行政公产理论研究论文

摘要：高速公路属于公物，高速公路所有者或管理者与使用者之间的关系属于公物利用法律关系。因此，应在公物法视野下界定高速公路通行费，突出体现高速公路的公共属性。在对高速公路通行费进行法律规制时，应加强公物立法工作，将高速公路纳入公物法的调整范畴，积极构建政府、高速公路管理者和经营者、高速公路使用者之间良好的互动机制，确保高速公路通行费的合理性。下面是小编整理的《行政公产理论研究论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

行政公产理论研究论文 篇1：

论行政法上金钱给付义务的强制执行

摘要：行政法上金钱给付义务包括“相对人”所负的“公法上金钱给付义务”和“国家”所负的“行政法上金钱给付义务”两种形式。本文通过对这两种给付的比较，以及对西方社会中对国家所负公法上金钱给付义务的强制执行的研究，指出我国对国家所负的行政法上金钱给付义务执行的极端软弱性，因而建议扩大公民的法律请求权和有关国家机关的强制执行权。

关键词：行政法上金钱给付；强制执行；行政公产

[文献标识码] A

一、两种形式的行政法上金钱给付

目前，学界一般认为“公法上金钱给付义务”是一个专有名词，专指相对人所负的行政法上金钱给付义务。比如，我国台湾地区的学者就认为，“公法上金钱给付义务是指人民对行政主体所负的公法上金钱给付义务，既不包括行政主体对人民所负担的公法上金钱给付义务，也不包括行政主体之间相互所负的公法上金钱给付义务。”对它的强制执行，既可以由司法机关实施，也可以由行政机关实施。

但是，在实际生活中，还存在着另外一种性质的公法上金钱给付义务，即国家所负的行政法上金钱给付义务。它是指，依据行政法的规定，国家或行政机关应当承担的支付给公民的金钱义务。这种义务既包括像公务员的工资、福利等，也包括国家所负的各种债，如国家侵权赔偿金、多收而应予返还的税费等。对它的强制执行，在我国，是指当发生这种给付纠纷时，通过行政诉讼作出支付金钱的判决。如果国家或行政机关不履行司法判决，那么就由法院根据生效的行政判决书对行政机关作出强制执行。

笔者认为，在理论研究上，以及在立法体系上，完全可以而且也应当把这两种强制都纳入到“行政法上金钱给付义务”这一框架之中。因为，两者产生的前提是相同的，即这两种金钱给付义务都是由“行政法律规范”来“具体”规定的。再者，从行政法律关系的构成来看，行政主体与相对人构成一对权利义务的矛盾双方，一方的义务就构成另外一方的权利。比如，国家机关应该支付的各种社会福利保障金就构成相对人的财产权。因此，不应该割裂这两种强制的关系，不应该讳言对国家所负公法上金钱给付义务的强制执行问题。

二、行政法上金钱给付的意义

首先，这种给付是财产权的一种表现形式，而财产权则是任何一个社会主体能够存在的基本要件之一。对政府而言，国家取得财产的必要性及其意义无需多言，它的正当性没有多少争论。问题只在于，相对人负担的公法上金钱给付义务应当在“民主”的基础上来依法确定，比如公民应该交哪些税，税额是多少，等等。因此，我们更多的是讨论财产权对于“公民”的意义，或者说对于“人”的意义。从近代资产阶级革命以来，直到今天，无论是马克思主义理论，还是其他各种理论，无论是社会主义国家，还是资本主义国家，没有不强调财产之于个人、社会、国家、阶级在追求自由、民主、平等进程中的重要意义。比如，恩格斯就指出，文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力是：财富，财富，还是财富，不是公有的财富，而是微不足道的单个人的财富，这是文明时代唯一具有的决定意义的目的。洛克甚至宣称“哪里没有财产，哪里就没有正义。”因此，国家所负的行政法上的金钱给付，它作为公民的一种重要的财产权，毫无疑问具有重要的意义。所以当代许多西方学者进一步扩大解释了公民财产(权)的范围，认为西方福利国家实践中的“福利”不应该再被看作是“赏赐”或“特权”，而应当被看作是公民的一种“财产”或“财产权”。施瓦茨就指出：“如果政府的优惠真的仅仅是一种赏赐或特权，那么便是可以随意确认或撤销的，不必遵守其他的要求，即正当法律程序要求的程序上的保障。”正因为如此，所以本文才强调需要研究对国家所负行政法上金钱给付义务的强制执行。

其次，这种给付是一种具有重要的政治法律意义的行为，体现了人类社会的一些基本的价值追求和信仰。对公民而言，在资本主义早期，公法上金钱给付义务特别是纳税，作为一种公民应负担的法律义务，直接体现了公民的政治法律含义。在当代我国学者的探讨中，特别是在我国宪法经过修改而加强对公民财产权的宪法保护以后，有学者更是深刻地分析了税的宪政意义，指出税的意义在于从反面论证了公民私人所有财产权。对国家而言，它承担的行政法上金钱给付义务由于受到法律的规定，履行这种义务就具有法律的强制性。在社会主义国家以及现代西方的福利国家中，这种义务中的许多形式体现了联合国《经济、社会及文化权利国际公约》的基本精神，体现了现代国家的福利理念，体现了对于人民福祉的关怀。而那些作为惩罚性义务的金钱给付，如罚款、赔偿等，则体现了“自由”的受限制性。法治是人世间最高的善，没有任何人、社会组织、政治团体和国家能享有超越于法律之上的自由。比如罚款，对公民而言，它体现了法律面前人人平等的原则，即任何人没有超出于法律之外的特权。比如国家赔偿，对国家而言，它体现了法治国家的基本要求，国家不是一个人间的“神”，它同样是一个必须接受法律约束的实体，它必须对自己侵害公民权利的行为承担法律责任。

