行政指导程序问题研究

行政指导程序问题研究（共8篇）

篇1：行政指导程序问题研究

XX区卫生局行政许可指导程序

为进一步提升卫生依法行政能力建设，提高卫生行政服务水平，优化卫生行政服务效能，根据《XXX区人民政府关于全面推行行政指导工作的实施意见》（XX政发„2013‟44号）要求和区委、区政府有关推行“行政指导”工作要求，结合卫生工作实际，特制定如下行政许可指导程序。

一、重点行业行政许可指导流程

根据XX区的特点，我局行政审批科实行的是重点行业的行政许可指导制度，对办理重点卫生行政许可项目的申请人，窗口工作人员应将需要办理的手续和提供的材料以书面形式一次告知申请人，并与申请人签订《重点许可项目行政指导书》，确定一名工作人员为具体联系人，实行“一对一”、“面对面”的服务指导。二、一般行政指导程序

对于来窗口进行许可申报的群众，实行一般行政指导程序，通过2种方式进行指导。其

一、窗口受理（告知许可标准）→审查→合格发放卫生许可；其

二、窗口受理（告知许可标准）→审查→不合格（给予不予审批双告知单，进行许可指导）。

三、即时行政指导程序

对于其他非重点行业，来窗口进行咨询的，窗口通过一次性告知制度、不予受理双告知单，对群众进行指导，让群众帮助公民、法人或其他经济组织快速有效地办理卫生许可相关事务。

篇2：行政指导程序问题研究

中新网10月21日电人民法院对民事、行政抗诉案件裁定再审后，出现当事人申请撤回申诉、达成和解协议、主体发生变化、拒不出庭应诉等情形，该怎么办？近日，最高人民法院下发的《关于审理民事、行政抗诉案件几个具体程序问题的意见》通知中，就上述问题提出了具体处理意见。

法制日报的消息说，《通知》指出，人民法院裁定再审后，向人民检察院申诉的当事人书面申请撤回申诉，人民法院应当裁定终结再审诉讼。如果人民检察院是以生效裁判损害国家利益或者社会公共利益为由提出抗诉的，应当依法继续审理，及时作出再审裁判。

《通知》认为，人民法院对民事抗诉案件、行政赔偿抗诉案件裁定再审后，发现双方当事人达成和解协议，且履行完毕的，应当裁定终结再审诉讼。

和解协议尚未履行或者未履行完毕的，人民法院可以根据双方当事人达成和解协议的内容制作民事调解书或者行政赔偿调解书，并依法送达双方当事人。

《通知》还指出，人民法院裁定再审后，发现向人民检察院申诉的自然人死亡，没有继承人，或者继承人放弃继承或者放弃参加诉讼的，应当裁定终结再审诉讼。同时，向人民检察院申诉的法人或者其他组织被依法撤销或者注销，没有权利义务继承人，或者其权利义务继承人放弃参加诉讼的，应当裁定终结再审诉讼。

《通知》说，人民法院裁定再审后，经合法传唤，向人民检察院申诉的一方当事人无正当理由拒不到庭或者未经法庭允许中途退庭，人民法院应当裁定终结再审诉讼。

据悉，最高人民检察院民事行政检察厅已于2003年5月22日就《关于人民检察院办理民事行政案件撤回抗诉的若干意见》，对于人民检察院在人民法院对民事、行政抗诉案件作出再审裁定书前撤回抗诉的几种情形作出了相应规定。(记者徐来)

篇3：我国城市房屋拆迁行政程序研究

一、我国城市房屋拆迁的行政程序

1、我国城市房屋拆迁的一般程序

(1) 准备相应的文件材料。这些材料包括:建设项目批准文件;建设用地规划许可证;国有土地使用权批准文件;拆迁计划和拆迁方案;办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

(2) 确定拆迁计划和方案。确定房屋拆迁范围, 获取居住人口和房产情况资料, 编制拆迁计划和拆迁方案。

(3) 主管部门30日内审查。房屋拆迁主管部门在收到拆迁申请30日内应当进行审查, 审查内容包括:建设项目立项的批准文件和土地使用的批准文件是否合法;拆迁计划和方案是否合理;拆迁范围与批准的用地范围是否一致。

(4) 获得拆迁许可证。

(5) 发布拆迁公告。房屋拆迁主管部门应当制作拆迁公告, 确定公告的内容, 包括拆迁人、拆迁范围、拆迁期限和拆迁实施单位, 在特定的比较醒目和易于公众阅读的地方张贴、宣传, 并通知有关部门停止办理拆迁范围内的居民或居民分户户口的迁入。

(6) 履行拆迁协议。由评估机构对被拆迁人的产权和附属物进行评估, 拆迁人与被拆迁人应当依照规定, 就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项, 订立拆迁补偿安置协议。

(7) 实施拆迁。拆迁人应在规定期限内完成拆迁。被拆迁人在房屋拆迁公告规定的或者拆迁主管部门裁决做出的拆迁期限内, 无正当理由拒绝拆迁的, 县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定, 逾期不拆的, 由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁, 或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。

2、我国城市房屋拆迁中的行政行为

我国城市房屋拆迁现行适用的法律依据是2011年国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》, 其中规定:县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理, 颁发房屋拆迁许可证, 公布房屋拆迁公告, 做好宣传、解释工作, 对违法进行行政处罚。归纳起来, 政府的行为主要有行政许可行为、行政合同行为、行政处罚行为、行政复议行为、行政监督和管理行为等, 其中行政征用和行政裁决是土地征收和解决争议的重要环节, 也是城市房屋拆迁能否顺利进行的关键。只有规范城市房屋拆迁中政府的行政行为, 制定严格合法的行政程序才能避免暴力抗迁等恶性事件的发生, 使城市房屋拆迁顺利进行。

二、国外城市房屋拆迁行政程序的特点

通过国际的眼光来研究中国的问题, 对于弥补现行城市房屋拆迁制度的缺陷, 避免因拆迁引发的冲突、群体性事件的发生无疑具有积极的作用。

1、西方各国公用土地行政征用程序的特点

西方各国宪法明确规定财产权不受非法剥夺, 对行政征用行为进行法律上的规制。各国法律在明确授予政府财产征用权之外, 对政府行政征用程序予以严格规定, 强调行政征用的正当程序。具体包括行政征用立法程序、听证程序、强制拆迁程序、救济程序、行政裁决程序和诉讼程序等。以下是欧美主要国家的行政征收程序。

(1) 美国。在美国, 政府行政征用私人财产必须具备三个条件:正当的法律程序;公平合理的补偿;为公共目的使用。美国宪法第五修正案规定:“非依正当程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿, 不得征用私有财产供公共使用。”其行政征用的法律程序包括:一是预告;二是政府对拟征收财产进行评估;三是向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约, 被征方可以提出反要约;四是召开公开的听证会, 说明征收行为的必要性和合理性, 如果被征收方对政府的征收本身提出质疑, 可以提出司法挑战, 迫使政府放弃征收行为;五是如果政府和被征收方在补偿金额上无法达成协议, 通常由政府方将案件送交法院处理;六是法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换;七是双方最后一次进行补偿金的平等协商, 为和解争取最后的努力;八是如果双方不能达成一致, 将由普通公民组成的民事陪审团来确定合理的补偿金;九是判决生效后, 政府在30天内支付补偿金并取得被征收的财产。

