行政伦理问题研究论文

摘要：為适应行政伦理学的发展，以行政伦理研究脉络的逻辑展开為线索看，有三个理论问题尚需进一步研究，这就是厘清行政伦理的价值根源、明确行政伦理的价值核心以及寻求实现正当与善的结合等。下面小编整理了一些《行政伦理问题研究论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

行政伦理问题研究论文 篇1：

行政伦理视域下非直接利益冲突问题研究

摘要：非直接利益冲突的发生往往看似偶然、突发，实属必然，是迟早都要发生的。它是社会发展到某个阶段的产物，是一种常态。非直接利益冲突是一种价值观冲突，目前由冲突的价值观已衍生出两种不同的非直接利益冲突形式：无意识群体行为和社会泄愤事件。在行政伦理的多个维度中，制度伦理与个体伦理是内在与外在、他律与自律的两个最基本维度。因此，本文从这两个基本维度出发，分析非直接利益冲突发生的原因及解决对策。

关键词：非直接利益冲突 行政伦理 制度伦理 个体伦理 弱势感

一、非直接利益冲突概述

非直接利益冲突的发生往往看似偶然、突发，实属必然。它是社会发展到某个阶段的产物。非直接利益冲突从本质上说还是一种利益冲突，远远不是表面上显示的一种单纯的情绪表达和发泄，而是一种源于终极意义上的利益冲突，具有根本利益追求的性质，而且这种冲突的焦点主要集中于权力部门。

非直接利益冲突是一种价值观冲突。目前由冲突的价值观已衍生出两种不同的非直接利益冲突形式：无意识群体行为和社会泄愤事件。社会泄愤事件是指过激严重暴力行为，如打、砸、抢、烧行为。将其界定为社会泄愤事件而不是群体性事件，是因为群体性事件可分为直接利益冲突、无直接利益冲突和非直接利益冲突三种形式。其中由非直接利益冲突所引发的群体性事件才能称作社会泄愤事件。无意识群体行为主要指网络舆论冲突形式。也有学者将其概括为网络群体性事件。无意识群体行为的出现，主要是微博异军的突起和新兴媒体的发展使其更加明显。虽然无意识群体行为没有达到社会泄愤事件那种破坏性程度，但其对社会稳定的影响并不小于社会泄愤事件。

二、非直接利益冲突产生的原因分析

（一）制度伦理原因

1、利益分配失衡

随着我国社会主义市场经济的发展，不同社会成员间的利益失衡问题也随之产生，利益失衡已造成社会成员间的矛盾不断激化。主要表现在，一部分人的利益是在不公平交易中剥夺了其他人的利益或掠夺了社会共有资源的情况下而获取的。这些群体包括农村土地征用中失去土地的农民、城市房屋拆迁中失去家园的居民、被迫贿买特权的大企业以及无力贿买而坚难生存的中小企业，这些社会群体对个人境况的不满和对社会的不公，经过长期郁积后极易外化为对抗性激烈情绪，爆发非直接利益冲突的种子就根植于此。

2、利益表达渠道堵塞

我国目前的利益表达途径呈多样化。但对于民众而言，这些渠道通常并不是十分畅通的，民众“无力表达”、“表达无门”、“表达无用”的现象比较突出，最后促成民众的非正常表达。

以信访为例，信访机构没有权力对其他行政机关进行监督或直接进行问责，因此很难实质性地处理和解决上访群众的问题。其次，片面的政绩观使信访难以有效发挥作用。一些基层政府为了“稳定”，人为压制问题，甚至阻拦群众上访，从而引发群众的不满情绪。

3、弱势感蔓延

在现有的制度框架下，一个人或一个企业要成功，必须有能力接近权力、收买权力和利用权力。政府是企业经营环境不公平的主要制造者，因为行政人员与企业家之间的交易并非在正义的法治规则之下进行的平等交易。行政人员不仅居于支配地位，甚至在接受了贿金之后，行政人员可以依据自己的判断，不对企业家交货。因此，弱势感蔓延是发非直接利益冲突的另一制度性因素。

（二）个体伦理原因

制度决定论者把一切问题都归咎于制度，也把全部希望寄托于制度的改进。在制度发生变革之前，一切都无从谈起。但是，“我们不能因重视制度伦理确能纠正中国传统伦理的过分道德理想主义，就只注重制度伦理而导致另一种偏向。因为制度伦理着重于提供外部的约束，而道德形而上和个人心性伦理则进一步要求人的内在态度的改变。”[1]目前，我国个体伦理的缺失是引发非直接利益冲突的另一重要原因，主要表现在以下两个方面。

1、 行政人员公共形象失准

政府行政人员公共形象失准，造成干群关系紧张、群众不满、对党和政府持不信任态度。行政人员高高在上、权力滥用、脱离群众等官本位思想和官僚主义作风；把个人凌驾于组织之上的家长制作风；利用职权为自己和亲属谋取不正当利益；无视党的原则和群众意见，大权独揽、小权不放的封建集权思想；政商腐败现象猖獗,甘当保护伞等等。个别行政人员的形象失准严重损害了整个行政组织在人民群众心目中的形象和威信，其对社会凝聚力的削弱是可想而知的。当个别行政人员有负面事件新闻时，民众将会对其行为无限放大。既使在事件中行政人员并无过错或过错不大，民众也会同情事件中的另一方，加入到与自身无直接利益关系的事件中。

2、 行政人员心理训练缺失

互联网的发展促使了无意识群体行为的大量出现。它打破了传统媒体“一统天下”的局面。行政人员心理训练的缺失主要表现为习惯于“宣传部把关”，不适应网络舆论监督。众所周知，我国当前处在非直接利益冲突增多的阶段。其中一些无意识群体行为可以在很短时间内损害百万群众心中的政府和行政人员的形象。2008年以来，“百万级点击率”的无意识群体行为屡见不鲜。例如，发生在鄂西偏僻小镇的“邓玉娇案”，巴东警方虽然及时披露了案件调查的一步步进展，但网友和媒体对其提出了各种质疑。声势浩大的网友支持率充分说明，权贵的有恃无恐已经让民众积聚了长久的愤怒。其所彰显出的，其实是权势与百姓之间的紧张关系。