三、对相对人“公法上金钱给付义务”的强制执行

世界上各主要国家及地区对相对人公法上金钱给付义务的认识没有本质的差别，我国学者也基本上认同了西方学者的研究成果。相对人公法上的金钱给付义务是由法律规范创设的，而不是由行政机关在行政决定中自由地创设的，因此，对它的强制执行，不是行政机关的自主意志，而是法律的意志。

在立法体系上，有些国家制定了统一的强制执行法，有些国家则是由分散的各个单行性法律共同组成。世界各国对依据《强制执行法》来执行公法上金钱给付义务的种类有不同的规定。例如，在德国，凡联邦行政机关和联邦直属的公法人所拥有的公法上的债权，都属《联邦行政强制执行法》所适用的范围，但是不包括以下三类：第一类，可经行政法院审理政党争诉的金钱债权，通过行政法院诉讼解决。第二类，可经非行政途径解决的金钱债权。第三类，税捐法、包括失业保险在内的社会保险法以及诉讼费交纳法所规定的金钱债权。对这三种给付的强制，仍然按照调整它们的法律的规定来执行，而不按照《联邦行政强制执行法》。此外，世界上各主要国家及地区对强制执行措施的规定，也没有实质性的差异。但是，在强制执行主体模式的设定上则有较大的区别：一是法国以及英美法系国家一般采取司法执行模式，二是以德国为代表的大陆法系国家一般采取行政执行模式，而我国则采取以“以申请人民法院执行为主，以行政机关自己执行为辅”的方式。

四、对国家“行政法上金钱给付义务”的强制执行

对这个问题的研究具有理论的必然性和严峻的现实需要性。从法律理论上讲，法律规定的权利

必须得到保护，而法律规定的义务则必须得到实现。法律自身就蕴涵着强制执行力。所以，一旦行政机关不能主动履行给付义务时，法律就必须采用强力意志来贯彻实施。但是，由于各种理论观念以及现实的原因，我们不能够把这种执行等同于对公民的强制执行。从现实来看，我国行政机关拖延支付或者拒绝支付应当按期如数支付给公民的金钱义务的现象大量地发生，可以说已经成了一个社会问题。比如广大的农村地区教师工资的拖欠问题，对各种救济款项的挪用和截留问题。如果不重视这些问题，它们将产生深远的社会影响。因此，当行政权滥用其权力意志而不主动地履行其义务时，研究对它的强制执行便是当然的结论。

1．行政公产与强制执行的关系

在我国行政救济的法律理论中，国家不能作为诉讼或争议的一方，而只能是各级政府或某一个具体的行政机关。实际上，即使是某一级政府成为争议的一方，最后成为诉讼中的一方当事人的，还是会被转化为某一行政机关。那么，行政机关承担给付义务的物质基础是什么呢?行政机关除了行政公产之外，没有任何其他的物质财产。

行政公产按照使用者可以分为专为行政机关使用和非专为行政机关使用两类。专为行政机关使用的行政公产包括财政公产和公务公产，这两者也就构成本文所讨论的行政公产。但是笔者认为，可以被强制执行的行政公产只能是财政公产，而不可以是公务公产。公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备。财政公产是指行政主体所有的资金、物资及其他设备等各种形式的财产，它是作为行政经费或财源的财产。在法国，财政公产一部分由财政学研究，一部分则被当作行政私产来研究。其行政私产主要包括：行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的无体财产，如供收益用的房屋；某些供公务使用的不动产和动产，但没有经过专为公务目的的特别加工，如行政主体使用的公有房屋；行政主体享有的无体财产，如债券、专利权、商标权；等等。在大陆法系国家，关于行政公产的法律制度非常复杂。比如在德国，“因公产发生争议的法律救济途径可能是普通法院，也可能是行政法院。关键的区分标准是发生争议的关系是私法性质还是公法性质。”

在制度层面上，一般认为行政公产原则上不得作为强制执行标的，但是也有例外。公务公产构成行政权“生命延续”的物质基础，因此是绝对不可以被强制执行的。对于财政公产而言，有学者指出，各级政府代表国家为公物所有权之主体，与私人所有权相同，故除法律另有规定外，适用私法之规定。并且，国有公物之执行，是对国家施以强制执行，是为绝对不能。其余公物之非国有者，在扣押拍卖取得所有权后，仍以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。例如，县乡镇公法人所有公用物，因负债而执行拍卖，债权人取得后不变更其原来公用之目的，自非法所不许。至于他有公物，不过仍受公用之限制而已，并非不能强制执行。此外，与行政公产的所有权理论不同的行政公产的管理权理论认为，对于行政公产只应该强调公用目的而不应该再纠缠于所有权的性质。因此，对行政公产能否流转，能否成为被强制执行的客体，以及是否可以适用私法的强制规定等问题，也发生了一些认识上的变化。笔者认为，随着公民权利保护的加强，就如同国家赔偿制度的发展历程中国家豁免权的逐步消亡一样，关于行政公产的不可强制执行性必将有所变化和发展。

2．西方发达国家的强制执行

在西方发达国家里，由于实行竞选制度，各级政府不愿意因为不履行金钱给付义务而导致政府信用发生危机。其次，在制度上，西方国家是以国家的财政来担保支付能力的，又有比较完备的法律制裁机制。因此，一般不会发生对国家机关的行政公产强制执行的问题。比如，在美国，法院判决美国赔偿的经费，和各部的预算无关，它由财政部经常性不确定的拨款中支付，付款支票由司法部交给承办案件的检察官转交原告的律师。按照《联邦侵权赔偿法》的规定，赔偿费在2500美元以下的，由相应行政机关支付。超过2500美元的，由国家专项基金支付。

