行政区划与财政体制研究论文

财政体制既是财政责权配置的基本规则体系，也是财政资源运行的基本轨道，因而具有重要的经济和政治功能。完整的财政体制包括一个基础和纵向、横向两大系列的责权划分规则体系，是保证国家职能正确有效行使和经济社会健康运行发展的一项基本制度。下面是小编整理的《行政区划与财政体制研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

行政区划与财政体制研究论文 篇1：

财政竞争视角下的省管县财政体制改革研究

摘要：省管县财政体制对政府的行为有重要，深远的影响，同时对政府财政竞争也有深远的影响。基于财政竞争的视角，省管县财政体制有必要进行积极的改革，从而避免县级政府在财政竞争中发生恶性事件，引导县级政府在财政竞争中形成良性循环，加强合作，进一步完善省管县财政体制，使得该体制更加科学，合理，在实践中更加高效，实际。笔者在财政竞争的视角下对我国省管县财政体制的改革进行了深入，全面的研究，对此提出个人拙见，以供大家参考借鉴。

关键词：财政竞争；省管县财政体制；改革；建议

引言

省管县财政体制下的政府财政竞争像一枚硬币的正反面，既具有积极的影响同时也具有不容易避免的消极影响。具体表现为：恶性的政府财政竞争会阻碍县级地方经济的正常发展，同时还会造成政府公共资源的严重浪费，此外，由于恶性财政竞争以及公共资源的大量浪费，势必会引发社会中的不安定因素，造成严重的社会后果，最终反作用于省管县财政体制，推动其进行改革；而良性的财政竞争能够有效地推动县级地方经济的发展，保持经济发展的蓬勃活力，有利于实现现阶段对省管县财政体制改革的目的。正是因为省管县财政体制的改革在财政竞争领域会产生截然相反的两种结果，从而反作用于省管县财政体制改革的步伐，所以基于财政竞争的视角，科学规范政府财政竞争，合理引导与治理是进行省管县财政体制改革的关键所在。

1.省管县财政体制改革对于政府财政竞争的影响

基于财政竞争的视角对省管县的财政体制进行积极地改革，突出政府在改革中的引导，治理的作用，形成良性的财政竞争，促进县级地方财政的经济发展，形成良好的合作关系。现阶段省管县财政体制的深入改革对于政府财政竞争的影响主要表现在以下三个方面：

1.1 横向政府财政竞争的重心下移

省管县财政体制进行深化的改革后，政府逐渐开始放权，权力下放后使得横向政府财政竞争的重心开始下移。在我国，省级财政竞争一直是以横向政府财政竞争为核心，虽然县级财政竞争与市级财政竞争同时与之并存，但彼此的关系就像是星星和月亮的关系一样，光芒程度不可同日而语，县级财政竞争与市级财政竞争起到的作用微乎其微。省管县财政体制改革后，突出了县级财政竞争与市级财政竞争的地位，使其充分发挥了作用。具体而言，在省管县的财政体制下，县级行政区划的地位有所提高，在某种程度上与市级行政区划平级，共同履行发展区域经济的权利，承担促进地方经济发展的义务。省管县财政体制下，县级地方将获得更多的权力，更加广阔的发展空间，为地方经济的发展提供了更加便利的条件。这种情况下，省级政府转变为一省的名义上的中央政府，履行更多的权力，统筹协调一省的经济更好的，更健康的发展。

1.2 县级财政竞争体现出不同于省级财政竞争的特点

省管县财政体制下，县级财政竞争体现出了与省级财政竞争不同的特点，主要表现在以下几个方面：（1）县级财政竞争以税收优惠为主。目前我国政府资金短缺，省级政府的财政大都陷入不同程度的困境，通过政府的财政拨款支持地方的经济发展已经不再可能，所以只有发布税收优惠的政策，变相支持地方政府的财政收入，推动县级地方的经济发展；（2）县级税收竞争因地制宜，区别对待。省级各个地方的经济发展不同，税收政策一概而论显然有失公平，差异化的策略明显更加的公平，科学；（3）县级财政竞争的潜在的必要手段为政府财政支出。各县级政府可以适当采取一定的手段进行社会融资，社会招商引资等；（4）县级财政竞争加剧区域间恶性竞争。省管县财政体制下，全国所有的县级地方展开财政竞争，容易形成地方保护主义，暗箱操作等恶性竞争事件。

