新农村合作医疗制度

在现实社会中，很多场合都离不开制度，制度是每个人都需要遵守的规则或行动准则。你接触过什么样的制度？下面是小编精心整理的《新农村合作医疗制度》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

第一篇：新农村合作医疗制度

新农村合作医疗制度实施的调查

黄平波

湖南省汝城县新型农村合作医疗制度用创新发展的思维，大力构建了覆盖广大农民的健康保障机制，有效地突破了贫困县农民“因病致贫”、“因病返贫”的瓶颈，减轻了广大农民医疗费用负担，力促了全县农村社会和谐稳定发展。

(一)新农合制度覆盖面扩大。参合人数由2007年的30.8万人增加到2011年的32.8万人;受益人数由2007年的8263人次增加到2010年的70644人次。就医补偿由2007年的392.63万元增加到2010年的4140.77万元;从2007年至2010年累计补偿167653人次，补偿金额达8980.88万元。2011年全县32.8万人农村人口参加农村合作医疗的参合率达97.91%，创造了历史新高。新型农合工作为民办实事、政府绩效评估和目标管理考核三项指标完成情况均排全市前列。

筹资标准不断提升。2007年至2010年新农合人平筹资50元、80元、100元、140元，分别当年度筹集资金总额1539.98万元、2445.05万元，2845.88万元、4373.61万元;2011年度人平筹资可达到230元，当年度预计筹集资金总额7543.82万元。其中农民个人出资从2007年的10元/人，增加到2011年的30元/人，中央、省、市、县配套资金从2007年的40元/人，增加到2011年的200元/人，农民个人出资增涨了3倍，国家配套资金增涨了5倍。新农合基金总量的大幅增加，既提高了新农合基金抗风险能力，又提高了农民的受益面和收益度，新农合制度的优越性快速显现。

基金监管日益规范。实行“专户储存，专款专用，报账直通车”的形式，形成了“筹钱(乡镇)的不管钱，管钱(银行)的不用钱，用钱(农合办)的不用

钱”的监管机制，基金使用率由2007年的36.15%增长到2010年的94.68%。从近两年的数据来看，基金使用率达到了95%左右，不仅没有出现透支的现象，保持了基金监管水平到位，又充分发挥了基金使用效益，最大限度方便了农民。全县实际住院补偿率由2007年的25.2%增加到2010年的55.79%。病人在省、市、县、乡四级住院费用的补助比例，2007年分别为25%、25%、40%、50%，2010年分别提高了55%、55%、65%、80%。2007年住院补助最高补助额封顶线为0.7万元，2010年搞高到6万元。2010年我县的实际住院补助率排全省第二位。全面提升农民受益水平。今年新的补助方案大幅提高了新农合的补助标准，加大了利民惠民力度，主要体现在七个方面：一是提高了补助比例。省、市、县、乡四级的补助比例均在去年的基础上上调了10个百分点，其中乡级补助比例达到了90%。二是提高了封顶线。最高补助限额封顶由去年的6万元，提高到8万元。三是提高了材料费纳入可报费用比例。国产材料80%、进口材料50%纳入可报比例，分别比去年提高30和20个百分点。四是提高了大病补助的力度。加大对儿童先心病、白血病的救治力度。儿童先心病有三个病种实行全免、四个病种救治住院费的80%，儿童白血病救治住院费用的70%或75%。五是提高了特殊群体的补助力度。与民政部门一同执行五保优惠政策，对农村五保对象县乡两级基本医疗费实行全免。国家规定的9项疾残人康复项目纳入特殊门诊予以补助。符合计生政策的新生儿可随已参合的母亲享受出生当年的补助政策。六是提高了普通门诊和特殊门诊的补助比例和封顶线。七是提高了补助政策的公平性。对2011年1月1日以来未享受新补助政策的参合农民患者住院费用按新政策予以追补。按照新的补助政策，预算全年补助支出6800万元，平均实际住院补偿率在62%，县乡两级平均住院补偿率71%左右，农民得实惠的水平将大幅上升。

---住院参合病人流向合理。省、市、县、乡四级住院人占总住院病人的比例，2007年分别为3.85%、7.47%、46.05%、42.63%;2010年分别为1.61%、11.76%、

33.19%、53.44%，做到了县乡两级的住院病人比例占总住院病人的近90%，基本实现了“小病不出村、大病不出县”的新农合制度工作目标。

(二)农民自筹和县级财政配套资金压力大。农民自筹由原来宣传的每人每年10元逐年增加到现在的每人每年30元，今后可能还有提高，使农民群众对新农合筹资制度不太理解，导致参合筹资工作难度加大。随着新农合工作的全面推进，要求县级财政配套资金也不断增加，我县县级配套资金由2007年的92万增加到2010年354万元，预计2011年要超过600万多元。

乡镇村级公示欠完整。乡镇经办机构和定点医疗机构对补偿信息都存在公示不及时现象，有的公示栏内容半年得不到更新，公示内容缺乏完整性，公示地点仅限办公场所，范围很窄，不全面。

新农合经办机构建设亟待加强。全县23个乡镇仅有12名专职审核员，监管力量相当薄弱。新农合工作涉及面广，每年面临80家定点医疗机构，门诊和住院人员上10万人次，农合资金的监管任务近亿元。定点机构进行医疗行为和基金使用等督导检查监管难度大，监管工作人员不足，致使对违规使用和套取新农合基金等不良行为难以从源头上及时查处。

农村医疗卫生机构服务能力急需提高。尽管近几年我县医疗卫生基础设施建设得到了加强，但仍跟不上医疗卫生需求的要求。特别是医疗卫生设备缺乏，县乡两级医院的诊疗设备不能满足参合农民的需求，一些本可以在县内就医的病情因设备限制而必须转诊转院到县外就诊。村卫生室人员专业技术水平低、服务能力不强。

---新农合法律法规政策体系缺乏。目前，对违规使用新农合基金行为，只有湖南省监察厅下发了一个规范性文件和湖南省卫生厅认可的协议管理办法，没有法

律或地方性行政法规等法律依据可依，导致新农合工作监管的法律法规政策保障机制匮乏，监管职权所限，确实监管执法效应难以充分发挥。

(三)提高中央、省级补助资金比例，减轻农民自筹和县级财政配套资金压力。针对汝城县是国家级贫困县，每年要拿出上千万元的新农合配套资金，贫困县“吃饭财政”确实不堪重负。随着农民自筹资金逐年提高，农民对新农合制度的认识存有误解，影响了农民参加新农合主动性的现状，建议提高中央、省级新型农村合作医疗补助资金比例，致力于向重点国家级贫困县倾斜，以缓解县级财政压力，稳定农民的自筹标准，保障新农合工作平稳发展，以实现农民得实惠，政府得民心，医院得发展的三赢成效。

加强新农合经办机构能力建设。加强乡镇专职审核员管理，确保专职审核员专职专用。加大培训力度，力求建设一支业务精、技术熟、责任强的监管队伍。落实办公经费，将新农合公用经费纳入财政部门预算，保证创新务实，高效运转，为农民提供便利、快捷、周到的服务。

