行政裁决研究论文

2022-04-16

行政裁决研究论文篇1：

行政裁决问题研究

[摘要]行政裁决的产生是现代行政权扩张的结果，作为多元化解决社会纠纷的方式，它实质上也是诉讼解决纠纷局限性的外化，这一制度在构建和谐社会中作用重大。但是，我国现有的行政裁决还存在种种问题，应当通过制定《行政程序法》等措施完善我国的行政裁决制度。

[关键词]行政裁决；民事纠纷；非诉讼纠纷解决机制

党的十六大将建设社会主义和谐社会作为全面建设小康社会的目标，建设和谐社会离不开有效的社会纠纷解决机制，行政裁决作为一种重要的解决纠纷机制，愈来愈受到理论界与实务部门的重视，其中也存在许多问题，亟待研究解决。

一、行政裁决的兴起与功能

行政裁决的产生是现代行政权力扩张的结果。在自由资本主义时期，西方国家受洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家的三权分立、权力制约思想的影响，在国家机构的运行、权力的运作中，立法权、行政权与司法权分属于司法、行政、立法三类国家机关，泾渭分明。那时候，政府充当“守夜人”的角色，“管得最少的政府就是好政府”成为人们尊崇的信条，因此，政府基本上不干预社会生活和经济生活。自19世纪下半叶以后，为适应日趋垄断的经济形势，国家权力的运作出现了新的态势，即表现为行政权急剧扩张。行政权逐步向社会生活和经济领域推进，行政活动领域的急剧扩张，引发了人们对传统分权制衡思想的反思，不同权力实行一定程度的相互交融与合作是社会发展的客观现实需要。人们普遍接受这样的观念：行政、立法和司法三权不仅要分立，还要适度交叉，相互渗透和融合，同时在分立中也注意彼此配合、合作。“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关，为了有效地管理经济，三权分立的传统必须抛弃”。基于现代行政活动的特征和对传统分权理论的反思，分享部分裁判功能的行政司法权应运而生。正如王名扬教授在《美国行政法》中所讲的那样：“为了有效地执行国会的政策，国会不仅需要授予行政机关立法权力，也必须授予行政机关司法权力，其中如果会认为某些民事争端由于法官的观念、知识和时间的限制，不宜由法院审理时，国会可以授权行政机关受理。”在美国，第一个具有司法权的大型行政机关是根据1886年的授权法而设立的联邦贸易委员会，它被授予裁决商业中不公平竞争案件的权力。此后，类似的独立管制机构大量涌现，行政机关行使司法权顺理成章。在英国，行政司法制度表现为大量行政裁判所的设立。人们通常把1846年的铁路委员会和1873年的铁路与运河委员会作为早期裁判所的例子，然而，根据1908年《老年退休基金法》和1911年《国民保险法》所设立的裁判所才是真正的现代意义的行政裁判所。日本自20世纪中期以后，在特定领域，出现了非诉讼行政性纠纷解决机制，如建立了公海调整委员会、建筑工程纠纷审查委员会、交通事故裁定中心等机构。尽管各国构建的行政司法制度在名称、程序、强制性效力及与行政机构的隶属关系方面体现国情差异，但都表明了一个不可辩驳的事实：行政机关可以而且应该以中立第三人的身份裁决特定领域的争议和纠纷，分享部分司法功能。

行政裁决制度是非诉讼方式解决纠纷(ADR)的要求，作为多元化解决社会纠纷的方式，它也是诉讼解决纠纷局限性的外化。非诉讼纠纷解决方式，“泛指一切替代性纠纷解决方法，是不经过审判程序而解决纠纷的方法总称”。非诉讼纠纷解决方式主要有：调解、仲裁、协商、信访、行政裁决等。现代社会是一个主体多元化、利益多元化的社会，导致社会纠纷繁杂多样，数量巨大。从社会学的观点来看，社会冲突具有促进社会变迁和发展的功能。而从法学的观点看来，大量的社会纠纷是对现存制度的一种破坏，影响和制约着社会体制功能的健全和发挥。而法就是社会利益和纠纷的调节器，具有解决纠纷、钝化社会矛盾的作用和价值。诉讼是解决纠纷的效力最高的方式，但不可否认的是，诉讼解决纠纷不是最佳的选择，无论从历史角度和现代角度看，也不是唯一的选择。由于诉讼解决机制的局限性，如程序繁杂、诉讼成本高、易伤感情等因素，大部分的社会纠纷还是依靠非诉讼解决机制来解决的。“现代社会中的各种代替性纠纷解决机制的功能就是通过其自身的特点和优势，在解决纠纷方面对诉讼审判制度补偏救弊，分担压力和补充代替，从而减少社会在解决纠纷方面的成本和代价，及时有效地调整人际关系和社会关系，并有效地节约司法资源”。行政裁决作为替代性解决纠纷的机制之一，以其自身的特点和价值在现代社会愈来愈受到人们的重视。行政裁决作为一种解决民事争议的制度安排，较好地弥补了诉讼制度先天缺陷，业已构成世界大多数国家民事纠纷多层次解决机制体系中的重要组成部分。

二、我国行政裁决的现状与问题

尽管行政裁决在解决社会纠纷方面有着明显的优势，而且我国的许多法律也设定了行政裁决制度，但是，其中也存在着明显的问题，影响着行政裁决的开展。

1　行政裁决权与民事审判权之间的混乱。《中华人民共和国民事诉讼法》第3条原则规定了人民法院对民事诉讼的主管权：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼”。第11条又规定，对“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。一般认为，该条规定是我国行政机关对民事纠纷进行行政裁决的法律依据之一，此外还有大量的法律授权行政机关裁决民事纠纷，分散的立法致使众多的行政裁决权力之间缺少内在的统一性，呈现出一种杂乱无章的状态。主要表现在：对行政管理产生的民事纠纷，法律往往也规定了行政裁决的解决途径，但是，有的法律规定的是强制性的行政裁决，当事人必须通过行政裁决来解决纠纷，如《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。这种规定是强制性的行政裁决，而有的法律规定当事人可以选择行政裁决，也可以直接向人民法院起诉，导致行政裁决权和民事审判权的交叉。如《中华人民共和国环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。这一规定即是选择性行政裁决。选择性行政裁决，对于同一的纠纷，既赋予了法院对该民

事纠纷的主管权，同时又赋予了行政机关的主管权，导致在实践中，不少行政机关为避免当被告，对这些纠纷在调解不成的情况下怠于处理，而将纠纷推给法院解决。“有些行政机关对行政审判仍存在偏见和抵触，怕当被告、怕丢面子、怕影响政绩、怕失去威信，从而消极对待”。从我国目前行政机关实际裁决民事纠纷的数量、范围来分析，远不能达到行政裁决制度设置的目的。

2　立法用语不规范。对于行政机关解决与行政管理有密切联系的民事纠纷，有的法律、法规规定为行政裁决；有的规定为处理，如《中华人民共和国森林法》第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民院起诉”。有的规定为仲裁，如《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。第52条规定“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”。有的学者认为，根据我国的《农村土地承包法》及《劳动法》的规定，行政仲裁应是独立的一种行政机关解决民事纠纷方式。“行政仲裁是指国家机关的特定机构，依法以第三者身份对双方当事人之间的民事纠纷，按照仲裁程序作出公断的制度”。其实从《仲裁法》颁行以后，仲裁已经被赋予单独的含义，如仲裁机构非行政化，协议管辖，允许当事人选择仲裁员，法院对仲裁结果一般进行程序审查等。把土地承包、劳动争议仲裁理解成为行政仲裁，其实是一种误解，这两种仲裁只是一种特殊的行政裁决形式。从仲裁主体是行政机关、仲裁对象是民事纠纷、仲裁管辖是法定管辖、仲裁员不能由当事人挑选等特点可以看出，这两类仲裁应该涵盖在行政裁决范围之内。