(2) 加拿大。在加拿大, 政府行政征用土地必须遵循以下程序:一是土地征收机关向批准机关提出征地申请, 土地征收机关通知被征收的正式登记的土地所有者, 并在当地的定期报纸上每周1次连续3周公告有关征地内容;二是土地所有者可以在接到正式邮件或第一次公告3日后向批准机关提出书面申请要求举行听证会;三是调查委员会要在举行听证会前2周到现场察看并准备相关资料;四是调查官向批准机构提交报告, 要综合双方的证据、意见, 分析征地是否公平、正确、合理、必要性。

(3) 法国。法国《人权宣言》第17条确定了征收必须公平补偿被征收人的损失, 且必须在占有被征收财产之前事先支付补偿。其的土地征收行政程序包括事前调查、批准公用目的、具体位置调查和可转让决定等几个部分。

一是事前调查。作为行政征用程序的开始, 调查的目的是收集必要的信息和咨询意见, 没有经过预先调查程序而批准的行政征用视为无效。二是批准公用目的。批准公用目的可以确定行政征用目的的合法性, 但不具体规定可以转移的不动产, 其决定作为行政机关进行行政征用和法院裁决所有权转移、确定行政征用补偿金额的合法依据。三是具体位置调查。为了确定可以转移的不动产, 还必须由省长通过调查确定可转移不动产的具体位置以及应受补偿的不动产所有权人和有关利害关系人。四是可转让决定。省长依据具体位置调查的结论来决定可以转让的不动产的界限, 同时宣布可以转让不动产。但决定仅规定可转让不动产的具体位置, 并不产生实际转让效力, 当事人也可以提起越权诉讼。

2、西方各国征地拆迁争议的解决程序

城市房屋拆迁中关于补偿、安置问题所产生的纠纷是目前我国城市房屋拆迁中一系列暴力冲突事件出现的主要原因。西方各国征地拆迁的争议主要是通过司法救助、听证等形式来解决的。

(1) 美国。美国非常重视以司法程序来解决政府行政机关与公民之间的拆迁纠纷。美国实施城市房屋拆迁的主要法律依据是《重要空间法》, 因公共利益的需要, 依法对私人财产实施强制征收。但是, 其法律同时又规定, 政府和公民具有平等的主体地位, 如果政府和被征收人无法达成令双方满意的补偿金额协议, 则由政府将案件送交法院处理。这样, 就保证了居民上诉和对拆迁理由提出质疑的权利。

(2) 加拿大。加拿大的征地机构组织征地具体事务的进行, 征地的批准机构则调解和决定征地批准、补偿、进入或使用土地等方面的问题。如若预征中产生异议, 批准机关组织举行听证会。批准机关调查征地机构和被征者, 两者地位是平等的, 批准机关在综合考虑各方的意见后做出裁决。征地机构在征地批准后进行规划登记、补偿评估, 若补偿标准出现分歧, 则由政府组织成立协调委员会, 调查协调过程中的事务性和技术性工作则由专家承担, 批准机构则行使协调、裁判的职能。

(3) 法国。法国对征地拆迁的纠纷处理方式值得我们借鉴, 主要体现在两方面, 一方面是对行政机关批准公用目的的决定不服, 或者以违反公用目的征收程序、超越批准权限的行为由行政法院提起越权起诉。另一方面是向普通法院起诉请求转移被征收财产所有权和确定补偿金额的行为, 由公用征收法庭和法官专门处理。

三、完善城市房屋拆迁行政程序制度的建议

1、完善行政征用的程序规定

在我国当前的行政管理实践中, 程序问题是行政征用的核心, 包括事前的调查、审批和命令发布, 事中的执行程序和当事人异议, 以及事前或事后的补偿。国家应对征收征用的程序进行设计, 如是否需要进行听证等作出统一规定。行政征用程序设计应明确规定行政征用的基本原则、指导思想、根本目标、补偿标准, 设计征用的一般法律程序, 如依法设定征用权, 作出征用决定、公告、听证、调查、补偿、实施、强制、异议或诉讼、责任承担等。

2、建立健全有关拆迁的司法救济制度

一是建立司法最终审查制度来确定“公共利益”。在立法上, 通过概括和列举并用的方式赋予公众对政府拆迁行为是否基于公共利益目的的诉权, 由法院最终判定政府的拆迁行为的合法性。二是由司法机关裁决补偿安置纠纷, 通过司法救济保障公民的权利。三是变行政强制拆迁为司法强制拆迁。非经人民法院的裁定或判决, 任何人不得对公民的房屋实施强制拆迁。法院要对政府强制拆迁申请进行审查, 确定是否应当强制拆迁。

3、完善听证制度, 并发挥其作用

城市房屋拆迁程序中应逐步完善听证制度, 增加征地过程中的听证程序, 扩大听证适用范围, 公开听证程序结果, 说明征收土地的必要性和合法性。拆迁管理部门在颁发拆迁许可证前应召开听证会, 论证拆迁的必要性和可行性。

摘要：本文以当前我国城市房屋拆迁中出现的一些暴力拆迁现象为切入点, 深刻剖析现今我国城市房屋拆迁中政府部门行政程序的现状并通过查阅国外房屋拆迁的相关政策法规, 借鉴国外发达国家的先进经验, 为我国城市化进程中的城市房屋拆迁的行政程序规范提出了建议。

关键词：房屋拆迁,暴力拆迁,行政程序

参考文献

[1]2011年1月19日国务院通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》[Z].

[2]李俊:城市房屋拆迁程序合法化思考[J].工会论坛, 2009 (2) .

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[5]宋建平、肖杰:行政征用制度若干问题刍议——以可持续发展与构建和谐社会为视角[EB/OL].法律教育网, 2008-11-02.

[6]陈戈寒、朱小兰:国外行政征用制度对我国的启示——以城市房屋拆迁为视角[J], 湖北社会科学, 2006 (4) .

篇4：行政指导程序问题研究

关键词：指导性行政程序；强制性行政程序；关系与区分

随着现代化进程的不断推进，我国行政行政法治也出现与时俱进的特点，现代行政法治提倡对行政权进行有效控制，对公民权利进行有效保障。而行政程序是对行政权进行有效控制的方式之一，是现代行政法的组成部分，区分指导性行政程序与强制性行政程序对于认识行政行为，保障公民权利具有重要意义。

一、指导性行政程序与强制性行政程序概述

程序，是指“有一定的行为方式、步骤和时间、顺序构成的行为过程”，在法律上，程序更为严格，即“由国家法律与已设定的规范，并按照一定的时间、方式、顺序和步骤予以作出决定的过程”。那么关于法律程序中的行政程序，不同学者有不同的观点，主流观点认为，行政程序是指行政主体在行政行为运行中活动的程序。行政程序可以有不同的分类，将行政程序按照其l生质的不同又可分为指导性行政程序和强制性行政程序。

（一）指导性行政程序概述

随着行政法治的不断推进，指导性行政行为得到广泛应用，它的出现缓解了行政主体与行政相对人之间紧张对立的关系，给与行政主体更大的自由裁量权，有助于整合行政主体的行政目标和给予行政相对人更多的创新力度。但是指导性行政行为的灵活性和自由裁量性并不表明指导性行政程序没有严格统一的控制，一切权力的行使都要得到有效的控制这是亘古不变的真理，因此明确指导性行政程序对于法治社会建设具有重要意义。

