中国新农村合作医疗政府责任探讨

中国新农村合作医疗政府责任探讨（共7篇）

篇1：中国新农村合作医疗政府责任探讨

中国新农村合作医疗政府责任探讨

摘要：中国是一个发展中的农业大国，“没有农业的发展就没有国家的发展，没有农村的稳定就没有国家的稳定”。农村医疗保障制度，作为农村社会保障制度的重要组成部分，对于农村的稳定和持续发展尤其具有重要的现实和长远意义。中国的农村合作医疗起源于上世纪50年代中期，由山西与河南等省的农民自愿发起，70年代在政府引导下得到普及的，是一项农民互助共济的医疗制度。20世纪80年代至今的“以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。政府在农村医疗卫生事业的发展上有着不可推卸的责任 作为主要责任主体的政府能否完全履行职责，对医疗保障的制度建设和正常运行有着非常重要的影响。笔者试图通过对新农村合作医疗试点以来政府履行责任的情况及问题进行分析，为我国农村医疗保障事业的改革、发展和完善出一份力。

关 键 词：公共产品 医疗保障 新型农村合作医疗 政府责任

1.农村医疗保障的基本情况

据1985年的一项调查表明，全国继续坚持实行合作医疗的村 由过去的90％ 猛降至5％，1989年，这个比重再次降为4.8％，仅存的合作医疗主要分布在上海郊区和当时以集体经济为特征的苏南地区。90年代后，在各级政府和人民的努力下，也仅仅维持在10％ 左 右。

根据卫生部1998年“ 第二次国家卫生服务调查”，全国农村居民中享受到部分医疗保障的只有12.56％，其中合作医疗的比重仅为6.50％。

2002年10月，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出要“ 逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。并在《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知（2003)》中提出：“ 新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助供给制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3 个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。．2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农 民的健康水平。”此后，各地纷纷开始实行新农合的试点。2006年1月10日，卫生部等7 部委局联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，要求各省(区、市)要在认真总结试点经验的基础上，加大工作力度，完善相关政策，扩大新型农村合作医疗试 点。2006年，使全 国试点县(市、区)数量达 到全国县(市、区)总数的40％左右。2007年，温家宝总理在政府工作报告中指出：“ 积极推行新型农村合作医疗制度。试点范围扩大到全国80％以上的县(市、区)。”

根据卫生部2003 年进行的“第三次国家卫生服务调查”结果显示，我国城乡居民患病率随着人口老年化、城镇化的持续增加，疾病负担不断加重。排除季节性影响，据测算我国年患病人次数比1993年增加了7.3亿人次。

城乡居民对医疗卫生服务的利用 下降，有效需求发 生转移。调查发现，患者中自我医疗的占35.7％，未采取任何治疗措施的占13.1％。且城乡卫生服务的利用存在显著差异，农民缺乏医疗保险、经济条件差是影响卫生服务利用的主要原因。调查结果表明，未就诊率、未住 院率随着收入水平的提高而降低。

合作医疗制度是一项面广量大、涉及多部门的社会工程。长期以来，这项工作却由卫生部门独自承担，然而在现行制度模式中，农医办(合管办)无论是设在卫生局还是社保局，都只是个临时性的机构，不能真正成为独立的医疗服务的提供方和管理方。新农合制度大力

推行管理体制创新，首次规定省、地级人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶

贫等部 门组成的农村合作医疗协调小组，各级卫生行政部门设立专门的合作医疗管理机构；

各级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、管理和指导工作：县级农村合作医疗管理委员会根据需要，可在乡(镇)

设立派出机构(人员)或委托有关机构管理。这种多部门协调机构和公众参与机制的建立，对

于合作医疗各项政策的具体落实起到了一定的积极意义。

2.新农合试点中政府责任履行存在的问题

试点以来，由于中央和各级政府的高度重视，新农合的制度框架和运行机制基本形成。

但随着合作医疗试点推行的深入，政府尤其是地方政府，在制度实施过程中存在很多问题和

不足。

2.1 制度设计上缺乏延续性

从各试点农村的实践情况来看，地方政府更多的是执行上级政府的命令和指示，而不是

结合当地实际情况来构建新型合作医疗制度。对于制度的维护和后续发展等问题没有做深入的研究。集中表现在没有对城乡统筹发展 明确一个长远的目标或计划，以及达到这个 目标

相应的措施和保障。

从农民的角度来讲，这仅仅是一个政策，他们看不到这个政策多久能给其带来实质性的效应。诸如，我们的参保究竟能给我们带来什么好处；这个周期有多长等问题。这些疑 问

无形中削弱了新农合制度的吸引力，也导致了基层干部和群众对其观望、怀疑态度的滋生。

新农合最大的受益者就是农民，政策制定者是出于好意制定政策，但很多后续发展和具

体实施还是应该多从农民的立场出发。要增加他们对政策的信心，给他们实实在在的福利，才能从真正意义上体现新农合的使用价值。

2.2 法律责任缺位

到目前为止，新农合制度的实施主要依靠行政力量的推动，人为因素影响比较大，缺少

必要的法律保障。因而出现了诸如筹资来源的不稳定、管理措施的随意性、政策缺乏稳定性

等一系列问题。另外，不少地区还把推进新型合作医疗作为硬性任务分派下去，盲目追求高

参保率，忽视了参保农民的利益。

新农村合作医疗的实施过程中，政府主导是政府履行职责的一种方式。这种依靠行政推

动而缺乏法律与制度保证的推进形式，短期效应比较客观，但从政策和制度的稳定性来讲，最终会影响新农合制度的可持续性。

2.3 政府职能转变不到位

在新农合的实践中，政府对其责任没有很明确的认识。该管的地方不管，不该管的地方

又越位。

例如，医改中政府管理角色不明。长期以来，政府偏好于直接提供医疗服务，集中控制

医疗设施，以致公立医院机构过多，战线过长。

在财政支持方面，缺乏合理的责任分担机制。我国医疗保障面临的一大突出难题是各级

政府提供社会医疗保障的权责不分。目前各级政府对医疗保障的投入，没有一个稳定、规范的资金来源，缺乏制度的约束，操作上随意性较大。由于各级政府责权划分不明，经过各级

政府多次博弈，最后形成了“一级保一级”、“一块保一块”条块分割的责任分担机制。这种

责任分担机制直接导致的是医疗保障分散化的格局。

在合作医疗的实践中，我们鼓励政府在其职责范围内积极承担责任。在新型合作医疗试

点运行阶段，政府责任集中于政策倾斜、资金投入、管理监督、特殊人群的经济帮助等方面。

在实践过程中，有些地方政府出现了政府责任越位，他们几乎承担 了合作医疗实施中

全部的责任，甚至把合作医疗资金的收支都掌控在政府部门手中。这样一来，一旦政府从合作医疗制度中退出，合作医疗将会 陷入瘫痪的状态。而农民作为合作医疗的主体之一就会处于比较被动的地位。“合作医疗是政府的事情”这种意识一旦产生，农民就会把 自己置身于新制度之外。而农民的参与意识和热情的降低对新农村合作医疗的健康发展是十分不利的。