3　无统一的行政裁决程序。目前，我国对行政裁决程序没有统一的规定，散见于单行的法规、文件之中，往往是具有行政裁决职能的各个机关自行制定。比较规范的有这样几个部门规定：①土地权属争议处理程序，见《土地权属争议处理办法》；②商标争议裁决程序，见《中华人民共和国商标法实施条例》；③专利争议的裁决程序，见《中华人民共和国专利法实施条例》。④城市房屋拆迁裁决程序，见《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。在这些比较规范的部门规定中，对于行政裁决的原则、程序内容相差很大，其余的行政裁决混乱程度就可想而知了，容易导致行政部门存在利己现象，而不能充分保护行政相对人的合法权益。

4　行政裁决范围过窄。如前所述，我国行政裁决的范围仅限于几种范围民事纠纷，而对于与行政管理活动密切相关的其他民事纠纷，如消费者权益纠纷的解决则排除在行政裁决之外，不能充分适用行政机关运用行政管理权对社会进行有效管理的职能，也不利于尽快解决民事纠纷。

5　设有行政终局裁决制度。行政裁决终局是指对于某些民事纠纷由行政机关裁决，且该行政裁决作为救济途径和纠纷解决结果是具有最终法律效力的，当事人不得再向法院去起诉。有关行政终局裁决制度的法律规定，较为典型的应当是《行政复议法》。第30条第2款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。行政终局裁决制度将一部分行政行为排除在司法审查之外，违背了纠纷的司法最终解决原则。

6　行政裁决的效力不明，裁决和诉讼的衔接不清。具体表现在：法律规定行政机关具有裁决权，但同时行政裁决又是一种具体行政行为，允许当事人复议和诉讼，这样，行政裁决就有可能陷入裁决－复议－一审诉讼－二审诉讼，裁决被法院撤销后，再次裁决－复议－一审诉讼－二审诉讼的怪圈，行政裁决就失去了便捷性和经济性的价值。

三、我国行政裁决制度的完善

1　科学确定行政裁决的原则。行政裁决行为与其他行政行为具有截然不同的行为特征，因此，行政裁决在遵循行政程序法的基本原则(也称第一性原则)，还要确立其特有的的原则(也称第二性原则)，这些原则有：①中立原则。因为行政裁决具有准司法性特征，行政机关是居中裁决行政争议和民事纠纷的，所以要求行政主体在裁决具体纠纷中，不得偏向任何一方。②不告不理原则。行政裁决是因相对人的申请而为之，其行为方式是消极被动的。没有相对人的“告”，便无行政主体的“理”。③听取双方意见原则。指行政机关在解决纠纷之前，要允许双方当事人陈述自己意见，提出各自的要求和理由，并在听取意见和采纳证据的基础上，作出裁决，必要时采取听证的方式。④谁主张谁举证原则。行政机关解决民事纠纷与法院的民事诉讼在证据规则上应当是相同的，由提出主张的当事人负责举证，裁决机关的证据职能是审查认定证据。⑤调解原则。行政主体应当争取促成双方当事人互谅互让，调解解决纠纷，简单的裁决往往导致管了民不了的后果。⑥司法终局原则。应该坚持“有权力就要有监督，有权利就要有救济”的法治精神，坚持“司法最终裁决”原则，取消行政机关终局裁决的权力，以有效保护行政相对人的合法权益，推进行政法治。

2　将行政裁决程序纳入《行政程序法》调整范围。首先，我国的《行政程序法》这在紧锣密鼓的制定之中，应当在《行政程序法》将行政裁决作为专门的一节规定其范围、原则、程序等，整合现在行政裁决的混乱情况。有的人提出针对行政裁决制定一部《行政裁决法》，笔者认为没有必要，也不可能。行政裁决包括实体与程序两个方面，鉴于行政活动的特殊性，没有一个国家能够出台一部完整的行政实体法，行政裁决的实体内容均是单行的法律、法规规定的，不可能用一部《行政裁决法》涵盖。二是如果行政裁决法仅仅包含程序规定，则一部《行政程序法》完全能包括，其内单设一章或一节即可：

3　将现有的处理、仲裁等不规范用语统一为行政裁决。

4　扩大行政裁决的范围。目前我国立法中赋予行政机关以裁决的方式解决纠纷的范围相比西方国家显得太窄，不能充分发挥行政裁决在解决纠纷方面的优势和功能，亦不能满足现代社会生活发展的需要。因此我们要借鉴外国的成功经验，拓展行政裁决的范围和种类，诸如供电、邮电、保险、网络方面的裁决等，这样，有利于这些民事纠纷的及时解决。

5　合理设定行政裁决程序。行政裁决行为具有司法裁判的性质，行政裁决行为应当准司法化，这就要求行政裁决按司法程序的一些特征进行运作，以保障行政裁决行为的公正性。程序因为能提供“看得见的正义”越来越受到人们重视。“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍”。

6　规范行政裁决的救济途径及行政裁决与行政诉讼之间的衔接。有权力就应当有救济，行政诉讼是对行政裁决的救济手段，是对行政裁决的司法审查，必须废止行政终局裁决的制度。同时还要重构行政裁决与行政诉讼之间的关系，避免陷当事人于行政裁决与行政诉讼的怪圈之中，其主要办法就是以行政附带民事诉讼的方式一并解决行政裁决的合法性和民事争议，即法院在确认裁决违法时，直接撤销行政裁决，然后由法院直接审理民事纠纷。同时，还应赋予司法机关对行政裁决的司法变更权，如果行政裁决部分合法，部分违法，不能再发回行政机关重新裁决，而应直接改变裁决的内容。法院对行政裁决的变更权既符合司法最终解决的原则，也符合司法救济的效益原则。

责任编辑　黎峰

作者：姬亚平

行政裁决研究论文篇2：

行政裁决制度的现实困境与立法突破

[摘要]行政裁决制度在我国已实施多年，但在法律用语、理论学说上均有分歧，导致其在制度定位上含混不清，在实践中运行效果不彰，这主要表现在认知度不高、适用范围不广、化解纠纷功能不强等方面。究其原因，客观方面有相关概念不统一、适用范围不确定、制度衔接不顺畅、执行救济制度不明确等;主观方面则在于行政人员及当事人缺乏选择行政裁决的动力。在中央提出“建立健全通过行政裁决化解矛盾纠纷的制度”背景下，仍应依成本-效益分析方法论证其必要性与可行性。当前，既要着眼长远，为制定《行政裁决法》进行系统谋划，明确其立法体例、程序模式、适用范围、实施主体、救济制度等;又要立足当前，开展行政裁决试点，尤其是在试点单位、试点内容、试点步骤等方面合理规划，为健全行政裁决制度积累实践经验。

[关键词]行政裁决;行政裁决法;行政裁决试点

行政裁决制度在我国已实施多年，但效果并不理想。随着行政裁决工作自身式微，学界也逐渐缺乏激情，一些理论问题争而未决就搁置下来。2018年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号，以下简称《意见》），为我国开展行政裁决工作指明了方向，但制约行政裁决制度的现实障碍尚需深入剖析并有针对性地解决。本文从我国行政裁决制度检视入手，分析其现实困境及其原因，进而从理论上对行政裁决制度的必要性与可行性进行证立，最后结合中央文件精神，对将来行政裁决统一立法及当前开展行政裁决试点提出构想。

一、行政裁决制度的功能检视

制度价值的实现，从深层次上说，主要依赖两个方面。一个是高质量的制度创设，另一个是高效的制度运转[1]。作为一种不同于行政与司法的新设制度，行政裁决设置的功能基本是明确的，那就是化解社会矛盾纠纷。然而，相关的制度定位含混不清，在法律用语、理论学说上均有分歧，导致运行效果不彰，影响了其作为纠纷解决方式“分流阀”功能的正常发挥。