（二）强制性行政程序概述

国家强制力是保障社会有条不紊运行的最有力的屏障，行政强制的出现可以更好地规范行政相对人的行为，使得国家的各项政策能够更好地实施，也可以保障行政主体的行政目标的更好實现。当前我们倡导法治国家、法治社会建设，需要强制性行政程序予以规范，更好的束缚行政主体的行为。

强制性行政程序的是指行政主体在实施行政行为时没有自主选择的余地，必须严格遵守行政程序，不得增加或减少行政行为的步骤、方法、时限，也不得颠倒顺序。没有选择性是强制性行政程序的最大特征。

二、指导性行政程序与强制性行政程序的几点区别

正确区分指导性行政程序与强制性行政程序是更好地实施行政行为的基础，有利于规范行政程序，提高行政效率，更好的发挥程序在行政行为中的作用，提高政府公信力，有利于法治社会建设。关于指导性行政程序与强制性行政程序的区别表现在多个方面，本文仅从程序的执行性上、法律依据上、行为的后果以及民主程度进行区分。

（一）从程序的执行性上看

对于涉及行政相对方重要权益的行政事项，我国法律在行政程序立法中都予以明确规定。对于强制性行政程序行政主体必须严格遵守，不得进行任意选择，更不得有任何违背，否则会导致行为无效。但是对于指导性行政程序中的行政主体却没有如此严格的规定。因此，行政主体可以根据自己的自由选择适当的程序予以执行。但是强制性行政程序中的行政主体必须按照法律规定的方法步骤、时限、顺序来实施行政行为，不会有自由裁量的余地，也不得根据具体实施而有所变通。因此二者的执行标准也是不一样的。

（二）从法律依据上看

随着我国行政立法的不断完善，各种行政行为皆呈现有法可依的局面。不论是指导性行政程序还是强制性行政程序都是由法律予以规范的，但二者所依据的法律是截然不同的。由于强制性行政行为一般都具有命令性与强制执行性，因此必须有较为具体的法律予以规定。而指导性行政程序执行的任意性与自主选择性决定了其法律规定大多都是指导性质的。决定了但是，至今大多数指导性行政程序是由惯例及经验形成，没有成文法的规范。

较之指导性行政程序，强制性行政程序必须具有较为详备的法律规范，这是由强制性行政行为的性质决定的，程序的公正性有助于实现实体的公正性，是控制行政权滥用的重要手段，也是保护公民的人格尊严等基本人权不受侵犯的保障。因此，为了规范强制性行政程序，我国颁布了行政强制法等法律法规予以规范。

（三）从行为后果上看

违反指导性行政程序与违反强制性行政程序会导致不同的行为后果。违反强制性行政程序在司法审查中将导致行为的无效、撤销或补正，而违反指导性行政程序只有在超出法定选择范围或选择及不合理的情况下才会导致相应的效果。

我们知道对于不合理或者违法的行政行为会产生无效、撤销或者补正的后果，强制性行政程序是严格按照法律的规定为一定行为程序，因此在司法审查中便会产生无效、撤销或者补正的效果。但是，对于指导性行政程序没有严格的法律规定，只有指导行为的合理与否，所以只有在超出法定选择范围或者选择及不合理的情况下才会导致相应的司法审查后果。

三、区分指导性行政程序与强制性行政程序的意义

篇5：行政程序违法研究论文

一、行政程序违法的主体

在行政行为中，行政主体的行政行为离不开行政相对人，同样行政相对人也离不开行政主体，在行政法律关系中行政主体和行政相对人是参与行政行为的两方。就行政程序违法的主体来说，从广义的角度来看既有行政主体的违法也有行政相对人的违法，依法治国不仅要求行政主体在行使权力过程中遵守法律规定的程序，还要求行政相对人也必须遵守法律规定的程序。而科学合理的法律责任追究应当是构建一个从行政主体及其相关工作人员乃至于行政相对人的全方位的责任追究机制。但是，随着行政权的不断扩张，行政主体的程序违法而鲜有发生。随着行政法的理论研究的不断深入，理论界达成了行政程序违法的主体为行使行政职权的国家行政机关和授权组织的共识。因为行政程序的价值更多的是在于控权和保护相对人。行政程序的相关法律更多的是为了控制掌握强大行政权的行政主体需要而崛起的，其目的是通过对行政主体设定一定程序性的义务，来进一步规范行政力和限制行政力滥用。因此，从实践和理论的角度看，行政程序违法主体更多是掌握行政权的行政主体，而不是行政相对人。

二、行政程序违法的具体认定标准

行政程序违法是指行政主体做出的行政行为违反了法定的程序。对于政程序违法的认定首先必须坚定“程序违法也属违法”。在实践中，行政程序违法的表现形式是多样的，它既可以是具体行政行为的违法，也可以是抽象行政行为的违法，具体而言，就是违反了行政行为法定的步骤、方式、时效和顺序。如《行政处罚法》第10条规定和第11条规定明确了行政处罚的设定程序，违反了这样的设定程序而作出的规定就会出现种类越权或者幅度越权的现象。尽管程序较实体而言显得更抽象，在认定的过程当中也不及实体认定那么简单，但是行政程序违法违反的是法定的程序规则和法定的方式步骤，这样便减少了认定的难度。再者，行政程序违法具有常见的表现形态，主要有以下几种：违反法定的方式、违反法定的步骤、违反法定的顺序以及违反法定的时间限制。任何行为都要以一定的方式来表现，行政行为必然以其方式来进行。

(一)方式违法

为了保证行政权的有效实现，立法机关对行政程序的要素方式做出了法律规定，在做出行政行为时如果违反了法定的方式即为违法。法律明确规定某种行政行为必须依法定的方式做出，而行政主体没有按法定的方式做出。如《行政处罚法》第49条规定的行政主体当场收缴罚款的，应当向行政相对人出具罚款收据，如果不出具罚款收据，行政相对人有权不缴罚款。或者行政主体在做出行政行为时采取了法律所禁止的方式进行。如我国《行政处罚法》第46条规定的作出罚款决定的行政主体应与收缴机构相分离。除依法可以当场收缴的罚款外，作出行政主体不得自行收缴罚款。又或者做出的行政行为在某个环节根本没有明确的法律依据。此类型更多的表现为在行政处罚过程中的种类越权。

(二)步骤违法

步骤作为行政程序必须具备的要素之一，无论简单还是复杂的行政行为，都必须经过若干步骤来完成，行政行为必须按照法定的步骤来完成，如果违反了法定的步骤就是违法。违反法定步骤主要有两种表现形式。其一，违反法律规定增加一个行政行为中法律没有要求的步骤：其二，违反法律规定减少一个行政行为中法律明确要求具有的步骤。如我国《行政处罚法》第31条规定就属于步骤违法。

(三)顺序违法

顺序作为行政程序的另外一个要素是指行政行为中各个步骤的顺序，只有严格按照法律要求的顺序来完成行政行为才不违法，反之即为违法，这也有利于行政行为的实施。如我国《行政处罚法》第41条规定行政主体在作出行政处罚决定之前，如果没有向被处罚人告知相应的违法事实、处罚的依据和理由，拒绝被处罚人的陈述和申辩，该处罚则不能成立，此规定属于顺序违法。