3.政府责任履行存在问题的原因分析

上文我们已经讨论了新农合试点中存在的问题，究竟是何种原因导致这些问题出现的呢?笔者将从主观和客观两个方面来分析。

3.1 主观角度

3.1.1 制度设计上缺乏延续性

政策的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动 的依据。目前，中

央政府对新农合的目标、基金监管制度、财务和会计制度等方面的规定都还很不完善，对新农合制度的法律责任也存在缺位。

在这种情况下，对各级政府的执政能力要求会相应提高。二地方政府往往会觉得无所适

从，一方面需要因地制宜将政策付诸于当地实践，另一方面过多的发挥主观能动性会造成某种程度的秩序混乱。

更为严重的问题是，制度的不完善给了某些地方政府钻空子的机会。在实践中，他们会

基于自身利益制定并执行不同的方案，并非真正保障农民的利益，而是借机套取国家财产。缺乏严格的法律约束和监管机制使这些隐患成为不定时炸弹，防不胜防。

3.1.2 复杂的利益关系

新农合制度的实施是对农村利益关系、城乡卫生资源配置等的一次重大调整，相应地，政策的实施过程及其成效也受到利益相关方的影响与制约。

一旦合作医疗实旖过程中与政府部门的原有利益相冲突，政府会不自觉的选择维护 自

身利益，从而忽视广大农民群众的切身利益，忽视其作为公共管理机构的职责。另一方面，由于医疗服务的特殊性和其信息的不对称性，医院始终处于强势地位，农民相对比较被动。如何对医疗保险体系中的医院进行有效的监管和制约，从而切实的保障广大受众的利益，是一个问题 另外，我国的医疗行政机构与大多数的公立医疗机构有着千丝万缕的利益关系。由于政府的投入主要依靠政策性投入，医院的补偿主要依靠市场。在某种程度上，医院对医生的职权滥用是激励的，政府对医院的趋利行为是默认甚至纵容的。医生、医院、政府主管部 门及其人员形成了利益共同体，结成了利益同盟。

新型合作医疗中，政府部门一旦与医院行程利益同盟的关系，或因自身能力有限，缺乏

调节的主动性和积极性，对各级医院的利益协调未加重视，对广大农民群众来说是非常不幸的。

3.1.3 工作人员服务意识不强

受计划经济时代的政府工作方式影响，在医疗保障领域，因其产品的公共性，市场的影

响很小。官僚机构的官员为了提高工作效率，倾向于用单一的方式解决问题。从而导致 了合作医疗制度运行中存在的盲 目制定政策方案、上级向下级下达硬性指标等问题 的出现。

而最为直接履行政府责任的行政官员，他们的思想素质、业务能力对具体的实施成效有

很大的影响。有的人缺乏学习热情，对合作医疗缺乏深入的了解 ；有的人把工作当作对上级领导负责的任务来完成，没有真正把它当成一项为农民群众谋福利的项目来实现„„

3.2 客观角度

从客观角度来讲，主要是农民对新农合的认识不够，参与和维权意识淡薄。而这些问题

归根结底，还是要归于主观原因的影响。

农民对于一项政策的制定和实施没有一个深刻的感官认识。他们的知识水平和生活环境

等，都难以让他们对政策制定者的想法和政策有 比较深刻的理解。这就需要政府及其工作人员做好交流和传播工作，耐心的向广大农民群众解释政策的实际意义、可行性及农民的福利。让他们对政策有信心，并且知道自己是新农村合作医疗的主角，从而才能提高他们的参与激情和维权意识。

4.中国新农村合作医疗中的政府责任界定

4.1 社会保障中政府的一般责任

4.1.1 弥补 “市场失灵”的缺陷

在市场经济条件下，市场根据社会成员所拥有的生产要素的稀缺程度 以及生产要素的价格来分配其收入。而这些由个人天赋所决定的生产要素的差别必然会带来社会成员机会的不均等，这就是我们所说的市场失灵。而政府作为国家政策的制定者和执行者，从某种程度上说掌握了国家的经济命脉，在雄厚的物质基础的支持下，他有能力也有义务去满足公共利益的需要。信息不对称是造成市场失灵的重要原因，也决定了政府对诸如医疗保障领域进行公共干预的需要。

在医疗卫生服务上，需方相对缺乏医学专业知识，对自己的病因、病情、医疗 费用等

具体问题难 以准确估计，对医疗服务的选择完全处于一种被动状态，很难控制卫生消费的种类和数量，供方具有控制权。

“逆向选择”问题是造成市场失灵 的又一重要原因。一般而言，身强力壮的人群生病

支出医疗费用的概率小，通常不愿参保；而老弱病残等健康风险高的人群愿意支付一定的保费来换取医疗保障。这就导致保险制度覆盖人去的疾病风险概率高，保险偿付支出大。保险机构被迫提高缴费比例．从而导致一些健康状况好的人更不愿参保，而健康状况欠佳的人更愿意参保，进而恶性循环。作为商业保险公司，为了提高企业利润，规避风险，势必会增加保 费，且提高参加 医疗保险的门槛。这在 无形 中剥夺了很多有医疗需求人享受 医疗保障的权利。农民 “因病致贫、因贫致病”的问题愈演愈烈，这就需要政府加以干预，使所有的农民都能获得基本的医疗卫生保障。

4.1.2 提供公共服务

温家宝总理在2008年3月5日的《政府工作报告中》指出要加快转变政府职能。胡锦

涛总书记在十七大报告中也指出：“ 加快行政管理体制改革，建设服务型政府”执行公共服务职能，实现社会公平公正是服务型政府的基本要求。

4.1.3 保障社会保障“公共品”的性质

社会保障制度作为一种公共品，是直接 由国家“生产”出来的。从经济学角度来看，私人部门也可能根据市场的需要，在政府的政策保护下，投资一定成本在公共产品的生产上。在这种情况下，别人可能以“搭便车”的方式免费消费他们提供的公共产品。但是一旦他们发现取得的收益并不足以补偿消耗的成本时，他们会停止公共品的生产。对于企业来说，追寻自身效益最大化才是其最终目的，他们对于这些投资规模大且收益低的公共产品持消极避让的态度。而政府的职能和地位决定了他要担当这个责任。

4.2 新农村合作医疗中的政府责任

医疗卫生保障作为整个社会保障系统的有机组成部分，是典型的公共产品，政府理应承

担责任来弥补市场失灵。而政府如何实现其主导责任，履行到何种程度即为合理则是我们关系的问题，下面将从以下几个方面对新农村合作医疗中的政府责任进行定位:

4.2.1 立法责任

法律是制度运行的前提和基础，也是规范其运行的根本保障。中国社会科学院教授王春

光曾指出，“国民待遇的城乡差别不是一个临时性问题。而是经过几十年形成的、有很强利益刚性 的问题，既有社会结构的问题，更有政策和制度 的原因”。在长期的城乡二元结构下，政府行程的城市偏好惯性造成农村的医疗保障发展的严重滞后。在新农合的大环境下，我们迫切的需要制定严格的法律来规范和支持合作医疗事业的发展，任重而道远。

4.2.2 制度责任

在我国农村医疗保障制度的供给上，政府理应承担义不容辞的责任，通过制度化的安排

解决市场化改革中出现的公共问题。过去的制度没有对政府责任加以明确规定，而新农合制度应从政策的供给上明确政府在其中理应承担的角色，将政府由后台推向前台，克服体制内部的缺陷。

在过去政策的执行过程中，一方面由于政策本身的冲突，另一方面在组织与管理上的不

到位，最后导致政策失去了原有的吸引力。新农合应当特别指 出要建立有效的管理组织机构和社会监督机制，同时强调各部 门（如卫生部、财政部、民政部、农业部等)在政策执行中的协调与配合，以及对新农合工作的监督作用。

4.2.3 财政责任

首先是建立政府主导下的多渠道筹资机制，一是明确筹资原则。确立“政府投入为主导，政府与农民共同投入”的建制原则，以政府的有限资金来引导农 民参加新型农村合作医疗,从而体现政府的责任意识、集体参与意识和个人的费用意识。二是要强调多元投入机制。通过国家的投入，引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等方而的捐助，尤其是在发达地区更应大力提倡社会捐助行为，并给予捐助的企业和个人一定的税收减免政策，以充实农村合作医疗基金。

其次是通过财政补贴方式支持对农村医疗卫生人员的培训、加大资金投入，加强乡镇卫

生院建设，调整乡镇卫生院职能。最基层的非营利性医疗机构乡镇卫生院应由政府办，原则上每个乡镇应有一所卫生院，不再另行设立具有独立法人资格的预防保健机构，乡镇卫生院以公共卫生服务为主，综合提供预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导等服务。