三、非直接利益冲突的解决方法

（一） 非直接利益冲突的制度伦理对策

非直接利益冲突的减少，必须依靠一种良性的制度安排，必须尊重各个阶层的人所创造的价值。这样的制度安排，不可能一夜之间产生，而在制度和现实的互动中逐渐积累而成。不懈地追踪现实中的冲突，并为每一个冲突的解决寻求制度上的解释，为每一个解释提供道德基础，这样的制度才具有伦理性。

1、构建公平公正的利益分配制度体系

法律作为一种社会规范，不仅可以规范社会主体的行为，从根本上调整社会主体的各种利益关系，而且较其他规范更具有权威性、公正性和强制性。[2]从分析中可看出，公平与正义的缺失仍是非直接利益冲突的主要根源。维护公平与正义，关键在于完善各方面的法律制度，依法协调各种利益关系，形成合理的利益格局。我们应从以下两方面入手：第一、加快社会福利制度改革。建立健全我国社会保障体系是当务之急，可以从源头上防范非直接利益冲突的发生。但目前我国社会保障体系存在着参保对象范围狭窄，享受社会保障待遇的群际、层际差距悬殊；存在大量制度漏洞，可操作性不强等问题，亟需建立合理完善的社会保障体系。第二、正确处理不正当获利行为。不当获利行为容易引发矛盾冲突、群体心理失衡等问题，应及时制定和完善相关的法律法规，使其有法可依，尤其是民众关注的社会热点话题。对以不法手段获利的人要加以重罚，提高风险成本。

2、构建畅通多元的利益诉求制度体系

马基雅维利认为，民主可以为各种可能的骚乱、社会动荡和政治对抗提供某种发泄的途径。和谐社会的一个重要标准，就是大家都有表达意见和讲道理的地方。[3]任何社会都存在冲突与矛盾，都须建立正常的冲突化解机制。首先，应保障公民集会游行示威等权利。我国的集会游行示威要经过申请和严格的审查许可。对时间、地点、路线的限制过于严格。为此，需要细化集会游行示威的相关法律制度，使其便于操作。其次，保障信访渠道的畅通。信访就是一种“信任的访问”，是群众对有关部门能够帮其解决问题寄予的希望。各级领导必须认识到，群众上访无小事。我们的各级领导，一定要善待每一位来访者。要高度重视并认真解决群众反映的问题，做到早发现问题、处理好问题，形成信访工作网络，让群众理解和满意。开辟一个制度性的、常态的干群沟通渠道。

（二） 非直接利益冲突的个体伦理对策

一个国家需要有着良好的制度设计和制度安排，但制度设计和制度安排并不能解决制度实践中的全部问题，它只有通过行政人员在日常工作中对公共权力的行使，才能使制度设计和制度安排获得实现的可能。所以，政府及其行政人员在制度设计与实践之间是极其重要的中介因素，是不可缺少的桥梁。

个体伦理要求行政人员以道德主体的面目出现，从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时刻坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与公众之间的关系。因为制度的设计不可能周详地考虑到制度在实践的过程中所面临的社会问题，如果行政人员在实践的过程中没有足够的道德支持，民众就会对这一制度表示怀疑，哪怕是一个非常好的制度。这样一来，制度不仅不能实现制度设计者的预期效果，反而会偏离制度应遵循的基本理念。有了行政人员的素质和道德方面的支持，就能够弥补制度设计上的不足，最起码可以将不足反馈到制度的再设计中，使这种不足可能造成的紧张得到缓解。否则，制度的缺陷得不到发现，长期隐藏于制度操作之中，而导致制度与现实的严重脱节，造成政府与社会关系的日益紧张，甚至产生社会秩序的混乱，发生非直接利益冲突。

1、强化行政人员个体素质训练

互联网是各种社会思潮、各种利益诉求的集散地和意识形态较量的战场，是社会舆论的放大器。行政人员要高度注视网络问政的重要价值，在网络日益快速发展的时代，与时俱进，更新观念，重视学习联网知识，提高网络素养；懂得网络语言，提高执政能力；要勇于通过网络接受群众监督，倾听民意，善待网民，提高执政智慧。善于利用网络监督的积极作用，有助于维护政府形象、密切干群联系。

2、重塑政府及行政人员形象

国家行政机关及其行政人员是行政管理的主体。行政人员行为的优劣，直接关系到政府在人民心目中的形象。民众正是通过耳闻目睹的行政人员具体的行政行为来对政府进行评判的。政府形象作为一个可信度强弱和公信力高低的标志，发挥着极其重要的作用。在任何社会，政府的形象都十分重要，它决定着政府与民众关系的亲疏程度，进而决定着民众对政府工作的支持与配合的程度，而民众对政府的支持与配合，正是行政管理卓有成效的重要条件。如果行政人员言行不当，表现出一种霸气、官场气、铜臭气等不良习气，就会对民众心理产生巨大冲击，挫伤行政人员和政府在民众心目中的形象。这种行为不仅会对民众的道德取向产生影响，而且政府存在的合法性将大打折扣。加强行政道德建设，可以严肃官纪官风，促使行政人员保持高标准的行为准则，以良好的德才素质提供优质服务。这样，就会有效地改善政府形象，树立政府威望，密切官民关系，减少非直接利益冲突的发生。

四、制度伦理与个体伦理的有机结合

从以上的分析来看，非直接利益冲突的根本解决，需要从公共行政领域中的道德建设开始。首先，要突出道德的内容，即在行政改革的过程中，在制度设计和政府再造的过程中，充分体现出道德的因素，使制度包含着道德的内容和为行政人员的道德意识的成长提供充分空间。其次，要加强行政人员的道德素质培养和督察，在行政人员的选拔、使用、晋升等各个环节上都引进道德评价的手段，建立一整套行政道德评价体系，以求通过努力，使行政人员的总体道德素质实现全面的提升。再次，把法制建设与道德建设有机地结合起来，通过行政法制来促进行政道德的生成，同时让行政道德促进法制的完善。正如没有制度支持的个体道德是不稳定的道德一样，没有个体道德支持的制度也不可能是道德的制度。[4]因此，只有加强主观个休伦理与客观制度伦理的有机结合，才能有效减少非直接利益冲突的发生。

参考文献：

[1]教军章. 《行政伦理的双重维度—公共行政的理论之维度》[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社.2006：19.

