新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

新农村建设中乡镇政府职能转变再分析（精选6篇）

篇1：新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

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新农村建设中乡镇政府职能转变再分析 作者：兰岸平

来源：《新农村》2010年第06期

摘要：在建设社会主义新农村的新形势下，乡镇政府的职能显然需要明确的界定。目前，我们的各个乡镇政府仍有与服务型政府职能不相称的地方，干部队伍建设不够完善，压力型行政环境仍在，人权，事权，财权不相对称，需要我们进一步的分析，思考。

关键词：乡镇政府；职能；分析

新世纪以来，“三农”问题成为全党工作的“重中之重”。2004年至今，党中央、国务院连续出台七个“一号文件”，直指“三农”，出台了一系列强农惠农政策。采取了取消农业税、建设社会主义新农村、发展现代农业、统筹城乡发展等一系列重大举措。乡镇政府作为国家最基层政权组织，承担着贯彻、落实党和政府的各项强农、惠农政策、带领农民群众发展现代农业、建设社会主义农村的重大责任。如何适应新形势下的需要，转变职能，是今天乡镇政府所面临而必须解决的问题。

1、乡镇政府职能的界定

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

(四)保护各种经济组织的合法权益；(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(七)办理上级人民政府交办的其他事项。显然，这法规是特定历史条件下的产物。虽在此后经过四次修改，仍不免带有计划经济时代的烙印。《地方组织法》赋予乡镇政府和职能，几乎是对本区域内所有的社会事务大包大揽，让乡镇政府成了事无巨细都要过问、操心的“全能型”政府。不可否认，我们的乡镇政府，在过去二十多年的时间里，认真履行自己的职能，为促进农村的经济发展，社会稳定，发挥了极其重要的作用。在“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。乡镇政府的职能显然需要重新界定，政企分开、政事分开、政资分开是新时期的必然要求。农村费税改革以后，乡镇政府职能的转变就一直是大家共同关注的话题，在各项的乡镇改革的制度设计中，诸多的学者从不同的角度对乡镇政府职能的界定、转变进行了深入的探讨和理论研究。这些研究成果为推动我国乡镇政府改革的实践，实现乡镇政府职能转变发挥了积极作用。2007年，在全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理明确提出乡镇政府职能转变重点是强化三个方面的职能：一是为农村经济发展

创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定，推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。(《求是》2005年第18期)。温总理的讲话，对今天乡镇政府职能转变，给予了准确的定位：乡镇政府要适应市场经济的发展和建设社会主义新农村的要求，重点发挥乡镇政府和社会管理和公共服务职能，尤其是要把工作重点转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。

在我们明确的界定了乡镇政府职能以后，近几年来，我们的各个乡镇政府都在认同和践行着这些职能，问题在于实践中，职能的履行和理论要求，总是有一定的偏差，有诸多的困难甚至困惑，需要我们对乡镇政府职能的转变再分析和思考。

2、乡镇政府职能转变中仍然存在的问题

2.1干部队伍的问题

2.1.1思想认识不到位。乡镇政府职能的转化，势必对传统的农村管理体制、运行机制、思想观念带来强烈的冲击。农业税的免征，税费改革的实施，各种强农惠农政策的出台、农民群众对新生活的渴望，都让基层干部的思想观念，工作的方式、方法经历着质的蜕变。由于缺乏应有的学习、培训，加上自身文化素质不高，面对乡镇政府新的服务职能，不少乡镇干部感到茫然和无所适从，不知道该干什么和怎么去干。一些干部“管理无门，服务无路”，“老办法不能用，新办法不会用。”在职能的履行上，习惯于发号施令，对发展农村经济，引导农民致富增收无法实施有效的指导，引起群众不满，甚至造成干群关系紧张。按一些干部的说法，“不知道怎样去当乡镇干部了。”

2.1.2队伍结构不合理。作为一个服务型的政府，必须要有大量有知识，有技术，能服务的干部队伍。但我们现有的乡镇政府干部队伍结构，更多的是计划经济的模式，农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少；经验型的干部多，知识型的干部少。