加强对专业人员公共卫生知识、技能的培训，及时充实和优化乡村医生 队伍。建立工

作 目标责任制，实行统一管理，按照项 目管理的原则，财政给予相应的工作经费，逐步淘汰不能胜任工作的乡村医生，不断提 高村级公共卫生工作人员队伍的综合水平。

4.2.4 监督责任

新农合基金运营 的安全性直接关系到农 民切身利益的实现，必须建立和健全合作医疗 的监督机制。监督的目的在于减少浪费、提高使用效率、实现对弱势群体的倾斜，禁止将资金贪污、挤占、挪用：并且要注意内部行政监督和外部民主监督相结合。需要注意以下几方面：

一是建立监督委员会制度。农 民对新型农村合作医疗的置疑，其实质是担心合作医疗

资金管不好、用不好，担心上当受骗。如果从组织上对合作医疗机构的工作开展与资金运用情况加以监督和制约，就会消除农民的置疑与不信任感。

二是建立群众举报制度。针对 目前存在的农村卫生院医生不合理用药，各级医院不合理收费现象，有必要建立群众举报制度。

三是建立定期审计制度。定期审计制度就是要把基金收支和管理情况纳入县级审计部门的审计计划，并公开审计结果，保证农民的监督权。四是建立信用公开制度。通过建立合作医疗信用公开制度，确保参加合作医疗的农民参与、知情和监督的权利。

5.结论

随着社会政治经济文化的不断发展，传统行政理论指导下的政府以管制为目的的行政职

能，逐渐被政府运用公共权利行驶公共管理和公共服务的职能趋势取代。向服务型政府的逐渐转变也决定了社会的基本公共品和有效的公共服务是 由政府主导的。

在传统的城乡二元结构的影响下，农民一直处于弱势地位，且其医疗保障权益也没彳 了 得到很好的保障。在旧的合作医疗体系下，由于政府过多的强调自身政治职能，而弱化其服务职能，造成了很多“越位”、“缺位”、和“不到位”的现象。

而服务型政府强调的是政府公共服务职能，也强调了政府对公民的责任。责任政府是服

务型政府的最基本的内涵之一。政府权力是公民权利的让渡，政府只是受公民委托行使权力，因此必须承担相应的责任。针对新农村合作医疗中的一系列政府责任问题，在未来的日子里，无论是从立法上、从制度的供给和政策的支持上、从财政补贴上，还是监督管理上都有着义不容辞的责任。我们期待着新农村合作医疗制度有着更好的发展。

参考文献

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篇2：中国新农村合作医疗政府责任探讨

今天召开的全县新型农村合作医疗暨城镇居民基本医疗保险工作会议，是继县政府全体（扩大）会议后召开的一次重要的会议。会议的主要任务是：总结2009年的新型农村合作医疗和城镇居民医保工作，部署安排2010年的新型农村合作医疗和城镇居民医保工作。会前，县政府常务会议听取了这两项工作的情况汇报，就这两项工

作进行了专题研究。刚才，县劳动保障、卫生部门的负责同志作了表态性发言，会上签订了基金征收工作目标责任书。下面，我根据县政府常务会议要求，讲几点意见：

一、关于新型农村合作医疗工作

2009年，在各级各有关部门的共同努力下，我县合作医疗工作稳妥推进，运行平稳，取得了较好的工作成效，具体可以归纳为以下几个方面：一是参合率稳步提高，保障能力显著增强。新型农村合作医疗工作开展以来，我县参合率实现了逐年稳步提高，2009年参合率达95.1%，比2008年参合率81.8%上升了近9.3个百分点，参合农民住院医药费用平均补偿比从2007年的32.8%提高到今年的42.2%。各级财政补贴逐年增高，新型农村合作医疗制度保障能力明显增强。二是受益面逐年扩大，农民真正得到了实惠。2007年1月1日至2009年9月30日，我县参合农民享受住院补偿人数达55190人（次），门诊慢性大病补偿2711人，补偿医疗费用6333.45万元，全县享受大额补偿达到2.5万元以上的有38人，住院报销人次逐年增加，今年1－9月份与去年同期比较，住院人次增加83%。广大农村群众就医观念随着合作医疗制度的实施发生了根本变化，“大病拖、小病扛”的状况得到了明显改善，就医后能及时得到医药费用补偿，有效缓解了农民“因病致贫、因病返贫”的问题。三是医疗卫生事业得到发展，医疗服务能力明显提高。随着合作医疗制度的建立，通过不断加强卫生技术人员培训、加强乡镇卫生院服务能力建设和县、乡、村三级医疗卫生服务网络建设，乡镇卫生院和村卫生室的基础条件和技术力量得到较大改善，县乡医疗机构服务能力明显提高。四是新农合管理逐步规范，运行机制不断健全完善。在组织机构建设上，全县基本形成了主要领导负总责、分管领导具体抓的县、乡、村三级新型农村合作医疗组织领导体系；在资金筹集和管理上，通过不断规范筹资程序、严格资金管理，初步建立了由村到乡到县的合作医疗筹资机制。在资金安全运行上，逐步建立和完善了合作医疗基金安全管理制度，做到了资金收支两条线封闭运行；在医药费用补偿上，全县实行了微机网络结算，出院即补，并试行了县外定点医疗机构网络结算；在卫生服务监管上，逐步形成了卫生部门主管与多部门监督、群众反映与主动调查、现场明补与按时公示相结合的服务监管机制。

在充分肯定成绩的同时，我们也必须清醒地认识到，现阶段的工作效果离预期目标还存在一定的差距和不足。一是宣传不够到位。主要表现在一些基层干部对政策理解得不深不透，导致广大农民对新农合政策认识上存在误区；政策宣传没有全面进村入户，面对面的宣传做得还不够到位。二是筹资工作长效机制没有形成。由于群众缴费工作没有好的模式和经验，各乡镇目前主要采取下计划、乡村干部逐户上门收取的方式筹资，工作量大、涉及面广，加之筹资工作中的表册、合作医疗证的填制内容多，给我们的筹资工作带来了一定的难度，一些乡镇在收不齐参合农民的筹资款时，只能采取垫付的形式完成任务，一定程度上又增加了基层负担。三是医疗技术服务能力有待提高。部分乡（镇）、村医疗机构服务能力不高、技术人员短缺、不能很好地就近提供基本医疗服务，一定程度上影响了农民参合的积极性。四是监管水平有待进一步加强。对定点医院管理力度不大，门诊报销还不规范，乡村一体化不完善。以上这些问题如不予以重视，及时采取措施加以解决，势必影响到我县2010年新农合工作的顺利实施。

2010年，是我县新农合运行的第四年，新农合政策在基金筹集标准、分配方式、门诊医药费用补偿等方面都重新进行了调整，基金筹集标准由2009年人均100元调整为150元，其中，农民由原来每人缴纳20元提高到30元，中央、省、县级财政配套由2009年人均80元调整为120元。同时，要求农民参合率必须达到95%以上，并从2009年11月1日开始启动门诊统筹工作，参合农民每人每年最高可以享受150元门诊统筹补偿。这些重要调整，一方面扩大了农民的受益面，进一步提高了补偿水平，给农民带来了更大的实惠；另一方面也给我们做好新农合基金征收工作带来了压力，各乡镇、各有关部门必须高度重视，进一步增强责任感和紧迫感，确保按时按要求完成各项工作任务。

篇3：中国新农村合作医疗政府责任探讨

1 天门市新农合执行中政府履行的主要责任

天门市位于湖北省中部,汉江北岸,为湖北省直管市,全市面积2 622平方公里,总人口153.34万,2009年常住农业人口1 145 021人。解决好广大农村居民的医疗保障问题是天门市各级人民政府和卫生部门面临的重要工作,关系到整个天门市农村卫生改革和发展进程。在推进新农合过程中,天门市各级人民政府和卫生部门切实履行政府职能,充分发挥各级人民政府的作用,政府责任在新农合制度建设中得到了较好体现。具体表现在以下几个方面:

1.1 制定了天门市新农合发展的具体规划,使新农合的顺利开展目标明确

天门市2007年才开始实行新农合,起步较晚。但是,由于天门市人民政府高度重视,成效显著。为使新农合得以顺利开展,天门市人民政府根据卫生部等相关部门和湖北省人民政府办公厅颁发的一系列文件精神,结合天门市的具体情况,出台了一系列新农合发展的具体规划。2006年制定了《天门市新型农村合作医疗制度实施办法(试行)》,10月31日天门市人民政府印发了该实施办法,对天门市实施新农合的重要意义、总原则、组织机构的设立及其职责、新农合参加者的权利与义务、基金的筹集办法及基金的使用与管理、服务要求与考核指标、监督与奖惩举措等进行了具体规定和阐述,对推进天门市新农合有序开展作了全面部署。

1.2 加大了新农合资金收入,为新农合的持续开展提供经费保障

雄厚的资金是促进新农合持续开展必要的物质条件。为保证新农合做到有成效,使广大农村居民满意,天门市人民政府根据中央和湖北省人民政府对新农合补助的比例,加大了新农合资金投入,人均筹资、医疗筹资总额逐年增加,见表1、表2。

1.3 成立专门机构,领导和指导新农合工作

2006年10月25日,天门市人民政府办公室下发了《关于成立全市新型农村合作医疗管理委员会的通知》(天政办发[2006]132号),《通知》指出,为了加强对全市新型农村合作医疗工作的领导,市政府决定成立全市新型农村合作医疗管理委员会,明确主任、副主任由市长、副市长担任,成员包括市政府办公室纪检组长、市委宣传部常务副部长、市卫生局局长、财政局局长、农业局长、民政局局长、审计局局长、发改委主任、食品药品监督管理局局长、广播电视局局长、市报社社长等。管理委员会下设办公室,为新农合经办机构,定编58人,其中市合作医疗办公室8人,乡(镇、办、区)合管办50人,负责辖区内新农合的业务管理和日常工作。2006年10月27日,天门市新型农村合作医疗管理委员会下发了《天门市新型农村合作医疗各部门工作职责的通知》,对市新型农村合作医疗管理委员会、市新型农村合作医疗监督委员会、市新型农村合作医疗管理办公室(简称合管办)、乡(镇、办、区)新型农村合作医疗管理办公室以及市卫生局、发改委、财政局、农业局、民政局、审计局、广播电视局、报社、食品药品监督管理局、监察局、物价局、信用合作社等各部门工作职责作了明确的规定,保障新农合顺利开展。

1.4 完善各种管理规章和制度,督促新农合依法推进

市新型农村合作医疗管理委员会和市新型农村合作医疗管理办公室颁发了《天门市新型农村合作医疗制度实施办法(试行)》、《天门市新型农村合作医疗部分慢性病确认补偿办法》、《天门市新型农村合作医疗基金补偿审核程序》、《天门市新型农村合作医疗制度基本用药目录(第一版)》、《天门市新型农村合作医疗诊疗服务项目目录》、《天门市新型农村合作医疗定点医疗卫生机构服务管理细则》、《天门市新型农村合作医疗基金管理办法(试行)》、《天门市医疗人员违反新型农村合作医疗管理规定处理办法》等一系列规章制度,明确了门诊、住院治疗的规程、补偿的标准、使用药品的范围、违规违法的处理程序及力度。

《天门市新型农村合作医疗制度实施办法(试行)》等规章制度中对新农合定点医疗机构、医务人员和参合农民的医疗行为等进行了具体要求,对违反规章要求的行为的处罚作了明确的规定。《天门市新型农村合作医疗制度实施办法》(试行)第四十一条规定:新型农村合作医疗经办机构应当加强财务管理,接受卫生行政部门和财政部门监督管理。审计部门应定期对新型农村合作医疗基金收支情况进行审计。凡有下列行为之一的,有卫生行政部门责令改正,对主管负责人和直接责任人给予行政处分,构成犯罪的,依法移送司法机关处理:①擅自提高或降低补偿范围、补偿标准的;②侵占、挪用、贪污新型农村合作医疗基金的;③管理不善,造成新型农村合作医疗基金严重亏空的;④其他违反新型农村合作医疗管理规定的。第四十二条规定:定点医疗卫生机构及其工作人员有列行为之一的者,视其情节轻重,对其进行通报批评,并责令限期整改,追回经济损失;拒不整改或整改无效的,取消其定点医疗卫生机构资格,对相关人员给予行政处分;属医务人员个人行为的,取消其新型农村合作医疗处方权,由市卫生行政部门按《执业医师法》及其相关卫生法律法规进行查处:①对新型农村合作医疗工作领导、配合不力,管理措施不到位,违规行为时常发生,影响新型农村合作医疗工作正常进行的;②不严格执行新型农村合作医疗基本诊疗目录、药品目录和服务设施标准,分解收费、乱收费,不严格执行国家物价政策的;③不严格执行诊疗规范,不坚持首院、首科、首诊负责制,推诿病人,随意转诊,随意放宽入院标准,故意延长病人住院时间,滥用大型设备检查、重复检查的;④医务人员不验证、登记而诊治,或为冒名就医者提供方便的;⑤违反新型农村合作医疗用药规定,开人情方、大处方,不按规定限量用药,开过时或超前日期处方的;⑥利用工作之变,搭车开药,或与患者联手造假,将自费药品、保健用品以及日常生活用品串换成基本用药目录内的药品的;⑦自费药品、特殊检查和特殊治疗、超范围的诊疗服务项目未征得患者本人或家属同意签名而发生医疗费用的;⑧其它违反新型农村合作医疗管理规定的。第四十三条规定:参合农民有下列行为之一的,除向其追回已补偿的医疗费用外,视其情节轻重,给予批评、暂停新农村合作医疗待遇;构成犯罪的,移交司法机关处理:①将本人的合作医疗证转借给他人就诊的;②开虚假医药费收据、处方,冒领新型农村合作医疗补偿资金的;③私自涂改医药费收据、病历、处方、检查报告或自行开方取药、违规检查、授意医护人员作假的;④利用新型农村合作医疗在定点医疗卫生机构开出药品进行非法倒卖的;⑤其它违反新型农村合作医疗管理规定的。

2 政府责任履行后新农合工作取得的成效

2.1 农民参合率明显上升

通过卫生行政部门的广泛宣传,广大农村居民对新农合的优越性有了更深的认识,尤其是在医疗实践中体会到了新农合的好处,近年来,广大农村居民参加新型农村合作医疗的比例(即参合率)明显上升,2010年天门市广大农村居民接近实现新农合全覆盖,见表3。

2.2 参合农民医疗费用补偿额度显著增加

由于各级人民政府对新农合资金投入的加大,广大参合农民门诊、住院、慢性病、住院分娩补偿等得以大幅度增加,大大减轻了参合农民的医疗费用负担,充分体现了新农合的优越性,见表4、表5、表6、表7。

2.3 参合农民对新农合制度的认可度及对市合管办工作的满意度大幅度提高

为了解广大参合农民对新农合制度及市合管办工作的满意率,2010年6月,天门市合管办抽样调查了300名服务对象,结果令人感到欣慰,满意度较高,说明政府责任履行比较到位,见表8。

3 政府责任履行中需要解决的问题及建议

目前,在行使政府责任过程中,还存在一些困难,面临一些问题需要解决:①新农合资金不足。尽管天门市人民政府在有限财力情况下,还是尽可能加大了新农合资金的投入,人均筹资中市补从2007年的5元增加到2010年的15元,但人均筹资还显不足,2009年只有100元,还没有达到全国的平均水平(2009年全国新农合实际人均筹资113.37元[3]),2010年为150元,与北京、上海等发达城市及东部省份相比还有较大差距。2009年上海、北京农村参合居民人均筹资分别达到564元和433元[4]。由于资金不足,新农合工作一些项目难以有效开展,一定程度上影响到参合农民对新农合制度本身的认可度,也会影响到政府资金投入责任的完全履行。②合管办工作人员不足。2006年天门市市合管办成立时,定编工作人员8人。随着新农合的不断推进,为了工作的客观需要,将编制调整为16人,可是,到2010年实际只有12名工作人员,远远不能满足工作的需要,现有工作人员工作量十分繁重,有的工作力不从心,必然会影响到政府责任的落实。