[2]中共中央组织部党建所调研室.正确认识和处理新形势下人民内部矛盾[J] 《新华文摘》，2001：（7）。

[3]江平.我们应怎样维护和谐社会[J].《南风窗》，2005：（3）。

[4]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M]. 北京：中国人民大学出版社，2002：213。

【基金项目】此论文乃2011年度黑龙江省研究生创新科研专项资金阶段性成果。

作者：陈莲芳, （1983.9—），女，黑龙江省巴彥人，黑龙江大学政府管理学院硕士研究生，研究方向：行政伦理思想研究。

作者：陈莲芳

行政伦理问题研究论文 篇2：

行政伦理学有待深入研究的三个理论问题

摘要：為适应行政伦理学的发展，以行政伦理研究脉络的逻辑展开為线索看，有三个理论问题尚需进一步研究，这就是厘清行政伦理的价值根源、明确行政伦理的价值核心以及寻求实现正当与善的结合等。

关键词：行政伦理；价值根源；价值核心

文献标识码：A

行政伦理学作為一门非常年轻的独立学科，有关的基础研究不仅还比较分散，而且还缺乏应有的共识和深度。其表征之一，就是还存在诸多显而易见的有待解决的理论和实践问题。从该学科发展要求的角度看，厘清行政伦理的价值根源、明确行政伦理的价值核心以及寻求实现正当与善的结合等三个理论问题，尚待进一步的研究。

一、行政伦理的价值根源

行政伦理作為有关政府及公职人员的行為标准(即价值标准)体系，其中的价值规定并非“原生”的价值而是派生的价值。这样，行政伦理学就面临一个必须回答的重要理论问题：“行政伦理价值由何而来?”对这一问题的回答，涉及到行政伦理的规范性标准的合理建构。对于行政伦理的价值来源，目前主要有基于政治视角、社会视角和经济视角的三种解析，并形成了三种基本理论观点，即所谓“宪政”论、“公民”论和“公利”论。

“宪政”论体现着行政伦理所依基本规范的重要性，其最早的倡导者可追溯到柏拉图。在他看来，法律和理性是“被公认的至善之道”。而体现情感的诗歌是不能越过界限的，“我们只许可歌颂神明的赞美好人的颂诗进入我们城邦”。如果越过界限，快乐和痛苦就代替至善之道成為统治者了。政治学中的早期制度主义者都是宪政支持者，主要原因是因為他们都是实证主义者，没有政治事实比在正式法规中发现的事情更确实和更加不言自明。对道德哲学“遮蔽”的世界的现实还原，必然会认為行政伦理价值来源或根源于国家的宪政传统及其所确认的政治价值(如自由、平等和所有权等)之中，是政治价值在公共行政领域的展开和延伸，或者说，就是政治价值的派生物。官僚的道德应该建立在宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上，而这些政治价值则体现于宪法及最高法院对宪法的解释之中。

“宪政”论的缺陷在于把宪法等政治制度视為一个完成的产品，在当下的状况中寻找其实行依据，忽视了其必然从过去、现在走向未来。所关注的是对规范性原则的说明，而不是归纳可验证的经验命题并进而建立理论。

“公民”论者认為，行政伦理作為对政府及公职人员的道德责任规定派生于公民责任，是公民道德责任的职业化表现。反对行政中立的大卫•列维坦就认為，民主政府中的公务员如果没有对于民主意义、公民尊严和成為人民仆人的概念的坚定的欣赏态度，那么，他就不能恰当地履行他的义务和责任。因為行政人员的行政管理角色派生于公民角色，他们是公民的代表，是受委托的职业化公民，是代表全体公民管理公共事务的社会公仆，因而，行政伦理主要是有关行政管理者应当如何对待和服务公民的价值规定，如应当对公民负责、应当尊重公民个人的权利与尊严、应当积极回应公民的期待和愿望、应当将公民当成行政忠诚的最终指向等。库珀认為，公民角色和公务员角色的彻底分离几乎不可能完成，但是这种分离的趋势在现代社会却表现明显且力度越来越大，他造成一定数目的公务员在工作中放弃了一些公民权。应该搞清楚双重角色特征的道德意义。一般只有公民才有可能获得公务员职位，这其中的原因之一就是人们认為公民能在代理机构中执行首先效忠公众的原则，他还引用了阿普尔比的话：“政府组织工作人员就是负有特殊责任的公民。”最后库珀得出的结论是；公共行政人员“最首要的义务是公民义务”。

对“公民”论之所以产生怀疑，是因為公共机构的责任承担是最基本的伦理关怀问题，作為个体必须确定所有雇员都在担当，否则就违背了责任；公民角色所附带的责任本身是值得讨论的；公民权带来安全感和自豪感，也带来不安和焦虑；实际的公民角色可能是混乱的；全球化背景中对公民权进行重新定义甚或对公民权加以考虑十分必要等。“公利”论者认為，行政伦理价值根源于“公共利益”，全体公民的“公共利益”不仅直接构成最根本、最重要的行政伦理标准，而且是其他一切行政伦理规范的基元所在，从效率到公正的诸多具体价值规定都由“公共利益”派生而来。

“公共利益”源于“the common good”，指共同的福利，延伸為个体、局部的利益应服从共同体的整体利益，随着西方社会公民个体对个人权利和利益的确认与追求，“the public in- retest”得到更多支持，“公共利益”也从倡导个人利益的牺牲转变為强调对个人利益的维护。虽然“公共利益”的语义之侧重点有所变化，但实质并没有变，公共利益包含的是公民个体和公共机构均有义务提升整体福利和效益，而在“公共利益”上真正变化的是各种主流理论在努力促成对“公共利益”的把握从模糊的概念走向越来越成為可操作的程序。