强化对定点医疗机构的有效监管。完善《定点医疗机构考核办法》和《医疗服务协议》，采取定期考核专项督查等方式，加强对医疗机构的监管，围绕住院以实施率、次均费用、实际补偿、直报率、药占比、目录外用药率等指标进行量化考核。以农村实施国家基本药物制度为契机，真正形成卫生、农合办、物价、药监管部门单位通力合作的工作机制，对考核不合格的医院，采取限期整改措施;对违规行为要严厉查处追责。建立健全定点医疗机构对住院病人检查、治疗和用药等方面的制度和规定，严格执行医疗收费标准和药品价格，杜绝乱收费行为，新农合医药用品实行政府采购，实行药品零差率销售，规范服务价格行为，最大限度地让利于民，切实降低患者医疗费用。

提高农民参合积极性。广泛深入地开展政策宣传活动，把参合办法、参合人的权利和义务以及审核结算流程等内容宣传到千家万户，使群众切实感受到制度的意义和好处，提高自觉参合意识，营造良好的工作氛围。充分发挥乡镇(中心)卫生院、村卫生室的宣传作用，定期或不定期进行人员培训，熟悉掌握政策，在给患者治病的同时向农民宣传新农合制度的优越性。

坚持基金补偿公示制度。新农合补偿公示是提升新农合运行水平的关键环节，也是接受全社会监督的最有效途径，基金使用和费用补偿要坚持完善县、乡、村三级定期公示制度。乡镇合医站要将参合农民就医补偿信息逐月汇总，在乡镇设公示新农合各项政策、规章制度和实施办法、公示医疗机构服务项目及价格、新农合基本药物目录及价格，公示参合农民就诊流程、补偿比例、起付线和封顶线、补偿审核程序，公示新农合监督举报电话。从而既确保参合农民参与权、知情权和监督权，又增强基金使用的公开透明度。

作者单位:汝城县物价局

第二篇：新农村合作医疗制度政治论文 新农合

浅析新型农村合作医疗制度

摘要: 新型农村合作医疗制度是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，它既是中国医疗保障制度中有特色的组成部分，也是中国农村社会保障体系中的重要内容。本文重点从我国农村合作医疗制度发展历程着手，对新型农村合作医疗制度的效果与问题进行全方位分析，然后深入研究了新型农村合作医疗制度在试点过程中的问题及其原因，最后比较系统地提出了促进新型农村合作医疗制度进一步发展和完善的政策与建议。

关键词：新型农村合作医疗制度 贫困 医疗 卫生 农民

一.农村合作医疗制度的概述

合作医疗是由我国农民自己创造的一种互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要作用。世界卫生组织和世界银行把我国农村合作医疗称作“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。合作医疗制度的建立先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。针对传统合作医疗中遇到的问题，我国卫生部组织专家与地方卫生机构进行了系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗制度打下了坚实的理论基础。

随着我国经济与社会的不断发展，人们开始认识到“三农”问题是关系到党和国家全局性的根本问题。如果不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的宏伟目际，更谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已经表明：农村建立新型合作医疗制度势在必行。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体和个人三方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。资金筹集方面，新农合的财政由各级政府给予支持，并设立专项基金，列入每年的财政预算;资金管理方面，由管理机构对全部基金进行审核、管理、监督，并定期向社会公布基金的使用和监管情况;在理赔方面，当参合人员在定点医院产生可报销医疗费用时，先行垫付，后按一定比例报销。

2002年10月，国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，并于2002年末正式称为“新型农村合作医疗”(简称为“新农合”)，确定为中央、地方、农户、其他等多方出资的合作医疗制度。2003年开启了新农合的试点工作。2005年12月31日发布的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，到2008年，在全国农村基本普及新农合制度，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。在2011年的《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》中，国务院明确规定将继续围绕“保基本、强基层、建机制”，统筹推进医药卫生体制五项重点改革。

二.新型农村合作医疗制度现状及其成因分析

我国新型农村合作医疗制度试点工作始于2003年，截至2006年试点范围扩大到全国40%的县(市、区)，2007年试点范围推进到80%以上的县(市、区)，已提前一年基本在全国范围内建立起新型农村合作医疗制度。到2010年，新农合参保人数达8.35亿，参合率达95%。“十一五”期间，中央累计安排专项资金558.4亿元，支持近5万个医疗卫生机构项目建设，初步建立了由5500多个社区卫生服务中心和2.3万个社区卫生服务站组成的社区卫生服务体系。总体进展顺利，运行健康有序，取得了明显成效,“新”的特点明显，有效的实现了农村卫生管理体制的创新;保障力度不断加强，有效的缓解了农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况;受益面不断扩大，新型农村合作医疗制度的优越性逐步显现;卫生投入

1不断增加，有效促进了市、乡(镇)两级医疗事业的发展。目前，新型农村合作医疗已逐步形成了卫生部门监管、多种形式经办机制，促进了补充医疗保险的发展和多层次医疗保障体系的建立。政府在改进优化新农合统筹补偿机制方面得到了长足发展，医疗保障基金的风险管理和精算技术水平得到了提高。

虽然新型农村合作医疗的推行取得了很大成绩，受益农民规模不断提高，参合人员医疗费用负担有一定减轻，医疗救助体系得到建立健全，但在运行和发展中仍存在一些问题，需要我们认真对待，并在实践中加以解决。

1.卫生服务尚未充分体现公平

卫生服务的公平性是评价卫生政策的重要指标之一，没有体现出公平性的卫生政策一定不是好政策。2003年新型农村合作医疗制度在全国开始试点以来，确实提高了农民的医疗服务的“可及率”，需住院而未住院的比例也有明显下降，但在农民住院服务利用率有所提高的情况下，却存在着不同程度的不公平现象。低收入农民的住院率低于较高收入农民，需住院而未住院的比例仍然是低收入农民高于较高收入农民，且低收入农民未能住院的主要原因仍然是经济困难。

2.基层医疗卫生机构服务功能脆弱

农村医疗卫生服务网络共分为三级，县级卫生机构是农村预防保健和医疗服务的业务指导中心;乡镇卫生院以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务;村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，防病治病，使农民不出村就能解决一般常见病的就医用药，且收费低廉。但是由于贫困地区基层医疗卫生机构本身的医疗条件落后、医务人员缺乏，导致了这三级网络的服务功能相对比较脆弱。特别是新型农村合作医疗试点工作启动后，群众就诊率、治疗率速增，造成了部分基层医疗卫生机构不能较好的提供一般常见病的医治作用，基层医疗卫生机构医疗条件落后、医务人员缺乏的状况暴露无遗。

3.缺乏长效筹资机制，筹资难度大

(1)稳定的长效筹资机制尚未建立

稳定、低成本的长效筹资机制是合作医疗持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着急需解决的问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制，在一定程度上还受到人为因素的影响。

(2)筹资难度大

新型农村合作医疗制度虽然强调“个人、集体和政府多方筹资”，“实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”，但是在实际运行中由于种种原因，筹资难度相当大，特别是一些贫困地区农村经济相对落后，由于贫困面大、贫困程度深、农民收入低、可支配现金少、农民实际支付能力不高，筹资能力明显不足。