2.1.3内在动力不足。但凡改革，总有利益受益或受损者。乡镇政府职能的转变，在某种意义上说就是权力，利益的再分配。就乡镇政府而言，可能是利益受损更多，权力更小，责任更大。就干部个人而言，职能的转变，导致除国家工资之外的非预算收入的丧失，各种可预期收益并不确定。乡镇领导职数的锐减，意味着个人升迁的路径和机遇更加有限。这种“提拔无望，致富无门”的处境让部份干部心里难免有失落之感，不满之处，更难有促进职能转变的内在动力。

2.2压力型行政环境。

乡镇政府作为最基层的政权组织，是各级政府中处于最底层的弱势群体，俗语说“上面一条线，下面一根针，上面分系统，下面当总统”。上级政府和几乎所有的部门都可以对其发号施令，上级机关为求得政绩，制定了各种目标和任务下派给乡镇政府，责令其在规定的时间内完成，并以此作为考核评价的主要依据，有的指标甚至是“一票否决”。如计划生育，社会治安综合治理等。乡镇干部的升迁，工资福利，奖励惩罚等都与这些指标的完成情况休戚相关。而且，这些考核指标过多过细，考核方面也不尽科学，层层签“责任状”，事事有“责任人”。这种压力型的行政环境，导致乡镇政府把更多的精力放在完成上级交办的任务上，放在应付检查评比上，正常的运作日程被打乱，根本没有时间、精力来谋划本地区的经济社会发展，更谈不上为农民群众提供更多的公共服务。

2.3权力、责任不对称

首先，近几年的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力。“权力部门化”现象越来越突出。如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整。这些职能部门在乡镇派驻机构、代表各自部门行使职能，人权、事权、财权属上级部门，乡镇政府对它们的管理权早已名存实亡。这些机构对乡镇政府布置的工作也是可听可不听。

其次，上述职能部门的权限从乡镇政府剥离出去以后，责任和义务并没有随之脱钩。由于乡镇机构设置，职能设定和政府行政行为立法的相对滞后，乡镇政府逐步深化成一个权力“空壳化”，责任无限化的行政组织。补人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权，天大的责任”。而且，这种职能弱化，责权分离的趋势仍在进一步加剧，直接影响到乡镇政府行政职能的有效发挥(杜万忠，2010)。如税收本是税务部门负责的事，“税收任务”考核的都是乡镇政府。计划生育在乡镇政府工作仍是头等大事，属“一票否决”之列，但乡镇干部所享有的权限极其有限，工作方法也极其有限，根本不能强制执行。

2.4财权、事权不对称

农业税的废除，让亿万农民群众如释重负，欢呼雀跃。此举对减轻农民负担，调动农民生产积极性起到了极大的促进作用，另一方面也让乡镇政府的财政收入骤减，财政周转更是捉襟见肘。由于乡镇经济基础薄弱，乡镇的财政收入构成是以农业税为主，国税、地税所占比重很低，而且分税制改革以后，留给乡镇政府的只是些小税种，税源零散，征收成本高，难度大，数额小。农业税的废除让原本就负债累累的乡镇政府更是雪上加霜。由于中央财政转移支付的资金有限，大多数乡镇还在为争取财政保人头工资，保正常运转忙得焦头烂额。

而今天，我们对乡镇政府的要求是：作为一个服务型的政府，就必须对农民群众提供有效的公共服务。2010年中央一号文件就明确要求加强农田水利基础设施建设，加强农村路水电气房的重点建设服务。优抚、五保户赡养、计划生育支出等都列入了乡镇财政预算的开支之中。收入减少，支出依旧，甚至更高，财权和事权的不对称，让乡镇政府陷入于两难的窘境。“巧妇难为无米之炊“，在目前的财政状况下，乡镇政府想要为农民群众提供更多、更好、更完善的公共服务，就只能是一句空话。