“公利”论的最大问题来自“公共利益”的模糊性，“‘公共利益’是一个令人困惑的概念”，“给‘公共利益’下一个明确的定义几乎不可能”。不过“公利”论至少為公务员的行為提供了边际，他们不得不这样问：“在决策中，是否应该将所有相关的利益都考虑进来，是否应该‘多考虑所有公众的利益和福利，少考虑自我、家庭、宗族和部落的利益和福利’，等等。”这三者都对行政伦理价值的根源作出了有一定解释力和说服力的理论阐释，对同一角色提出具有合理性的不同要求，源于他们选择参照对象的不同。

“公民”论是批判行政中立倡导伦理关怀的结果，“宪政”论是最高规范对行為边界的确定，“公利”论是对公务员个人和组织利益的限制。从单一角度的切人导致其中的任何一种都不足以充分揭示行政伦理价值的来源或根源。那么，对行政伦理价值来源的完整的理论解释是不是三者的合一呢?如果是三者的合一，其中谁是最核心的理论建构呢?行政伦理价值的政治性根源、社会性根源和经济性根源有什么不同和侧重呢?这都是有待深入探究的问题。在这些问题上达成权威性的共识对于行政伦理价值体系的建构具有至关重要的意义。

二、行政伦理的价值核心

行政伦理的价值核心是什么?是公平还是效率?行政伦理学的研究者主要是围绕这两个词来讨论行政伦理的价值核心。而对于这一问题的回答也涉及到行政伦理规范建构的内涵与取向。

西方经济学家一般认為，公平是指社会成员的收入均等化，效率是指资源的有效使用和配置。他们认為，公平与效率的关系是一个彼消此长的关系。对此，大致有三种主要观点：(1)效率优先论。经济自由主义各流派，都强调市场机制在经济增长中配置资源的重要性，把与市场作用相联系的效率作為优先考虑的政策目标。(2)政府干预学派将公平作為优先考虑的政策目标，他们认為，公平是一种“天赋权利”，效率不仅不代表公平，而且是来自不公平，如果听任市场机制发挥作用，就会造成贫富两极分化。因此，应在政府的干预下缩小市场机制调节的范围，推行社会福利事业。(3)公平与效率权衡论。以美国经济学家阿瑟•奥肯(Arthur M.Okun)作為代表的这种观点认為，在公平与效率发生冲突时，就必须寻求调和。在有些时候，為了效率就要放弃一些平等；另一些时候，為了平等，必须牺牲一些效率。但无论哪一方作出牺牲，必得以另一方的增益為条件，或者是為了获得别的有价值的社会目的。

行政伦理的价值核心是什么的问题，在一定意义上也是“善”(经济、功利、效率)与正当(公正、公平)何為优先的问题。寻根人类历史，当社会发展处于自由竞争的市场时期，公平和效率是不矛盾的，只有当市场竞争已经发展到引发“马太效应”：强者恒强，弱者恒弱，中产者阶层的分化与沦落加剧社会动荡，公共权力机构的不得不介入才使公平与效率的关系成為了问题。在理论的进路上，于传统管理行政学的视野中，效率是行政的唯一价值目标，因而在理论上不存在什么优先的问题。然而，当新公共行政学把“公平”引入考量行政行為的价值范畴后，这一问题就出现了。尽管以罗尔斯為代表的新自由主义者明确提出了社会平等(即公正)优先于社会功利的原则并把公平视為行政的核心价值目标，但这并未成為行政伦理学界的普遍共识，也未成為行政管理者的共识。在理论探讨上，仍有不同于新自由主义者的声音；在实践中仍有把“效率”置于优先位置的行為取向，如“政府的市场化改革”就存在着明显的“效率至上”倾向。这就表明：究竟是效率优先还是公平优先的问题并未得到圆满的解答。

库珀抛开何者优先的问题，将义务论和目的论统一到一起相提并论，他认為：“思考可替代方案的可能后果尽管很重要，但它并非通往伦理决策的唯一途径或决定性环节，这一阶段所讨论的这一模式，既包括义务论也包括目的论，因為在实践中，永远不可能将它们二者截然分开。尊重人类尊严的义务和不尊重人类尊严的可怕后果是分不开的。”这种努力意义并不大，效率优先论和公平优先论都不否认公平和效率的统一，所以“永远不可能将二者截然分开”并没有回答问题。或许，效率优先和公平优先均没有绝对意义而只有相对的意义。如果把公平依过程分起点的、机会的和结果的公平，只有结果的公平与效率才构成对立，起点和机会的公平与效率成正比。只有当效率优先的结果导致起点和机会的公平受到挑战时，公平才具有优先性，而这种挑战是动态的。而如果我们进入公共行政的内部，就发现威尔逊和古德诺乃至韦伯对“政治－行政”的二分确有其道理，“政治－行政”的二分确定了行政的中立性和科学性，后来的种种批判否定了行政的中立性，但并不能否认行政领域确有其客观性和中立性部分，正如古德诺所揭示的：“行政只所以与政治不相干，是因為它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动——这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。”因此，我们只能在某一视角范围内肯定公平优先而在另一视角范围内则应肯定效率优先。

三、实现正当与善的结合

正当是道义论的基本范畴，善是功利论的基本范畴，这已是伦理学界的共识。在正当与善的关系上，离开了善的正当是空洞的，离开了正当的普是虚假的。学者们普遍认同其关联性，分歧在于彼此的结合中正当与善何者具有统领地位。这种分歧并非天然的，有学者就指出它们的统一以及统一的条件，后世的争议产生于这些条件的不存在。在历时态的社会生活中一直没有定论的争议，在共时态公共行政领域中如何实现它们的结合，的确是一个难题。