4.农民参保不积极、存在逆向选择和道德风险

(1)农民参保不积极

新型农村合作医疗制度的推行是自上而下的，政府和卫生行政管理部门是运作的主体，而农民则完全处于被动地位。农民所处的被动地位直接导致了他们未充分认识到自己是合作医疗受益者的身份，参保本身也就变得不积极主动。同时新型农村合作医疗制度出台以后，农民对其期望值比较高，但从现实的角度说，现在新型农村合作医疗制度的保障水平还比较低，并不能完全解决农民看病问题。最后导致农民对新型农村合作医疗制度认识的落差很大，影响了其参保的积极性。

(2)逆向选择

所谓的“逆向选择”是指医疗保险的投保者为健康风险高的人群所集中的现象。如果医疗保险并不免费，那么总有一批自我感觉健康状况良好的人选择不参加，而健康状况不佳的人更愿意参加。

(3)道德风险

医疗保险的研究表明，为参保者提供百分之百的保障是不经济的、没有必要的，因为参保者在没有任何支付压力的情况下有可能会“无病呻吟、小病大看”。这就是所谓的“道德风险”问题。相对逆向选择来讲，道德风险的问题显得更为严重。

三.完善新型农村合作医疗制度的建议通过对新型农村合作医疗的现状分析,看到了其不可忽视的缺陷.为了达到该制度本身所定的目标和实现其制度的优越性,我们应该采取各种措施加以改正和防范。如，一.采取多种有效形式大张旗鼓的宣传，让新农合这项民生工程逐渐深入人心。二.变行政指令为参合自愿。任何道理只要宣传到位受益者明白才行。在动员农民参合时要“阳光作业”不要“暗箱操作”。三.简化缴费和就诊报销程序，要让参合对象觉得“门好进，事易办，受益大，心舒坦”。四.严把入院就诊和报销关口，坚决杜绝国家农合专项费用流失。从而真正实现“新农合”制度的既定目标。

参考文献

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[10]《国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排的通知》(2011年2月13日), 国办发〔2011〕8号

第三篇：关于新农村合作医疗及农民医疗保障制度的调查问卷

关于新农村合作医疗及医保制度的调查问卷 你好，我是中国石油大学(华东)理学院开拓者实践队的成员，这是一份调查农民医疗保障及重大医疗事件的调查问卷，旨在深入调研现阶段我国农民群众有关医疗合作制度及具体情况。我们采取匿名填写，请农民朋友认真填写，谢谢您的合作。

1. 您所在的农村是否开展了新型农村合作医疗即新农合? A：是。 B：否。C：不了解。

若是，请回答：你对我村正在实行的新农合制度的报销比例是否满意?

A很满意B一般满意C不满意

2. 您认为新农合制度推行之后，出现了哪些问题?

A：药品价格升高，看病费用只是略有下降，看病难未从根本上解决。

B：仅在大医院报销，村里的卫生所不给报销，有局限性。 C：到大医院看病后，办理报销手续很繁琐。

D：以上问题均存在

E：没有问题。

F：其他。

3. 您对国家的新农合政策有对少了解?

4. A对政策很了解。B只是一般了解。C：不了解。

5. 您通过什么方式了解到了新农合?

A乡镇的宣传手册

B电视，广播

C网络

D村镇的集中宣讲

6. 您知道就医时新农合的报销方式么?

A采取直接减免方式。

B采取事后补助方式。

C不太了解。

7.您在未参加新农合之前，发烧感冒怎么处理?

A在村镇诊所拿一些药B去大医院打吊瓶。

8.您所在的农村是否开展了农村养老保险新政策即新农保? A：是。B：否。C：不了解。 若是，请回答：您家里人是否得到了新农保的政府补贴? A：是。B：否。

9. 你对我村老人医疗保险落实情况有什么看法?

A较好。B：一般C:落实情况较差。

10. 您是否得到了村里的集体补助?

A：是。B：否。

11.村委或政府是否为你建立了个人账户?

A：是。B：否。

12.您觉得是否有必要每年定期为您做健康复查?

A：是。B：否。

13.您每年有没有免费的健康普查?

若有，请说明次数--------。

14.您认为我村是否应该开辟健身场所?是否妥善安置健身器材?

A：应该，已经有了。B：应该，但还没实现。C：觉得没必要

15. 您对我村老人目前的生活状况有什么想法?

A很好：生活都很舒适，健康又保障

B一般：大部分老人可以参加娱乐活动

C较差：缺少休闲场所，大部分人无事可做

D不太清楚，关注较少。

16，请问，您对目前的医疗生活等各个方面有哪些改进的想法? 答：

第四篇：新农村合作医疗

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加， 个人，集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

新型农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。新型农村合作医疗制度从XX年起在全国部分县(市)试点，预计到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。根据中共中央、国务院及省政府关于建立新型农村合作医疗制度的实施意见有关精神，农民大病统筹工作改称为新型农村合作医疗制度，新型农村合作医疗实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，筹资标准不能低于30元/人，其中县财政补助10元，乡镇财政补助5元，农民筹资15元。归纳起来是筹资提高，政府补助多，农民受益面大，为患大病的农民建立了保障，最高给付额达到550元。

经过二十多年的改革开放，中国农村发生了巨大的变化，经济有了很大的发展，然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%。就这仅有的2%的医疗资源，其80%都集中在城市。从1998年到2005年农民人均收入年均增长2.48%，但医疗卫生支出年均增长11.48%，后者的增长竟然是前者的近五倍。据有关媒体报道，至今中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。在广东那样的经济发达地区，也有40.08%的群众有病未就诊，23.35%的群众应住院而不能住院。另外，我国社会保障的覆盖面还很窄，不足以解决农民的“后顾之忧”。在广大的农村，社会保障体系基本上处于“空白地带”。疾病，像一把利剑挂在农民兄弟的头上，“看病难、看病贵”是目前中国农村比较普遍的现象。“十一五”时期，我国经济社会转型过程将进一步加剧，要使这一转型能够平稳推进，整个社会需要构建严密而可靠的安全网。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码的生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。如何解决农民的看病难?回顾历史，我们曾经解决过这一问题，而且是在非常困难的条件下。1993年世界银行发展报告《投资与健康》指出：“直到最近，(中国)一直是低收入国家的一个重要的例外„„到上世纪70年代末期，医疗保险几乎覆盖了所有城市人口和85%的农村人口，这是低收入发展中国家举世无双的成就。”上个世纪80年代初期，农村人口还占全国人口80%，但我国人均预期寿命从新中国成立初期的36岁提高到了68岁。专家们承认，这种健康业绩的基础，是在“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的资源配置大格局中，辅之县乡村三级公共卫生和医疗服务网络、遍布每个农村社区的土生土长的“赤脚医生”队伍和合作医疗制度的“三大法宝”。因此，加强农村卫生工作，发展农村合作医疗，是新时期建设新农村题中应有之意，是非常必要.