在德国，行政机关一般都会自觉执行法院的判决，法院强制执行的情况几乎没有出现过。公民持法院的判决去行政机关(主要是州财政部)取得赔偿。行政机关一般在四周内都会支付法院判决的赔偿金额。如果没有支付，公民有权要求法院强制执行。但强制执行有两个条件，一是为公共利益需要的物体不能被强制执行，如市政厅、大使馆、救护车、消防车等。二是受到州法律规定的限制，州法律里规定了哪些财产可以被执行，哪些不可以被执行。在执行中，德国几乎不存在行政机关没有钱的问题。如果一个行政机关果真没有钱，它的上级行政机关就必须负责出钱。在法国，对行政机关的强制执行制度主要有以下规则：第一，行政法院不能对公法人强制执行。第二，行政法院不能命令行政机关为或不为一定行为。第三，地位崇高的调解专员有权命令行政机关采取执行措施；如果行政机关还不执行，他可以在政府公报上发表特别报告，通过舆论迫使行政机关履行义务。第四，对于普通法院或行政法院判决行政机关赔偿的，行政机关若不在四个月内签发支付令，国家行使监督权力的机关可以依职权命令支付，并规定经费的来源。第五，最高行政法院可以对不履行支付义务的行政机关实施迟延罚款，并对其负责人判处罚款，罚款可以高达该公务员的全年薪俸。

五、我国的现状以及建议

1．现状

应该由政府依法付给相对人的行政法金钱给付义务，最典型的便是公务员的工资、多收的税费、国家赔偿金等等。对于国家赔偿金的支付，现实中有太多的案例说明了我国强制执行制度的不健全性。笔者在此仅以公务员工资支付纠纷为例来阐明自己的观点。工资，在我国的政治经济学理论中，它是再生产得以继续的最基本的保障，它具有保障基本生存的意义。并且，在我国，庞大的党政人员、教师等都是从国家财政获得工资收入的，而且这种工资收入几乎是他们全部的财产来源。但是，由于各种原因，恰恰是他们的工资权利所受到的法律保护最弱，远远不及企业人员的工资权利所获的法律保护。

现有的法律、法规、规章对公务员工资权利的保护作出了具体规定。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)明确规定公务员工资、福利、保险、退休金应当列入财政预算来予以保障，并且应当按时足额发放。第七十八条还规定了三个“不得”：第一，任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策；第二，任何机关不得擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇；第三，任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。相应地，对于救济措施，第九十条规定公务员可以向原处理机关申请复核或者向同级公务员主管部门或作出该人事处理的机关的上一级机关提起申诉。第九十三条规定公务员可以向上级机

关或者有关的专门机关提出控告。第一百零一条规定了上级领导机关或公务员主管部门有权责令纠正或者宣布无效。此外，第一百条规定，对于聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生工资、福利、保险待遇等纠纷的，当事人首先向人事争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以在法定期间内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。由于建立人事争议仲裁委员会制度的法律规定被设置在第十六章“职位聘任”中，因此，笔者认为对于非聘任的公务员的工资、福利问题是不能纳人到人事争议仲裁制度中的。

从以上规定来看，公务员工资纠纷的处理不完全同于企业职工的工资。因为根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定，企业人员的工资等金钱给付纠纷可以通过仲裁程序解决，或通过法院以司法程序解决。因此，结合《公务员法》、《行政复议法》与《行政诉讼法》相关的规定，我们可以得出以下结论：

第一，虽说公务员的工资是行政法上规定的国家应负的上金钱给付义务，但对行政机关违法变更及拖延给付或不给付的，并未明确规定对公务员的司法救济手段，也未规定公务员可以申请上级行政机关给予强制执行之权力，而只是规定可以向上级行政机关或者行政监察机关行使“申诉、控告权”。在现实中，“拖延支付”往往是久拖不付，公务员个人没有任何有效办法来阻止这种现象。

第二，我国现行的《行政复议法》在第三十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过直至降级、撤职、开除的行政处分”。这似乎是一个强有力的法律武器。但是，这个法律武器只是一个间接强制手段，它只是针对有关人员的行政责任，而不是直接针对当事人的金钱给付利益。如果该行政机关确实没有资金，那么这种威慑方式同样没有实际的效果。

第三，即使按照《公务员法》的规定可以提起仲裁和诉讼，也只针对聘任合同制下的公务员，而不是所有的公务员。如果法律允许非聘任制公务员就工资纠纷提出行政诉讼或民事诉讼，或者允许公务员提起某种仲裁程序，那么行政监察机关和人事部门将在这些程序中处于何种法律地位以及承担何种法律责任，这就又是一个新的问题了。

第四，如果允许提起民事诉讼，根据前述的行政公产的法律特性，其强制执行也不能同于民事强制执行。如果允许提起行政诉讼，按照《行政诉讼法》第六十五条之规定，也只能采取如下手段：一是对应当归还的“罚款”或应当给付的“赔偿金”，可以通知银行采取划拨手段；二是当行政机关不履行义务时，可以采取每天罚款50至100元的执行罚方式；三是对行政机关提出司法建议；四是对不履行义务构成犯罪的依法追究刑事责任。但是，我们知道，这四种方式都有缺陷：一是，虽然可以依法划拨，但为什么在实际生活中很少这样做?并且，应该从行政机关的何种形式的财产中划拨?由此可见，这种规定虽然好，但是达不到目的。同时，划拨只针对“应当归还的罚款”和“应当支付的赔偿金”，而不包括其他的公法上金钱给付。二是，虽然可以采取执行罚的方式加处滞纳金，但是这种方式同样无法得到实际执行。因为依法划拨都不能实现，更何况对滞纳金的收缴。三是，事实告诉我们，按照目前的规定，我国司法建议书的实际效果微乎其微。四是，追究刑事责任的方式在现实中很少发生。

2．建议

基于以上个案分析可以看出，因国家所负行政法上金钱给付义务而发生纠纷的，有些可以获得司法救济，有些则不可以获得司法救济。笔者认为，应当把司法救济扩大适用于所有的国家负担的行政法上金钱给付义务，同时还必须进一步扩大有权机关的强制执行权。当行政复议机关、行政监察机关以及法院依法作出决定后，应当具有一定的直接强制执行权和强大的间接强制执行权，以保障相对人的合法权益。但是，此时采取的强制措施应受某种约束，应当遵守前述的行政公产的法律特权，应当在保障相对人的权益、维护行政机关的尊严和权威以及行政机关的公务活动能力之间保持一种平衡。这样，司法权才不至于干涉行政权，上级行政机关才不至于过度干涉下级行政机关。相应地，在程序上应当扩大权利人的请求权或诉权。为此，笔者建议：