如果张康之所言為真，即“功利主义伦理学的目的是鼓励人们尽可能创造最大的善之总量，而不问如何去分配总量的善；而所谓公正原则的伦理学，关注的则是总量至善的如何分配”，西方伦理学史上的理论对峙在公共行政领域中的表现就更复杂，其结合状态也更丰富。当代得到比较普遍关注的是罗尔斯的自由原则和差异原则的结合。

我们认為，由于公共行政中存在政务性分配工作和事务性技术工作两大领域，正当与善的结合必然依赖于所处的既有基础。

既然在近代社会的基本结构中，公正的实质内容反映的是人们自身的社会地位和利益关系，而人们的自由竞争和垄断竞争状态除了表明竞争的激烈程度差异外并无实质区别，其有序性需要外在强制力量，那么，理所当然“国家的职能并非创造或促进一种有德性的生活。而是要保护每个人的自然权利。国家的权力是在自然权利而不是别的道德事实中看到其不可逾越的界限的”，这就是公共行政的政务性分配工作的既有基础，在此基础上，罗尔斯的公正优先于善的结合方式是必然选择。同样从权利出发，却走向善优先于公正的结合方式的诺奇克之所以缺少支持，就在于其自由主义的交换实质上没有保障，国家的分配角色被个体的“自愿交换”所取代，其秩序如何建立?个人的权利最终又如何不被侵占和剥夺?

在公共行政的事务性技术工作领域，正当与善的结合应当是善优先于正当的结合。因為公共行政追求的是数字和客观事实，对公众的服务水准取决于其工作效率、效能和效益，新公共管理在全球大行其道，其根源就在于将政府的事务性技术工作领域市场化，部分功能甚至“外包”给私人企业以提高效益。在这一领域，政府越有效率、效能和效益，以个体面貌出现的公众就越能感受到政府的意义，可以说，“效率优先、兼顾公平”是对正当与善在事务性技术工作领域中结合方式的确切表达。

在公共领域中，我们存在的难题是并没有在体制和制度中对两个领域做出明确的划分，现行《中华人民共和国公务员法》明确规定，我国公务员没有政务官和事务官之分，因此，我们既无法确定政府决策的高效率有伤社会公正是否可行，也无法确定统一排队领证耗时过长时是否应该投诉政府相关部门的低效率。

在我们的历史发展中，公共行政两大领域的区分也并不具有绝对性，政治中的技术与技术中的政治总是那么难以分离，因此，在不同的历史时期，因為历史任务的不同，公共行政的两大领域各有倚重，回顾中国社会主义建设历程，可分為几个阶段：在“一穷二白”的时代，因為急需高效率而走向“大跃进”，非理性矫正导致公平主题的“文化大革命”，濒临“崩溃边缘”后的改革开放再次走向效率追求，这种有更大张力的效率追求在社会生活的各个领域造成了新的复杂矛盾，时至今日，公平被作為重点再度提出。

作者：刘雪丰 何静

行政伦理问题研究论文 篇3：

行政伦理的价值基础与实现机制

摘要：行政伦理是指行政行为主体在行使职权、履行职务时所应该遵守的伦理道德规范，是制度伦理与个体伦理的统一。是行政主体自律管理的建构活动。新世纪初，随着新公共服务范式的兴起，现代公共行政越来越强调以服务和公平为核心的“责任中心主义”道德价值，并以此作为走出传统官僚制行政的现代性危机的基本出路。实现“责任中心主义”愿景的关键在于行政伦理建设，不仅要构建完善健全制度伦理，而且要唤醒行政主体的公共精神，实现行政主体的道德自觉，从而构建制度伦理与个体伦理相互促进、相得益彰的行政伦理建设综合机制。

关键词：行政伦理；新公共服务；价值基础；实现机制

行政法治化是“政治—行政”二分以及官僚制行政确立以来，西方行政现代化的基本理路，它契合了近现代西方社会日益理性化趋势和公共生活泛化的要求。“公共行政的规范化观念和思想是根植于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的，但这个现代性世界却越来越走向后现代。”“后现代社会并不是一个无意义或无准则的社会，而是需要我们社会性的、就像过去人与人之间的相互交往一样，去建构我们的价值观、信仰和伦理准则。”在公共行政的当代发展中，公共行政法治化的巨大盲区为行政伦理建设预留了充分的空间。事实上，行政伦理作为一种公共行政合法性的基石，它具有行政法规所不可替代的特定价值。从微观视角看，行政伦理是一种特殊的管理方式，是行政主体自律管理的建构活动，其功能主要体现在对行政主体、行政系统、行政决策和行政过程的影响和优化上。从宏观视角看，新世纪之初以“新公共服务”为代表的现代性行政，已摈弃视公众为“顾客”的不恰当隐喻，走出律法主义、“效率至上主义”的泥坑，它高举“公民权”与“公共服务”的大旗，彰显出当代行政“责任中心主义”的伦理精神。行政伦理成为摆脱“韦伯模式”官僚制行政的现代性危机的基本出路，也是新公共管理运动重归正道的价值基础。在“新公共服务”的范式下，行政伦理建设获得了更加充分的价值合理性基础。

一、行政伦理：“知善”与“行善”合一的价值导向系统

行政伦理在行政系统中的功能与价值是十分突出的。一方面，它发挥着“软制度”约束功能，是行政法制建设不可或缺的补充；另一方面，它是行政主体精神世界的导向系统，为行政主体的公共行为提供价值共识，整合着组织价值观与个体价值观的差异，节约行政规则的运作成本。毋宁说，行政伦理是一种特殊的管理活动，其特殊功能通过制度伦理与个体伦理综合作用发挥出来。

(一)行政伦理：制度伦理与个体伦理的统一

在公共领域，“我们将伦理学界定为一个根据某个具体的决策将我们的价值观进行整理排序的实际过程”。这一过程既包含行政制度建构所折射出的公共生活所期待的公平、正义、良序的规范与准则，又包含着行政主体对公平、正义、良序的笃志、信仰与人格追求。显然，行政伦理既是制度伦理的存在形式，又是个体伦理的存在形式，是外在规范性与内在主体性、客观约束性与主体能动性的辩证统一。