1.3 纵向的财政竞争程序简化的同时复杂程度增加

省管县财政体制下，纵向的财政竞争程序虽然大大的简化了，但是同时增加了复杂的程度。过去市管县财政体制的财政竞争的程序为：中央与各个省级政府（核心，主导力量），省级与市级政府，市级与县级政府。省管县财政体制的财政竞争程序为：中央与省级，省级与市县。两者财政竞争的地位近似同等重要。虽然程序简化了，但是竞争的主体更多，而且竞争主体位于同一平台进行竞争，财政竞争更加复杂。

2.财政竞争视角下的省管县财政体制改革

省管县财政体制下，全国近三千个县级地方展开激烈的竞争，各个县级地方具有较大的行政权力，可以充分利用县级地方的各种资源发展经济，发展的空间更加的广阔。但是，在省管县的财政体制下，容易出现地方保护主义，地方结盟主义等恶性竞争事件，有违省管县财政体制改革的初衷，也不利于全面复兴的中国梦的实现。所以，省级政府要基于公平财政竞争的视角，发挥政府宏观调控，引导，治理的积极作用，对市县财政竞争进行科学合理的规范，避免恶性竞争事件的发生。政府发挥宏观调控的积极作用，需要对省管县财政体制进行深化的改革，完善，具体而言，需要做到以下三个方面：

2.1 进一步完善我国的财税管理体制

省管县的财政体制下，财政竞争的复杂程度加剧，对我国的财税管理体制进一步完善是完善省管县财政体制的基础保证。具体而言，首先要不断完善我国的基本税制，尽量减少颁布作用不明显或者意义不大的税收优惠政策，删减已颁布的不合理的，不符合实际情况的税收优惠政策。这是为了避免县市以降低成本展开不公平的资源竞争以及恶性的市场竞争；此外，逐渐确立，明确起地方财政收入的主要税种，完善省级以下的转移支付制度。如此改革，可以确保县市级政府获取足额的地方财政收入。

2.2 对以GDP为核心的官员考核机制进行改革

目前，以GDP为核心衡量地区经济的发展水平已经暴露出很多的弊病不足，即GDP的高度发达还不足以证明地方经济的高速发达，这是我国有知阶层都已经明白的一个道理。因此，还以GDP为核心来考核官员显然已经不尽科学，合理。对市县官员的考核机制应该更加全面，具体，对市县的经济进行全面的衡量。要将市场经济的健康程度，发展的加速度，县市基础设施建设，居民平均生活水平，县市居民的贫富差距等等都收纳到考核机制中来，确保市县经济的健康平稳发展以及资金的透明支出。

2.3 推动市县在财政竞争中的合作关系建立

现代社会，合作共赢才是正确，科学的发展道路。省管县财政体制下，推动各个市县之间进行公平公正的合作，实现共同富裕的理想，最终实现伟大复兴的中国梦，是我们的推行省管县财政体制改革的核心目的和初衷。全国近三千个县级地方进行财政竞争，摩擦，恶性竞争事件不可避免，但是通过省级政府的宏观调控，合理治理，发挥上级政府的积极作用，将不利因素减到最少，为各个市县的合作提供优惠的政策和一定程度的扶持。

结束语：目前我国实行省管县的财政体制具有时代的进步意义，是对市管县财政体制的改良。虽然，在省管县财政体制下有很多不积极的影响，诸如地方保护主义等恶性竞争事件在所难免，但是我们不能因噎废食，以此而放弃省管县财政体制。在财政竞争的视角下，我们对省管县财政体制进行改革，发挥政府在县市地方经济发展中的治理，调控的积极作用，引导市县地方财政的正常发展，推动各个市县建立良好的互惠共赢的合作关系，为实现我国共同富裕，伟大复兴的中国梦而做出贡献！

（作者单位：山东省兰陵县财政局）

参考文献：

[1]冯兴元.地方政府竞争：理论范式、分析框架与实证研究〔M〕.南京：译林出版社，2010（12）.

[2]郭庆旺，贾俊雪.地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长〔J〕.管理世界，2009（10）.

[3]王美今，林建浩，余壮雄.中国地方政府财政竞争行为特性识别：“兄弟竞争 ” 与 “父子正义 ”是否并存〔J〕.管理世界，2010（3）.