3、几点思考

3.1如何看待乡镇政府政府时有发生的越位、借位、缺位现象

现在仍有许多乡镇政府职能泛化，管理的事越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包；收税收费、计划生育、纠纷调解、环境保护，无所不干，显然是一个无限责任政府，该管的，不该管的，乡镇政府都管了。不仅加大了自身的工作量，也没管出预期的效果，落得吃力不讨好的结果。在经济发展中，乡镇政府在经济活动中经常扮演经营，管理的多重角色，“既当裁判员，又当运动员”。有许多乡镇政府随意为企业、农民担保，有的则代替中介组织与农民签合同，许多需要市场来自动调节的问题，政府却下指标、下任务。与上述越位、错位相反，缺位是本该由乡镇政府管理的事情没有管，使管理出现真空、盲点。不恰当的把由乡镇政府自己或以政府为主向社会提供某些公共产品，、公共服务，如社会保障、教育卫生等，推向市场、推向社会(曹郑日，2007)。四川省委党校师丽教授曾经向乡镇党委书记发放1000份调查问卷，回收有效问卷710份。其中，对“乡镇政府的职能主要是什么?”这一问题，回答“发展经济”的占83.8％。对“目前你所在乡镇的工作重点是什么?”这一问题，回答是“招商引资”的占20.42％。(人民论坛，2009)由此可见，发展是硬道理，在职能转型时期的今天，要让乡镇政府不履行经济职能是不现实的。这毕竟事关乡镇政府的政绩，本区域内经济的发展，财政收入的增长和农民群众的致富。关键是乡镇政府要转变发展经济的思路，改革经济管理的方式，改变经济发展的手段，为农村的经济发展提供技术、信息、资金等服务，引导农民群众合作，自治和有组织地进入市场，使乡镇政府逐步减少经济干预而将更多的公共资源转身公共服务领域。把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。因此，如果说“越位、错位”可以原谅、理解，并期待逐步改进。“缺位”则绝不能再出现。

3.2公共服务的资金需要上级政府的支持

作为一个转变职能的服务型政府，需要在农村进行大量的基础设施建设，为农民群众提供大量的公共服务，这也需要有雄厚的资金支撑，这对绝大多数负债累累的乡镇政府来说，显然是不现实的。有的学者对如何化解乡镇政府财政危机，提出了诸多建议，如加大中央财政转移支付力度，加快乡镇财源建设等，这不失为有效的措施，但有限。农村的基础设施建设历史欠帐太多，靠有限财政转移支付资金提供完善的公共服务，只能是空想。2010年中央一号文件，其主题就是加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础。我们的各级政府，尤其是县(市)级政府，要接中央一号文件的要求，统筹城乡基础设施规划，增加资金向农业农村倾斜，为城乡市民、农民提供同等的教育、卫生、文化、医疗、救灾、扶贫、养老、社会保障等公共服务，并积极引导社会资金投向农业农村。乡镇政府应该在公共服务中，发挥最基层政权组织的作用，贯彻、落实党和政府各项强农惠农政策，维护农民群众的公共合法权益，实施各项公共服务的具体措施，让农民群众真正感受到城乡统筹发展的实惠，让公共服务的阳光普照城乡大地。

3.3乡镇政府职能转变的关键在上级政府

篇2：新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

浅析新农村建设中乡镇政府的角色定位和职能转变

社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。为达到新农村建设的目标，新农村建设中的乡镇政府发挥着不可以或缺的作用。乡镇政府是我国的行政体制设置中最低层次的地方政权组织，它与广大农民群众有着十分广泛而密切的关系，它是地方社会经济文化的管理者、组织者和协调者。在新农村建设以来，农村在经济建设和文化建设等各个方面都发生了较大的变化，而乡镇政府的工作职能也在不断的进行调整，但从当前的情况看来，乡镇政府履职过程中却常常出现“越位”、“缺位”、“错位”等非正常现象，其根本原因就在于其定位不准，职能不清[1]。因此，科学地、合理地进行乡镇政府职能转变和角色定位，是成功实现社会主义新农村建设目标的重要前提。党的十七大在政府的职能的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面上强调了要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。据此，我们结合当前的实际情况，分析了新农村建设中乡镇政府的职能转变和角色定位的相关问题。