一般对住院患者的报销比例比较大，可以分为慢性病、特殊病种种意外伤害的情况采取不同的报销比例意外伤害的情况采取不同的报销比例，可以在一定程度上避免因病致贫、因病反贫的情况。医疗保险可以发挥重要的经济保障作用

不同的医疗保险制度建设的具体操作

第五篇：发展新型农村合作医疗 构建和谐新农村

经过二十多年的改革开放，中国农村发生了巨大的变化，经济有了长足的发展。然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%，就这仅有的2%的医疗资源，其80%集中在城市。目前，“看病难、看病贵”的现象在农村非常普遍。“十一五”时期，我国经济社会转型过程将进一步加剧，要使这一转型能够平稳推进，整个社会需要构建严密而可靠的安全网，这张网首先要必须保证“三农”问题的有效推进或解决。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了 问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码的生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。温家宝总理在2005年全国新型合作医疗试点工作会议上，对新型农村合作医疗的重要意义和地位做了明确阐述，指出建立新型农村合作医疗制度直接关系到我国几亿农民的健康和利益，是医疗体制改革的重要组成部分，是中央为解决“三农”问题而做出的重大决策，对于落实科学发展观，促进城乡协调发展，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。

一、我们国家农村合作医疗近50年来的发展概况

去年在北京举行的“国际社会保障协会第28届全球大会”上一个全球关注的热门话题，就是农民医疗保障问题。据国际劳工局有关人士介绍，近10年来，世界范围农村人口获得的社会保障明显减少，农民因病致贫的问题，在世界各国都有体现。我们国家在解决农民医疗保障问题方面历史上曾有过很好的经验，同时也存在深刻的教训。

从1949年新中国成立之初，大农民贫病交加，各种传染病、地方病猖獗流行，人均期望寿命不到35岁，到上世纪70年代末，我国人均寿命提高到68岁的惊人转变，使我国独特的农村卫生发展模式引起了世界的普遍关注。当时，我们国家以只占全球7%的耕地，养活了全球22%的人口，而且人均粮食高于世界平均水平;并且，以低于发达国家100多倍的医疗卫生支出，使人均期望寿命达到68岁，接近发达国家的水平。何以能使人民大众健康的改善与经济增长呈现出相互促进的良性态势呢? 有关专家们承认，这种健康业绩的基础，是在“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的资源配置大格局中，辅之县乡村三级公共卫生和医疗服务网站，遍布每个农村社区的土生土长的“赤脚医生”队伍和合作医疗制度的“三大法宝”，形成了“三位一体”的医疗卫生服务体制。这就是所谓独特的、具有中国特色的农村卫生模式。

所谓三级医疗卫生网，就是在县、乡、村三级普遍建立医疗卫生机构，使之形成网络，逐级进行业务技术指导，尤其要建立健全农村基层卫生组织，达到乡乡有卫生院、村村有卫生室，做到“哪里有人，哪里就有医有药”。

所谓乡村医生(赤脚医生)队伍，就是选拔适宜的农村知识青年，施以半年左右的专业培训，再加上持续不断的继续教育，使之掌握基本的预防保健知识、传统医学知识(针灸和草药)和处置小伤小病的技能，能在最基层的村级卫生机构为农民提供初级卫生保健服务。

所谓合作医疗制度，就是在政府号召和农村集体经济支持下，由农民群众集资，在卫生保健方面实行互助互济，采用“合作制”方式举办的具有一定保险性质的医疗保障制度。

回顾这段历史，思考当时这些做法之所以成功的原因，以及今天对我们的影响主要有以下三点：第一，当时的合作医疗制度利于贯彻“预防为主”的方针，促进了农村计划免疫、健康教育、妇幼保健、爱国卫生运动的落实，使许多传染病、地方病得到有效控制。第二，在较短时间内，建立和普及了农村基层卫生组织，培养了一支数以百万计的农村卫生队伍，形成了低成本、广覆盖的卫生保障机制，使广大农民群众都能就近得到基本的初级卫生保健服务，患了病的农民也能得到基本的医疗保障，大大增强了医疗卫生服务的公平性和可及性。第三，显著改善了中国农村缺医少药的面貌，大大提高了广大人民群众的健康水平。

正像世界卫生组织和世界银行在1980年代的一份考察报告中所说的：“中国农村实行的合作医疗制度，是发展中国家群体解决卫生保障的唯一范例”。该报告还说：“初级卫生工作的提出主要来自中国的启发。中国在占80%人口的农村地区，发展了一个成功的基层卫生保健系统，向人民提供低费用和适宜的医疗保健技术服务，满足大多数人的基本卫生需求，这种模式很适合发展中国家的需要”。

上世纪80年代至90年代，中国农村进行了经济体制改革，普遍推行了家庭联产承包责任制，使1950年代以来农业合作化和人民公社化发展起来的集体经济纷纷解体，加上舆论导向、政策导向上的失误和领导管理上的缺欠等诸多原因，因而导致农村合作医疗的解体和基层卫生组织的衰落。农村合作医疗的覆盖率由1970年代鼎盛时期的90%，1980年代猛降至10%以下，最低时覆盖率只有5%左右。更为糟糕的是，随着农村集体经济和合作医疗的解体，使乡村两级基层卫生组织失去了集体经济的依托，各级政府又未能适时地增加投入，逼着一些农村基层卫生组织走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。在社会的重大变革时期最容易看到统治阶级手忙脚乱的尴尬一面，由于当时中国农村正进行着全面的经济体制改革，农村合作医疗制度眼睁睁地看着政府忙碌的身影渐渐远去，而自己又无能。以至造成今天这样的后果：第一，农村公共卫生、预防保健工作明显削弱，一些已被控制和消灭的传染病、地方病死灰复燃，新的公共卫生问题不断出现，农民的健康水平呈现出下降趋势。第二，医药费用不断上涨，广大农民不堪重负，看不上病、看不起病的相当普遍。第三，医疗资源分布严重失衡，城乡差距、东南沿海与中西部的差距、富裕地区与贫困地区的差距进一步扩大，医疗卫生服务的公平性进一步降低，总体绩效更加降低。

上世纪90年代至2002年，中国政府曾力图恢复农村合作医疗制度，整顿和加强农村基层卫生组织，并为此采取了一些措施，农村合作医疗覆盖率一度略有上升，一部分乡卫生院和村卫生室的状况也一度有所改善;但因各级政府重视不够，投入不多，决心不大，加之又受到来自其他方面的干扰，其结果很不理想。“把医疗卫生工作重点放到农村”、“重振合作医疗雄风”的号召，依然是不能落到实处的空话!