第一，当国家机关未能依法履行其所负行政法上金钱给付义务时，或者未能在正当公平的期限内履行支付义务时，应当赋予当事人申请司法救济或申请仲裁的权利。

第二，由于行政机关各种各样的收费、罚没款是应该上交国库的，所以行政机关所有的财产最终都来源于国库(财政)。因此，在当前行政机关自己支付金钱给付的体制之外，国家完全可以再建立一套统一的财政专门支付机关。当行政机关不主动支付金钱时，当事人可以依据具有法律效力的文书，直接向国家财政机关申请支付。而有强制执行权的国家机关也可以直接向该财政支付机关发出执行命令。至于该财政机关与负有支付责任的行政机关的关系则可以由国家立法进行规范，。

第三，强化司法建议书的舆论作用。应当把司法建议书当作一种重要的法制建议书，让它刊登在政府的文件或通报、公报上。这样既可以警示有关的行政机关，又可以提高司法建议书的法律分析质量，还可以发挥法院作为法律专门机关所具有的法制咨询功能。

第四，借鉴法国的经验，强化行政机关、行政机关负责人以及直接责任人的经济责任，对他们实施高额罚款；同时强化他们的行政责任，特别是政治责任。

第五，对于关系到公民基本生存能力的给付，如公务员工资、退休金，公民的最低生活保障金等，可以赋予当事人先行给付的请求权，由上级行政机关或行政监察机关或者法院采取先予执行措施，而不论被执行的行政公产属于何种性质的资金来源。此时，这些机关应当享有直接划拨的强制执行权。

作者：王伟奇

行政公产理论研究论文 篇2：

公物法视野下高速公路通行收费及其法治化

摘 要：高速公路属于公物，高速公路所有者或管理者与使用者之间的关系属于公物利用法律关系。因此，应在公物法视野下界定高速公路通行费，突出体现高速公路的公共属性。在对高速公路通行费进行法律规制时，应加强公物立法工作，将高速公路纳入公物法的调整范畴，积极构建政府、高速公路管理者和经营者、高速公路使用者之间良好的互动机制，确保高速公路通行费的合理性。同时，还应建立高速公路通行费争议的公法救济机制，保障高速公路使用者的基本权益。

关 键 词：公物；高速公路；高速公路通行费

收稿日期：2018-10-15

作者简介：张福刚（1979—），男，河南固始人，河南财经政法大学法学院副教授，法学博士，研究方向为宪法学基本理论、行政法学。

基金项目：本文系河南省哲学社会科学规划项目“河南省地方债务宪法规制研究”的阶段性成果，项目编号：2018BFX001。

当前，我国已基本形成了一套较为完备的规范公路收费行为的法律规范体系。针对高速公路通行费的收缴问题，无论是中央立法还是地方立法抑或部门立法，都设立了严格的、多元化的规制措施。但是，高速公路通行费的收缴矛盾并没有因立法的不断完善而得到有效缓解，相反，在新近高速公路使用过程中，因高速公路通行费收缴问题所产生的争议较之以前呈现递增之势，轰动一时的“天价过路费案”便是这一问题的注脚。高速公路通行费收缴矛盾的背后，不仅仅是现有的立法在执法层面是否得到有效贯彻的问题，更深层次的则是这些规制高速公路通行费的法律规范对通行费的定位是否准确的问题。立法对高速公路通行费能否进行准确定性，关系着有效化解当前高速公路通行费收缴矛盾以及彻底解决偷逃高速公路通行费违法行为等问题。

一、高速公路的公物性质

（一）法律规范中的高速公路

高速公路的法律地位比较特殊，一方面，高速公路与其他民法规范中的物一样，基于对其使用、管理等行为产生普通的民事权利或义务。如《国家赔偿法（草案）》中关于桥梁、道路等国有公共设施，因设施、管理欠缺发生的赔偿问题可适用《民法通则》等请求民事赔偿的规定即属此类。另外，在行政法理论中，行政机关非基于行政权能之行使，而为平等主体间之行为，依法享有民事权利，承担民事责任，在此法律关系中，高速公路的所有者或管理者与其他企业、机关、社团法人的法律地位并无二致；另一方面，使用者利用高速公路时，其与高速公路的所有者、管理者等之间的关系既有民事法律关系，还存在民事法律关系以外的其他关系。如《公路法》第50条关于超限车辆须经县级以上地方人民政府交通行政主管部门的批准方可在公路、公路桥梁上行使的规定，足见高速公路的所有者、管理者等与利用者之间的关系显然不是一般的民事关系。在高速公路利用过程中，由于高速公路的特殊性决定了特定的高速公路利用关系具有明显的行政法律关系特征。

在我国现行的法律规范体系中，高速公路应属于我国立法术语中的公共财产，尤其是在公路投资体制改革以前，理论界和实务界对这一判断基本一致。这种定位是依据《宪法》和《土地管理法》进行判断的，在我国国有土地和集体土地二元土地所有制结构下，高速公路的修建需要建立在高速公路所在土地权属国有的基础上，加之我国绝大多数高速公路是由地方政府融资兴建的，因此，在所有权归属上，高速公路的国有财产属性是毋庸置疑的。虽然随着公路收费制度和特许经营制度的建立，包括政府还贷公路以及国内外社会资本通过BOT、TOT等方式参与经营性公路建设的出现，使得原有高速公路产权归属一度受到质疑，①但是，相继出台的《民法通则》《公路法》《收费公路管理条例》均秉持了宪法对作为公路之一种的高速公路及其产权归属进行界定的基本精神，将高速公路作为公共财产纳入法律的调整范围。