针对存在的主要问题,我们建议:①增加新农合资金投入。政府应采取有效措施为新农合筹集资金,在这个问题上,既要依靠财政拨款,也应充分发挥社会各方面的力量,吸引社会资本,力争参合居民人均筹资额不低于全国的平均水平。②加强合管办队伍建设,合理配备、配足合管办工作人员。合管办工作人员是新农合工作顺利开展的组织者、指导者、宣传者、监督管理者,其工作一定程度上关系到新农合的发展进程,加强合管办队伍建设是推进新农合的客观需要。应根据市人民政府的指示精神和编制委员会的定编,尽早配齐工作人员,有效分担目前合管办工作人员的工作,提高工作效率,促进新农合健康、稳定、持续发展。

摘要：目的:了解湖北省天门市新型农村合作医疗执行中政府责任落实情况。方法:对湖北省天门市新型农村合作医疗执行以来的年度统计表进行整理和分析,进行回顾性研究。结论:天门市新型农村合作医疗执行中政府的指导、组织和监督作用得到了一定落实。但是,资金问题、管理人员配备问题还需要尽快解决。

关键词：新型农村合作医疗,政府责任

参考文献

[1]蔡孝恒,颜巧元.新型农村合作医疗制度中政府责任问题研究综述[J].医学与社会,2010,23(9):55-57.

[2]天门市新型农村合作医疗管理办公室.天门市新型农村合作医疗文件汇编[Z].2006.

[3]张广科,黄瑞芹.新型农村合作医疗制度目标及其实现路径[J].中国人口科学,2010(4):77.

篇4：中国新农村合作医疗政府责任探讨

关键词：社区；合作；责任

现阶段，农村社区对我们来说是相当熟悉的。随着社区在城市中的不断深入和建设，近几年来，农村社区也在不断地扩大和发展。和谐社会的提出和发展，使得农村中公共服务的建设和完善对和谐社会的大力发展有重要意义。在此之前，有很多学者对城市社区的公共服务做出了很详细的分析和见解，但是在农村社区公共服务政府和社区组织的合作和责任。由此可见，农村社区的各方面处于薄弱环节。

1 概念的界定

1.1 农村社区

农村社区的概念有好多种，不同的人对农村社区的理解不同，但都有相通的地方。农村社区通常就是说居民以农耕生产为主要功能，把农业作为主要的谋生手段，在居住方式上主要是以村落为主，规模通常较小。这些都是指传统意义上的社区。

1.2 新型农村社区

新型社区不再局限于在农村中，它是指一大片区域，有一定的规模，有相似的情况，想法，甚至是工作环境，知识背景等，以多种社会和经济关系结合而组成，具有比较完备的社区组织和社区服务的社会生活共同体。

1.3 农村社区组织

社区党组织和社区内的政府组织。主要包括社区的党支部和政府职能部门在社区内的派出机构。村党支部在乡村社区代表着国家权力，它的行使以国家权力为强力支撑。具体到村党支部日常工作重点，村党支部以落实党的路线、方针、政策和任务为主。这就决定党村支部在乡村社区中代表国家利益，职责履行中更多向上级以及中央负责。社委会、村委会等社区自治组织，村民代表大会等。村民委员会是村民自我管理、教育、服务的基层群众性自治组织，村民自治权是国家向基层社会让渡的部分治权，村委会的自治权来源于村民的授权，村委会在村民自治活动领域内行使自治权，但是乡镇政府有权指导。

2 农村的公共服务问题

随着经济社会的发展变化，农村社会建设相对滞后、公共服务资源匮乏的问题凸显。新型农村社区建设，就是要不断满足农村居民的这些要求，打破城乡二元结构，共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。以新型农村社区建设为主，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。

2.1 义务教育问题

随着经济的发展，村民收入水平的提高，农村教育被摆在了重要位置。当国家全面免除义务教育阶段学杂费后，农村的孩子可以在更优越的环境下学习知识。然而，由于硬件设备的缺失，教育资源的不匹配，有的乡村只拥有幼儿园和小学的教育设施，初中及以上的就学需要去别的乡镇、县市。更有的地方甚至连学校都没有。

2.2 医疗问题

我们在对社区医疗满意度的调查中，大多数居民都对医疗设施很不满意。社区内没有专门的医疗站，甚至很多农村中都没有合格的医疗所，就医不方便，是最大的医疗问题。即使条件稍微好一些的农村有自己的卫生所，但是医生的医术水平却不高，甚至有一些都没有临床经验，常规医疗设备不齐全，设备很旧，医生少，到了晚上没有人值班，很多病人晚上生病也必须等到第二天去看，耽误了最佳就诊时间，很多病人因此付出了生命。还有一个重大的问题就是收费太高，一些家庭很难负担得起较高的医药费。看病难，看病贵依然存在。

3 政府与社区组织的合作与责任

上述问题在现实生活中比比皆是，毕竟农村设施的建设不完善，很多福利待遇还没有辐射到这些边缘地区。教育、医疗、道路这些基本的仍没有达到小康水平，为了加快农村经济的发展，构建和谐的农村社区环境，政府和社区组织需要调适自己的责任，达到城乡经济一体化的目标。

3.1 政府与社区组织各自责任

政府要明确自己的定位，在社区建设中，由“划桨者”转为“掌舵者”，也就是从管理型向服务型转变，政府在社区建设中主要是制定相关政策，建设方向，保证这些政策得到实施，顺利完成。改变政府在社区组织中的“越位”和“缺位”现象，同时处理好放权和收权，相信在政府的领导监督下，社区可以做到有效实施，顺利完成。社区组织有多层阶级性，他们有各自的活动范围和管理体系，主要依靠行政命令来维持运转，实现经济手段、行政手段、法律手段的综合运用。社区组织与社区居民联系最为直接，要充分调动居民的积极性，提供最为需要的公共物品。另外，在社区组织的运行机制中，要完善考评机制，改变过去混乱的局面。实现良好秩序管理。

3.2 政府与社区组织的合作

党村组织是国家在农村的执政主体，要充分发挥党的先进性。但是，在社区管理中，政府供给单一效率低，财政负担大，社区组织需求多样，难唱独角戏，社区自治能力培养的关键在于政府善于使用“扶持之手”，用激励措施，凝聚势头。第一，对农村教育的财政拨款必须全部落实，同时发放农村社区教师补贴，以及贫困生补助，推动城乡教师双向流动，建立农村社区教育投入机制，投入教师培训费，加快设备更新速度。第二，首先政府要在农村社区建立医疗站或者是小型卫生所，保证一个村有一家，设备齐全，人员充足，夜间轮流值班，让社区居民都参加医保，解决看病难和看病贵的问题。社区医院衔接医院，政府完善社区医院的规划，投入有效资金，使得居民感到满意，感到幸福。第三，政府财政拨款到维修道路上，小到田间小路，大到柏油大路，同时后续的交通设施也要跟上，建立社区内公交设施，途径每一个村庄，设立公交路线，解决居民出行问题。

参考文献：

[1]黄蕾.城市社区卫生服务中政府的责任[D].华中师范大学，2007.5.

[2]张锦堂.东莞石龙镇农村医疗服务供求问题的研究[D].仲恺农业工程学院，2013.12.

[3]卢西.论城甲市社区医疗服务史的政府责任缺夫及其对策研究——以长沙市社区医症服务建设为例[D].中南大学，2009.5.

[4]刘琳瑜.浅议我国城市社区组织体系的改革[D].企业家天地，2007.6.