(四)时限违法

行政程序的时限是指法定的完成一项行政行为的时间限制。作为行政程序的基本要素，它在保障相对人权利方面有着不可替代的作用，如果没有时限的要求，行政行为将会出现繁冗和拖延，那么违反法定的时限就必然是违法的。如我国《行政处罚法》第42条第2款规定行政主体应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障”，也许程序上的变化不一定会引起实体上权利义务关系的变化和增减，但是如果以是否引起实体上利义务变化为衡量标准，那么来讨论程序违法就显得毫无意义，那样行政行为也将陷入混乱不堪的局面。

三、行政程序违法的后果

法律责任的产生总是以违法行为的存在为前提。行政主体违反法定程序就应追究行政程序违法的法律责任。我国目前尚没有一部完整统一的行政法典，但是从行政诉处罚法、行政许可法、行政强制法、行政诉讼法等法律规定中都有行政程序合法性的要求。特别是行政诉讼法对行政行为提出了程序合法性要求，行政诉讼法规定行政主体是否合法是司法审查具体行政行为是否合法的必备条件。目前我国对于行政程序违法的追究责任主要有行政行为无效或者行政行为被撤销再或者行政行为要求补正。无效即行政行为有重大瑕疵或者出现法定无效的情况。如法律事实的认定错误，则认定行政行为无效。它作为行政程序违法法律责任追究的最严重的方式，主要适用于较严重的行政程序违法行为。此时如果行政行为违法与整个具体行为无法分割则整个行为无效，如果违法部分可以分割则可部分无效。撤销即行政行为的合法要件缺失或者出现瑕疵，此时该行政行为应该被撤销。但基以信赖保护，一般对行政相对人有益的不被撤销。但是，如果该行政行为不被撤销会危害社会公共利益，或者社会公共利益与行政相对人的利益比较，社会公共利益更为重要则可以撤销，如被撤销，相对人的利益受损还是要给予相应补偿。我国《行政诉讼法》第70条和第74条对此类情形做出了相应规定。补正是只针对程序违法的一种时候补救，通过补救使其成为合法的行政行为，使其效力得到维持。当然，由于其追究法律责任较轻，所以只能适用于轻微的程序违法。以上是我国三种主要的行政程序违法的法律后果，总体来说我国行政程序违法的法律后果过于原则和简单，还不能适应现实生活的需要。

四、国外行政程序违法的相关制度

英美法系下的美国奉行“法律至上”，法定程序为法律的生命。正当程序原则赋予当事人许多权利，如获得通知的权利、辩论的权利、质证的权利、查阅卷宗的权利等。如果行政行为侵犯相对人相关的程序权利，可能造成无效的后果。当然并不是所有的行政程序违法都被认定为无效或者是撤销。英国在没有统一判例的情况下，法院有较大的自由裁量权。但是英国行政法有一个著名的原则即越权无效原则，明确行政机关做出行政行为必须严格按照法定的程序进行，否则就视为违法，这既涉及实体也涉及程序。大陆法系下德国行政程序法规定：政行为具有严重瑕疵的，包括程序严重瑕疵的，为无效行政行为。其中第45条规定“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。法国，行政程序违法区分为程序缺失和程序滥用，但无论是哪一种都会成为行政行为被认定为无效或者撤销的理由。但是否被认定为无效或者是被撤销还要是具体情况而言，而不是简单原则的否定。不管是英美法系还是大陆法系国家，行政程序违法的法律后果并不当然会导致行政行为被撤销或者无效，而要根据行政行为程序违法所影响到相对人权益和公共利益等区别对待。

五、我国程序违法的理论与实践完善

随着我国依法治国的不断推进，法治改革与探索也取得了很大的突破，但是与法制发达的国家相比，我国就行政程序违法的法律后果而言显得过于原则和简单，缺乏丰厚的理论积淀。简单和过于原则的责任追究形式难于满足现实社会发展所面临的各种新的问题，因此我国应该在法制的基础上建立相对灵活的处理机制和法律后果。而不能一概认为程序违法是无效行为，从行政效率上看，有一定条件的认可行政行为的效力也是可以取的。程序违法对行政行为效力要区分不同情况分别处理，不能陷于形式主义。行政法追求公正和效率的统一，我国《行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为。针对于此，就某一行政行为而言，行政主体虽然因程序违法而败诉，但在实体上的处理可能并不受影响，该情况有可能成为行政主体淡漠程序的原因之一。就行政诉讼效益而言，这有可能导致相对人不愿再诉，从而使行政实体的认定得不到有效监督。从国外的立法经验来看，行政程序违法法律的后果还是因具体情况而言，不是追求形式主义，也不是孤立的将原则置于可有可无的尴尬境地。就几种主要的法律后果而言，笔者考虑我们是否可以考虑转换这种法律后果，这可以使相对人得到一个相对公平的处理，也能使行政机关的效率不至于受到大的降低。

篇6：行政指导程序问题研究

烟草专卖行政处罚中的简易程序又称当场处罚程序，是指烟草专卖行政执法人员可以当场作出行政处罚决定并当场实施的程序。其目的是为了节省烟草专卖行政执法成本、提高行政效率，减少不必要的行政程序对烟草专卖行政机关及当事人的拖累。由于简易程序具有迅速、灵活、简便的优点，因此，有必要在烟草专卖行政执法中得到广泛运用。

一、行政处罚程序为什么分别规定简易程序和一般程序？

行政处罚法对行政处罚程序规定了简易程序和一般程序两种程序。对一些违法事实确凿并有法定依据应当给予罚款或者警告的行政处罚的，一般适用简易程序；对适用简易程序有异议而无法当场作出行政处罚决定的，或者依照法律规定不适用简易程序的行政处罚，均应适用一般程序。这样规定既能较好地体现公平和效率兼顾的原则，同时也可以有效地保障当事人的合法权益，既符合国际上通行的做法，也比较符合我国的实际情况。

适用简易程序的行政处罚是指行政处罚法规定的，违法事实确凿且有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定的行政处罚案件。对违法事实确凿且有法定依据、处罚较轻的行为，由执法人员当场作出行政处罚决定的简易程序，保证了行政管理的及时、有效。规定这一简易程序，就是为适应行政机关日常大量的行政管理的需要，符合行政处罚程序必须具有促进行政效率功能的要求。

良好的行政程序不仅需要效率，而且需要公平，必须同时兼顾行政利益和当事人的利益。所以，除了简易程序外，还需要规定一般程序。对那些案情比较复杂、处罚比较重的行政处罚案件应当适用一般程序。行政处罚法规定的一般程序包括调查和检查程序、决定程序以及执行程序。行政机关依照一般程序的规定执行，可以保证行政机关处理行政处罚案件时，经过调查，在查明事实的基础上，根据违法行为的情节、危害后果的严重程度，依法作出行政处罚决定，切实保障公民、法人或者其他组织的合法权益。

二、适用简易程序处罚的条件

适用简易程序当场实施行政处罚，应当具备两个条件：一是违法事实确凿并有法定依据，如果事实不清、证据不足的案件不适用简易程序；二是仅限于警告和小额罚款这两类处罚。我们烟草专卖部门适用简易程序实施罚款的限额是：对公民处50元以下罚款，对法人或其他组织处1000元以下罚款。