作者：李静

行政区划与财政体制研究论文 篇2：

深化财税体制改革:河北领航

财政体制既是财政责权配置的基本规则体系，也是财政资源运行的基本轨道，因而具有重要的经济和政治功能。

完整的财政体制包括一个基础和纵向、横向两大系列的责权划分规则体系，是保证国家职能正确有效行使和经济社会健康运行发展的一项基本制度。

解决三大问题

科学的财政体制要求遵循分工规律，正确处理政府与市场在资源配置方面的分工关系以及公共权力机构内部横向、纵向财政管理责权的科学合理分工关系，明确划分财政与市场配置资源边界、公共经济主体横向管理责权划分和各级政府间财政责权关系。

构建科学的财政体制，既是一个国家或地区公共财政现代化的主要标志和内在要求，也是正确发挥财政职能有效促进经济社会科学发展的根本条件。主要解决以下三个方面的问题：

1　是兼顾政府和市场调节作用的有效发挥，合理界定公共财政职能范围。也就是要清楚合理地确定在经济社会发展方面哪些事情应该由政府筹资来办、哪些事情应该由企业和个人(家庭)这些市场活动主体自行筹资；将财政资源配置职能限定于解决公共性问题，避免公共财政职能不适当地向市场竞争领域过分延伸，导致对民间经济的挤出效应，减损整个国民经济体的效率，这是整个财政体制的基础。

2　是构建能够保障公共经济体有效运作的横向财政体制。横向财政体制是指国家财政责任和权力在立法、行政、司法三类政权机构以及政府不同部门之间的配置。合理而详细地界定各个公共权力机关、政府与财政部门、财政部门与其他公共部门之间的财政管理权责，直接关系到财政资金配置、使用效益和财政管理效率，进而关系到整个公共经济活动效率。

3　是构建有利于经济社会科学发展的纵向财政体制。纵向财政体制是由政府间财政支出贡任划分、财政收入分孚和转移支付三大环节环环相扣构成的有机体系。各级政府支出责任划分应当符合政府之间效益外溢性和承受能力的原则，收入权利划分应当符合权责对称和管理效率原则，政府间转移支付制度应当有效解决财政纵向平衡和地区间基本公共服务均等化问题。

合理配置横向财政责权

从2003年开始，河北省财政厅在政府内部层面对实现横向财政体制的科学化进行了认真研究，2005年以地方政府规章形式出台了《河北省省级预算管理规定》。

《规定》列政府与一级预算单位、财政部门与其他公共事务部门之间的财政管理责任与权力配置作了比较清晰的界定，明确了财政预算管理过程中政府的核心地位、财政部门的综合管理责权和其他公共事务部门、单位应有的责任与权力，基本构建起政府内部不同层面符合规律的财政管理责权配置关系，较好体现了责权明确、依责赋权的原则，为财政管理中有效发挥政府的主导作用、财政部门的综合枢纽作用、其他部门和单位履行特定公共服务所需的财政管理责权提供了法制依据。

划分财政支出责任

政府间财政支出责任划分是财政体制的关键环节。

为了提高专项转移支付调控效果，并为政府间收入划分提供依据，2005年河北省财政厅对地方各级财政支出责任划分进行了重点研究，2006年形成初步框架，2007年提出了省以下政府间财政支出责任划分方案，对义务教育、公共卫生、环境保护等249项支出责任提出了划分意见。

2008年，选取其中的12类47项支出进行了首批改革试点，明确省、市、县所对应的财政支出责任，对涉及全省整体利益、跨区域的重大公共事务由省级承担主要财政支出责任；对适宜基层政府管理的一般公共事务由市县政府承担支出责任；对两级以上政府共同承办的公共事务，建立财政支出责任合理共担机制，在分担形式上，针对不同责任的性质，分别采取了按项目分担或按比例分担的方式。2009年试点范围扩大到114项支出，并相应推进了全省交通和交警两个系统财政财务管理体制改革。2010年将试点范围扩大到现行所有支出责任，不断健全各级政府间财力与支出责任相匹配的体制，推进基本公共服务均等化。深化收入划分体制改革

2002年借助中央推进所得税分享改革的契机，着眼于推进财政体制的科学化，按照“简明规范、利益共享、风险共担”的原则调整了省与市县之间的税收分享体制。之后，按照社会主义市场经济体制和公共财政体系建设的要求，不断改革完善省以下财政体制。

(一)财政体制“激励性”