仔细盘点1949年到2002年农村卫生发展这段历史,是为了进一步弄明白以下三个问题: 第一,为什么在毛主席那个资源极度匮乏的时代，能够较好的解决农村的医疗卫生的问题?原因主要有两点:一是当时的农村合作医疗制度有经济依托---集体经济,村卫生所、保健站都是依靠集体公益金来运转，赤脚医生、保健员全都依靠集体提供的工分来维持生活;二是当时的农村合作医疗不以赢利为目的，预防和保健服务基本免费，药品收费也比较低廉，一般仅相当于成本或比成本略高。

第二，为什么随着生产力的发展，人民生活水平的提高，又出现了农民看病难的问题?最关键的原因就是政府对农村卫生工作的放任自流，医疗卫生领域是市场比较难以发挥作用的一个领域，随着集体经济的解体，农村合作医疗失去依托，政府本该承担起这个责任，但没有承担。

第三，当时的合作医疗制度能不能解决目前农村的医疗卫生问题?过去的集体经济即使不垮台，合作医疗也难以为继。原因有两个：一是外部环境发生了变化。在改革开放之前，药品的价格比较低廉，也比较稳定，况且在那个缺医少药的短缺年代，很多地方的合作医疗使用农民自采的中草药，成本非常低。而改革开放随着社会经济的发展，药品奇缺的问题解决了。但随之而来的是药品价格迅速增长，药品流通领域的假冒伪劣非常普遍。在这种情况下，维持合作医疗制度运行就很困难了，收不抵支的矛盾会越来越突出。二是内部监控的困难。人民公社时期就存在着干部、出身好的人从合作医疗中获取好处较多的情况。这中间比较难以监控。改革开放后，即使集体经济没有夸掉，合作医疗也还将因这一矛盾而步履艰难，运行困难。

2002年10月，国务院召开了有中央政府各部门和省级政府主要领导人参加的全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。强调从中央到地方，各级政府要高度重视农村卫生工作，加强领导，增加投入，优化卫生资源配置，逐步缩小城乡差距，建立和完善农村卫生服务体系，建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度等等。由国家最高当局就农村卫生问题召开专门会议并作出重要决定，这在新中国成立50多年来尚属首次。

二、新型农村合作医疗制度的确立及与原来合作医疗的不同 农村集体经济时代的合作医疗制度一直是人们心中的向往，但人们一直在试图寻求一种更好的农村医疗保障制度，经历了长时间的探索，现在人们的认识终于统一在被称为“新型合作医疗”的框架之中。

那么什么是新型农村合作医疗制度?新型农村合作医疗制度是它是由政府资助、个人缴费和集体扶持相结合的一种筹资机制，并以县为单位管理由政府主导来组织推动，以大病统筹为主，重点解决农村患大病而出现的因病致贫，因病返贫问题一项农民的初级医疗保障制度。

这一制度试点工作的顺利进行，主要得益于改革开放带来的巨大经济成果，以前财政所占GDP的比重很低，而现在占到了将近20%。去年中央财政收入已经达到26000多亿人民币，一年免掉农民农业税几百亿，今后我们的财政收入还会继续增长。中国经济的发展已到了工业反哺农业，城市支持农村的阶段。在这样的情况之下，政府有能力承担责任，推进公共财政的政策，将更多的财力用于建设社会主义新农村。

新型合作医疗制度，与过去实行的旧合作医疗制度有许多不同点，主要表现在： 第一，新型合作医疗是政府主导下的农民医疗互助共济制度，由政府组织、引导、支持;而过去的合作医疗则主要依靠乡村社区自行组织。

第二，新型合作医疗的资金来源，主要靠以政府投入为主的多方筹资，中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持。具体的筹资比例为：中央财政和地方财政各占1/3，农民个人缴纳1/3，乡村集体经济组织有条件的也要给予资金扶持;而过去的合作医疗资金，主要靠个人缴纳和村级集体经济补贴，政府各级财政不负筹资责任。

第三，新型合作医疗以“大病统筹”为主，重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题;而过去的合作医疗主要解决小伤小病，抗风险能力差。

第四，新型合作医疗实行以县为单位进行统筹和管理的体制。一个县的人口，大县有一百多万，小县也有

二、三十万，统筹的范围大，互助共济的作用就大;而过去的合作医疗一般都以村为单位(2000左右人口)统筹，少数以乡为单位(

二、三万人口)统筹，互助共济的能力较小。第五，在建立新型合作医疗制度的同时，还要建立医疗救助制度，设立由政府投资和社会各界捐助等多渠道筹资的专项基金，对农村贫困家庭和“五保户”进行医疗救助。 另外，在经济发达的农村，还可以鼓励农民参加商业医疗保险。

由此可见，新型合作医疗较之以往实行的合作医疗有更多的优越性，因而也更受广大农民群众的欢迎，尽管目前试点运行管理比较平稳，但从一些试点县的运行情况来看，由于几十年发展历史中沉淀和累积的一些问题，使一些干部和农民群众对新型农村合作医疗制度的稳定性和公信度产生了疑虑，对新型合作医疗可持续发展的复杂性、艰巨性产生了畏难情绪。因此，要在农村广泛建立这一制度，把这项惠及千家万户的制度建设好和落实好，还面临着不少困难和挑战。

三、新型农村合作医疗制度建设中面临的八大困难及解决措施

1、医疗保险意识问题。大多数农民过于重眼前 、重实惠，缺乏风险防范意识。许多青壮年农民偶尔感冒发烧不算病，慢性病、大病又很少发生，一年到头很少花钱看病，所以有钱不愿参加合作医疗;一些患慢性病、大病和年老体弱的农民想参加合作医疗，又出不起钱;一部分富裕农民虽然有钱，但认为参加新型合作医疗补助那点钱解决不了大问题，没多大意思;个别偏远乡村农民整体经济比较困难，无力或无法按时筹集资金。同时，与新型农村合作医疗相配套的民政救助制度还未建立健全，农村特困户、五保户出资的问题无法解决。另外，广大农民群众已看到或得到合作医疗带来的好处，但部分地区仍存在盲区，部分群众的心中仍存在吃不透、摸不清的现象，这些问题都严重影响着新型农村合作医疗制度的推进。

解决措施：加大宣传力度，做到家喻户晓。政府在加大政策力度的同时，也要加大宣传力度，不仅要在媒体上增加宣传内容，还应该采取多种方式，进村入中，广泛发动，做到人人明白，家喻户晓。只有这样，才能吸引更多的农民来参加新型农村合作医疗，才能使更多的农民感受到党和政府关怀，感受到社会主义的温暖。

2、医疗机构问题。近年来，部分贫困山区流传着这样的顺口溜：“小病忍，大病耐，快死才往医院抬”，普遍认为：“脱贫三五年，一病回从前”，甚至是“一人得病，几代受穷”。什么原因呢?当然贫穷是一方面，但更重要的乡镇医疗机构和医护人员的极度缺乏。乡镇卫生院和农村卫生所是推行新型农村合作医疗的重要载体。从运城市目前试点情况来看，大多数乡镇卫生院和农村卫生所房屋破旧，设备简陋，药物种类不齐，技术手段落后，医卫人员学历和专业技术水平普遍偏低，难以保证农民就医的质量;部分卫生院(所)实际上以个人承包的形式在运作，政府对承包人缺乏有效监督，存在许多管理上的漏洞。农村卫生院(所)服务水平和质量不高，难以承担新型合作医疗定点机构的重任，导致一些农民对新型合作医疗制度缺乏信心。