除符合条件适用简易程序的外，其他案件均应按一般程序立案查处。

三、简易程序简易在哪些地方

简易程序简易的简易主要体现在以下几个方面：（1）告知和听取陈述、申辩的简易；根据《行政处罚法》规定，在简易程序中，也要告知和听取陈述、申辩，如果在简易程序中没有告知、没有听取陈述、申辩，直接作出行政处罚决定，该决定也是有效的。而根据一般程序的规定，如果没有经过告知和听取陈述申辩而直接作出处罚决定，该处罚决定无效。

（2）简易程序中一不需要立案程序，而一般程序必须填写立案审核表并经审核决定才能进行调查。

（3）作出处罚决定的主体：简易程序中，作出处罚决定的主体是执法人员，而一般程序中作出处罚决定的主体是行政机关、单位的主管领导。

（4）简易程序中，当场把处罚决定书交给当事人，在一般程序中，要通过某种方式将处罚决定书送达给当事人。

四、行政处罚的一般程序区别于简易程序的本质特征 行政处罚一般程序区别于简易程序的特点在于：

（一）调查程序与决定程序相分离。

在简易程序中，当场认定违法事实，并当场作出处罚，调查程序和决定程序合为一体；在一般程序中，由于案件事实较为复杂，不能当场认定违法事实，并在调查中经常需要采取直接发动公权力的强制措施，因而，一般程序中的“调查”被塑造成为一个与“决定”相分离的独立程序，在“调查终结”之后再进入决定程序。

（二）调查权限与决定权限相分离。

在简易程序中，调查权限和决定权限都在于现场的执法人员；而在一般程序中，现场执法人员仅有调查权限，作出行政决定的权限则在于机关首长。

五、适用简易程序处罚应履行哪些程序 适用简易程序一般包括以下程序

（一）行政机关执法人员应当出示执法身份证件。

（二）当场了解违法事实，制作笔录，并收集必要的证据。

（三）行政机关执法人员当场作出行政处罚决定。

（四）填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，决定书应当载明违法行为、处罚依据、处罚种类或者罚款数额、时间、地点以及，行政机关的名称，并应由执法人员签名或盖章。

（五）行政处罚决定书必须当场交付当事人。

（六）执法人员必须将行政处罚决定报所属行政机关备案。应当注意三个问题，一是不管采用什么程序，执法人员都要二人以上，否则执法不成立。二是适用简易程序，也应当向当事人告知权利，允许当事人进行陈述和申辩。当事人对当场处罚不服的，也可以依法提起行政复议或者行政诉讼。三是在适用简易程序做出行政处罚决定后，行政处罚决定书存根联必须定期提交本级烟草专卖行政管理机关负责人审核。

六、适用简易程序处罚应具备哪些法律文书

适用简易程序处罚只是比适用一般程序简单快捷，但绝不是一罚了之，办理简易程序案件同样应当具备必要的法律文书。

（一）现场检查笔录

现场检查笔录是执法人员对涉嫌违法活动的现场及相关证物进行实地检查，或者对被检查单位进行日常检查时所做的文字记录，是主要的证据之一。现场检查笔录应记录与案件有关的现场检查情况，记录应当全面、真实、客观。检查笔录起始部分应当注明执法人员的身份、证件名称、证件编号和检查目的等。结尾应当由被检查人注明对笔录真实性的意见并签字或按指纹。

（二）、调查笔录

如果当事人对烟草专卖部门认定的违法事实有异义，还需进一步核实，就应当向当事人做调查笔录，进一步核实事实真相，制作格式同一般程序。

（三）、物品清单

物品清单是对当事人的物品进行登记造册时开列的有效凭证。由执法人员、当事人或者有关人员签字或加盖公章。主要列清物品（卷烟或其它烟草专卖品）的名称、规格、数量、价格、包装等。

（四）、当场行政处罚决定书

执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的当场行政处罚决定书。《当场行政处罚决定书》应当载明当事人的违法行为，行政处罚的依据，具体处罚的内容、不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径等。最后著明行政机关名称，并由执法人员签名。

（五）、送达回执

送达回执是药品烟草专卖管理部门将有关文书送达给当事人的凭证。凡需送达当事人的告知类、通知类文书中已设定当事人签收栏的，由当事人签收即为送达。没有设定的如处罚决定书等，应当使用送达回执。

（七）、结案报告

行政处罚结案报告是行政处罚履行结案后，应当填写的结案文书。案由填写必须与行政处罚决定书记载的相一致；处罚日期应填写处罚决定书上的落款日期。结案日期指行政处罚决定的内容全部履行或执行的终结时间，即为案件的结案日期。

七、适用简易程序处罚是否需要履行预先告知义务

《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十四条规定：烟草专卖行政管理机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。应当注意，《行政处罚法》第三十一条和《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十四条中的预先告知程序是针对所有的行政处罚，并未将简易程序排除在外，所以适用简易程序处罚也应当履行预先告知义务。当然，由于简易程序属于当场决定，当场送达，不一定都采用送达预先告知书的形式，可以对预先告知的内容和过程记入笔录，由当事人签名或者盖章。

八、适用简易程序处罚是否需要立案

是否需要立案，是简易程序和一般程序的重要区别。简易程序中当场处罚的“当场”指的就是不同于一般程序的从立案到各个科层的审批，告知，到最终得出处罚决定。

《行政处罚法》并没有规定立案程序，《烟草专卖行政处罚程序规定》第十六条规定，烟草专卖行政管理机关需要办理立案手续的，承办人应当填写立案报告表，并附相关材料，报经本行政机关负责人批准，对正在发生的违法活动，应当立即查处，查处后及时补办立案手续。可见，立案程序是行政机关内部为了确保行政处罚案件的准确和合法，防止因没有管辖权、没有法律依据或者事实不清、证据不足、导致处罚错误而设立的事先审核程序。根据《行政处罚法》第三十三条，简易程序只针对违法事实确凿并有法定依据的案件，并且可以当场作出行政处罚决定，所以可以不立案，也没有必要补办立案手续。

应当注意，采用简易程序当场作出处罚，目的是为了简化程序，提高行政效率，但是这些简化的程序是行政机关内部的程序，对行政处罚相对人的程序，比如亮明证件、表明身份、预先告知权利义务、送达等程序则不能简化。

九、适用简易程序处罚是否一定当场收缴

实践中当场收缴的案件大多是采用简易程序处罚的案件，有的执法人员很容易将当场处罚直接当作当场收缴来看待，实际上当场处罚与当场收缴罚款是两个法律概念，二者之间存在着严格的区别。

当场处罚是当场作出行政处罚决定的程序，而当场收缴罚款则是作出行政处罚决定后收缴罚款的执行措施，两者是处罚与执行的关系。当场收缴罚款不仅适用于对按简易处罚程序作出的处罚决定的执行，而且也适用于对按一般处罚程序作出的处罚决定的执行，只是在适用当场收缴罚款时，必须符合行政处罚法的规定。也就是说，当场处罚的案件不一定就当场收缴，当场收缴罚款的也不一定必须是当场处罚的案件。根据《行政处罚法》第46条第1款和第3款的规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；当事人自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。同时，国务院还制定了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》（国务院令第235号），财政部、中国人民银行联合印发了《罚款代收代缴管理办法》（财预字[1998]201号）等文件，这些都是有关设立和贯彻罚缴分离制度的法律、法规和其他规范性文件。