（一）行政裁决制度定位含混不清

行政裁决的兴起是行政权不断扩张的结果，也是社会发展和国家管理之必需[2]。我国行政裁决制度源于法律法规中若干类似而分散的规定。由于对行政裁决的定位理解不同，加之基本概念缺乏权威而统一的界定，各部门各地区在行政裁决理解与操作中做法各异。（1）从国家层面来看，中央政府及其部门出台的关于行政裁决的规章制度是分散化、差异化的，既说明行政裁决在多个领域具有现实需求，也显示行政裁决制度缺乏部门间统一规划。1989年人民调解委员会组织条例及1990年民间纠纷处理办法授权基层人民政府可以“处理”的规定可看作行政裁决制度之滥觞。之后，行政机关居中裁决处理社会矛盾纠纷的范围由粗疏宽泛而类型化具体化，先后纳入法律法规的行政裁决事项包括但不限于林木林地权属争议（1996年）、矿产资源勘查区块争议（1998年）、电信网间互联争议（2000年）、拆迁补偿安置争议（2001年）、土地权属争议（2004年）、商标侵权纠纷（2008年）等。（2）从地方层面来看，各地对行政裁决的认识虽然在概念上是统一的（均使用“行政裁决”一词），但对该词的理解存在差异。如2008年湖南省行政程序规定第109条对行政裁决的概念界定如下：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”[3]2013年山东省潍坊市行政裁决工作规定则认为“行政裁决是指行政机关根据法律、法规、规章规定，处理公民、法人和其他组织之间发生的，与行使行政职权相关的民事纠纷、行政机关之间因行政执法和规范性文件适用引发的争议以及其他由行政机关裁决争议的活动”[4]。二者在行政裁决处理对象范围上就明显不同，实践操作也相应有异，这又进一步消解了行政裁决的公信力与有效性。当然，制度形成的逻辑并不是如同后来学者所构建的那样是共时性的，而更多是历时性的[5]。从统一的“行政裁决”概念的视角来回顾，上述法律规范存在概念各异、含义含混之处，需要从理论与制度上加以梳理整合。由于各个法律法规具有各自的时代背景及功能预期，因此，行政裁决中有的运转良好，有的已被后来的法律法规作废，还有的虽然没有明令失效但不再适用，事实上消失了生命力。

（二）行政裁决制度运行效果不彰

与行政裁决制度定位不清相对应的是，行政裁决制度的现实运行效果也不理想。据对2019年某设区市的行政裁决工作调研显示，除征收拆迁、不动产确权、劳动争议、知识产权纠纷等少数领域外，行政裁决在多个领域存在“名存实亡”的危险。具体表现如下：

1.行政裁决制度的认知度不高。在调研中，有些部门工作人员对行政裁决的基本范围理解有所偏差，把不属于行政裁决的事项纳入行政裁决案件进行统计。如财政部门报送的行政裁决案例实际上是政府采购引发的投诉举报办理案例，并不属于行政裁决中的“国有资产产权纠纷办理”事项。又如，民政部门报送的市县部分界限争议案例，解决方式也不是通过行政裁决的方式，而是通过政府会议纪要的方式加以明确。另外，有关部门法制人员大多表示，现实中未发现执法部门将行政裁决事项报法制部门审核的情况，也未收到过当事人相关申请，分析认为是通过其他途径解决了纠纷。

2.行政裁决制度的适用范围不广。具体表现在三个方面：一是行政裁决总体数量偏少。2019年该市各直属部门、各县区共上报行政裁决案件37件，经进一步审查发现确属行政裁决事项的共23件。而同期的行政处罚、行政许可、行政检查、行政确认、行政奖励等其他行政执法行为的数量则上万计。二是各部门间分布不均。从市直部门数据看，现有案例主要集中在市场监督管理局（知识产权局）（5个）、民政（1个）等部门，其他部门均为零。三是各地区间分布失衡。从该市下辖县（市）区数据看，有4个县（区）的案件数分别为23、6、1、1个，其他多数县（市）区行政裁决案件数为零。

3.行政裁决制度的化解纠纷功能不强。从法律规定来看，行政裁决的预期功能“既有纠纷的实质性解决又有为司法裁判提供判断依据”[6]，二者之间实际上相辅相成。一方面，司法作为纠纷的最终救济方式，对于其他制度具有导向与保障作用。然而，在处理行政裁决制度时，相关法律法规中没有对行政裁决的立案、管辖、裁定、救济等程序作出明确规范。结果的不确定性甚至消极性，逆向传导至行政裁决程序开端，影响了行政裁决工作的启动。另一方面，各行政机关基于具体行政管理工作的不同特点，依据投诉或调解程序进行裁决活动。经在中国裁判文书网上检索，文书内容涉及“行政裁决”的共27 707篇，从案由上看，行政案由22 404篇（占比80%）、民事案由2 820篇（占比10%）、执行案由919篇、刑事案由120篇、国家赔偿案由223篇;从涉案纠纷看，主要集中在征收拆迁、不动产确权这两个领域，其他领域的行政裁决职能尚未充分发挥作用。

二、行政裁决制度功能失位之原因分析

从立法意图和预期目标来看，行政裁决制度整体上未能发挥应有的功能，原因当然是复杂的、多方面的。从制度本身来看，制度变迁的过程中存在着自我强化的机制，行政裁决制度设计时存在“先天不足”，导致制度“顺着原来错误的路径继续下滑，被锁定在某种无效率的状态中，无法自拔”[7]。具体可从客观与主观两个层面分析。

（一）客观原因

我国法律法规对行政裁决的规定多是因时因事而设，从一开始就缺乏整体性规划，有时还带有权宜之计的色彩。集中体现在四个方面：

1.相关概念不统一。行政裁决相关规定散见于多部法律法规中，但“行政裁决”在不同法律法规中的对应词汇是不同的。如“裁决”（如水法、水土保持法、医疗机构管理条例实施细则、矿产资源勘查区块登记管理办法等）、“处理”（如土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法、专利法、商标法、河道管理条例等）、“裁定”（如国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法、行政单位国有资产管理暂行办法等）、“決定”（如电信网码号资源管理办法、价格认定复核办法等）、“处理决定”（如民间纠纷处理办法）等。“裁决”、“裁定”和“决定”都是行政主体单方面的决定，属于具体行政行为;“处理”则是一个中性概念，可以是调解处理也可以是单方决定[8]。法律用语上的不统一给法律实施、法律解释及法律修订都带来了消极影响。

2.适用范围不稳定。由于对行政裁决的功能定位模糊，有的法律法规对于行政裁决的适用情形多有变动，导致法律规范缺乏延续性，影响行动预期。如水法（1988年）在第三十五条与第三十六条分别规定了“地区之间”及“单位之间、个人之间、单位与个人之间”发生的水事纠纷均应先协商，协商不成的由政府“处理”;在2002年修订时则又分为两类：第五十六条规定“不同行政区域之间发生水事纠纷的，协商不成的应由上级人民政府行政裁决”;第五十七条规定“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷”不愿协商或者协商不成的，可以申请调解，也可以直接提起民事诉讼。其他法律在修订过程中也有类似的增删现象，如2015年已修订的环境保护法取消行政裁决的相关规定，目前矿产资源法（修订草案）（征求意见稿）也已没有行政裁决的相关表述。那么，到底哪些情形必须适用或者优先适用行政裁决？因为对行政裁决的功能定位缺乏全面性梳理，法律修订时就容易出现行政裁决条款常有增减的情况。这与法秩序的统一性、稳定性要求是不相符的，是应当加以通盘考虑、系统解决的。

3.制度衔接不顺畅。作为社会矛盾纠纷解决方式之一，行政裁决与调解、仲裁、诉讼等制度的关系还不够清晰，容易导致行政裁决不规范、不标准、可替代、可有可无等认识。如在国有资产产权纠纷中，行政单位国有资产管理暂行办法第四十一条规定行政调解与行政裁决是并列的选择性关系;而按照电信网码号资源管理办法第十七条则应当调解前置再裁决。不同法规对于行政裁决的相关衔接规范差异，导致人们对行政裁决定位的认识混乱，也影响了当事人的行为预期与选择，增加了行政裁决的不确定性。