解决措施：完善农村卫生服务体系,加强农村卫生队伍建设。加强农村医疗卫生工作，改善农民的医疗卫生条件，是建立新型农村合作医疗制度是重要环节。

国家发改委和卫生部联合制定了农村卫生服务体系发展规划，今年就正式实施。不少地区的省政府也都制定了农村卫生建设发展规划，安排大量资金改善县医院、乡镇卫生院和村卫生室的条件。在加强农村卫生队伍建设的问题，温家宝总理提出了明确要求：一要加强农村现有的医疗卫生人员培训，提高专业知识技能。二要根据农村卫生发展的需要，定向培养人才。三要研究制定鼓励农村医务人员安心在农村卫生机构工作的政策措施。四要建立城市支援农村的长效机制，加强城市医院对县、乡、村医疗机构的定点帮扶。五要制定政策措施引导医学院校毕业生以多种形式到农村基层开展志愿服务。

运城市委、市政府制定了农村卫生工作目标，即：用三年的时间在农村改造30万户厕所，为300万名农村居民建立健康档案，为农村卫生室培养3000名中专以上学历的乡村医生，为乡镇卫生院培养400名大专以上学历的专业技术人员，为每个行政村建立一个填埋式垃圾处理场，简称运城市农村卫生“33341”工程。下大力气从根本上解决运城市的农村卫生、医疗机构和卫生队伍的问题。

3、卫生资源的配置问题。政府要结合本地区实际对卫生资源进行合理地整合配置，力争使群众预防、就医不跑闲腿，不花冤枉钱，要求做到小病不出村，常见病不出乡，大病不出县。 解决措施：一是要抓好预防工作，预防为主，提前治疗，本身就减轻了农民负担。运城市在2004年就完成了100万农民健康体检建档工作，今年其它县(市)的体检工作也正逐步进行。市、县、乡三级医疗卫生机构为农村居民健康体检免去费用达400余万元。通过健康体检发现多种慢性病、肿瘤等疾病达12%，治疗率达98%，健康体检建档工作受到广大农民群众的普遍欢迎。

二要抓好医疗机构的科学布局和大中型医疗器械的合理配备，实行医疗集团化管理，避免重复检查，减少医疗费用。

三是要鼓励发展中医事业，发挥乡村的有效治疗技术，提升农村卫生资源的利用效率。

4、资金的问题。合作制度的资金来源主要有三块：中央政府拨付一部分，地方政府补助一部分，农民自己缴纳一部分。三方资金合起来组成一个合作医疗基金，这三块资金任何一块的短缺，都可能直接影响合作制度的顺利实施。随着合作医疗制度的全面实施，国家财政每年至少要180亿(9亿农民每人20元)，全国地方财政每年用于合作医疗的资金总和也将达到180亿，这180亿分摊到各地政府的头上，对个别贫困地区的财政来说将是一个挑战。

解决办法：建立长期筹资机制，打消农民的后顾之忧。

(一)财政补助

国务院第101次常务会议决定，从2006年开始提高中央和地方财政对今后农民的补助标准，中央财政的补助标准由 目前每人每年10元提高到20元，地方财政也相应增加10元，农民缴费标准不变。

运城市于2003年10月在五个县(市)实施新型合作医疗试点工作，到2004年仅河津市参加的农民就24.69万人，占河津市农业人口的87.48%。资金的分配方式：每人缴纳10元，河津市财政每人补2元，运城市财政每人补3元，省财政每人补6元，中央财政每人补10元，全市共计736.172万元全部进入专户管理，深受农民们的好评。

(二)保险公司参与合作医疗基金管理 商业保险公司参与管理要坚持以下几项原则，一是坚持政府主导，由政府制定试点方案，委托保险公司承担具体的审核和支付业务，不采取商业保险运行机制;二是坚持按照合作医疗的相关政策，加强基金管理和监督;三是坚持合作医疗基金和利息要全部用于对农民的医疗补助，保险公司的管理费用由政府安排，不挤占合作医疗基金;四是坚持便民利民，及时报销;五是加强政府监管，保证基金有效运行。

(三)资金筹集的另一种方式就是社会慈善机构或企业家的捐助。政府在这一方面要加大宣传力度，确实将工作做到位，得到社会的认可，筹资应该会收到好的效果。另外，在个别条件好的地方，集体经济的补充也是筹资的一个渠道。

5、管理问题。第一，机构问题。目前，从试点县、市反馈的情况看绝大多数地方都是成立合作医疗管理办公室，人员大都是从卫生部门内部调剂或从其他部门暂时借用的，属临时性机构，没有编制，而且大部分乡村的管理人员为兼职，且人手偏少，缺乏经费保证，造成了工作上疲于应付、效率不高。长此以往，势必影响新型农村合作医疗的健康发展。第二，资金管理问题。总结外地和河津市在推行新型农村合作医疗制度过程中的经验，最关键的两个问题，一是怕基金崩盘，二是怕基金沉淀。如果对定点医疗机构的服务行为和医药费用的控制缺乏有效监管，可能会造成基金透支，新型合作医疗将难以为继。但如果控制过紧，报销补助比例偏低，又可能会造成基金沉淀，使合作医疗的优越性大打折扣。在实际操作中，诊疗项目和药品目录面过窄不被群众接受，个别卫生院在用药和体检方面问题较为突出。一些药品报销后仍高于医药公司的价格，群众对此反映较为强烈。有的地方转诊手续规定过严，强调除急诊外，首诊必须在当地定点卫生院，客观上形成了农村医疗服务市场新的垄断，使农民产生了逆反心理;另外，还有个别贪污、挪用资金问题。这些都直接影响新型农村合作医疗可持续发展。

解决措施：第一，面对新型农村合作医疗庞大的资金筹集、管理、兑付和政策宣传、教育等工作，必须设立专门机构，有专人负责;第二，省、市人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计等部门组成的农村合作医疗协调小组;省、市卫生行政部门内部应设立专门的农村合作医疗管理机构，负责日常管理工作;县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、管理和指导工作。各级政府即要明确分工，各司其职，又要齐抓共管，相互协调。要按照以收定支、收支平衡、略有节余的原则管理基金，做到专户储存、专款专用;要实行帐目公开，接受群众监督;要建立合作医院管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范合作医疗保险基金的运作，提高资金的利用率;要对医疗机构的诊疗服务行为进行规范，控制医疗费用的不合理增长。只有这样，才能保证合作医疗基金“取之于民，用之于民”。同时，要建立各项监督审计和公开的制度，监督资金使用的安全。

6、受益群体的问题。第一，新型合作医疗受益最大的群体是中等以上经济条件的家庭。例如：运城市临猗县规定：住院医疗费用补偿封顶线为1万元(各地不尽相同，如河津市封顶线为3万元)，补偿比例在25%―50%之间。也就是说，如果花费为1万元的话，农民自己只少要负担5000元，这5000元对中等以上的家庭也许还拿得出，而对于贫困家庭来说还是望而生畏。如果花费再大的话，新型合作医疗的优越性就更难体现，因为除了政府的资助外，剩下的部分农民还是无力承担。第二，流动人口难以享受到合作医疗的好处。以户为单位整体参保与农村人口流动、迁移之间的矛盾。在医疗保险中存在着逆选择，即身体健康的人不想参加合作医疗，健康状况不太好的人积极参加。为了克服农民的这种倾向，多数地方的农村合作医疗实行以户为单位参加的办法。但是，目前农村人口的流动性很强，有的长期在外打工，有的农闲时外出打工。实际上，由于合作医疗的报销一般局限在当地的指定医院住院等多种原因，这样一来，以户为单位整体参加的办法实际损害了那些流动人口多的家庭利益。