具体而论，制度伦理是指法规、制度对行政活动的道德诉求，即在制度安排上有道德化的合理规范，并辅之以道德实现的保障机制。这对行政行为主体而言是一种他律。而个体伦理则是行政行为主体以自觉、自省的方式对个体道德完善的伦理追求，即要求行政人员在行政过程中坚持“合道德”的价值取向，公正处理各种行政关系，这是行政行为主体的自律。前者是一种客观的、外在的确定，是一种刚性的规范力量，是规范公共权力的性质和确定公共权力的运行方向的重要制约力量；但它只能“禁于已然之后”，在公共权力的行使过程中，它无法保证公共权力的性质和方向不发生改变，无法保证公共权力发挥应然的效率。而后者作为一种主观、内在的规定，能“禁于事实之前”，能在保证公共权力的公共性和行使方向正确性前提下，将行政主体的主观能动性和道德的价值取向纳入到权力的运行中来，从而保证公共权力发挥应有的功能，促进行政目标的更好实现。

尽管制度伦理与个体伦理有不同的价值展开方式，但两者相互联系、相辅相成。一方面，制度伦理是个体伦理的基础，为个体伦理提供一个架构和空间。罗尔斯指出：“一个人的义务和责任是以关于体制的道德观为先决条件的，因而对正义体制内容的规定必须先于个人要求的规定。”因此，行政主体必须面对不可变更的法规、制度秩序来调整自己的要求，以符合行政过程所规定的伦理价值要求，同时实现自我价值。这就如同乐手与乐队的关系，每个乐手都必须遵守乐队演奏的基本规则，都必须服从乐队的统一指挥，乐队能否演奏出和谐的旋律，要靠每个乐手的配合。从行政伦理之维看，个体伦理必须服从制度伦理。由此，与个体伦理相比，在行政生活中制度伦理对于维系行政秩序、规范行政主体行为具有优先地位。

另一方面，个体伦理是制度伦理的道德担保，是制度伦理的内在升华与实现方式。儒家典籍《论语》有一著名论点：“礼之用，和为贵”。其中“礼”既指普遍的规范体系，又包括社会政治制度；而“和”则指主体间同心同德、协力合作，表现为一种体现于交往过程中的伦理精神。儒家将制度的运作与伦理原则联系起来，无外乎是强调在“礼”的作用过程中，贵在遵循“和”的原则，“礼”离不开行为主体的认知、体悟与践履。换言之，制度的作用，需要道德人格、情操与行为的担保。基于此，对行政伦理而言，制度伦理的实现同样离不开个体的道德担保，离不开行政行为主体将制度伦理规范内化为自身的责任与信念，否则将失去应有的权威性和约束力。可见，“制度本身是无生命的存在，它的活力必须由人赋予”。

(二)行政伦理：行政主体“知善”与“行善”合一的价值导向系统

“行政人员是一个特殊的职业群体，他需要拥有作为社会成员的一般价值取向，也必须具有作为行政人员的特殊价值取向”。作为一般的社会成员，他有自己的社会活动方式与生存方式，有着特定需求与权利，承担着对社会与他人的义务；而作为公务人员，他是公民的“雇员”，执掌着公共权力，掌管公共事务。公共权力来自公民授权，又凌驾于社会之上，对整个社会生活有着支配性，是用以维护公共利益、保障社会秩序、协调私人领域中的契约关系、捍卫个人权利的公共力量。作为一般社会成员与作为公权力执掌者的关系博弈性，“为行政人员提供了可能窃取、占有和不当使用这种权力的机会，甚至把这种权力运用来谋取私利”。因此，行政主体必须具有作为公权力执掌者的特殊的道德责任与道德要求，必须时刻以公共责任作为自己的行为准则，以防公权力的异化。质言之，行政主体必须做到“知善”与“行善”合一。

“知善”与“行善”合一何以可能?首先我们应该了

解“善”的内涵。“善”是一种正面的、具有肯定意义的价值。当某种社会形态、制度被认为合乎人的需要时，它往往被赋予正面的价值，即“善”，反之则为“恶”。按国内一位学者的观点，“知善”是主体的一种实然的判断，即“知道是什么”，而“行善”则是一种应然的行为，即“知道应该做什么”。因此，从“知善”到“行善”是一个从实然之知到应然之行、从一般规范到特定行为的转化过程，且在这个转化过程中总是渗透了行为主体的道德自觉作用。当然，道德践履的前提必须有正确的道德认知。仅仅有某方面的知识，并不一定可以达致向善，因为无知往往会导致负面的恶。因此，从“知善”到“行善”，既要洞悉伦理关系、道德原则与规范，也要把握相应的行为背景、行为方式和行为环节。孟子在《孟子·离娄下》中曾对“由仁义行”与“行仁义”之间作了区分，要求超越“行仁义”而达到“由仁义行”。“行仁义”是自发的合乎仁义，“由仁义行”则是在把握仁义等规范的基础上，自觉地遵循这些规范。若缺乏对行为过程及其相关条件的具体认识，行政行为同样容易出现自发性与盲目性。因此，合理的道德行为不仅应该懂得“应该由仁义行”，而且应该懂得“应该如何由仁义行”，唯有二者的和谐统一，才能扬弃自发性与盲目性，真正赋予道德行为以自觉的品格。基于此，我们可以这样理解行政领域的“善”：行政体制、法规和制度等的设定符合公共意志和伦理原则，能够保证公共权力的性质和运行方向，能够促成和保障公共利益；同时，公共权力的执掌者——行政行为主体建立了对公共利益的信仰，承担了相应的公共责任，从而保证公共权力发挥应有的功能和效力。行政体制、法规和制度等首先确立了行政活动的道德诉求和价值追求，即确定“善”；再者行政人员通过个体的道德自觉将这种制度性道德规范内化为自身的一种信念，即通过道德自觉完成“知善”和“行善”的内化过程；最后结合具体的背景，掌握正确的行为方式和程序，从而产生特定的正确行为，即“如何行善”。行政伦理通过制度伦理与个体伦理两种作用机制，为行政主体“应该如何行为”作出一种价值标识，是行政主体达到“知善”与“行善”合一的价值导向系统。