4.执行救济制度不明确。行政裁决法律规定中还存在救济途径缺乏定论、可执行力不强等问题，这从根本上动摇了行政裁决的存在价值。行政裁决的优势本应体现在经济性，但行政裁决如何申请执行？对行政裁决不服后又怎样选择救济途径？如对土地权属争议的行政裁决不服，可选择行政诉讼或者行政复议;对草原权属争议的行政裁决不服，可选择诉讼;对国有资产产权界定和产权纠纷处理的行政裁决不服，可选择复审性行政裁决或者行政复议等。还有必要探讨的，除复审性行政裁决、行政复议、诉讼等救济途径外，是否需要在救济权中引入赔偿、补偿、申诉等救济权途径[9]32。但申诉与其他救济权的递进关系等也有待明确。

（二）主观原因

在法律法规对行政裁决的规定没有明确具体化为行政职责时，行政裁决主体及当事人常有一定的自主选择权。但是，调查显示，在可选可不选的情况下，相关主体缺乏动力，多数倾向于不选择行政裁决模式。主要体现在两个方面：

1.从行政人员角度，由于法律规定没有明确相关惩戒与奖励机制，行政人员推进行政裁决的压力不大、动力不足。最近在某市所做的调查问卷显示，在被调查行政机关人员回答“行政裁决运用率不高的原因”时，44%认为虽有相关法律规定，但程序等规定不多，不知如何运用该权力事项;23%认为没有相应的法律规定，法无明文规定不可为;22%认为行政相对人的纠纷可以通过其他途径解决;87%担心参与到当事人矛盾纠纷中如处理不好反而要承担应诉后果;91%认为对行政人员宣传培训不足，不了解行政裁决相关机制。行政人员对相关权责了解不清，导致实际中涉及行政裁决时往往“只调不裁”，或直接推向诉讼解决，影响行政裁决正常开展。

2.从纠纷当事人角度，由于法律规定中行政裁决的程序不完备、救济制度不明晰等原因，民众对行政裁决的效果产生怀疑，进而缺乏选择行政裁决解决纠纷的动力。在某市各县区随机发放的调查问卷显示，针对相关民事纠纷的救济方式选择问题，被调查人中有55%倾向于民事诉讼;56%倾向于民事调解;34%倾向于行政调解;98%倾向于私下协商解决;72%倾向于信访投诉;1%倾向于行政裁决。可见，由于行政裁决的公信力不高、影响力不大，部分民众已不考虑采用这种方式。

三、行政裁决制度之证立

有关行政裁决的法律法规具有各自的历史背景，如法律体系不完善、社会矛盾纠纷化解难、法律专业人员较少等。因此，现在看来散乱无章的法律规定，在当时未必没有合理性与实效性。在“中国特色社会主义法律体系已经基本形成”的法治环境下，是否还有必要“健全行政裁决制度加强行政裁决工作”？对此，中央《意见》已经从政策层面上作出了肯定回答与明确指引。不过，一项制度的设立不仅应有政策推动，还应有现实需求拉动，否则，过去面临的困境会再次上演。下面从必要性与可行性两个方面展开分析：

（一）行政裁决制度的必要性分析

制度经济学认为，纠纷的解决有很多的机制，人们选择的标准是每一种机制所内生的交易成本在边际上的大小[10]。依据成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis），如果有两类法律规定：L1是现存的规则，L2是提议的新规则，究竟应该采取哪种规则，将取决于每一种规则利弊相抵后的净收益[11]128。遗憾的是，迄今为止，我们尚无一个可以测量人类福利的客观方法[12]86。鉴于定量评价在客观与主观方面均面临困难，定性评价不仅是不可避免的，有时也是更为适当的。在多种矛盾纠纷化解方式中，一种制度如果是不可替代的，则其效益是毋庸置疑的，即使付出巨大的成本也是“划算”的。如，司法作为“维护社会公平正义的最后一道防线”，具有区分合法与非法、辨别正义与非正义之价值;调解基于其“非对抗性”，具有“案结事了人和”之功效[13]，二者在我国当前多种纠纷解决方式中均有其不可替代之处。问题在于，行政裁决是不可替代的吗？根据现有法律对行政裁决的设定，行政裁决价值主要体现在两个方面：一方面通过行政机关裁处解决特定的民事纠纷;另一方面，如果不能解决，可为之后的诉讼环节提供专业化依据，从而节约司法资源。换言之，如果不设置行政裁决，相关民事纠纷，“前”可以调解解决，“后”可以诉讼解决，“旁”可以仲裁解决。鉴于行政裁决不具有“不可替代性”，其作為一项制度存在的必要性，就依存于“效益大于成本”的成立。

对于涉及行政裁决纠纷事项来说，设定行政裁决环节后，相应地会增加效益，也会不可避免地增加成本。行政裁决制度的效益主要在于对社会矛盾纠纷公正及时地解决。行政裁决制度的成本不仅体现为“行政规制本身的成本”[14]，包括因实施行政裁决而直接增加的人力、物力成本，由增设行政裁决程序给当事人带来的等待、焦虑等交易成本，还涉及行政裁决制度与调解、诉讼等其他制度间的衔接成本等，因为“一项正式规则的产生将导致其他正式规则及其一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项正式规则发挥作用”[15]。至于被普遍认为体现行政裁决特点的“效率高、成本低、专业性强、程序简便等”[16]，实际上可划入“净收益”，即与一般的诉讼程序比较，如果行政裁决制度运转良好，其利弊相抵后具有的制度优势。

由于行政裁决的“非终局性”，其作用在公正与效率两方面都有可能打折扣。在纠纷解决方式多样化的今天，行政裁决的独特优势在于“专业性”。因为专业，所以高效;因为专业，所以公正。毕竟，在行政裁决中，可能会涉及较多的部门性的或地方性的政策问题，对此类“同行政管理活动密切相关的”民事纠纷，由富有专业经验的行政机关裁处更为合适。当然，专业性只是公正与高效的必要条件，并非充分条件。行政裁决制度要实现效益大于成本的效果，还要扬长避短，将其适用范围限定于合适的领域内。如果范围扩大到更多纠纷事项，则行政机关会同样面临成本增加、效益降低之弊端，从而失去其合理性基础。

（二）行政裁决制度的可行性分析

在特定民事纠纷领域，行政裁决不仅必要，而且可行。知识产权纠纷、自然资源确权争议即其适例。在“北大法宝”以“行政裁决”为“案由”搜索，得到公报案例32个。其中，22个是知识产权类案件，涵盖了发明、商标、专利、外观设计等领域;7个涉及自然资源确权争议。经逐篇阅读总结后可知，目前，关于知识产权的行政裁决在程序和实体上均已相对成熟，行政裁决发挥了应有的作用，其成功原因至少有三：1.从启动环节看，知识产权争议较为专业，当事人一般会找律师或法律相关人士代理或引导，因此，程序上较为规范，对基于程序正义而得出的实质正义也能得到较好认可。2.从进行环节看，行政裁决与诉讼衔接较好，司法裁决对于行政裁决无论是维持还是撤销，均有良好的实施模式。如，在2017年“罗世凯与斯特普尔斯公司、国家知识产权专利复审委员会外观设计专利权无效行政纠纷案”中，其“裁判摘要”中明确“对于专利无效宣告行政程序而言，其具有双方当事人参与和专利复审委员会原则上居中裁决的特点，属于准司法程序。当事人恒定原则对于该程序亦有参照借鉴意义”。3.从结束环节看，知识产权领域争议的行政裁决开展以来，经过了较为长期的发展完善，其间较少有大的变动，因此已经形成了稳定的预期，进而形成了良性循环。

四、行政裁决制度的完善路径

党的十八届四中全会提出“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2019年中央《意见》要求“建立健全通过行政裁决化解矛盾纠纷的制度”。目标已经基本明确，但考虑到长期以来部分领域行政裁决近乎停滞的情况，需要强力推进、积极探索才有可能实现目标。当前，既要着眼长远，系统谋划，为“适时推进行政裁决统一立法”做好理论准备;又要立足当前，开展试点，为健全行政裁决制度积累实践经验。