篇3：新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

(一) 发展经济的职能

发展农村经济是农民走向富裕、乡镇自身摆脱困境的唯一出路。自十一届三中全会以后, 党中央、国务院从中国的国情出发, 对改变农村一穷二白的面貌, 缩小城乡差距采取了一系列重大举措。但当前农村经济发展缓慢, 农民收入偏低, 城乡居民收入差距拉大和分配不公的问题, 依然表现得十分突出。新形势下的乡镇政府履行发展经济的职能, 就是要把增加农民收入和发展农村经济作为头等大事抓实抓好。尽快学会运用经济和市场规律办事, 把发展经济的职能交给社会、交给群众、交给市场经济中的经营主体, 重点是引导农民进入市场, 精心创造环境和提供优质高效的服务;组织引导农民进行科学化、现代化的农业生产, 合理制定农业经济结构调整的规划, 谋划切实可行的发展思路, 确定重点, 培育试点, 推广普及实用性科学技术, 由过去的行政命令变为引导服务;建立健全统筹城乡经济发展的相关政策体系, 推进乡镇企业改革, 大力发展农村个体私营等非公有制经济, 加快推进城镇化;加强信息服务, 密切本地农产品的市场衔接, 不断培育农村经济的增长点, 拓宽二、三产业的发展渠道, 实现劳动力的有效转移, 最终达到本区域产业结构优化和农民增收的双赢效果。

(二) 公共服务的职能

按照树立和落实科学发展观, 努力建设服务型政府的要求和农业税费改革后乡镇的实际, 确定转变政府职能的重点是强化政府的社会管理和公共服务职能, 最终实现由管理型向服务型转变。牵涉到农村的社会公共事务非常繁多, 如农田水利基本建设、农村道路建设、小城镇建设以及公益方面的教育、卫生、科技、文化、养老、医疗、救济和社会保障等等。主要包括:进一步将政府职能范围转向公共领域, 大力提高公共利益和公共责任意识;积极探索、推进部分公共事务的社会化和市场化, 将一些专业性、技术性、事务性工作从政府职能中分离出来, 交给行业协会或其它中介组织承担;由过去偏重于经济发展转向与社会管理并重的整体协调发展, 及时推行与农民对话沟通制度, 不断改进服务方式, 从而有效提高公共服务水平;管好用好国家转移到农村的各种资金, 为乡村提供必要的社会保障, 包括生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障及生育保障等等;为农民和属地企业提供便利服务, 通过不同形式的服务窗口, 直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务, 用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务, 保证和促进农村经济发展上水平。

(三) 社会管理的职能

乡镇政府是国家最基层的政权机关和最基本的独立行政单元, 具有执行国家意志的义务和保一方平安的责任。对乡村社会进行管理, 是政府的首要职能, 包括:贯彻执行上级的各项方针政策, 保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利;加强社会治安综合管理, 维护农村社会秩序, 监督、协调驻乡镇垂管部门, 指导村委会工作, 妥善处理突发性、群体性事件, 调节和处理好各种利益矛盾和纠纷;根据乡村社会的需要, 组织制定和推动落实经农民认可的乡规民约, 构建和谐的乡村社会等。乡镇政府履行社会管理职能, 应逐步由“人治型”向“法治型”、由“压力型”向“人性化”转变, 体现以民为本的思想。

二、乡镇政府职能转变的方向

(一) 由行政管理型向引导服务型转变

农村税改后, 乡镇工作的重点应该转移到抓产业促进经济发展、抓服务方便人民群众、抓稳定构建和谐社会上, 过去那种指令性、强制性行政管理模式必须转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式, 乡镇干部的工作也要由“要”字型转向“帮”字型和“带”字型。坚持以服务为宗旨, 把服务作为贯穿农村工作的主线, 在服务中体现行政管理;坚持把示范带动作为乡镇工作的有效抓手, 充分发挥典型示范辐射带动作用, 积极推进引导型服务。

(二) 由计划干预型向市场调节型转变

随着经济体制改革的深化, 社会主义市场经济已成为现代经济的主体。加快乡镇职能转变, 就是要深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式和方法。跳出过去传统的农村工作领导模式和经济运行机制, 向产业化经营、企业化管理方向转变。按照市场经济法则要求指导生产, 发展经济, 以市场为导向, 帮助农民跑市场、选项目、找准产业发展路子, 积极引导农民向现代农业迈进。

(三) 由“全能政府”向有限责任政府转变

在推进乡镇职能转变过程中, 对一些不宜由政府承担的经济活动和经济行为, 逐步交由群众或社会中介组织实施, 变过去的直接管理经济为间接管理。通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式, 加快乡镇角色转换, 逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当经济发展的主角, 使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来, 实现乡镇政府角色的本位回归。