二、新公共服务的“责任中心主义”道德价值诉求

行政伦理的价值性不仅在于它为行政主体的道德认知与践履提供了价值准则，而且从新世纪之初公共行政的发展趋势看，它已成为当代行政建构的基本准则，是现代性行政(甚至是后现代行政)建构的基本诉求。公共行政经过一百多年的发展，其研究范式经历了从传统官僚制行政到公共管理(新公共管理)，再到新公共服务的转换。这种范式的转换，不仅只是涉及一些新行政方法的实施，而且包括了行政伦理道德价值的转换与更新。“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”新公共服务范式的兴起，现代公共行政越来越追求以公平、正义为价值核心的“服务行政”、“责任行政”，要求建立一个以提供更优质公共服务、承担更充分公共责任的政府，即现代公共服务型政府。这种理念的转变正是出于对行政伦理的强调与高扬。其一，提供公共服务。“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的”，必然要求政府“公平地及乐善好施地服务于公民”。因此，公共服务是政府及其人员最基本也是最本质的职责与使命。但公共服务的职责并不能停留在行政理念上，必须落实到具体的行政实践中，政府及其行政人员必须始终以为公民提供优质公共服务为旨归。新公共服务最核心的内容是提供公共服务，它要求政府及其行政人员必须转变角色，从以往的“划桨者”、“掌舵者”转变为“服务者”。换言之，政府及其行政人员在行政过程中应集中于为公民服务，他们的工作重点不再是“划桨”或“掌舵”，不再是试图掌控社会或引导社会航向，而是应该建立一些明显具有完善整合力和回应性的社会公共机构，促成公民共同意愿的表达和满足。简言之，政府及其行政人员应该提供具有整合性和回应性的公共服务。

其二，保障公民权利。现代法治国家以“主权在民”作为其理论依据，认为政府的权力来自公民，因而政府的目的是为人民服务。在传统政府条件下，政府强调自身的统治和计划功能，权力无处不在，权威包揽一切；而公民只能是无助的被管理者和依赖者，无任何权利可言。因此，要保障公民的权利就必须摒弃传统政府的统治模式。新公共服务范式主张“公共服务是公民权的扩大部分”同，认为广大公民已不再是简单的“被管理者”，也不再是单纯的公共服务的消费者和顾客，而是要求自身权利的积极回归和参与社会事务自治与管理的公民。从行政主体的角度看，就是要求政府将权力回归社会，关注和活跃积极的公民价值；要求行政人员不再垄断专权，让公民参与到社会、政治和经济事务治理的各个阶段。

其三，信仰公共利益。卢梭在《社会契约论》中鲜明地指出：“公意”不等于“众意”，社会的“公共利益”不等于某局部组织或团体的“共同利益”。因此，判断一个政府的统治是否具有合法性，最根本的依据是其是否以公共利益为统治的立场和出发点，是否以促成公共利益的实现和发展为旨归。与传统公共行政范式和公共管理范式相比，“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”。因此，新公共服务范式更强调政府及其行政人员对公共利益的态度，即是否把公共利益作为一种信仰。“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否拥有这种信仰。”公共利益成为行政人员的信仰，进入行政人员的主观责任意识，进入行政人员的实践理性，从而成为指导行政行为的内在动力。它将指导行政人员的道德能力、正义感和责任感，为行政人员提供一种优先原则，即在执行政策时优先考虑公共利益而不是个人利益，从而使行政人员的行为符合社会公众的期待。

其四，承担公共责任。责任是公共行政的关键概念。“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”因此，“责任并不简单，而且它也不能被当做简单的事情。”这意味着行政人员不仅要承担由法律、组织机构、社会和公众对行政人员的角色期待所产生的客观责任，而且要负起自身对行政人员这一职业的情感和信仰的主观责任，而这种主观责任则根植于行政人员自身的良知、道德、价值观或信仰。简言之，现代行政的“责任中心主义”愿景中的公共责任是一种既要追求经济效率又要追求社会正义的价值取向，包括行政法律责任、行政政治责任、行政道德责任等内容在内的复合责任。“公共部门管理者对于利用‘公共服务的心境’具有一种特殊的责任和独一无二的机会。人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所促使。”

其五，坚持法治精神。尽管新公共服务突显了行政主体实现“公共性”价值的道德责任，但它同样强调在实现公共服务中的法治基础。“公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。”没有法治，就难以确保新公共服务的有效提供，就无从保证公共行政人员做出符合公共利益的行为，就失去对政府及其行政人员行为责任的考察依据。权力本身就是一种强制力，具有相对的独立性和一元性，在行使过程中会有自然腐败的结构性特征。如果牺牲公共利益的机会成本由于机制的不健全而几乎可以忽略时，行政人员就极易钻制度的罅隙、僭越法律而谋取个人利益。因此在新公共服务理念中必须坚持法治精神。当然，这并不意味着排斥德治。自由裁量权与法律之间的空缺即是伦理道德发挥作用的广阔空间，法治与德治可以有机地结合起来。

三、行政伦理价值的实现机制与理论

新公共服务理论在新世纪的勃兴，预示着公共行政的当代发展与公共行政道德化相互耦合的大趋势，新公共服务的治理范式、构建“现代服务型政府”，成为当前各国公共管理改革与发展的重要目标与理念。加强行政伦理建设，实现公共行政的“公共性”价值，在新世纪里具有更加充分的现实性根基与价值合理性基础。“价值是公共行政的灵魂。我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者是管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的”。在新公共服务范式兴起的大背景下，我们必须加强行政伦理建设，以确保公共行政的“公共性”价值实现。

(一)制度伦理建设：彰显行政伦理精神

罗尔斯指出：“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”制度安排在社会伦理建设中的重要性是不言而喻的，建立适应社会、政治和经济发展的制度伦理对于社会良序、行政发展和社会治理目标的实现，具有十分重要的意义。制度伦理建设包括制度的伦理化和伦理的制度化两个方面，二者相互联系、不可或缺。