篇5：中国新农村合作医疗政府责任探讨

调查地点：山东省菏泽市郓城县

调查对象：当地医院以及看病人员

调查时间：2013年1月

调查方法：采访法、问卷调查法

合作医疗制度是中国农村卫生工作的基本制度之一。是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人和集体多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗保障制度。

新型农村合作医疗的组织体系

各级政府负责建立新型农村合作医疗管理体制，包括负责组织、协调、指导的农村合作医疗协调小组，县级人民政府成立，由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、管理和指导，委员会下设经办机构，负责具体业务工作，经办机构的人员和工作经费列入间级财政预算，不得从农村合作医疗基金中提取，成立由相关政府部门和参加合作医疗的农民代表共同组成额农村合作医疗监督委员会。筹资机制

实行个人缴费、集体扶持和政府资金相结合的筹资机制，政府为主，标准随经济发展而不断调整。

资金管理

合作医疗基金中农民个人缴费及乡村集体组织的扶持资金原则上„„

监督管理

采取多种监督方式，实行组织监督、民主监督、制度监督、审计监督等监督办法。„„ 医疗服务管理

在农村卫生机构中择优，选择农村合作医疗的服务机构，并加强监督力度，实现动态管理。„„

新型农村合作医疗基金的支出与疾病补偿

在有关医院和参加合作医疗的农村百姓当中了解到，农村合作医疗主要考虑“大病统筹”，也是为了将有限的资金用在重大患病者身上，帮助农民抵御重大疾病的风险，同时可以节约管理成本。在补偿方式上也做出了明确的规定。最近，合作医疗补偿和报销比率明显上升，报销方式上不同疾病或者医院会有不同的报销方式，有的是直接报销，有的则会慢些，可能要经过一周时间才可以领到报销金。在提及报销问题时，很多农民都有自己的看法，一半多数的人认为很方便，这一点我有亲身体会。同时，我也是参加农村合作医疗的受益者。能够在一定短时间内报销医疗费用对于大多数农民来说是非常满意和肯定的。

新型农村合作医疗的实施效果

新型农村合作医疗制度是政府花大力气建设的一项医疗保障，是农村卫生事业发展的重要支撑。同时在社会界也表现车了非常良好的效果。在受访的人员中有百分之九十的人给予积极充分的肯定。越来越多的农民会表示继续参合。这一点也证明了新型农村合作医疗制度符合我国的国情，符合农村经济的发展水平。同时，也说明了我国在建设社会主义过程中所取得的重要成果。理论联系实际，创造出属于中国的特色医疗保障体系，同时农村合作医疗保障体系也对缩小城镇化起到了重要的作用，作为农村社会保障制度的重要制度之一也是中国实现全面建设小康社会道路的重要影响。

篇6：中国新农村合作医疗政府责任探讨

根据《农民专业合作社法》第十六条的规定，加入中国新农村合作社的成员享有以下权利：

1、参加成员大会，并享有表决权、选举权和被选举权，按照章程规定对本社实行民主管理。

（1）参加成员大会。这是成员的一项基本权利。成员大会是中国新农村合作社的权力机构，由全体成员组成。中国新农村合作社的每个成员都有权参加成员大会，决定合作社的重大问题，任何人不得限制或剥夺。

（2）行使表决权，实行民主管理。中国新农村合作社是全体成员的合作社，成员大会是成员行使权利的机构。作为成员，有权通过出席成员大会并行使表决权，参加对中国新农村合作社重大事项的决议。

（3）享有选举权和被选举权。理事长、理事、执行监事或者监事会成员，由成员大会从本社成员中选举产生，依照《农民专业合作社法》和章程的规定行使职权，对成员大会负责。所有成员都有权选举理事长、理事、执行监事或者监事会成员，也都有资格被选举为理事长、理事、执行监事或者监事会成员，但是法律另有规定的除外。在设有成员代表大会的合作社中，成员还享有成为成员代表的选举权和被选举权。

2、利用本社提供的服务和生产经营设施。中国新农村合作社以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益。作为中国新农村合作社的成员，有权利用本社提供的服务和本社置备的生产经营设施。

3、按照章程规定或者成员大会决议分享盈余。中国新农村合作社获得的盈余依赖于成员产品的集合和成员对合作社的利用，是由于成员为合作社提供产品或者利用合作社的服务形成的，本质上属于全体成员。

篇7：中国新农村合作医疗政府责任探讨

1 政府生态责任担当的必要性分析

1.1 政府生态责任担当是当今社会发展的必然趋势

当今世界, 人类的生存与发展正在发生“三重转变”:人类文明的形式正在由工业文明向生态文明转变;世界经济形式正在由资源经济向知识经济、生态经济转变;社会发展道路正在由非可持续向可持续发展转变。国际社会、各国政府愈来愈理性而深刻的认识到:生态伦理是新世纪基础性伦理;生态文明是人类社会发展的终极祈求;人与自然的和谐是和谐社会的生态基石;生态责任是生态文明时代赋予现代政府的一项神圣而艰巨使命。在我国, 随着科学发展观的深入开展, 生态文明建设首次写进了党的十七大报告, 十七届四中全会再次将其提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度, 作为中国特色社会主义伟大事业总体布局的组成部分。

1.2 政府生态责任担当是社会主义新农村建设的必然要求

新的时代背景下, 社会主义新农村建设顺势而出并如火如荼地开展着, 已经成为我国现代化进程的重大历史任务。其“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标定位足以表明, 我国的社会主义新农村建设中的新农村是社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调推进的新农村, 是政治文明、物质文明、精神文明和生态文明共同发展的新农村, 是富裕、民主、文明、和谐的新农村。但是, 如何贯彻落实中央的指示精神, 有效地督促地方政府切实地进行社会主义新农村建设, 使之从口号中走向鲜活的社会实践, 并卓有成效地开展着, 尤其是如何将生态文明建设贯彻于其中, 则是一个重大的现实课题, 亟待理论的指导和实践者的践行。

1.3 政府生态责任担当是科学发展观的内在要求

科学发展观的内涵启示我们:社会的发展不仅是经济的发展, 更是社会全面协调的发展。“自然—社会—人”是一个不可分割的有机整体, 必然要求在社会发展的过程中, 努力实现“自然—社会—人”的协调发展, 最终实现“人—自然—社会”的和谐。这当中包括人与自然的和谐, 人与社会的和谐, 人与人的和谐。人与自然的和谐是人与社会的和谐、人与人的和谐的前提和自然基础;人与人的和谐是建设和谐社会的根本要求。面对当前我国农村建设中人与自然对立的严峻态势, 日益恶化的生态环境是实现科学发展不能逃避的障碍, 良好的生态是实现科学发展观的自然基石。科学发展观客观上要求政府统筹人与自然的和谐发展, 坚持经济社会发展与环境保护、生态建设相统一, 充分发挥政府对生态管理的主导作用, 履行政府应尽的职贵。因而, 社会主义新农村建设的提出与科学发展观是一脉相承、相辅相成的。

1.4 政府生态责任担当是现代政府责任担当的应有之义

从某种意义上讲, 我们所处的时代是“政府时代”, 这主要是因为政府在现代社会发展中扮演着越来越重要的角色。生态环保领域即如此。社会主义新农村建设中的经济发展与生态环境的两难选择, 考验着各级政府的执政能力。抑制地方经济发展的利益冲动而成为理性的生态责任担当者, 是现代责任政府的应有之义。随着中央政府已经把保护生态环境、建设资源节约型、环境友好社会, 提升到基本国策的战略地位, 更加体现了中央政府在生态环保问题上建设责任政府的决心。

2 政府生态责任担当的应有考量

2.1 理论思考

政府责任是民主政治体制国家的一个重要标志, 同时也是民主社会的一个必要条件。关于政府的责任, 众说纷纭。罗姆瑞克把政府责任分为四种:官僚责任、法律责任、政治责任和职业责任, 并认为前两种责任强调严格的监督和较少的自由处置权, 后两种责任则允许较大的自由裁量权。中国人民大学的张成福教授把政府责任分为五种:道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和赔偿责任。一般来说, 政府责任体系主要包括政治责任、行政法律责任及道德责任三种形式。现代政府就其主要职能来说, 是建设一个基于平等的公正、公平、文明的公民社会。在科学发展观的指导下, 顺应和谐社会建设的需要, 更加注重以人为本和尊重自然, 政府的职能定位除了政治责任、道德责任、法律责任和行政责任外, 还应重视生态责任。