（二）高速公路性质的理论分析

从某种意义上说，为了实现行政目的，公共财产与域外公法理论及实务领域中的公物大致相当。自法国18世纪创设现代公物制度以来，公物以及公物利用的问题开始进入国内外研究者的视野，尤其是随着现代行政法学的兴起，给付行政理论研究不断深入，以承载服务行政理念为核心价值的公物理论得到不断地完善。现代意义的公物制度最早可以溯及到罗马法关于公共物与私有物的划分理论，罗马法从所有权的角度对公物利用进行了较为精准的界定。在罗马法看来，公物为不属于任何人所有的无主物，任何人不得取得其所有权，但每个人有利用公物的权利，这种利用不具有排他性，更无权处分任何一部分公物，甚至國家也仅仅是公物的管理者、维护利用秩序者而不是所有者。罗马法的公共物与私有物划分理论深深地影响了法国的公产制度，甚至直接成为法国行政法公产理论的基础。出于对王权管理公产的不信任，以普鲁东、狄骥为代表的20世纪以前的法国理论界对于公产所有权均持否认态度。随着法国王权统治以及传统法实证主义的式微，以奥里乌为代表的行政所有权公产理论在法国理论界开始为大多数学者接受并影响着法国的实践。法国最高行政法院在1909年的一个判决中承认了巴黎市对其公共道路的所有权。1957年《国有财产法典》规定：“国有财产中，由于本身性质或由于政府指定用途而不能作为享有私所有权的属于公产。其他的财产属于私产。”这种立法安排在2004年的相关法令中得到进一步强调。法国的公产在某种意义上类似于德国的公物（或公法设施）。按照德国行政法学之父奥托·迈耶对公法设施的权威定义，公法设施主要是一种客观上与人员类似的物质手段，为公共行政主体所掌握并用于特定的公共目的。设立公法设施的主要目的是以使用关系的形式、为公民和除公共行政之外的其他法律主体提供特定的服务。[1]对比德法关于公物的不同概念，一般认为行政法意义上的公物主要指行政机关为履行行政任务所提供的直接供一般人民通常利用或特别利用之公共用财产。[2]据此，公物需具备以下几个特征：第一，公法设施由行政工作人员和物质手段（大楼、设施、技术设备）共同组成的独立的行政机构。第二，公法设施应当执行特定的行政任务，特别是给付行政。第三，公法设施通常具有使用人，即通过反复或者持续进行的适用关系而接受设施所提供的服务的人。第四，公法设施必须直接供公众使用，其所有或管理机关不得将其私有化，即公物的融通性受到限制。第五，债务人管理的公物，如果因为推行公务所必须或其转移违反公共利益的，债权人不得为强制执行。

高速公路作为公路的一种，完全符合公物的要件：第一，高速公路开通的目的是为了满足社会公众的出行便利。第二，高速公路无论是由地方政府投资设立的高速公路公司提供，还是由私经济主体提供，都必须纳入公路行政主管部门的统一管理和支配，通行费收取标准也由有关行政机关审批。第三，《公路法》《收费公路管理条例》的绝大多数规定都属于高权性公法法律规范。比如跨区作业的联合收割机、运输联合收割机等免交车辆通行费的规定即属于公法规范。另外，在公物所要求的“命名”（公用的意思表示）这一形式要件上，《公路法》及《收费公路管理条例》也对收费高速公路项目的审批、收费标准的批准等方面做了规定。

总之，无论高速公路的所有权归属于地方政府或地方政府设立的高速公路公司，还是归属于混合所有制企业或私有企业，以及高速公路是否收取通行费，它们在公法学上都属于公物，都应受公法的制约，都应按照公物法的基本原理、基本原则和基本制度进行规范和治理。

二、公物利用与高速公路通行收费

（一）公物利用中的法律关系

在公物利用中，公物利用法律关系主体由公物所有人、公物管理人、公物养护人和公物利用人四方当事人组成。一般而言，公物所有人、公物管理人和公物养护人往往并不总是一致的，但三者以行政主体的身份出现在公物利用法律关系中成为常态。在公物利用过程中，行政主体扮演着不可或缺的角色，一方面，行政主体具有公物管理权，负责公物的维护、管理和运行；另一方面，行政主体具有公物警察权，即在利用人违反法律、法规的规定或公物利用规则时，或者其利用行为影响了其他利用人的正当利用时，行政主体作为公物秩序的维护者有权对违法行为人进行处罚，从而与利用人之间产生行政法上的权利义务关系。在德国、法国及我国台湾地区，由于秉持大陆法系关于公私法划分的一贯做法，将公物利用法律关系纳入公法范畴并受公法规则的调整成为通说。[3]除此之外，在公物利用过程中还有可能出现行政主体以平等主体的身份与利用者建立私法关系。公物提供者一旦选择采取契约等私法方式完成行政任务时，则公物提供者在公物利用法律关系中的权利、义务、地位将在一定程度上受到私法规范的制约。在公法私法化的总体趋势下，按照现代司法为最终解决途径的基本理念，有限承认公物利用纠纷的司法保护又是公物法发展和完善的必然趋势。

虽然行政机关的上述选择权有利于提高行政效率，有利于有效完成行政任务和管理目标，但因在选择过程中自由裁量权存在滥用的可能性，行政机关借用选择权规避责任，侵害利用人权益的风险在所难免。因此，从有效控制行政权力，保护行政相对人权利的角度看，公物利用法律关系应该严格放在公法的框架下进行设计。我国高速公路通行费的征收行为完全符合公法关系的构成要件。首先，高速公路经营管理者向通行者收取通行费的行为是基于法律授权的行为。我国高速公路经营管理机构大都是经过法律授权的管理机关，其行使的部分行政职权来源于交通部门的委托，其与利用者之间的关系也是行政法律关系，《公路法》第8条第4款和第57条为此提供了直接的法律依据。其次，高速公路经营管理主体收取的通行费也不属于民法意义上的高速公路服务的对价。高速公路通行费是由履行公共服务职能的特定社会组织——公法人或私公益法人，依据法律、法规及行政机关的授权，向高速公路通行者收取的特定计量公共服务的受益费。[4]在此意义上，高速公路通行费的收缴关系仍然属于行政法律关系的范畴。