罚缴分离同样适用简易程序处罚的案件，当场处罚不必然导致当场收缴，当场收缴罚款是罚缴分离制度的例外情形，根据《行政处罚法》第47条、第48条规定，依法给予20元以下的罚款的；不当场收缴事后难以执行的；在边远、水上、交通不便地区，经当事人提出，烟草专卖机关及其执法人员才可以当场收缴罚款。如果当场处罚不符合《行政处罚法》第47条、第48条规定的三种情形之一，也要责令被处罚人到指定的银行缴纳罚款，否则就是违法。

十、哪些案件不适宜采用简易程序处罚

根据《行政处罚法》第三十三条，简易程序案件必须符合三个条件，即案情简单，无需进一步调查取证；违法行为轻微、处以较轻的行政处罚；有法定依据。如果简易程序不可盲目扩大适用范围，否则会导致滥用执法权。结合专卖执法实践，下列案件一般不能适用简易程序。

（一）有违法事实，但尚未查清的

（二）执法人员掌握了一定证据，但不足以证明整个案件事实的

（三）接受举报的案件

（四）涉及假冒卷烟需要进行鉴定的

（五）当事人对案件事实有较大争议的

（六）适用法律不十分明确的

（七）掌握了当事人违法活动线索，但有重大违法嫌疑需要继续进行调查的

（八）需要做出警告和罚款以外的行政处罚的案件

（九）其他烟草专卖行政管理机关或者有关部门移送的案件

（十）上级机关交办的案件

（十一）其它不适宜采用简易程序处罚的案件

附相关法条： 《行政处罚法》 第三十三条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。

第三十四条 执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。

前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。

执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。

第三十五条 当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

《烟草专卖行政处罚程序规定》

第三十二条适用简易程序查处违法行为，应当当场了解违法事实，制作笔录，并收集必要的证据。

第三十三条适用简易程序作出行政处罚决定的，执法人员应当向当事人出示执法检查证，行政处罚决定应由两名以上（含两名）执法人员共同决定，并填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。

前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签字或者盖章。

篇7：行政程序卷宗阅览权研究论文

卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利。它是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现。”[1]行政相对人通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的对自己不利的资讯，可以在行政主体做出最终决定之前为自己申辩，从而维护自己的合法权益。

在西方法学理论上，卷宗阅览权可以溯源到英国自然正义理论。自然正义理论所衍生出的规则之一是公民有受公正审讯的权利。为了确保审讯的公正性，受不利指控的一方有了解对方提出的案件事实及其理由的权利。丹宁勋爵曾说过：“一个真正的审讯往往必须包括‘让争议当事人纠正或驳斥任何有损于他们观点的事情的公平机会，……如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须得到纠正或驳斥这些说法的公平机会。’”[2]因此，行政相对人拥有卷宗阅览权具有法理依据的。

通过法律确认并保障行政相对人的卷宗阅览权，是现代法治行政题中应有之义。现代法治的理念是制约权力，保护权利。这是任何一个崇尚法治的社会都可以接受的法治理念。虽然在公民的权利谱系中，卷宗阅览权是一个很小的权利，但对于一个正在形成法治社会的中国，确认行政相对人在行政程序中卷宗阅览权的法律意义是不言而喻的：

1.落实行政公开原则。作为行政程序法的基本原则，行政公开本身的意义正如英国大法官休厄特所说：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看见的情况下实现。这一点至关重要。”[3]在行政程序法中，确认行政相对人卷宗阅览权是细化行政公开原则的方法之一。行政相对人拥有卷宗阅览权，行政主体便失去了封闭行政案件材料的权力，行政主体制作行政案件的档案始终处于一种随时要向行政相对人开放的状态。只要属于法定公开范围，行政主体要加塞“私货”是极其困难的。行政主体要面对行政相对人随时就行政案件材料提出质问，并给出合乎情理的回复，否则，行政主体可能在行政相对人对其行政决定所做出的法律挑战过程中处于被动的地位。因此，通过行政相对人行使卷宗阅览权，使行政公开原则的法理凝固为一个具体的、具有可操作性的权利，从而规范行政程序主体的行为。

2.约束行政权力。就人的本性而言，任何权力者都不喜欢在受支配者的注视下行使权力，英国著名历史学家阿克顿说：“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求个人自我克制的条件。”[4]自20世纪以来，行政权扩张在世界各国的行政管理领域中汇成一股无法遏制的趋势。行政权扩张的后果之一是行政权在内容上发生重大变化，即行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量，自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权是行政主体依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。由此可见，自由裁量权本质上是一种“自由权力”。在行政程序中，行政相对人通过卷宗阅览权可以随时了解行政主体行使职权的依据，及时抗辩行政主体违法及不当行使行政职权，从而约束行政权力。

3.说服行政相对人认同行政权力。行政权力只有在行政相对人认同的前提下才能产生预期的法律效果，而行政相对人对行政权力的认同在很大程度上取决于行政主体运用行政权力的依据是否为行政相对人所接受。如果行政相对人内心深处潜藏着对行政主体运用权力依据的怀疑，那么在行为上必然表现出——口头的或者心里的——对行政权力的不服从。这种不服从损害了行政权力的实效，也减损了行政主体的威信。因此，“权力的成功运用就在于使一个人不仅乐意而且带有美感地服从他人的目标。当然对权力的最高明运用就是使一个人不知道自己正在受控于人。这是制约权力应取得的最高成就；信仰不是使服从成为一种有意识的意志行为，而是成为一种公认行为的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗阅览权的功能在于，在行政决定作出之前，行政相对人可以了解到将来可能成为行政决定依据的一切材料，并可以在行政决定作出之前反驳对自己不利的一切材料。虽然这种反驳可能无法将所有对其不利的材料排除在将来行政决定的依据之外，但既然行政相对人事先已经了解到了这些材料，并给出了反驳的机会，那么行政相对人就有了准备接受这一不利于己的行政决定的心理准备。这种心理是行政相对人认同行政权力的内在条件。

二、卷宗阅览权的基本内容

（一）卷宗阅览权的主体

卷宗阅览权的主体是指依法有权查阅行政主体收集、制作的卷宗档案材料的公民、法人或者其他组织，即行政相对人。[6]卷宗阅览虽然是行政公开的一项重要内容，但这并不意味着行政案件的卷宗档案可以向任何人公开。为防止与行政案件无关的人利用卷宗档案材料损人利己，干扰行政主体的正常行政管理秩序，卷宗阅览权的主体应当有一个适度的限制：