（一）系统研究行政裁决统一立法问题

针对上文所述行政裁决制度的现有问题，在统一立法时和整体把握上应当删繁就简，确保收益大于成本，使行政裁决制度能够正常运行并发挥应有的功能。

1.立法体例问题。《意见》要求“建立统一立法”。鉴于过去多年行政裁决制度在法律规范方面表述不统一、不规范的问题，采取统一立法体例有利于提高行政裁决法的法律位阶，形成一个内在逻辑一致、制度衔接紧密的法律规范体系。在章节编排上，可参照现有的行政复议法、行政许可法、行政处罚法等法律，如在行政裁决法中设置总则，就行政裁决的范围、行政裁决的实施主体、行政裁决的实施程序、法律责任等设置分章。

2.程序模式问题。能否通过法律程序来实现价值目标，往往是制度革新能否成功的决定性因素[17]35。《意见》提出：“程序性规定应当包括行政裁决的申请、受理、回避、证据、调解、审理、执行、期间和送达等方面的内容。”行政裁决程序规范化是立法的目标之一，但程序又须具备简化的优点。然而行政程序的设计可能难于兼顾二者，“控权即难于提高效率，提高效率即难于控权”[18]。对此两难问题，有两种解决方案。其一，可采取类型化的思路。即可将行政裁决事项予以分类，具体类型具体对待。如在实践运作成熟的知识产权纠纷领域，行政裁决的程序较为完备，与相关实体法关联密切，程序要求可以相对较高;对于专业性不太强，程序可相对简化，保留必需的环节即可。其二，在行政裁决法中规定统一的行政裁决程序，不因行政裁决事由类型不同而区分。如此，则要求对行政裁决的范围适当限制，在劳动争议环境侵权或税收等方面可适当扩大范围，而对于已被实践证明或经开展试点证明适用行政裁决效果不明显的纠纷事项可排除在外。基于成本-效益分析，本文倾向于制定统一的行政裁决程序模式，但要合理限定行政裁决的适用范围。

3.法律保留问题。行政裁决的适用范围是否需要法律保留？《意见》明确，行政裁决是行政机关“根据法律法规授权”对有关民事纠纷进行裁处。从目前的相关法律法规看，关于行政裁决的授权有法律、法规及规章，甚至一般性的文件。这些法律渊源之间难免引发矛盾。在“宋某诉青岛市市北区房屋征收安置管理中心行政裁决案”[19]中，就涉及省与设区的市地方性法规对同一行政管理事务规定不一致产生的法律冲突适用规则难题。我国立法法第八条和第九条明确了绝对法律保留原则和相对法律保留原则。从公正与效率两方面考虑，对行政裁决应当采取法律相对保留的方式，一方面契合行政裁决适用事项还在探索的现实，另一方面也防止范围过大影响制度的整体施行效果。

4.实施主体问题。根据《意见》，行政裁决的主体是“行政机关”，但代表行政机关行使权力的具体机构则有待明确。在实践操作中，我国各地行使行政裁决权的行政机构设置模式多样，有的由行政机关内设的法制部门负责，有的设立专门的行政裁决机构，有的选择业务相近的机构负责。要明确实施主体问题，不仅要合理设置行政裁决的组织机构，还要明确组成人员的结构。比如行政裁决机构的人员组成参照合议庭还是仲裁庭？抑或参照普通程序还是简易程序的成员结构？从行政裁决的功能定位出发，本文建议，行政机关行使行政裁决时应当设置裁决组，成员一般应为三人。

5.救济制度问题。行政裁决能否通过行政复议进行救济？对此，法律规定与实践均不够明确。一方面，行政复议法第六条、第八条、第三十条等虽有相关规定，但法律解释方面则有待商榷。另一方面，在实践中，相关案例也存有争议。如，在一起土地权属争议处理决定纠纷案件中，政府以处理决定不属于行政复议范围为由决定不予受理[20]。本文认为，从法理上看，行政裁决作为一种具体行政行为，当事人应当有权申请行政复议;从现有法律法规看，行政复议法第六条、第十四条、第三十条均是行政裁决可提出行政复议的法律依据，国有土地上房屋征收与补偿条例第二十六条规定“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”也代表了具体行政裁决领域的法律态度。从成本-效益分析的角度，需要解决的问题是，如果法律规定不服行政裁决可提出行政复议，那么行政复议与行政诉讼两种救济方式如何并立？对此，最高法院指导案例明确：“在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。”[21]鉴于行政复议具有行政性与准司法性“双重性质”[22]，行政裁决与其在性质和功能上有重合与冲突的风险。在明确行政裁决可通过诉讼最终解决的形势下，建议由当事人从复议和诉讼这两种救济机制中选择其一。对此，可在行政裁决法立法时加以规定，在本次行政复议法修改时也应予以明确。

（二）积极推进行政裁决试点探索

鉴于行政裁决统一立法涉及面广、耗时较长，《意见》提出“探索开展改革试点”。当前，行政裁决试点的基本框架已经明确，关键在于重点问题的选取方面，如范围、原则、内容、程序、工作机制等。开展行政裁决试点的建议如下：

1.行政裁决试点单位的范围。《意见》明确“对专业性和技术性较强、与行政管理活动密切相关、由行政机关裁决更简便快捷的民事纠纷，国务院部门经国务院授权、各省级政府及其部门经本级人民代表大会常务委员会授权，可以在各自行政管理权限内，开展行政裁决制度试点”。根据与行政裁决工作的实质性与程序性的关联性，在省级层面，试点单位可包括法院、检察院及司法、自然资源、财政、市场监督管理、卫生健康、民政、交通运输、水利、发展和改革等部门。

2.行政裁决试点的内容。重点包括明确行政裁决范围、完善行政裁决程序、履行行政裁决职责、明确行政裁决组成人员构成、创新工作方式、建立行政裁决告知制度、健全行政裁决救济程序的衔接机制、建立重大案件办理机制、加强行政裁决调解工作、搭建“一站式”纠纷解决服务平台、建立多元化解矛盾纠纷联动机制、建立矛盾纠纷中立评估机制、建立矛盾纠纷无争议事实记载机制、探索责任追究机制等。

3.行政裁决试点的步骤。可分“三步走”思路逐步推进。一是启动阶段：明确试点单位后，将行政裁决制度创新纳入省级“十四五”法治规划纲要，在报经省级人大常委会授权后，将试点做法与试点成效作为法治考核的加分项，鼓励试点部门积极推进。在试点期间，给每个试点部门设定1—2个重点突破点，避免求大求全。二是推广阶段：在总结试点单位经验教训的基础上，归纳提炼出一些可复制可推广的做法和制度，制定省政府规章，着眼于将行政裁决程序法治化，并在全省范围内推广。三是总结階段：继续收集在全省范围内开展试点的相关情况，将实体层面的现实问题以及程序细化的相关成果形成专题报告，向全国人大或者司法部进行汇报，为全国范围内健全行政裁决制度提供实践经验。

五、结语

我国行政裁决制度自出现至今已有30年，时代背景发生了重大变化，行政裁决制度也进入了新的“场域”。虽然各类行政裁决事项的命运不同，但都需要重新接受检视，在“多元化纠纷解决机制”中找到自身的定位，从而有机融入法治国家、法治政府、法治社会建设的时代洪流。

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（责任编辑：华民）

（校对：江燕）

[基金项目]2019年度江苏高校哲学社会科学研究一般项目“国家博弈视角下网络强国的法律制度保障研究”（2019SJA0924）;2019年江苏省政府法治研究课题项目“行政裁决试点法律问题研究”（2019JSSF005）。

[收稿日期]2020-10-28

[作者簡介]闫志开，江苏师范大学法学院讲师、博士，221116;钱钰锦，徐州市生态环境局处长，221018;田原，徐州市司法局副处长，221000。

作者：闫志开钱钰锦田原

行政裁决研究论文篇3：

多元化纠纷解决机制中的行政裁决权

[摘要]曾经在民事纠纷解决中发挥重要作用的行政裁决权,正逐渐被民事审判权所取代。随着民事案件数量的激增及内容的复杂化,学界和实务界日益认识到了审判权的局限性及行政裁决权的重要性。最高法院关于多元化纠纷解决机制的规范性文件,必将推动行政裁决权的“回归”和民事审判权的“退缩”,具有重大而深远的意义。探讨行政裁决权与民事审判权之间的关系,对于构建科学的多元化纠纷解决机制具有基础性的作用。