（二）高速公路通行收费

既然高速公路通行应纳入公物利用的理论分析框架，则随之对应的即是公物利用不收费原则在高速公路通行法律关系中是否适用的问题。德国公法学认为，由于公物是以增进公共福祉为宗旨，国家提供公物绝不能出于商业目的，因此国家理应坚持无偿利用原则，即不收费原则。[5]《日本地方自治法》针对公共设施的利用承继了德国公物利用不收费原则，该法第244条规定：“普通公共地方团体只要没有正当的理由，不得拒绝居民利用公共设施。普通公共地方团体就居民利用公共设施一事不得采取不当的歧视性措施。”早期的理论研究也认为高速公路是履行公共服务职能的公物。既然是公物，就应当充分考量和满足公民的各种权利，始终以服务公共利益为根本原则，贯彻成本最小化原则，并自觉地接受社会和地方人民群众的监督。因此，不能依据纯粹私法上消费者与商品或服务提供者之间的关系来评价和界定高速公路的受益人与高速公路所有人或管理人，进而确认不收费原则在高速公路利用关系中的适用。

事实上，在当前各国高速公路管理实践中，不收费原则的适用范围越来越窄，对高速公路的通行车辆适度征收一定数量的通行费已成为世界多数国家高速公路管理的常態。正如经济学对准公共产品的使用限制所给出的理由那样，由于部分准公共产品的实际消费过程具有强烈的私人产品性质，所以，如果政府只是免费提供或者只是象征性地收费，人们就可能过度消费该产品，而政府对多供给一些人消费所花费的边际成本就会很大，从而造成拥挤性的加剧。就高速公路利用而言，高速公路利用具有非竞争性，在适应通行量的范围内，高速公路利用还具有非排他性。但是，一旦高速公路通行车辆超过了其应通行量，则任何车辆的行使都对其他车辆造成影响，造成使用者拥挤成本的增加。据此，适当的收费不仅可以平衡使用者和未使用者之间的利用关系，弥补其给公共利益带来的损失，同时也符合有效配置公共资源的原则，并避免因有利于特定人而造成市场主体之间的不平等。我国台湾地区行政法将这种收费放在对公物使用者课以负担中予以考虑，如缴纳使用费、除害设施或损失补偿义务、修筑负担等。[6]另外，汽车使用量的不断增加必然带来高速公路管理和维护成本的上升，加之政府与社会资本合作（PPP）建设、运营高速公路并由此牵涉的高速公路建设的投融资主体社会化、私人化等原因，也使得高速公路通行收费成为当前世界各国高速公路利用的常态。我国20世纪80年代公路管理体制改革以后，高速公路投资手段不断丰富，银行贷款、发行股票和债券、利用外资以及转让经营权等融资手段的出现，决定了传统的政府单一的投资体制的结束。我国的高速公路也因此划分为两大类型，即以高管局、公路局等为投资主体的还贷型收费高速公路和以国有企业、一般民营公司、外商投资公司投资的经营型收费高速公路。高速公路投资主体基于还贷的压力抑或盈利的考虑，会向高速公路的利用者收取一定的通行费。相继出台的一系列高速公路管理法律、法规也对高速公路通行费的收取依据、标准、年限等问题进行了规定，如《公路法》第58条、第59条等。

三、高速公路通行收费的法治化

（一）高速公路收费存在的问题

⒈经营与管理主体不清，权责不明。部分高速公路的经营管理主体角色定位不清，有些政府公路主管部门既承担着政府的管理职能，又承担着本该由事业单位或企业承担的某些职能，尤其是生产经营职能。加之高速公路管理缺乏服务意识和监督机制，片面强调高速公路的垄断性和国有性，要求公众支持公路建设、遵守道路规则、维护公路权益，却忽视公众利益和自身的服务责任，导致公众要求的高質量的高速公路服务品质无法满足，甚至高速公路使用人被乱收费或收费后无法体验高速公路的快捷、舒适、高效的服务等现象往往很难找到相应的责任主体。

⒉收费标准不统一且缺乏公众参与。高速公路收费标准多由地方政府批准，由于没有统一的定价方法和统一的批准机构，收费标准的确定带有很大的随意性。收费标准偏高或收费标准不统一等问题，不仅使收费高速公路经常受到舆论谴责，而且相应提高了公路运输成本，影响了公路运输的竞争力。另外，从行政决策民主与科学的角度，多数地方政府确定高速公路通行费的收费标准时很少引入公众参与机制，这也降低了收费标准的客观性与合理性。

⒊收费权配置不合理。我国高速公路立法对高速公路通行费的收取进行了规定，如《公路法》第58条、第59条均成为我国高速公路收费最直接的法律依据。但是，对于这种直接影响公路利用人财产权益的立法行为，根据法律保留原则，对收费权的具体设立应严格由最高立法机关全国人大或全国人大常委会行使。但遗憾的是，《公路法》在作出上述安排后，在第68条又规定：“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。”实际上是将收费权的立法控制问题授权给了国务院。这种立法安排在制度设立之初即为收费权的具体实施埋下了隐患。

⒋减免高速公路通行费的规定存在问题。根据《收费公路管理条例》，在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。根据该规定，2015年全年，成都市共减免车辆75万余辆，减免车辆通行费3645万余元。①辽宁省从2005年至2011年累计减免的车辆通行费则高达15.43亿元。问题是这些减免出来的通行费如何分担？由政府进行补偿，显然缺乏上位法依据。在此情形下，经营者或管理者必将通过提高收费标准或延长收费期限将减免出来的通行费分解由其他利用者承担以收回投资，这势必加重了其它公路利用者的负担，也显失公平。