着眼于促进各地区经济加快发展，2003年开始实施第一轮激励性财政体制。在激励性财政体制下，取消原先省集中市县“四税”50％增量的政策，改为针对不同地区特点的分类激励政策：对张家口、承德两个困难地区以及国家和省政府确定的其他扶贫开发重点县，实行“四税”收人“定额分享、超收全返”政策；对其他市县，实行“超分成增长率收入全返”的激励政策。

2008年又开始实施新一轮激励性财政体制。以近3年各地区包括人均GDP、人均财力、农民人均纯收入和机关公务员津补贴水平在内的财政经济综合平均值为标准，把全省136个县(市)划分为困难、中间、较好三类地区，分类施策，以不同力度激励三类地区竞相发展。对困难地区实行省“四税”收入“定额分享、超收全返”政策；对中间和较好地区实行“超分成增长率收入全返”政策，中间地区和较好地区分成增长率分别为5％和8％。对11个设区市本级全面实行“超分成增长率收入全返”政策，根据近三年市本级财力情况和市直机关津补贴水平分别实行5％和8％两档不同的分成增长率。

(二)引导经济结构优化升级

如果说激励性财政体制重在“激励”的话，那么体制优惠政策则更侧重于“引导”。

一是为加快打造沿海经济隆起带，充分发挥经济增长极在经济发展和结构优化中的引领作用，相继对唐山曹妃甸新区、沧州渤海新区核心区实行了“四税”收入“定额分享、超收全返”的激励性财政体制政策；二是为打破行政区划对经济资源合理流动的制约，加快优势产业聚集，优化生产力布局，实施鼓励异地投资税收分享的财政体制政策；三是着眼于科学发展、可持续发展，抑制乱采滥挖行为，调整资源税收入划分体制，改变资源税收入县级独享的局面，从2008年起，资源税收人实行省、市、县按比例分享；四是着眼于促进高新技术产业发展和农业产业化经营，将新建扩建高新技术企业和农业产业化龙头企业新增增值税省级分享部分下划市、县，促进高新技术产业发展和农业产业化经营；五是着眼于促进县域第三产业发展，省级不再分享县(市)新增一般营业税，这些调整都初步发挥了预期效应。

(三)大力推进省管县

2005年，对22个县(市)实施了扩权强县改革，扩权县(市)享有与设区市相同的部分经济和社会管理权限，包

括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、政策直接享用等11个方面62项。省财政对扩权县(市)实行财政体制直接管理模式，税收收入划分仍以“四税”分享为基础属地征收，在中央及省级分享比例不变基础上，原市县分享部分全部归扩权县所有，市级不再分享。

在公共财政建设的视角下，扩权强县改革实质上是一次省管县体制模式的试点。2009年省直管县总数达到64个，2010年扩大到92个。

(四)加快县乡财政体制改革

县乡财政体制一直是财政体制管理中的薄弱环节。2002年以前，河北的县乡财政体制五花八门，很不规范，体制效能难以有效发挥。2002年，在全省推行“统收统支加激励”和“相对规范的分税制”两种体制模式。2005年，按照因地制宜、分类指导的原则，明确相对规范的分税制和统收统支加激励体制的适用范围，并且就实行分税制的乡镇支出责任和分享收入项目提出了具体要求，当年在12个县试点，2006年扩大到81个，2007年扩大到126个，2009年实现全覆盖。

2010年进一步完善县乡财政体制模式，缩减实行分税制的乡镇数量，每个县(市)实行分税制乡镇控制在1/4左右；将统收统支加激励体制改为统收统支体制，以更有力地促进县域经济资源的集约化配置和一般乡镇政府职能向社会管理、公共服务方面转型。经过几年的运行，两种体制的预期效果逐渐显现。分税制调动了乡镇自我发展的积极性，加快了县域经济和农村城镇化发展步伐；统收统支加激励体制缓解了县乡财政困难，保障了基层政权的正常运转，维护了社会稳定。