[关键词]民事纠纷;民事审判权;行裁裁决权

[中圈分类号]D9　[文献标识码]A　[

2009年8月,最高法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《衔接意见》)。其中关于行政权参与民事纠纷解决的规定,让人感觉耳目一新。《衔接意见》所体现出的理念变革和制度创新,对于充分发挥行政裁决权在民事纠纷解决中的作用,及协调行政裁决权与民事审判权之间的关系具有重要意义。

一、行政裁决权的变迁及其原因

(一)行政裁决权的主动参与时期

新中国成立后,我国曾经长期实行计划经济体制。在计划经济体制下,行政裁决权在民事纠纷的解决中发挥了重要的作用。即使在改革开放初期,行政裁决权在民事纠纷的解决中仍然扮演着重要的角色。20世纪90年代以前,我国多部法律保留了行政裁决权,比较有代表性的法律有九部。一是1983年3月施行的《海洋环境保护法》第42条规定,当事人因海洋环境污染受到损害的,“可以由有关主管部门处理”。二是1983年3月施行的《商标法》第39条规定,侵犯注册商标专用权纠纷,当事人可以向侵权人所在地的县级以上工商行政管理部门要求处理。三是1983年7月施行的《食品卫生法(试行)》第40条规定,当事人受到侵害时的“损害赔偿要求,由县以上卫生行政部门处理”。四是1985年4月施行《专利法》第60条规定,专利侵权纠纷可以由专利管理机关进行处理。五是1985年7月施行的《药品管理法》第56条规定,“受害人可以请求县级以上卫生行政部门处理”。六月1985年10月施行的《草原法》第18条规定,因草原所有权、使用权受到侵犯的,“被侵权人可以请求县级以上地方人民政府农牧业部门处理。有关农牧业部门有权责令侵权人停止侵权行为,赔偿损失”。七是1987年1月施行的《土地管理法》第53条规定,“侵犯土地的所有权或者使用权的,由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯,赔偿损失”。八是1987年1月施行的《治安管理处罚条例》第38条规定,公安机关对有被侵害人的治安处罚事件有裁决权。九是1988年6月实施《大气污染防治法》第36条规定,因大气污染造成的民事纠纷可以“由环境保护部门处理”。上述九部法律同时规定,当事人在权利受到侵害时也可以直接向人民法院起诉。从上述法律中可以看出,行政裁决权并没有参与所有的民事纠纷解决中去,而且集中在一方当事人侵犯另一方合法权利的场合,即侵权行为领域。

(二)行政裁决权的“退缩”

从20世纪90年代初期开始,我国相关法律在修订中逐步取消了行政裁决制度,行政裁决权的范围不断呈缩小趋势。在上述九部法律中,除《专利法》和《商标法》保留并完善了行政裁决权之外,其他七部法律均取消了行政裁决权。一是《海洋环境保护法》于1999年修订时取消了行政裁决权。二是《商标法》于2001年10月修订时,细化了行政权的规定,即当事人对行政裁决不服时应提起行政诉讼,而对行政调解则只能提起民事诉讼。三是《食品卫生法》于1995年修订时将“由县以上卫生行政部门处理”改为由侵权人“依法承担民事赔偿责任”,取消了行政裁决权。四是《专利法》于2000年8月修订后在第57条中进一步完善了行政裁决权,即区分行政裁决和行政调解,规定了行政调解的不可诉性和不服专利行政裁决时的行政诉讼。五是《药品管理法》于2001年修订时取消了县级以上卫生行政部门的行政裁决权。六是《草原法》于2002年修订时取消了草原主管部门(原为农牧业部门)的“处理”权。七是《土地管理法》于1998年修订时取消了行政裁决权的规定。八是2006年开始施行的《治安管理处罚法》取消了原《治安管理处罚条例》中规定的公安机关裁决当事人之间民事赔偿事务的权力。九是《大气污染防治法》于2000年再次修订时,第62条将原来的环保行政主体的“处理”权变更为“调解处理”权,明确排除了行政裁决权。

与此同时,20世纪90年代的一些立法则根本没有规定行政裁决权。比较典型的法律有二。一是1991年6月实施的《著作权法》。虽然作为知识产权的三部重要法律之一,《著作权法》根本没有规定行政机关对侵犯著作权的行政裁决权。二是1994年1月开始实施的《消费者权益保护法》。作为保护消费者权益的一部基础性法律,该法并没有规定行政裁决权,而是将维护权利的途径完全交给了弱势群体的消费者。

(三)行政裁决权演变的原因

1.法律设置行政裁决权的原因。在计划经济体制下,由于国家控制了社会的各个方面,行政裁决权当然成为主要的民事纠纷解决方式之一。改革开放初期,法律保留行政裁决权的原因包括以下几个方面:一是法律的延续性。在计划经济体制下,行政权对社会生活的干预是全面的,这种法律调整方式不可能在短期内很快消除。因此,尽管许多法律制定于改革开放之后,但仍然受到以前法律的影响而规定行政裁决权。二是法治理念还没有完全确立。我国于1997年在党的十五大上正式提出了法治的理念。因此,在法律中保留行政裁决权符合人们当时的观念。三是行政主体不会因行政裁决权的行使而成为被告。当时我国还没有制定《行政诉讼法》,双方对行政裁决或者对复议决定不服的,只能向法院提起民事诉讼,不存在审判权对行政裁决权的制约问题。因此尽管行政裁决权没有任何合法的收益,但还不像1990年以后那样受到法院审判权的制约,所以一些行政机关并不反对保留行政裁决权。四是改革开放初期,行政机关的工作作风是相对较好的。对于属于其职权范围内的事情,即使无利可图,行政机关也不会主动放弃,行政裁决权的情况即是如此。

2.行政裁决权“退缩”的原因。从1990年10月《行政诉讼法》实施开始,许多法律在制定或者修订的过程中根本没有规定或者取消了行政裁决权。其原因主要包括以下几个方面。一是观念上的误区。法治理念的提出及其在我国的逐渐实践,极大的推动了我国的法治建设。但一些错误的法治理念如“司法是社会正义的最后一道防线”,对我国的法治建设造成了不利的影响。作为“最后一道防线”,审判权的法治化程度高于其他的纠纷解决方式,而行政裁决权则不符合现代法治原则。因此,只有在法律中取消行政裁决权才符合法治建设的正常进程。事实上,这属于对法

冶的误解。民事纠纷的类型不同,所要适用的解决方法也不同。在民事纠纷的解决中,完全取消行政裁决仅根本不可能实现正义,比如在劳动保障领域。在这些领域,只有充分发挥行政裁决权的作用,才能实现社会正义。这些观念上的误区,在一定程度上误导了我国的立法,对取消行政裁决权起到了重要的作用。二是人们对行政权的不信任。无论在历史上和还是在现实中,行政权都在某种程度上显得过于强势。历史三经证明,“绝对的权力导致绝对的腐败”。目前,我国行政官员的腐败比较严重,人们对行政权的不信任黾可以理解的。因此,人们一方面希望加强对行政权的监督与制约,另一方面,从制度设计的角度出发,人们理所当然地认为应当取消行政裁决权。三是行政裁决权对行政主体没有任何利益。对于行政主体而言,行政裁决权并不象行政管理权那样能够为其带来利益。一方面,行政主体在行政裁决时没有任何自己的经济利益且不能收取费用。另一方面,行政裁决权的行使还需要行政主体支付相应的成本。一般而言,行政机关对于有利可图的行政权才会“争权夺利”,而对于无利可图的行政权力,行政机关不但没有追求的积极性,反而会主动地放弃已有的权力。四是行政责任追究制的制约。虽然我国的行政责任追究制存在许多问题,但其对行政机关工作人员确实造成了一定的影响。尤其是《行政诉讼法》的实施,对行政主体放弃行政裁判权起到了积极的促进作用。其原因在于,在法院判决中被认定为错误的行政裁决,行政裁决人员的工作将不可避免地受到不利的影响。