随着可持续发展理念的深入, 生态经济、循环经济、低碳经济以及“两型”社会建设等已逐渐成为国家后续发展和赶超发展的重要选择, 如何把有生命力的发展理念或方式落实到社会主义新农村建设的具体实践中, 事关新农村建设、子孙后代发展、赶超发展的成败之所在, 也是当代中国政府生态责任之担当。因此, 在生态文明时代, 在责任政府的现代化背景中, 在我国社会主义新农村建设实践中, 政府应该对保持良好的生态环境应承担相应的责任, 即政府应该对生态环境的开发、保护以及对损害生态环境行为约束等进行积极的责任担当, 诸如树立良好的生态理念、保证生态和谐的制度供给、积极发展生态经济等。

2.2 具体责任担当

就具体的担当而言, 根据不同的划分标准, 可以分成不同的类型加以考察:

2.2.1 根据生态责任的研究对象来划分, 社会主义新农村建设中的政府生态责任应定位于以下几个方面:

一是对自然的生态责任。主要体现在发展农村经济的同时要兼顾生态的平衡、环境的保护以及可持续发展等问题, 由此形成一系列的政府生态责任制度担当体系、保障机制。二是对市场的生态责任。在当前的主要体现在农村工业园区建设、乡村城镇化过程中的要注意培养农村生态市场的平衡, 提倡发展农村环保产业, 完善农村森林碳交易市场, 促进节约经济和循环经济发展, 引导农村绿色物流、绿色消费, 并强化农村绿色市场管理, 杜绝农村生态链的破坏。三是对社会的生态责任。农村生态环境的保护不仅要从经济、政治方面进行考量, 还要从社会、文化等现状加以考察, 因此, 政府要对新农村建设中的社会生态责任进行理性担当, 诸如生态文明建设、生态意识提升、区域生态平衡的维护、社会公众生态的公平发展等。

2.2.2 根据生态责任中的责任政府层级来划分, 有中央政府的生态责任和地方政府的生态责任。

我国中央政府由国务院、各部委和各直属机构等组成, 他们负责全国的行政立法、执法和管理。我国地方政府机关一般分为四级 (省、市、县、乡级人民政府) , 主要负责本地区的生态环保工作。具体到社会主义新农村建设中, 笔者认为, 一系列关乎生态环保的全国性法律法规, 宏观政策和发展导向, 制度设计、保障机制建设、生态系统工程建设等应属于中央政府的生态之责;对于新农村建设中的一些具体的操作性的问题, 如新农村建设中部分村庄的饮水工程、清洁生产、垃圾处理、退耕还林等等操作中的问题, 则应由地方政府加以监督和具体落实, 否则要对地方政府进行行政问责。

2.2.3 根据政府在生态责任具体担当中表现, 可分为积极的生态责任与消极的生态责任。

随着服务型政府理念的深入, 现代政府在低碳经济时代有了更多的主动担当, 如主动履行有关生态环境保护方面的宏观管理和公共政策的制定与执行的责任, 主动运用政策法律和经济手段来发展循环经济、构建节约型、环境友好型社会, 等等, 这些都属于积极的生态责任担当。

作为责任型政府, 在生态文明的时代也履行了一些消极的生态责任, 如对于没有恪尽职守保护生态环境的政府机关和公务人员应严格地追求究其相应的行政责任或法律责任, 对企业收取排污费, 等等。

3 推动政府生态责任担当的路径思考

新公共服务理论认为, 政府应对现代民主治理的各种制度和价值规范负有责任, 这些制度和规范当然包括公共利益在内。在当代, 生态环境问题已经成为经济社会发展的掣肘, 成为公众面临的最普遍的问题, 它需要政府、企业、公民和社会共同努力才能解决。其中, 政府作为提供公共服务的核心机构, 理应在环境保护中发挥主导作用。在社会主义新农村建设的伟大征程中, 既要积极借鉴国外生态环保先进国家的管理经验, 又要立足于中国最广大地域范围的农村之特殊性加以探讨。

3.1 借鉴国外政府生态管理经验, 建设中国特色新农村生态管理模式

发达国家在工业化进程中走过数百年, 在经济发展与环境保护方面积累了不少经验, 积极地加以借鉴, 不失为现阶段我国新农村建设的一条捷径。

3.1.1 积极利用经济手段, 探索生态环境补偿机制。

在农村生态环保问题上, 西方发达国家积极地尝试了利用经济手段, 对公民不自觉地生态破坏行为进行了有效的规制。其利用的基本原理在于生态环境的公共产品属性和外部效应, 从而强调由政府出面对个别成本与社会成本的差额进行补偿, 或者通过交易实现内部化。如瑞典等不少工业化国家, 每升含铅汽油的税率要高于无铅汽油的税率, 政府就是用这种税率上的差异促使人们使用无铅汽油, 从而达到保护生态环境的目的。德国的一个州通过向砍伐树木的企业征收补偿性的植树税, 来控制企业的生产规模, 组织植树活动, 对生态进行补偿性建设。

在我国社会主义新农村建设中, 也可以尝试这种针对生态环境破坏而进行的补偿机制。可通过各种资源税费的征收, 使生态意识深入到人们生产和生活的各个环节中, 潜移默化地影响每一个人, 使环保成为人们的自觉行动。譬如要求生产者、开发者、经营者支付信用基金, 缴纳意外收益、生态资源、排污等费税, 由政府出面实施环境项目支持、生态保护工程、发展新兴替代产业等, 将募集的资金用于补偿政府、企业、农户由于环保行为而带来的损失。

3.1.2 实现政企有效对接, 重构生态环境治理模式。

生态环境保护正是这样一个领域, 需要政府与企业进行合理的分工、合作或对接, 其平衡点则是问题的关键。西方各国常用的BOT模式 (Build-Operate-Transfer) 则不失为一种理想的选择。根据OECD市场经济国家和经济转型国家的环境管理经验, 政府在环境保护中的主要作用是规制和监督, 同时提供必要的环境公共物品。但是, 这并不必然意味着由政府来生产, 政府“可以把生产该产品的合同承包给私人生产厂家”, 吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金来参与, 形成社会多元化投资局面。

对于我国社会主义新农村建设而言, 由于资金全靠国家拨款, 显然不现实;但是由农民来集资又与社会主义新农村建设的宗旨背道而驰;如果由地方政府配套供给, 则在中西部一些贫困县就无法落实。这些现实的困境需要政府资金供给模式上进行重构, BOT模式的优势就显得非常明显了。在发展过程中, 针对农村的干净水工程、生态治污工程、碳汇储备等等, 需要实施多样化的资金运转模式来盘活。

3.1.3 发挥社会组织作用, 提升社会生态环保意识。

西方发达国家在上个世纪六七十年代兴起的绿色环保运动此起彼伏, 与此相关的生态环保组织相继成立, 迄今已有数千个。这些组织机构在促使政府生态责任担当方面、促进人类生态环境保护方面起到了积极的作用。如西方的绿党, 西欧的保护生态青年组织等。同时, 西方发达国家为了让企业更好地担当应用生态责任, 积极地成立了以企业为主的系列生态管理协会、环保组织。如德国建立了企业生态管理协会, 它帮助企业采取环境保护措施, 根据它们的要求进行生态研究, 为解决生态问题提供必要的信息。该协会联合了250多家企业。瑞士、奥地利、瑞典、美国、丹麦、南非也建立了类似宗旨的协会。把关心环境列入企业活动, 意味着企业根本改变了方针, 因为它应当确定从新情况中能获得多少利益, 而不是把环境保护看成是限制其活动。