推进政府间转移支付改革

着眼于增强政府间转移支付资金分配的科学性和精细化程度，采用因素公式法，规范一般和专项转移支付制度。1995年开始在省对困难县的一般补助资金分配上采取规范的办法，增加了两个照顾因素，即地理性增支因素和人口密度因素，对地理环境恶劣、人口密度低的县在计算公用经费支出需求上给予适当照顾；一个鼓励因素，即按粮棉产量增加补助金额，以促进粮棉生产；一个制约因素，即确定财政困难县应有的财政供养人数，以促进控编减员。在专项转移支付方面，1996年根据地方人口、经济总量、财力水平、相关人员数量等客观因素，采用数学公式测算分配“二片贫困地区义务教育工程”资金补助额，以后逐步将这种科学分配方法应用于所有社会发展性专项转移支付。

这些年来一直坚持这种规范透明的分配办法，并根据经济社会变化，逐步增加细化影响因素，使资金分配更科学，既摆脱了人为因素干扰，又强化了政策导向功能，促进了全省纵向与横向财力均衡，促进了地区间基本公共服务均等化。

作者：齐守印

行政区划与财政体制研究论文 篇3：

“省直管县”财政体制改革模式探讨

摘　要：“省直管县”财政体制改革是地方政府从政府规模、层级及财政关系等层面实行的一次深远变革，也是地方政府突破中央权力设置的制度壁垒而获得创新效率的一个难得契机，湖南省应从实际出发探索建立地方新型财政管理模式和地方公共产品供应模式。

关键词：省直管县；财政体制；改革模式

文献标识码： A

一、引言

“省直管县”财政体制改革问题不仅是一个地方财政体制合理集权与分权问题，更关乎一个地方政府辖区的最优规模的确定。行政区划作为国家治理结构的重要组成部分，与事权和财权划分有着十分密切的关系。与世界上相对较少的政府层级相比，我国目前设置了中央、省(直辖市)、市(地区)、县(市辖区、县级市)、乡(镇)五级政府框架，在这种多层级政府结构的背景中，如何明确地方政府间职责分工、理顺政府间财政分配关系成为了一个特殊难题。一般来说，地方政府的规模、层次设置及财政关系等牵涉到多个因素，而公共需求的多样性、公共产品的层次性和受益性、公共产品提供的规模经济效应、政府的决策成本和管理成本是显示政府体制结构优化的主要因素。从这个意义上来说，我国目前的“省直管县”，在理论上意味着扩大政府的辖区范围，可获得公共产品提供的规模经济效应和外部性问题解决、交易费用降低的创新效率。同时，这种财政层级扁平化改革，以实现完善的分税制为出发点，有利于地方政府财力分配均衡化和公共服务均等化，也将提高省以下财政体制的统筹水平和整体运行效率。

目前，我国的浙江、湖北、福建、安徽、河南、山东、辽宁等省从壮大县域经济、降低行政成本、推动制度创新出发，正在启动“省直管县”财政体制的尝试。这些尝试在具体制度设计上有很多创新之处，在规范省市县间财政分配关系、调动各级发展积极性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果。但也催生了诸多矛盾，如削弱市级财源，影响中心城市培育；省级政府在扩权政策中定位模糊，管理幅度过宽，管理难度加大；省市县事权、财权未能理清，地方政府财政分配关系混乱等等。种种情况表明：各个地方能否推行“省直管县”财政体制改革，应该选择何种改革模式，相应采取哪些保障措施等等，都值得我们很好地研究和探讨。

对于湖南来说，省—市—县政府之间事权划分关系不顺、界定模糊、存在相互交叉和重叠，造成了财政体制整体统筹和自我运行能力不佳，加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应，严重束缚了县域经济的自我发展能力。根据湖南实际，适当减少政府层级、完善省以下财政体制，与解决该省当前普遍存在的县乡财政困难、逐步消解“三农”问题、全面推进公共财政体制建设等直接相联。因此，从制度创新与机制优化的角度出发，实事求是地提出该省实施“省直管县”的改革模式，以此来突破旧体制对该省发展空间的束缚，促进地方政府架构的改革，发挥综合性的“解放生产力”的效应，提升整个区域经济的活力和动力，具有非常的意义。

二、建立“省直管县”财政体制改革的有效模式

无疑，“省直管县”财政体制改革是地方政府从政府规模、层级及财政关系等层面实行的一次深远变革，也是地方政府突破中央权力中心设置的制度壁垒而获得创新效率的一个难得契机。在未来政府架构下，这一改革应以有利于发挥各级财政基本功能、有利于促进各级政府发展经济的积极性、有利于提高政府运行效率和增强其自我保障、自我发展的能力为目标，不能搞一刀切，要因地制宜，分而治之；不能搞自上而下、统一的建构性改革方案，要从各地实际出发探索建立地方新型财政管理模式和地方公共产品供应模式。以下以湖南省为例，探讨“省直管县”财政体制改革的有效模式。