二、行政裁决权的“回归”

(一)行政裁决权之相对优势

随着经济社会的发展,我国的民事纠纷数量迅速增加。2008年全国各级法院审结案件数是1978年的19.5倍,在数量大幅度增长的同时,案件类型更加多样化。在民事纠纷的解决过程中,法院起到了至关重要的作用。由于审判权自身的局限性,法院并非解决任何民事纠纷的理想选择。不同类型的民事纠纷,应当适用不同的方式加以解决。我们应当抛弃裁判权中心主义的法治理念,而树立“适合的才是最好的”的观念。凡是审判权不适合或者不能发挥作用的领域,最好由其他权力来处理;同时发挥审判权对其他权力的保障和制约作用。与审判权相比,行政裁决权具有以下几个方面的优势。

1.专业性和技术性优势。行政主体的专业性和技术性优势,主要体现在事实的认定方面。由于分工的不同,行政主体在其职能范围内是专家,对事实的认定具有相当的优势,在有一定技术要求的事实认定中尤其如此。法官虽然是法律专家,但对技术性问题的认定缺乏足够的能力,许多情况下需要借助专家的知识。某些民事纠纷之所以需要行政机关的介入,往往不是因为法律规定不明确,而是由于在事实认定方面存在一定的困难。

2.职权主义。作为具体行政行为,行政裁决的过程即是行政机关履行职务的过程。与行使审判权的法院不同,行政机关在行政裁决的过程中不是处于被动的地位,而是积极主动地调查证据和认定事实,甚至可以在当事人没有申请的情况下依照职权进行行政,裁决。尽管我国《民事诉讼法》保留了法官调查证据的职权。但有严格的限制。在许多类型的民事纠纷中,由当事人承担举证责任,要么是举证不能,要么是成本过高。在这种隋况下,行政裁决的职权主义显示了其天然的优势。有学者认为,在行政裁决中应当实行“谁主张,谁举证”的原则。从表面上看,该观点有一定的道理;其实忽视了行政裁决权与民事审判权的根本差异,是一种不正确的认识。

3.社会整体效益性。众所周知,纠纷的解决不但不产生任何经济效益,相反还需要当事人和国家承担相应的成本。因此,无论对国家还是对当事人来说,以最小的代价解决纠纷都是理想的制度设计。适用行政裁决的民事纠纷往往与一方当事人的行政违法行为有关。在长期的行政管理中,行政主体已经积累了一定的经验,对因一方当事人的行政违法行为而导致的民事纠纷有一定的了解。即使没有掌握民事纠纷的具体情况,行政主体在证据调查和事实认定方面也有一定的优势。行政机关在作出行政裁决的同时,还可以对违法当事人进行相应的制裁,避免类似违法行为的发生。因此,在这些民事纠纷中,行政裁决是整体成本最小的民事纠纷解决方式,从而也是最理想的民事纠纷解决方式。

4.符合我国的传统。渴望清官是中国老百姓几千年养成的习性,迄今仍然根深蒂固。当事人在权利受到侵害之后,首先想到的不是收集证据到法院提起诉讼,而是要求保护自己的权利。审判方式改革前,法院的职权主义基本满足当事人的此种需要;审判方式改革之后的法院,这方面的能力和动力已经大大弱化。再加上由于民事案件数量的激增,很多法院的法官也没有时间的和精力依职权调查证据。在当事人不具备诉讼意识和能力的情况下,完全按照现行《民事诉讼法》的规定解决民事纠纷,根本无法实现正义,反而还有可能造成悲剧。

5.对于保护弱势群体具有特别重要的意义。在双方当事人的地位不平等且双方之间属于持续性关系的情况下,尤其如此。即使法律规定了当事人的权利,处于弱势地位的一方在权利受到侵害时一般是选择沉默而不是主张权利。在这种情况下,由行政机关主动地进行行政裁决权是保障弱势群体权利的最理想选择。

(二)行政裁决权的“回归”

面对行政裁决权在民事纠纷解决领域中的“撤退”,以及民事案件数量激增和类型复杂化的现实,最高法院充分认识到了审判权的局限性,于2009年7月颁布了《衔接意见》。《衔接意见》关于行政裁决权的规定主要涉及第1条和第8条。第1条概括性规定,在民事纠纷的解决中应当充分发挥行政机关的作用;第8条规定,“当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理,以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的,由人民法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的,人民法院在对行政行为进行审查时,可对其中的民事争议一并审理,并在作出行政判决的同时,依法对当事人之间的民事争议一并作出民事判决”。《衔接意见》关于行政裁判权的规定,既赋予了行政主体解决民事纠纷的职权,又解除了行政机关的后顾之忧。

1.主张充分发挥行政裁判权作用。与以前的认识和做法相比,《衔接意见》关于行政裁决权的规定是一个巨大的进步。民事纠纷的各种解决方式,不存在优劣之分,最适合的就是最好的。适合于行政裁判权的民事纠纷,不一定适合于审判权;反之亦然。因此,《衔接意见》应对民事案件激增的措施,已经不再局限于法院自身的改革,而是强调全社会各种力量的共同参与。因此,对于那些适合于行政裁决权的民事纠纷,就不应当采取其他的解决方式。《衔接意见》关于鼓励和支持行政裁决权充分发挥的规定,是最高法院对行政裁决的正面肯定,对于整个社会纠纷的解决,具有非常重要的意义。

2.在一定程度上解除了行政机关的后顾之忧。许

多行政机关之所以主张取消行政裁判权,和《行政诉讼法》及其司法解释将行政裁判权的行使认定为具体行政行为,从而当事人应当对不服的行政裁决提起行政诉讼有很大的关系。根据《衔接意见》的规定,除非法律或者司法解释有明确规定,否则行政机关并不会因行使行政裁决权而成为被告。《衔接意见》的该规定,基本解除了行政机关因行使行政裁判权而可能成为被告的后顾之忧。

3.《衔接意见》便利民事纠纷的解决。针对应当提起行政诉讼的行政裁决,《衔接意见》规定在行政诉讼中可以附带审理民事诉讼,避免了撤销行政裁决而要求行政主体继续行政裁决现象的发生。法院撤销行政裁决后,对那些行政裁决程序前置的民事纠纷而言,当事人还需要申请行政裁决,如果一方当事人不服行政裁决,还要到法院提起行政诉讼。这种现象无论对当事人还是对行政主体,都是一种折磨。《衔接意见》较好地解决了这个问题,平衡法院的审判权和行政裁决权之间的关系,以增加审判权负担的方式减轻了行政主体的负担,有利于调动行政主体行使行政裁决权的积极性。

(三)民事审判权的“退缩”

与行政裁判权在民事纠纷解决中的“回归”相对应的,则是民事审判权的“退缩”。当然,行政权的“回归”并不意味着要在民事纠纷解决中完全取代审判权,而是在某些领域的民事纠纷解决中充分发挥自己的作用。从理论上看,行政裁决不具有终局性,但事实上有可能终局。理论上不具有终局性,是指行政裁决的结果应当接受司法审查,司法权对其具有制约性。实际上的终局性在于,一般情况下双方当事人应当服从行政裁决;否则,如果大量的民事纠纷经过行政裁判后仍然没有得到有效的解决,则表明行政裁决运行存在严重的问题。因此,审判权的“退缩”就具有了两方面的内涵,即既充分尊重并积极支持行政裁决权发挥作用,又在某些情况下对行政裁决权进行制约。在行政裁决权发挥作用的民事纠纷解决中,审判权最好的状态是“备而不用,引而不发”。