解决措施：进一步提高补偿比例;另外可考虑因地制宜、因人而宜制定小范围的保障制度。比如，不同职业的农民所面临的疾病类型是完全不一样的，司机、建筑工人，他们的健康风险比较大。这些人本身往往就是一个小社会。先在他们中间建立疾病保险制度可能容易些。一步步地把那些最容易做的人群先纳入合作医疗的范围，纯粹务农农民的合作医疗问题就也容易解决了。

7、报付标准问题。目前新型农村合格医疗的筹资总额和保障水平与经济社会发展水平、农民医疗需求、城镇职工医疗保险标准、医疗服务费用的上升相比，还有较大差距，还难以达到从根本上减轻农民医疗负担的目的。从河津市目前试行的起付线和封顶线标准看，确实体现了“以大病统筹为主”的原则，但问题是大多数健康农民如果年复一年享受不到实惠，让他们继续坚持参加合作医疗的积极性就会受到严重影响。因此，大多数农民迫切要求提高门诊费补偿标准，调整报销比例。由于受经费总盘子的制约，提高门诊补偿标准已不大可能，仅靠对年内未享受补偿者进行一次免费体检以弥补心理平衡的做法，也难以稳定他们继续参加合作医疗的信心，从而影响了新型农村合作医疗的持续发展。

解决措施：只有采取适当降低报销起付线和提高封顶线的办法，才能较好地解决的这一问题。如山西省决定从明年起，乡镇卫生院的起付线原则上不高于100元(去年是300元)，县级医疗机构不高于300元。调高封顶线，原则上不低于3万元(去年是1万元左右)。此外还要逐步降低合作医疗基金节余比例，避免基金过多沉淀。

8、商业医疗保险与合作医疗的矛盾问题。改革开放以来，商业性的人寿保险业务在农村地区的发展很快。即使在中西部地区，也有不少农民为子女购买了商业保险。显然，这部分农民对合作医疗的需求程度要小。而且这些保险往往需要逐年交纳保险费，结果这部分农民再参加新型合作医疗可能心有余而力不足了。

解决措施：通过政府的支持把合作医疗与人寿保险结合起来。实际上，商业保险公司虽然是企业，但它是有辅助社会管理的功能的。在涉及风险控制和资金管理，政府部门是弱项，而商业保险公司在条款精算、资金运用、承保核保、理算理赔、风险控制等方面确有优势。在农村合作医疗与商业保险的结合上，江苏省的江阴市等地方已经有了很好的探索。新型合作医疗制度是我们国家在总结以往农村卫生经验的基础上确立的利国利民的新政策，尽管目前试点工作进展顺利，并且普遍得到广大农民群众的好评，但是依然存在着许多问题。为了更好的解决这些问题，有必要了解和学习一些国外的做法和经验。

四、国外做法和经验

印度作为世界上第二大发展中国家，全国享受免费医疗和参加医疗保险的人口一直以来不到5%，其中大多为政府机关工作人员。对于生活在农村的7.3亿印度人而言，由于收入低微、参保人数少、管理困难等种种原因，医疗保险仍是一种可望而不可及的奢侈品。许多农民在生大病时，只能听天由命，自生自灭。

近年来，为保障广大农村人口的健康安全，印度一些地区的行业联合组织和非政府组织开始行动起来，针对发病率较低但医疗费用较高的大病风险，积极介入农村医保，牵头帮助农民投保医疗，走出了发展中国家农村医疗的一条新路。

例如：在印度南部喀拉拉邦玛拉巴地区，当地牛奶生产者合作社协会与印度东方保险公司签约，协助奶牛养殖户参加住院医疗保险。每户每年交纳130卢比(1美元约合45卢比)的保费，就可获得1.5万卢比的保额。目前，这项计划已覆盖协会2/3的成员。此外，在喀拉拉邦19个覆盖农村地区的非正规产业联合会中，都设有福利基金，每年按照雇员工资的固定比率从会员及其雇主那里收费。会员在满足规定的基金交纳年限或金额后，有权享受医疗、养老、伤残、生育等补助。此外，目前已有9个联合会率先为农村雇员提供大病医疗补助，当地棕榈酒业工会还设有金额为3000卢比的癌症医疗补助金。

当地专家指出，以往大型保险公司不接纳农户的一个重要原因，是农户居住分散，获得收入的时间和金额都极不确定，而且投保数额较小，导致公司成本提高。而由行业组织出面，带领农民集体投保，可有效避免上述风险，降低保险公司的交易成本，确保农户能获得正规的医保服务，有利于农民这个弱势群体的健康安全和行会凝聚力的增强。

前苏联实行优抚金制度。在农村，集体农庄在员按规定均可领得一定数额的优抚金。1980年，领优抚金的庄员有1,140万人，其中领养老金者有1,000万人，占农村人口的十分之一。集体农庄庄员领取养老金的条件和退休年龄与工人、职员相同，其基金来自国家和农庄拨出的经费。农村医疗区是由区段医院或独立的诊疗所、产科诊所、集体农庄产院、卫生站和其他机构联合而成的。这一级的医务人员为一定范围内的居民提供多种形式的医疗服务，实施经常的卫生和防治流行病措施。在播种和收获庄稼季节，安排流动诊所，而在田间直接设医疗站。只是随着前苏联的解体，这种优抚金制度也随之烟消云散。

日本的医疗保险是一种强制性的保险制度，所有的日本人和有合法资格在留的外国人都必须加入不同形式的医疗保险。日本的医疗保险体制分为“雇员健康保险”和“国民健康保险”两大类。雇员健康保险制度的适用对象主要是全国拥有5人以上的企事业单位的雇员及其家属，均被强制加入“雇员健康保险”;“国民健康保险”以区域为单位，由各个基层地方政府负责管理。其对象为农民、个体经营者、无业者、不能享受“雇员健康保险”的退休人员以及上述三等亲以内的抚养家属。被保险者在发生工作之外的原因导致的疾病和伤害时，只要向与保险机构有合作关系的医疗机构出示健康保险证就可以按规定接受各种医疗服务。

为了克服对老人公共护理制度的缺陷，1997年底首次正式颁布了“护理保险法”，并从2000年起正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。至此，日本已经建立起了完全覆盖农村地区，包括广大农村居民加入的公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福祉及老人保健等在内的、比较完善的农村和社会保障体系。

但是，世界上象日本在农村卫生方面取得这样好的成效的国家并不多，即使是一些非常发达的资本主义国家也不例外。例如在英国，虽然是全民享受基本的免费(政府通过税收筹集所需资金)医疗服务，但政府仍然会通过授权或签署合同等方式向私立医疗机构购买医疗服务，并由独立的社区全科医生来控制每个患者的医疗费用。英国是靠公共财政预算支持、医生领取工资的全民性医保国家，其医疗改革主要是通过引入准内部市场机制、提高竞争程度，以解决供方的低效率问题。