1.行政案件的当事人。[7]行政案件的当事人与行政争议具有直接的利害关系，因此，他有权查阅行政案件的卷宗档案材料具有无可争辩的正当性，即满足行政相对人通过卷宗阅览权保护其合法权益的需要。如日本《行政程序法》第18条规定：“ 当事人及如为该不利益处分将有害自己利益之参加人（以下在本条及第24条第3项称”当事人“等），自通知听证时起至听证终结止，得向行政机关请求阅览有关该事件调查结果之笔录或其他证明该不利益处分原因之事实之资料。行政机关除在损害第三人利益之虞或有其他正当理由外，不得拒绝其阅览。”[8]韩国《行政程序法》也有类似的规定：“自有听证通知之日起至听证结束之日为止，当事人等可向行政机关要求阅览或复印关于该案件之调查结果之文书及该处分相关之文书。此时，除其他法令限制公开之情况外，行政机关不得拒绝。” [9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序开始后由其申请或行政主体通知其参加行政程序的公民、法人或其他组织。第三人认为正在处理行政案件与自己的合法权益有关联的，有权申请参加行政程序；行政主体认为对行政案件的处理结果会对其的合法权益产生不利影响，可以通知第三人参加行政程序。第三人参加行政程序意味着其在行政程序中具有独立的合法权益。为了确保自身合法权益不受损害，确认第三人在行政程序中有卷宗阅览权在法理上是具有充分的法理基础的。因此，行政程序的第三人应当与当事人一样，也享有独立的卷宗阅览权。

3.当事人的代理人。当事人的代理人依照法律规定，根据当事人的委托或法律的规定，以当事人的名义在委托权限或者法律规定的范围内参加行政程序，依法从事维护当事人合法权利的活动。当事人通过委托或者根据法律规定，将包括卷宗阅览权在内的行政程序权利委托给代理人行使，代理人行使卷宗阅览权因此获得了明确的法律依据。但是，代理人不得利用卷宗阅览所获得的资讯材料，从事有损于当事人合法权益、国家利益、公共利益和他人利益的活动。

（二）卷宗阅览权的范围

卷宗阅览权的范围是指享有卷宗阅览权的人可以查阅卷宗材料的范围。这是关系到行政相对人能否切实享受卷宗阅览权的问题。行政主体在行政调查中取得的案件材料是否都必须纳入行政相对人的查阅范围，我认为：

1.凡是与行政案件有关的卷宗材料都属于行政相对人卷宗阅览权的范围。这是确保行政相对人充分行使卷宗阅览权的基本原则。行政相对人行使卷宗阅览权的目的是了解行政主体掌握的、与其行政案件有关的卷宗材料，以便他能在行政程序或者将来的行政诉讼程序中有效地维护自身的合法权益。为此目的，行政相对人行使卷宗阅览权应当是全面的、彻底的，旨在保证行政相对人能了解与行政案件有关的一切卷宗材料。

所谓“与行政案件有关的一切卷宗材料”应当是指与行政案件的事实认定和法律适用之间具有关联性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否与行政案件的事实认定和法律适用之间有关联性，既不能由行政主体单方决定，也不能让行政相对人说了算。一个基本的分界线是，卷宗材料与行政案件的事实认定和法律适用之间是否具有关联性，是否成为行政决定理由的一部分。

2.凡是行政相对人不得查阅的卷宗材料应当由法律明确列举。一般情况下，可以查阅的卷宗材料范围越大，行政主体的权力受到约束的力度也就越大，行政相对人的合法权益受损害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到国家机密、商业秘密或者个人隐私，一旦为他人知悉，可能会产生不利后果。为维护国家利益、公共利益和他人利益，这部分卷宗材料应当排除在行政相对人查阅范围之外。

然而，这个排除范围应当如何确定呢？我认为，首先，它不能由行政主体自己来确定，也不能为其确定一个原则任其自由裁量。它属于法律保留的范围，应当由立法机关通过法律加以确定。因为，如果将这个范围交由行政主体自己确定，那么最终可能会使行政相对人的卷宗阅览范围由法定的原则变成法定的例外。其次，这个范围应当是列举式的，即行政相对人不能查阅的卷宗材料必须是明确的、个别化的，如“人事档案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要设置可以由行政机关解释的“兜底条款”。[10]通过法律以列举的方式确定卷宗阅览的排除范围，其不言而喻的优点在于：卷宗材料只要没有明确列入排除行政相对人查阅范围，行政相对人都有权查阅。

（三）卷宗阅览权的行使方式

卷宗阅览权的行使方式是指行政相对人实现卷宗阅览目的之各种具体方法。从各国现有法律的规定和行政实践看，卷宗阅览权的行使方式主要有：

1.复制。复制是行政相对人通过复制技术将查阅到的资料复制成副本的一种卷宗阅览权行使方式。复制可以分为全部复制和部分复制。为了确保复制副本的真实性，行政主体应当在复制副本上加盖公章。为了防止行政相对人滥用卷宗资料复制权，行政主体可以向行政相对人收取适当的复制成本费用。

2.摘抄。摘抄是行政相对人根据需要摘录卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。摘抄也可以分为全部摘录和部分摘录。因摘抄内容不如复制那么直观，也无法确保其内容与原件的一致性，因此，如行政相对人有要求，行政主体有义务给予真实性的证明。如行政相对人需要某一部分材料作为其用于申请其他行政主体履行法定职责，行政主体可以在摘抄材料上盖章，以证明其内容的真实性。

3.查阅。查阅是指行政相对人查看而不作复制、摘抄卷宗材料的一种卷宗阅览权行使方式。行政相对人有时并不需要复制、摘抄卷宗，而只要求查看有关资料，因此，只要能够看到卷宗材料也就满足了其行使卷宗阅览权的要求。如行政相对人要求查阅行政主体作出具体行政行为时引用的某一具体规范性文件内容。

关于卷宗阅览权的行使方式，以下三个问题需要进一步明确：

1.卷宗阅览的时间、场所。为了确保行政相对人有效地行使卷宗阅览权，同时也为了不影响行政主体正常的工作秩序，法律应对卷宗阅览的时间、场所做出必要的规定。基于对卷宗材料有序管理的要求，卷宗阅览的时间应当限于行政机关的办公时间，除非有特殊情况，非办公时间行政相对人不得申请查阅卷宗材料。为了便于行政相对人查阅卷宗材料，行政主体应有卷宗阅览的场所，为行政相对人提供必要的复制、摘抄卷宗材料的设备。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相对人用来在本案中维护其自身合法权益，其他用途应当为法律所禁止，尤其是证人证言，如行政相对人利用复制、摘抄所得的对其不利证据材料，威胁、利诱证人，有关部门应根据法律规定追究其法律责任。

篇8：群体事件治理的行政程序法治研究

一、行政程序法治理念下群体事件治理的误区

当前在群体事件治理中的行政程序法治建设方面,尚存在一些认识上的误区。一方面,将行政程序法治原则与群体事件的治理相对立,影响政府决策和具体应对措施的实施。转型期社会新形势和危机治理任务下,群体事件的预防与处置上遵循“要糖给糖”的简单应对模式已落后于时代要求。转型期社会特征已经发生变化,利益诉求也出现多元化特征。过去群体事件诱因往往因为个体利益诉求得不到满足,而今天非直接利害冲突以及为公共利益(如环境问题)引发的群体性事件越来越多,过去“要糖给糖”的处理方式已不凑效,运用法律思维和法治方式来处理群体事件的要求越来越强烈。在任何情况下,都不应当撇开程序理念和相对人的程序权利来做简单粗暴的压制型治理。紧急状态下的行政程序相比较于常态下的行政程序而言有所简化,但并不意味着紧急行政权力不必遵守程序法治。而另一方面的误区是,由于对行政程序法治及相关法理缺乏了解,导致政府不敢果断有力地采取紧急行政处置措施,“该为而不为”。依法治理群体事件对参与的各方而言,行为及其结果的可预期性、可接受性更强,从而有效地实现治理目标。