对我国社会主义新农村建设来说, 要使企业自觉地做到减污减排, 要使广大农民自觉地遵守生态环保, 成立由企业共同体组成的协会、由农民组成的生态环保协会等等, 既能促推全民生态环保意识的增强, 也能宣传新的节能、清洁技术, 还能孕育我国农村社会组织的发育。比起消极的惩罚来说, 更容易为群众所普遍接受, 因而针对性强、现实感大, 而且在中国社会发育不良的现实条件下还富有更深远的社会进步意义。

3.2 发展“两型农业”, 确保政府履行生态之责

随着经济的发展, 资源的约束越来越突出, 在这种情况下, 为了保证经济“又好又快”的发展, 国家经济结构必须转型, 即从过去那种“高投入、高能耗、高污染、低产出”的模式向“低投入、低能耗、低污染、高产出”转变。“两型社会”的概念因而在十六届五中全会得以提出。党的十七大之后, 我国中部的武汉城市圈和长株潭城市群被国家确定为“两型社会”试验区并被赋予先行先试的政策创新权。两型社会作用于社会主义新农村建设, 就是要发展“两型农业”。所谓“两型农业”就是围绕转变农业发展方式, 以提高资源利用效率和生态环境保护为核心, 以节地、节水、节肥、节药、节种、节能、资源综合循环利用和农业生态环境建设保护为重点, 推广应用节约型的耕作、播种、施肥、施药、灌溉与旱作农业、集约生态养殖、秸秆综合利用等节约型技术, 推广应用减少农业面源污染、减少农业废弃物生成, 注重水土保持和保护环境等环保型技术, 大力培养农民和农业企业的资源节约和环境保护观念, 大力发展循环农业、生态农业、集约农业等有利于节约资源和保护环境的农业形态, 促进农业实现可持续发展。

积极发展“两型农业”, 就要在广大农村社会大力倡导节约、环保、文明的生产方式和消费模式, 让节约资源、保护环境成为每个乡镇、村庄, 每个乡村企业、单位和每个农民的自觉行动。要真正的践行, 需要政府的大力推动, 诸如提供“两型农业”的技术、资金和人才, 引导“两型”产业的有序成长, 培育“两型”理念的新型农民, 等等, 离不开政府的扶持, 特别是地方政府的引导和落实。基于社会主义新农村建设中的实际情况, 就具体落实而言, 在循环经济发展、生态旅游业发展、可持续发展的生态生产和消费等方面大有作为。

3.3 变革政府考绩指标, 推动“低碳政府”建设

在唯GDP是举的政府激励下, 政府官员则热衷于形象工程, 尽量地创造更多的GDP, 长此以往, 生态环境破坏就具有了必然性。因此, 需要针对公务员的考“绩”指标加以改进, 并以此推动“绿色GDP”考核制度的建立。张康之指出:“归根到底, 一切责任和义务都还是要落实到具体的人那里”。政府公务员是政府所有公共管理活动第一线的管理者和执行者。同样, 在生态责任和义务这方面, 政府公务员更是履行生态责任和义务的先行者, 因此, 有必要变革现行的公务员考“绩”指标, 建立“绿色GDP”考核制度。在绿色GDP体系下, 生态环境指标将作为考核公务员政绩的重要参数。那些确保经济和生态环境协调发展的公务员将被评为称职和优秀等级;那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的公务员将被评为不称职等级。同时, 鉴于人力资源的重要性, “绿色GDP国民经济核算体系”将人力资源作为一国财富的主要组成部分之一, 依据政府部门考核制度所做出的考核结果, 必须作为公务员奖惩、培训、任用、辞退等人力资源管理环节的重要依据, 从而激发出公务员无限的创造力, 以弥补自然资源、经济资本等的有限性。

在新农村建设中政府的生态责任还包括对自身的生态负责。笔者认为政府首先应该对其自身进行生态改造, 构建“低碳政府”体系。一方面, 要在积极地探讨绿色GDP的考评制度, 建立较为完善的绿色GDP考评体系。另一方面, 要建立以低碳为目的的政府行为方式, 如无纸化办公, 少用空调、公车, 取消奢华的办公大楼的建设, 等等。

3.4 提升法治意识, 启动政府生态问责机制建设

对于新农村建设中的生态环境而言, 其外部性是明显的, 要是这种生态环境资源得到有效的利用, 政府通过法律制度手段来纠正生产和消费中的环境外部性则不失为一种有效举措。改革开放20多年以来, 为了保护我国生态环境, 提高人民的环境保护意识, 我国先后颁布了20多部有关环境的法律法规, 如环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法等, 基本形成了具有我国特色的环境法律法规体系。但是我国所颁布的法律法规多数是一些政策性的规章, 缺乏配套的实施细则, 因此操作起来难度较大。而且现阶段针对政府在农村生态环境保护方面的法律及其稀缺。因此, 政府一方面要不断地完善现有的法律法规, 加快研究新的法律制度, 如制定环境保护税收制度、环境保护收费制度、生态补偿制度、环境保护奖励制度、排污权交易制度、环境损害责任保险制度、资源有偿使用制度等法律制度。另一方面, 要立足于新农村建设的实际提出更有针对性的法律法规, 予以解决现实生活中出现的问题。如针对当前农村饮用水和环境卫生状况, 则应从国家新农村建设的法律角度进行明确的要求, 促推地方政府加大开展农村改水改厕、垃圾减量、污水减排等工作的力度, 以建立村庄保洁机制, 进行环境卫生综合整治;同时开展农村环境卫生适宜技术的研究和开发, 建立完善农村饮用水水质卫生为重点的环境健康危害监测体系。

要使新农村建设顺利进行, 必须要建立健全生态问责制来强化政府生态责任。政府作为承担生态责任的第一责任主体, 理应在公共管理的所有涉及到生态环境领域的事务中担负主要责任, 而现行状况下, 建立健全政府环境责任的体系和制度是保证和强化政府生态责任的当务之急, 建立健全生态问责制, 又是重中之重。所谓生态问责制, 就是按照一定的程序, 对政府生态责任的履行情况进行检查考评, 对因为行政不作为而造成生态责任缺失的地方政府、政府主要负责人、分管环保工作的负责人、环保行政主管部门负责人以及肇事企业负责人等相关责任人追究失职责任。在具体落实时, 需要加强对执法者的约束, 畅通社会各界的监督作用, 让其在阳光下操作, 真正地服务于新农村建设。

3.5 加强宣传教育, 推动生态文明建设

中央在科学发展观指导下, 提出了建设生态文明、推进环境保护历史性转变、让江河湖泊休养生息等一系列战略思想、方针和任务, 成为环境保护的全新指导思想。现阶段, 建设生态文明已经成为生态环境保护的灵魂所在和目标指向, 反过来, 生态环境保护又是生态文明建设的主阵地和根本措施。实际上, 生态环境保护工作的历史进程, 将直接决定生态文明建设的进展。生态环境保护取得的任何成效任何突破, 都是对生态文明建设的积极贡献。因此, 就政府的生态责任而言, 就应该加大政府部门的生态文明建设力度和环保部门的宣传力度, 要勇于担当生态文明建设的倡导者、引领者和践行者, 积极地化解我国广大农村社会范围内突出的生态环境问题。

生态环境保护是全社会共同参与共同建设共同享有的神圣事业。保护环境不仅要靠法律、制度、规则等外在的规范约束来进行, 也要靠生态道德、生态意识等内在的自觉自律来开展。因此, 要形成全民参与环境保护的社会行动体系, 则必须正确处理规范引导与自觉自律的关系。既要通过有效的宣传教育和舆论引导, 让生态意识成为大众文化意识, 让绿色消费、适度消费成为全体公民的自觉行动, 又要想方设法多开辟途径, 方便社会民众广泛参与环境保护。只有全社会牢固树立生态文明意识, 农村生态环境才能全面得以改善。

摘要：要解决新农村建设中的生态难题, 需要政府特别是地方政府要学会积极利用经济手段、培育社会力量、探讨政企合作来推动新农村生态管理模式创新, 要通过大力发展“两型农业”、推动“低碳政府”建设、加快生态文明建设、启动政府生态问责机制建设等来推动政府在新农村建设中切实履行其生态责任。