(一)决定“省直管县”改革实效的关键因素

一般来说，决定“省直管县”改革实效的关键取决于三个方面的因素：(1)省级财政的统筹能力和调控能力。即省级财政要具备一定的宏观调控和统筹管理能力，来平衡省以下财力分配格局，协调跨区域公共产品的供给，能够真正缓解县级财政困难，支持县域经济的发展。否则，“省直管县”只是管理形式上的转变，起不到实质性的效果，并将付出“管理失效”成本。(2)市级财政实力。市级财政实力强弱是判断“省直管县”还是“市管县”的重要标准。一般来说，如果市级财力较弱，基本上没有能力帮扶县城，甚至需要从县级财政“抽血”才能满足自身需要，则应以“省直管县”为宜；如果市级财力较强，能够带动和支持县域经济的发展，则应以“市管县”为佳。(3)县级经济的自身发展能力。县级经济的自身发展能力是决定“省直管县”改革实效的一个重要因素。“省直管县”意味着县作为一个相对独立的经济区域将被赋予更大的发展自主权，但自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。只有自身具备了提高经济发展水平和实现总体财力增长的能力，而这种能力受到当前“市管县”体制的严重束缚，实现“省直管县”改革后，体制创新的效率才会被大量释放出来，否则就将失去“省直管县”的真正意义。

(二)湖南省、市、县三级经济财政状况

湖南省土地总面积21万平方公里，总人口达6 697万人。现辖长沙等13个市和湘西土家族苗族自治州，县市区数为122个，其中县级市为16个，县数为72个，市辖区数为34个；2004年湖南省GDP达到5 612．26亿元，占全国的4．1％，居全国第12位，增幅高出全国水平2．5个百分点，分别只有广东、江苏、浙江生产总值的34．99％、36．2％、49．9％，而地方财政收入、规模以上工业增加值、外贸进出口总额、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等指标均低于全国平均水平，在中部六省也只能排到第二、三位；2004年湖南省地方财政收入完成额316．5亿元，占全国的2．7％，居全国第12位，人均财力为869元，较全国的1381元低512元，见表1。总的来看，湖南省幅员较广，人口众多，经济发展水平中等，市(州)、县发展不均衡。虽基本具备实施“省直管县”的条件，但应根据现实情况因地制宜，分而治之，寻求省以下财政层级的最优组合，充分发挥“省直管县”体制的功能优势，促进区域经济的协调发展。

2004年，湖南省GDP超过500亿元的市(州)有长沙、衡阳、岳阳、常德，财政总收入超过30亿元的市(州)有长沙、株洲、衡阳、岳阳、常德、永州，人均财政收入超过350元的市(州)有长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德。而人均GDP、人均地方财政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有怀化市、张家界市、湘西自治州、娄底市、永州市、益阳市、邵阳市。

2004年湖南省各县市区的经济、财政状况因篇幅所限未列出。根据数据分析，全省122个县(市)

国土面积、人口分别占全省的88．9％和97．4％，而提供的GDP总值、财政收入只占66．1％和31．4％，还不能成为全省经济实现跨越式发展的支撑点和主战场。从分类来看，湖南省经济强县，即GDP超过40亿元、财政总收入超过3亿元且人均GDP和人均财政总收入超县域人均水平的有10个县市，即长沙县、浏阳市、望城县、资兴市、醴陵市、冷水江市、宁乡县、桂阳县、永兴县、湘乡市。强县分布在5个市州：长沙4个、郴州3个，株洲、湘潭、娄底各1个。2004年强县GDP为807．89亿元，占县域县市的21．8％，占全省地区生产总值14．4％；强县财政总收入达58．94亿元，占县域的30．7％；而强县GDP对财政收入的贡献率为7．3％，比全国百强县低2．5个百分点。与之相对，2004年湖南省人均GDP总值排序居于后五位的县(市)分别为桑植县、永顺县、新化县、古丈县、龙山县。财政总收入居于后五位的县(市)分别为古丈县、中方县、新晃县、通道县、桂东县，其中，永顺县、古丈县的财政赤字在2004年达到4007万元、1379万元。以上这些县(市)多分布在张家界市、怀化市和湘西自治州。这也从另一个侧面说明，在目前“市管县”体制下，“市”与“县”之间的经济关联度不高，“市”的集聚和辐射功能明显偏弱，而“县”往往被统得过死而缺乏应有的经济活力。