三、行政裁决程序之完善

(一)行政裁决权的范围

由于行政裁决属于具体行政行为,在法律没有明确规定的情况下,行政主体不得行使此项权力;在法律已经规定行政裁决权的情况下,行政主体当然有权行使。如此一来,《衔接意见》鼓励行政机关在民事纠纷的解决中充分发挥作用的意义何在?从这个角度上看,应当充分认识《衔接意见》的重要创新之处。在法律没有明确规定行政裁决权的情况下,《衔接意见》的意思是行政主体也可以行使之。其运行机制是,当事人不服行政裁决时应当提起民事诉讼,而不能提起行政诉讼。当然,比较理想的做法是制定行政裁决法,规定行政主体的一般行政裁决权。一般而言,行政裁决不应当涉及商事纠纷;即使是民事纠纷,也应当限于一定的范围。以下几种类型的民事纠纷适合由行政裁决权来解决。

1.事实上不平等的双方当事人之间的民事纠纷,比如劳动争议。我国《劳动法》及《劳动合同法》规定了劳动者各种权利,同时《劳动法》第91条和《劳动合同法》第77条及其他条文规定了行政裁判权,但其实施情况却不容乐观。根本原因于,劳动者与用人单位之间事实上是不平等的且劳动关系属于持续性的关系。如果劳动者主张自己的权利,用人单位在现实中有足够的方法惩罚劳动者且能够避免行政处罚,从而间接地强迫劳动者辞职。在当前就业压力很大的情况下,劳动者在权利受到侵害时往往选择忍气吞声。因此,行政裁决权是保障劳动者合法权利的最科学的制度设计。

2.专业性和技术性强的民事纠纷。由于法官缺乏相应的专业知识,因此由审判权来解决这类民事纠纷并不是一种理想的选择。在一些专业性和技术性非常强的民事纠纷中,一直存在着行政裁决权的身影,比如专利权纠纷、商标权纠纷和交通事故等。与纷纷取消行政裁决权其他法律不同,1992年开始实施的《道路交通事故处理办法》第17条规定了公安机关对交通事故责任认定的行政裁决权;2004年5月实施的《道路交通安全法》第73条维持了公安机关在交通事故责任认定中的行政裁决权。

3.小额民事纠纷尤其是小额消费纠纷。针对小额民事纠纷,许多学者主张建立小额诉讼程序。从理论上讲,小额诉讼程序确实可以解决许多小额民事纠纷。但现实中的许多小额民事纠纷尤其是经营者滥用优势地位或者涉嫌欺诈消费者时,仅仅依靠民事诉讼程序来解决是行不通的。在许多情况下,需要行政机关依照职权进行调查才可能查清事实真相。而且,在我国目前信用机制还不完善的情况下,行政机关在行政裁决之外还可以发挥维持市场秩序的作用。

4.群体性纠纷。群体性纠纷由于在人数上具有众多性的特点,同时又具有一定的社会性和集合性,因此,往往带有一定的政治性,或者往往容易引发政治性,从而滋生所谓的政治性纠纷。当群体性纠纷具有政治性或者转化为政治性纠纷时,法院根本没有解决和处理的能力。因此,对于某些容易引发政治性的群众性纠纷,由行政机关来处理,其效果要好于诉讼程序。当然,对于一般的群体性纷纷,也可以通过群体诉讼来解决。

(二)行政裁决的证据规则

1.“谁主张,谁举证”原则。由当事人承担举证责任可以减轻行政裁决主体的负担,但这已经不是行政权性质的行政裁决权,而变成了审判权性质的行政裁决权。行政裁决的目的,在于弥补民事诉讼当事人主义在某些民事权利保障方面的缺陷。“谁主张,谁举证”原则将使行政裁决民事诉讼化,不是一种科学的选择。

2.依职权调查原则。行政裁决的具体行政行为属性,决定了其应当采取行政裁决主体依职权调查证据原则。依职权调查证据原则既可以满足保护当事人合法权利的需要,也符合行政裁决的基本原理。

(三)行政裁决的机构

1.独立的行政裁决机构模式。有学者认为,当前我国行政裁决的一个重要问题是行政裁决机构分散,应当建立独立的层阶式的行政裁决机构体系。这种观点看似合理的地方在于,其可以避免行政裁决受到行政机关内部其他机构的影响;但是,这种观点忽视了行政裁决与行政争议的根本差别。在行政裁决中,行政裁决主体并不是一方当事人,而是居于中立地位的裁决者。同时,独立后的行政裁决机构工作人员不可能具有行政管理方面的权限;更难以拥有行政管理的经验,此即意味着其专业性和技术性优势的丧失。

2.行政机关内设的行政裁决机构。相反,设置在各行政机关内部的法制机构或者类似部门,才是行政裁决机构的理想选择。只有这样,行政裁决人员才可能熟悉行政管理,保持其专业性与技术性优势。在可能的情况下,行政机关的裁决人员应当经常在行政裁决与行政管理的岗位上轮岗交流,以跟上行政管理的形势。

(四)裁决

由于我国行政裁决的法律较少,行政主体在行政裁决过程中享有高度的自由裁量权。有学者认为,应将行政裁决程序民事诉讼化。但是,行政裁决程序高效率,是行政裁决的基本优势之一。行政裁决程

序民事诉讼化,其主要优势将不复存在。行政裁决的规范化是必要的是,但民事诉讼化则是有害的。在行政裁决过程中,应当采纳职权主义模式,以充分发挥行政机关的作用。

1.立案。行政裁决中的立案是行政主体根据相对人的申请或者依职权主动受理某种民事争议。不同于民事诉讼的立案,行政裁判中的立案可以分为两类,一是依当事人申请的立案,二是依职权的立案。其中,依职权立案采取法定主义原则,即除法律明确规定之外,行政裁决的立案一般应当依当事人申请原则。

2.审理和答辩。行政机关立案后,应在法定期限内将申请书副本或者立案通知书送达争议的双方当事人,并告知其法定的权利。行政主体立案后,即可以收集证据材料并进行审查。在行政裁决过程中,实行职权主义原则,由行政主体依职权调查证据和认定事实,当事人是否进行答辩和参与审理,不影响行政裁决程序的进行及其效力。需要注意的是,在双方地位不平等的行政裁决中,弱势地位的一方当事人无权放弃自己的权利以结束行政裁决程序。

3.裁决。行政裁决主体根据审查的证据认定事实,并适用法律作出裁决。行政裁决书应载明当事人的基本情况、争议的内容、对争议的裁决及其理由和法律根据,并注明是否为终局裁决。对非终局裁决,应注明当事人救济的途径及其期限。根据《衔接意见》和其他法律的规定,目前的非终局行政裁决有三种求济方式,分别有行政复议、行政诉讼和民事诉讼。

(五)审判权对行政裁决权的保障与制约

为了支持行政裁决权的“回归”,审判权应当充分尊重行政主体的行政裁决;在必要的情况,审判权对行政裁决进行相应的制约。

1.建立并完善与支持行政裁决相适应的诉讼费用机制。当事人不服行政裁决提起行政诉讼或者民事诉讼的,应当根据诉讼结果收取不同的费用。提起诉讼的当事人胜诉时,按照现行法律规定收取诉讼费用;提起诉讼的当事人败诉而且明显缺乏理由时,应当收取较高的诉讼费用。

2.充分尊重行政裁决中的事实认定。在一般情况下,法院充分尊重行政裁决中认定的事实。除非当事人能够提出推翻行政裁决的证据,法院应当维持行政裁决对事实的认定。

3.法院对行政裁决适用法律的审查权。因当事人不服行政裁决提起行政诉讼的,法院根据《行政诉讼法》的规定,一般只进行合法性审查,只有在明显不合理的情况下才进行合理性审查。因当事人不服行政裁决提起民事诉讼的,法院可不受行政裁决的限制;但是,在行政裁决不存在合法性或者重大合理性问题,法院应当维持行政裁决的效力。

在多元化纠纷解决机制的构建中,“回归”后行政裁决权必将发挥重要的作用。面对行政裁决权的“回归”,民事审判权应当以“退缩”姿态积极支持并保障其发挥作用,共同致力于民事纠纷的解决,构建和谐社会。

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