而像德国这样实行医院和医生按医疗服务收费的传统国家，则是在不损害医疗服务质量的前提下，通过逐步加重患者的自费负担，同时辅之以对医生等医疗服务供方的着力限制等方式来约束过度需求的，这样也能达到抑制医疗支出飞涨和医保缴费率不断攀升的目的。 在美国，虽然也存在为贫困人群和没有医疗保险的人群提供免费医疗服务的医疗救助制度，但大多数民众仍在加入各种商业医疗保险，并主要到私立医疗机构(其中私立非营利机构占60%)接受治疗。

通过了解这些国家的农村卫生医疗状况，不难发现：国际上，各国医疗卫生体制改革完全获得成功的案例很少(只有欧洲为数不多的经济发达、国土面积小、人口数量少的国家)。医疗卫生体制改革仍是一个世界性难题，经济发达的大国目前也没有探索出很好的解决模式。同时，印度社团为农民投医保做法为农村人口多、经济发展水平不高的发展中国家，普及医疗保险作出了榜样。

五、新型合作医疗任重道远

我们国家农村的社会保障问题是一个十分复杂的问题，难点很多，诸如人口因素、小农经济、农业灾害，政府缺乏有力措施，互助组织发展缓慢，大部分地区居住区域的卫生条件差(如饮用水)等等，随着2003年新型农村合作医疗试点工作的展开，这些状况正在逐步得到改善。

我们现在要进一步思考的问题是：假如上述的八个问题得到了比较到位的解决，那么是否就能确保新型农村合作医疗高枕无忧呢?有这一方面的担心是由于我们在这方面有过深刻的教训，例如：前些年农村合作基金会和农村社会养老保险，初看起来都挺好，但一落实就走样。一旦失败，再建立起农民的信心是一件非常困难的事情。相比之下，合作医疗的困难比开展农民养老保险和合作金融都困难。医疗服务比较特殊，信息极不对称。患者大多也不懂医疗知识，不清楚他要花多少钱才能把病看好，不懂要什么样的医疗服务。而医生有诱导服务，过度医疗的条件。而养老保险和合作基金会，没有合作医疗那么多环节，都失败了，可想而知合作医疗的困难有多大。由此看来，要真正把新型农村合作医疗这项利国利民的政策落到实处，还有很长的路要走。

不管道路如何坎坷漫长，前行者首先必须清楚要到达的目标。那么，新型合作医疗要达到的目标是什么呢?有关专家就一些方向性的东西作了明确。第一，建立由国家财政支持的全民医疗保健计划，而不是把患者和医护人员推向市场，使得绝大多数农民都能够看得起病而不至于沦落到有病不医或因病返贫、因病致贫的境地。第二，政府承担有限责任。实事求是地说，国家的责任不是无限的，在医疗这个领域，个人肯定要承担一定的责任。说医疗保健是公共产品，有一定的道理，但在一定意义它也是私人产品。身体健康，对个人是有好处的。个人对自己的健康要承担一部分责任。第三，实现各种医疗保障制度的有机结合。把农民纳入各种合作医疗、社会医疗保险、商业医疗保险等医疗保障制度的覆盖范围之中，基本消除农民自费医疗的情况。第四，对于那些少数没有参加医疗制度的极端贫困的农民和花费极其昂贵的病人，实施社会医疗救助。

要达到上述目标，还需要在以下几方面加大力度：

首先，解决农村卫生的根本问题在于增加农民大的收入。 从1998年到2003年，农民人均收入年均增长2.48%，但医疗卫生支出年均增长11.8%，二者的增长比例显著不匹配，农民收入增量中的一部分被医疗价格的上涨所抵消了。 并且，物价上涨、孩子择校费用等的增长率均高于农民的收入增长率，这些直接导致农民无钱看病。因此，要进一步增加农村产业结构调整的力度，大力推进农业结构调整，积极发展农业产业化经营，加快发展农村二三产业步伐。同时，加大扶持力度，通过良种补贴、培训补贴、大中型农机具补贴和退耕还林还草补贴等多种方式，对农民实行直接补贴，增加农民收入。

其次，适当调整国家卫生政策。比如：一位业內人士在谈到现在的卫生政策时说，根据目前的卫生政策从医人员必须要有资格证，资格证的获取必须通过考试，考试内容其中包括英语，而一些老中医根本就不具备取得资格证的能力，这样这些从医多年的老中医就成了无证行医的取缔对象。该人士颇为感叹地说，不知道资格重要还是疗效重要，并说这样下去过不了几年，真正的中医将不复存在，存在的只是取得西医资格证的中医。这种感叹似乎有些片面，但也有其中的道理，毕竟目前的资格证是按西医的标准来制定的。

再比如：国家对农村的医疗机构“断奶”，但作为对“断奶”的补偿，在政策上给他们创收开了口子。开了什么口子呢?让县、乡政府办的卫生机构垄断农村的卫生市场，阻止一些其他主体(民营的，联营的)进入医疗领域，从而凭借其垄断地位，获取高额利润。比如说，按照国家的政策规定，乡镇卫生院既搞医疗服务，又承担妇幼保健公共卫生职能，同时还要承担农村卫生市场管理的职责。财政给它的钱不够用，它就得想办法。其中一个办法就是以各种名义，通过各种途径限制村卫生室的发展。例如，收取各种管理费、以“一体化办医”的名义要求一村一室、实行控制财权的联合办医等等。这样一来，村卫生室就少了，1985年全国有940617个村卫生室，1995年减少到740150个，2003年进一步减少到694515个。最后的结果是，农民选择的余地小了，乡镇卫生院的病员多了，利润自然也就大了，农民看病难、看病贵也就是顺理成章的事了。

另外，现有的以30元钱为基础筹资标准太低，保障程度不够，保障标准应该提高。这个标准不能解决农民看病难和因病致贫、返、贫的问题。政府还应进一步加大保障标准，同时要有效遏制医疗价格上涨的问题。现有的医疗卫生政策失当导致了农民看病贵，看病贵又成了实施新型合作医疗的心病，这些问题不解决，新型合作医疗很难有持续性。总的思路是，必须明确在医疗卫生领域政府必须承担责任，而不能任由市场的力量去调节。要增加卫生投入在政府财政投入中的比重，增加政府对农村卫生投入的力度，加大对中西部地区的财政转移支付力度。

最后，要加快新型农村合作医疗制度的立法进程。 农村合作医院在1978年曾被写进《中华人民共和国宪法》，规定“国家逐步发展社会保险、社会福利、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”但那是第一次也是最后一次以法律的形式对合作医疗进行确认。此后，合作医疗只是出现在中央的文件或决议中，从未上升到法律的高度。而新型农村合作医疗制度从筹资和管理监督方面已明显具有社会保险的性质，所以一旦条件成熟，应该以立法的形式加以确认，应明确政府的职责、农民的权利和义务、村集体的扶持责任等，这样才能保证农村合作医疗持续、稳定的发展。

胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。政府通过财政政策，让农民享受改革开放的成果。这既是发展社会主义新农村的必然要求，也是创建和谐社会的重要举措。但是要真正通过合作医疗，解决广大农民群众的实际困难，达到“农民得实惠，政府得信誉”的效果，还需要全社会的共同努力。相信随着“十一五”规划的实施，构建和谐社会主义新农村的步伐将会更稳更快。