（二） 高速公路通行费收费行为的法律规制

⒈引入“规费”的概念，突出高速公路的公物属性。“只有明确其行政性收费的性质，才能将旧有分散于各条高速公路经营管理企业的分散收费归于政府统一收费，从而实现基于管养需要长期收费之目的。”[7]由于通行费收费主体多为事业单位，实践中容易造成高速公路利用法律关系属性的误判。将“规费”作为法律术语，比行政事业性收费更易于界分收费行为的法律属性，有助于主体法律地位的定性。况且，在我国规范性文件中已经大量引入“规费”的概念，为“规费”成为法律术语提供了立法先例。①

⒉加强公物立法工作，将高速公路纳入公物法的调整范畴。针对高速公路管理问题，我国虽然制定了关于高速公路管理及通行费收取的法律、法规和规范性文件，但是，现行的立法并没有站在公物法的角度对高速公路的设置、管理、利用、收费等进行系统规制，“不仅在很大程度上削弱了公物在人权保障方面的作用，也使公物管理权成为我国公民人权面临的一种新威胁。”[8]因此，我国应借鉴大陆法系国家的公物管理经验，加强公物立法工作，对高速公路的公物性进行立法确认，在基本理念上强化高速公路的公法规制意识，明确高速公路属于公共服务性质的公物，以防止因基本属性界定不清导致高速公路管理制度的异化。

⒊强化高速公路的公共性，确保社会义务的履行。高速公路具有消费的公平性和必需性等特质，高速公路通行费的高低直接影响高速公路利用人的切身利益和基本权益。长期以来，政府通过指令性的价格控制手段来维持高速公路的低价运营。高速公路引入民营资本，多元的投资主体必定要以一定的投资回报为前提，这样高速公路必将面临履行社会义务和实现利润最大化的矛盾。对此，高速公路管理人就应增强服务意识，充分考量和满足公民的基本权利，始终以服务公共利益为根本，贯彻成本最小化原则，并自觉地接受社会的监督。另外，在立法上赋予高速公路管理人公法人地位与性质，特别是管理使用过程中高速公路管理人本身承担的法律义务及享有的权力，尽可能减少或限制高速公路管理人自行创设规则、自行决定使用者地位的权利。

⒋积极构建政府、高速公路管理者和经营者、高速公路使用者之间良好的互动机制，确保高速公路通行费的合理性。基于高速公路在实际使用过程中具有强烈的私人产品性质，如果政府收费过低，就会导致人们过度利用，增加政府高速公路服务的边际成本，也会加剧高速公路的拥挤。相反，定价过高则会直接侵害高速公路使用者的财产权。由于高速公路进入经营的时间、公路企业的融资成本、投资回报率、公路资产的寿命周期和折旧方法等问题没有公认的、可操作的处理理论、技术和方法，所以，政府如何进行接力定价非常困难。对此，可以借鉴美国和法国对公用事业的价格监管的做法。美国调控公用事业价格以考虑经营者的收益、社会承受能力、透明度、对社会总体经济增长的影响及调价理由和措施的公开性为原则。[9]法国公用事业的价格由社会中介机构测算得出，经过市政议会讨论通过，并对价格和企业收入定期复核调整，因公用事业产生争议由专门的仲裁机构进行解决。[10]我国高速公路通行费的定价应以专业的中介机构测算为参考，定价程序要尽可能体现决策的民主性，同时整个决策程序要公开、透明，必要时要引入听证程序，加强高速公路使用者对决策程序的参与，确保定价的科学性、合理性。

⒌完善高速公路利用争议的公法救济机制。对于高速公路管理人实施高速公路管理行为引发的争议，应纳入行政监督救济范畴，通过行政复议、行政监察等方式加强行政机关内部监督。根据高速公路管理者与利用者之间的行政法律关系特性，将其争议纳入行政诉讼渠道具有重要意义。在立法中明确公物利用者的行政相对人的法律地位，明确其在公物利用行政法律关系中的权利，摒弃实践中长期将高速公路利用者定性为消费者的错误理念。在利用者的权利救济方面，立法也将面临新的安排。如前所述，公物利用关系本来应该属于行政法律关系，从保护利用者权益的角度考虑，应该将其纳入行政法的调整范围之内，但目前学术界和司法实践对于收费高速公路的使用是否为“合同”有不同看法，且该问题在法律法规中仍属空白，而最高人民法院对不同案例的司法解释也有所不同。①将高速公路利用关系解释为私法关系，虽然在短期内能有效解决利用者在其基本权益受到侵害后无法寻求法律救济的立法尴尬，但是，从高速公路行政法规制的长远来看，这种做法则无异于饮鸩止渴，完全背离了高速公路法律规制的基本逻辑。

【参考文献】

[1]（德）哈特穆特·毛雷尔著.行政法学总论[M].高家伟译.法律出版社，2000.

[2][6]翁岳生.行政法（上册）[M].中国法制出版社，2002.

[3][5]侯宇.行政法視野里的公物利用研究[M].清华大学出版社，2012.

[4]冉富强.高速公路通行费的合法性探析[J].贵州社会科学，2014，（04）.

[7]顾大松.公路收费制度不宜由行政法规确定[J].法学，2015，（10）.

[8]肖泽晟.公物法研究[M].法律出版社，2009.

[9]王海玲.西方公用事业价格管理[J].价格月刊，2002，（05）.

[10]徐宗威.法国城市公用事业特许经营制度及启示[J].城市发展研究，2001，（04）.