一方面，制度的伦理化是指无论制度的制定、对制度的评价还是制度本身的追求都应该以道德为基础和前提，从而使得各种制度更加符合正义、公正的伦理道德原则。制度和体制一旦背离人性和道德，一旦违背社会发展方向，不仅不能引导政府及其行政人员做出符合社会公共利益的行为，而且会给国家和社会带来祸害和损失。因此，必须深化政治和行政体制改革，在制度安排与体制设置中，以保障公民权利的实现为旨归，极力彰显正当性与合理性，力求体现对公平、民主、服务、公共利益至上等价值的追求，建立一整套公平与效率统一、权力与责任对等的现代行政体制，从而引导行政行为主体作出正确的价值选择。

另一方面，伦理的制度化。这是指将道德的非强制性转化为以法律为后盾的强制性方式，即通过法律、制度等规范性手段促使行政人员职业伦理的生成。伦理制度化的实践途径有三个方面：第一，加强伦理立法。一些发达的西方国家曾通过行政伦理立法，在推进行政伦理制度化方面取得一定的成效。如美国政府1993年颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》，加拿大1994年颁布了《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》，日本1999年颁布了《国家公务员道德法》等。通过行政伦理立法，将行政伦理建设纳入法制建设的轨道，把诸如公平、民主、服务、公共利益至上等基本行政伦理价值通过法律规范和行政制度体现出来，能够增强行政伦理道德规范的权威性，能够提高对公共权力的控制力，遏制腐败的滋生和蔓延。第二，健全行政伦理监督。首先，要实施政务公开，通过网络、报纸、宣传栏等途径将政府的政务公诸于众，以便民众监督。其次，要充分发挥民众和舆论的监督作用，尤其是新闻媒体的监督作用。最后，要成立专门的行政伦理监督机构，形成一套独立的运作系统和评价体系，实现对行政人员伦理行为的全面评价和有效监督。英国1994年成立了“诺兰委员会”，加拿大同年成立了政府道德咨询办公室等。这些机构独立运作，承担调查政府官员的道德状况、培训道德官员、评价道德法律和条例并提出立法建议等功能。这对维护政府形象、提高政府公信力具有十分重要的作用。第三，完善行政伦理净化机制。这主要包括维护行政伦理的防范机制、针对违背伦理精神和违背道德规范的发现机制以及对道德失范的惩罚机制三个机制。防范机制意在“防范于未然”，将违背行政伦理道德要求的行为消灭在萌芽状态，如财产登记制度、财产申报制度和财物公开制度等；发现机制中最典型的是“内幕举报机制”，即行政组织内部成员本着对公共利益负责的精神，将组织中不合法、不合理、不道德的行为向上级主管部门或专门的道德管理部门举报揭发，以维护行政组织的伦理道德原则；惩罚机制是指对违反行政伦理准则的行政官员，除了给予行政、经济及法律上的惩罚外，还应对其进行道德上的谴责，使其承担道德责任。

(二)个体伦理建设：唤醒行政主体理性自觉

制度伦理与个体伦理是相辅相成的，制度伦理建设侧重于从制度、法规方面解决行政过程中的伦理问题，是一种他律；而个体伦理则是通过行政行为主体的道德实践活动来解决行政过程中的伦理问题，是一种自律。个体伦理建设的价值目标是要唤醒行政行为主体的理性自觉，培养和完善行政行为主体的伦理人格。行政主体的伦理人格是指行政人员的伦理品质、伦理境界以及他本人所接受的社会伦理道德价值的总和，是行政人员与其他职业者相区别的内在规定性。它的形成大体经过三个阶段。第一阶段是他律阶段，在这一阶段中，行政主体的伦理人格主要表现为对伦理规范的服从，其关心的只是道德规范本身，而不是其深刻的道德内涵，这对行政主体而言表现为一种行政责任与义务，具有一定的规范性力量。第二阶段是自律阶段。在这个阶段中，行政主体的责任与义务转化为行政主体的行政良心。行政良心是指行政人员在履行行政职务过程中逐渐形成的一种伦理意识，是行政人员的一种强烈的行政责任感和自我评价能力。行政良心的形成是行政人员在深刻理解制度规范的道德内涵和伦理原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养过程。他律与自律的统一是第三阶段。在这一阶段，行政主体的行政伦理道德和行政行为规范达到较为成熟的程度，行政主体在绝对遵守和服从制度规范和履行行政义务的基础上，不断地将其内化升华为自身的一种信念和良知，从而使行政义务与行政良心交相辉映，有效发挥着对行政主体的管理功能

在这三个阶段中，他律阶段是伦理制度化的基础和前提。尽管他律具有一定的规范性力量，但它始终是一种外在于行政主体的“异己”力量；只有行政主体本身才能实现自律，才能实现他律与自律的统一。后两个阶段的完成有赖于行政主体的理性自觉，只有行政主体具有了这种理性自觉，行政主体才会自觉地服从他律，才会萌生强烈的责任感和良知，才会自觉地将他律内化为自身的“行政良心”。自觉是道德的基本品格之一，个体伦理建设的关键在于唤醒行政主体的理性自觉。而要唤醒行政主体的理性自觉需要通过对行政主体的行政道德教育和行政道德修养等途径来实现。虽然二者在形式上的表现有区别，前者是他育，后者是自育，但是其内容和目的具有一致性，均要求行政主体在行政过程中不断提高道德认识、陶冶道德情操、锻炼道德意志、树立道德信念、培养道德能力、养成道德习惯等，从而培养与完善行政主体的伦理人格。新世纪初，行政发展与行政道德化的耦合趋势，赋予了行政伦理建设的重要意义，但行政伦理建设必然是一项长期的系统工程，不仅要构建完善健全制度伦理，而且要唤醒行政主体的公共精神，实现行政主体的道德自觉。只有构建制度伦理与个体伦理相互促进、相得益彰的行政伦理建设综合机制，才能逐步彰显公共行政的“公共性”价值，推进现代服务型政府的构建。

作者：李小兰