二、行政程序法治方面存在的影响群体事件发生的社会隐患

1、群体事件预防中的重大行政决策程序的合法性隐患

《突发事件应对法》所确立的突发事件治理原则是“预防为主、预防与应急相结合”的原则。预防为主的原则要求对重大行政决策要实施突发事件风险评估,预防和减少群体事件的发生。十八届四中全会《决定》提出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这五大程序应当成为政府作出事关群体利益的决策的必经程序。从全国范围来看,由于环境问题、拆迁问题等引发了一些群体事件,这些事件的发生许多都是因为公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序没有真正履行到位而引发。以引发环境群体事件的一些重大投资项目为例,有的是举行了听证,风险评估通过,项目实施后仍然引发群体事件。从权力行使的实体合法性角度而言,重大的投资项目一定是经过反复论证和层层审批的,实体规范性受到充分重视。但从程序合法性的角度,是否在决策过程中充分向社会公开项目信息,充分考虑利利害关系人的意见对于群体事件的预防至关重要。重大行政决策的详细信息、要害信息在政府统一口径的前提下向社会充分公开,对于群体事件的应急处置效果至关重要。

2、群体事件应急处置中的沟通程序不健全

沟通机制缺乏,信息不对称造成的误解已成为我国群体事件治理的最大隐患。群体事件应急处置过程中触点多、社会稳定风险大。群体事件发生后社会舆论一旦形成聚焦,如果正确的信息无法有效宣传,没有科学依据的传言、谣言、错误信息在舆论传播中会不断发酵,造成基层群众对自己的利益没有安全感,对政府不信任。沟通程序缺乏已成为当前我国群体事件治理的难题,也是当前媒体、群众对群体事件所涉及的安全风险和不利影响误解误读的根源。因此,事先经过充分的沟通与意见交换,不断利用权威信息和第三方力量进行信息传播十分必要。

三、构建群体事件治理的行政程序

1、实施重大行政决策社会稳定风险评估程序

目前我国群众生活水平高,权利意识高涨,政治参与的积极性强,做好重大行政决策的社会稳定风险评估对经济的发展、社会的稳定尤为必要。重大行政决策的社会稳定风险评估包括突发事件风险评估、突发事件影响评估。既包括自然灾害方面又包括安全生产及群体事件的风险评估和影响评估。主要任务有:建立完善的自然灾害、地理风险隐患数据库;建立完善安全生产隐患排查机制;建立完善社会舆情收集分析机制和社会矛盾化解机制。在评估的基础上,对全社会突发事件易发的领域和地区编制风险分布图。风险评估应包括可行性论证与不可行性论证。不可行性论证的优势在于从否定的角度出发,能够发现决策的失误之处。否定的分析可以客观地对待决策系统的薄弱环节,可以优化决策过程。

2、构建群体事件预防的公众参与程序

在现代法治国家里,公共行政是目的是维护和促进公共利益或者大众福祉。在政府治理的过程中不能片面追求经济利益和局部利益,而应以公共利益为原则。政府决策应当提高公众参与度,形成群体事件的社会治理机制。具有潜在诱发利益冲突的事项更应当注意行政决策程序的参与性、协商性和公开性。公众参与机制的具体形式有听证会、专家论证会以及公开征集意见等方式。浙江省浦江县为“五水共治”连续两年召开万人誓师大会并在全县电视直播,在《今日浦江》、浦江电视台等连续登刊整治方案、淘汰机器设备目录、整合标准等相关规定规范,开设了“清三河”公众曝光栏目,编发了“掘地三尺也要找出祸水的源头”、“决战决胜五十天,消灭垃圾黑臭河”等专题报道。通过多途径的政府信息公开和有效的行政指导措施,为公众参与群体事件的预防与治理奠定了基础。浙江省西湖区人民政府制定出台了 《西湖区人民政府开放式决策实施办法》,推行“开放式决策”制度,将“公开、透明、参与、互动”,“开放”的理念贯穿于决策的全过程,包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证,直至政府常务会议讨论、决策,以及决策的实施,都向社会公众开放,为公众参与政府决策提供了制度保障。

3、构建群体事件治理的信息公开程序

群体事件预防的社会参与要真正产生社会效果,必须保障公众的知情权,而公众知情权保障的法治化途径是政府信息公开。此外,在政府信息公开的过程中必须有效进行行政指导,对群众进行劝告、建议以及行政奖励,引导群众参与到政府治理中来。个体通常被认为是自己利益的最好判断者,但这一命题的有效前提是,个体拥有认知、分析自己利益的充分信息。尤其是现代行政中,行政决策设计错综复杂的利益关系,如果缺乏必要的信息支持,就很难认知行政决策对其利益的影响程度。《突发事件应对法》的重要的法治贡献之一是确立了政府信息公开制度,该法规定,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息,该规定适用于群体事件的治理。在强化政府统一领导下,应将省以下应急办做实。建立健全省以下(包括地、县)应急办,明确机构、编制、职责、人员,真正发挥各级政府应急办对当地重大投资项目风险评估和预防工作的综合协调和督促指导作用。应重视媒体沟通的技巧和制度,掌握舆论主动权,建立沟通渠道的信誉,确立信息沟通的可信度和权威性,规则信息发布渠道和新闻发言人的作用,如建立新闻发言人制度等。借助新闻发言人制度,建立政府信息发布的标准口径。

4、构建群体事件治理的第三方参与程序

《突发事件应对法》规定,县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。群体事件治理中应探索委托专家及第三方机构对预防和治理方案的可行性论证及评估。第三方机构的法律地位和责任以及双方的权利义务应当事先明确,并事先制定规范性文件加以约束。应建立更加精准和专业的论证和评估,在强调借助第三方评估力量的同时应当提高评估方式的科学性和技术装置的效用性,提高第三方参与的标准化、规范化建设。对中介评估的科学性和规范性、客观性建立监管体系,完善有关中介评估的制度和规定,如引入中介评估的赔偿制度,对违法的评估追究法律责任,将政府的监管责任和中介机构的评估责任分开,节约行政成本。

5、加强群体事件的预防和应对的社会动员程序建设

社会动员机制是《突发事件应对法》中确立的新的法律制度,对社会进行有效动员,是群众路线在群体事件治理中的体现,与行政程序法治原则相契合。对群体事件的预防应坚持政府主导原则,但如何有效发动全社会共同防控是重要的基础性工作。基层政府应当有效组织,通过新闻媒体及各种舆论渠道对社会进行动员和引导,全面构建政府主导治理与有效的社会动员相结合的群体事件治理体系。

摘要：在全面依法治国新时代,政府群体事件治理行为应当遵循行政程序法治的要求,防范法律风险。各级政府应针对当前群体事件治理中的行政程序法治方面的理念误区及程序隐患,切实加强群体事件治理的行政程序建设。

关键词：群体事件,法治,行政程序

参考文献

[1]张百杰:转型期中国群体性事件研究[D].吉林大学,2011.

[2]王新超、林泽炎:关于群体性事件发生规律的研究[J].党政干部参考,2011(5).