（责任编辑：王秀艳）

作者：张福刚

行政公产理论研究论文 篇3：

法国行政合同构成要件研究

着福利国家的兴起和行政理念由国家行政向公共行政的变迁，政府的统治职能逐渐弱化，服务职能不断强化，行政契约不仅在实践中发挥出其独特的作用，也为越来越多的行政法学者所接受。本文就法国行政合同的构成要件进行分析。

法国行政合同的概念

法国被誉为行政法的母国，行政契约理论和制度也源于法国。却没有任何一部法律对行政合同的概念进行明确规定，实践中一些成文法规定了某些部门的合同永远是行政合同，行政法院的判例也揭示了行政合同与其他合同的区别。有学者根据法国民法典第1344条对合同的定义，通过公私法的比较给出行政合同的定义：根据法律规定可以产生公法效果的协议。

一般构成要件

识别行政合同，行政法院坚持以下标准：合同的当事人中必须有一方是行政主体，直接执行公务，合同超越私法规则。有学者认为还应包括行政主体的特别权力，如单方面变更合同的内容，认定对方违法并予以制裁。笔者认为行政主体具有特别权力是公私两种合同的重要区别，但却是由当事人关系、缔约目的和合同内容以及“超越私法规则”导致的必然结果，并非构成要件。笔者认为法国行政合同的一般构成要件包括：

须有一方当事人是行政主体

有学者指出，行政合同须至少一方为公法人；也有学者认为只要有一方当事人为行政机关，该合同就是行政合同。笔者认为后一表述并不准确。公法人未必都是行政机关或行政主体。行政机关在不同的法律关系中具有不同的身份。判断其是否行政主体，必须视其所处的具体法律关系而定。在法国，行政机关订立的合同大部分都是私法合同。

法国上下级国家机关之间或者政府与具有行政管理职能的中介组织之间划分职责权限、委托行政事务的行政契约大量存在，这类合同的当事人都是行政主体。所以，行政合同的当事人中必须有一方是行政主体。

须旨在实施公用事业任务

这是法国学者对行政合同订立目的的描述，笔者认为这可以称为行政合同的目的要件。杨解君教授认为“与公共服务相关或者具有公共服务的使命”是司法判例认定的选择性标准。王名扬先生指出行政合同的目的要件是“直接执行公务”。但在法国“那些只与执行公务有关但并未直接执行公务的合同，如供应合同、运输合同等，乃至私产管理合同等与公务无关的合同，只要其中含有私法以外的规则也成为行政合同”。因此，笔者认为法国学者对本国行政合同目的要件的表述最为准确。

签约公法人须具有缔结合同的权限

在法国，只有行政主体，即国家、地方团体和公务法人才能缔结行政合同。行政主体通过行政机关来缔结行政合同，每个行政机关只能在自己的职责范围内缔结合同。国家缔结合同以部长为代表，每个部内必须设立一个负责签订合同、监督合同执行的合同主管人，部长可以保留重要合同的亲自签名权，特别重要的合同需要政府授权。省缔结合同由省议会决定，议会主席执行。市镇合同由市议会决定，市长签订。行政机关在权限范围外签订的合同无效，应对善意的对方当事人负损害赔偿责任。

内容须符合法律的规定

民事合同不违反法律的禁止性规定就有效，而行政合同必须积极地符合法律的规定。法国行政合同制度坚持行政本位，强调公益优先，因此法国行政合同适用公法规范，通常拒绝私法规则的适用。法院的判例确立了行政合同适用的主要规则，成文法屈尊次位。

选择共同签约人须公开竞争

为防止营私舞弊和浪费，行政机关在选择缔约对象时受到一定的限制：必须遵守竞争原则和公开原则。招标、邀请发价和直接磋商是法定的三种主要缔约方式。法律规定经费超过一定金额的项目必须采用公开的或有限制的招标方式，政府只能选择要价最低或者出价最高的企业缔结合同。而邀请发价的程序近似于招标，但政府需要在投标的基础上综合考虑各种条件，然后确定合同当事人。直接磋商则是行政机关可以和任何企业直接磋商、签订合同。这种方式主要用于情况紧急时或需保密等情况下。法律规定采用直接磋商方式时尽量鼓励竞争。

必须采用法定的合同形式

法国法律对行政合同的形式也有明确规定。采用口头形式的行政合同一般是较次要的行政合同。用招标方式签订的合同须采用书面形式，采用直接磋商方式而超过一定金额的合同，以及重要的合同都要采用书面形式。书面合同中的价金条款由双方当事人共同决定，其它条款主要由行政机关决定。

特殊构成要件

以上是法国行政合同的一般合法要件，这些要件主要是由行政法院通过判例的形式提出。但在法国，有些种类的合同尽管不具备以上构成要件，仍然属于行政合同。这些合同之所以成为行政合同是因为法国行政合同有两个特殊构成要件：

一些法律和法规直接规定某类合同为行政合同

这是法国行政合同制度的独特之处，如：1890年7月17日关于公共债务的法律等成文法也分别规定了一些行政合同。根据某些成文法律、法规，在法国，公共工程承包合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等行政机关签订的合同属于行政合同。

合同超越私法规则

一个与公用事业毫无关联的合同，如果缔约各方明确表示该合同不受民法管辖并订立与民法相反的条款，那么这个合同就是行政合同，即使当事人都不是公法人，因为意思自治原则允许当事人依本人意愿处理私法关系。但是，工商业公务机关和使用者签订的合同，永远是私法合同，二者之间纯属私法关系。另外，如果缔结合同的制度超越一般私法范围时，不论是否和公务合同有关，这类合同也是行政合同。如法律强制电力公司缔结的电力合同有别于私法上的缔约自由原则。

法国行政契约的合法要件是一个多体系的复杂结构，而台湾地区的行政契约合法要件体系单一，这是因为无论是在立法、行政、司法活动中，还是在理论研究中，法国人认可的行政合同的概念和种类都比其他国家宽泛得多，存在特殊构成要件。首先，在法国，除直接执行公务的合同构成行政合同外，对于不直接执行公务的合同，或者与公务无关的合同，如果合同中包含有普通私法以外的规则时，也构成行政合同。其次，一些法律法规直接规定某类合同为行政合同，也会强制某些私法人与公法人签订合同。

（作者单位： 华东政法大学，武警天津总队第二支队）

作者：刘宗帅