(三)“省直管县”财政体制改革的三种基本模式

按照我省市(州)、县发展现状，“省直管县”财政体制改革应分为下列三种模式。

(1)“中心城市+卫星县”模式

全省经济发展态势好、后劲足、财源丰沛的市(州)有长沙、衡阳、岳阳、常德，而株洲、湘潭虽发展稍弱，但在湖南省“长株潭”经济一体化战略下，仍应归人中心城市范畴。中心城市是现代区域经济发展的动力源，其作用不仅不能削弱，而且还应支持建设一批功能互补、特点鲜明的卫星城，加强其集聚和辐射效应，做优做活大城市群，以进一步发挥中心城市在经济社会发展中的核心增长极作用。

(2)“弱市(州)+两极县”模式

对经济发展水平较低的弱市(州)而言，一般有两种极端情况。一种是“相对较弱的市+相对较强的县”模式，如邵阳市与邵东县、娄底市与冷水江市。在这种模式中，地级市的存在已经束缚了县(市)的发展空间，阻碍了一批强县的崛起，县(市)急欲“破茧而出”，应对其实施“省直管县”改革，并采用鼓励财政收入大县(市)抓收入、上台阶的如超收返还、以奖促增等激励政策，以培育一批县域经济增长点。一种是“相对较弱的市+相对较弱的县”，如张家界与桑植县、湘西自治州与古丈县等。在这种模式中，因为“市”与“县”的经济发展水平较低、财政实力较弱，双方较易陷入低效竞争和博弈困境中，应对其实施“省直管县”体制，同时辅以激励与约束相结合、鼓励经济欠发达市、县(市)增收节支保平衡的财政政策，在确保当年财政收支平衡和完成消化历年累计赤字任务的前提下，将省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩。

(3)“中等市(州)+中等县”模式

对于前两种情况之外的部分市县，是否实施“省直管县”，采取哪些具体措施，应充分发挥下级财政自主管理、自主创新的积极性，尊重他们的首创精神和选择权力，鼓励他们突破路径依赖而获得创新效率。同时也要密切关注、审慎对待，除对改革市(县)进行正常的业务指导外，还要加强监管，尽量避免省直管县初期发生的管理缺位和无效状态。

三、创新“省直管县”财政体制改革的保障机制

“省直管县”财政体制改革使省对市、市对县的两层博弈改成为省直接一对多的博弈，将改变两级财力积累进程和利益均衡结构，进而影响省、市、县财政的理性行为，必须统筹协调、创新保障机制、完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大“省直管县”财政体制改革“正效应”，实现“省直管县”财政体制改革“软着陆”。

1．应重新定位省、市、县财政职责。省级财政的主要职责应该包括：确定市县财政体制、转移支付及专项资金补助的拨付、资金调度及财政结算、工作部署和检查等；市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用，其主要职责应为：业务指导职责、报表汇总职责、发展县(市)域经济职责；“省直管县”后，县(市)在谋求自身发展中将有更大的自主权，将有更加良好的外部环境，应充分利用省财政政策和资金上的支持，激发县乡经济发展的内在动力。

2．应建立省对县的监督管理机制，避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。具体来说，实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算；建立科学合理的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度；建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。

3．创新省、市、县财政联席会议制，调节跨层级、跨区域的公共产品供给、宏观经济管理等矛盾，以自主协商的方式实现责任分担、利益共享。

4．建立省财政派出专员制，通过派出专员了解掌握县(市)乡财政情况，准确及时传达上级政策信息，指导县(市)财政管理和改革工作，建立省与县顺畅的信息通道。

5．创新风险预警和应急制，设置应急准备金和应急程序，提高新体制的应变能力和风险化解能力。

6．尝试市、县财政、地税合署办公的组织机构安排，即财政与地税合并为一个党组、两套班子(财政、税务)、两块牌子，各市(州)、县(市)财政局长兼任地税局长。这样的组织机构具有精简高效的特点，并有利于“省直管县”中的权、责、利的清晰定位和高效运作，是省直管县体制得以有效运行的重要保障。

注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文”

作者：陈纪瑜　阳　敏　张宇蕊