(四) 由行政推动向依法行政转变

随着农民法律意识的增强和政策透明度的提高, 依法行政己经成为乡镇职能转变的关键。按照《行政许可法》和各项农村政策法规要求, 进一步规范乡镇行政行为, 规避行政随意性, 减少行政干预性, 积极推行政务公开、村务公开和村民自治制度, 提高乡镇干部的法律观念和政策水平, 自觉做到依法办事、按政策办事。充分尊重群众的自主权, 更多地运用经济的、法律的、教育和引导的手段推动农村工作, 努力建设法制型政府。

三、乡镇政府职能转变的途径

(一) 深化机构改革

抓住当前乡镇综合改革的有利契机, 按照“大稳定、小调整”原则合理调整乡镇布局, 因地制宜推进村组优化组合。充分考虑免征农业税及其附加和税费改革后的新情况, 按照精简、统一、效能的原则综合设置行政机构, 精简乡镇行政编制。扎实推进乡镇事业单位改革, 整合乡镇事业站所, 合理划分公益性事业和经营性事业。大力推进干部人事制度改革, 全面推行竞争上岗、择优定员, 优化干部结构, 提高行政效率。

(二) 理顺管理体制

要进一步明确县级政府和乡镇政府的事权和各自应承担的责任, 上级部门特别是与乡镇工作联系密切的县级机关要顺应乡镇工作新变化, 相应地转变职能、领导方式和工作作风, 做到管理有序、指导有方, 既保证服务到位, 又不对乡镇过多干预。乡镇和区市县部门之间应加快建立起工作协调联动机制, 加强沟通联系, 共同抓好工作落实。特别是对上划为以区市县管理为主的乡镇站所, 县级主管部门在人事任免、工作监督、考核评价等各个方面, 都应征求乡镇党委、政府的意见和建议, 共同做好管理工作。

(三) 转移工作重心

适应市场经济发展和农村工作需要, 将乡镇工作重心由抓事务、抓税收向抓服务、抓产业转移。重新整合乡镇机构岗位设置, 大量精简合并一般事务性机构, 把乡镇事业单位由官本位向民本位转变, 重新组建以产业发展为核心的服务机构, 赋予其总揽整个产业市场调研、订单签订、基地建设、技术服务、产品推介等各个环节一条龙服务职能, 摒弃原先那种在生产上行政命令、只管种不管卖等传统作法。通过机构调整和职能界定, 使乡镇工作与外部市场、与农民收益、与主导产业发展现状紧密结合起来, 通过农民增收、产业发展检验乡镇工作效果, 从而强化乡镇促进和推动农村经济发展的职能。

(四) 完善考核机制

乡镇的内部考核, 要实行权责统一、目标考核、效能管理。考核目标的确定, 从过去单一的数量考核转变为数量与质量并重。实行一个产业、一支服务队伍、一套考核标准, 以业绩为取向, 以民意为根本, 让群众评议干部。彻底打破分配平均主义, 实行岗位分配和目标责任分配制, 使干部有权力也有压力, 有责任也有动力, 彻底消除干部等待观望的依赖思想, 充分认识到落后就会受罚、不努力就会淘汰, 增强干部紧迫感和责任感。上级对乡镇的考核机制要切合实际, 各级各部门在部署落实任务时, 首先要考虑工作内容是否属于乡镇的法定职责, 是否符合农村实际, 对于一些不属于乡镇职权范围内的工作任务要避免强加于乡镇, 使乡镇为难;对于一些必须在农村开展的工作, 要充分考虑乡镇承受能力, 适当投入资金, 不能搞压迫式的分解和落实。要坚决取消种种脱离实际的“达标升级”活动, 真正把乡镇政府的工作重心引导到为群众办理实事、提供服务上来。

(五) 加强队伍建设

结合乡镇机构改革, 切实抓好基层党组织建设, 突出抓好乡镇领导班子建设, 选好配强党政“一把手”。要顺应形势发展的新要求, 注重选录一批懂经济、善技术、懂管理的大中专毕业生、专业技术人员充实乡镇, 对业务能力不强、服务水平不高的人员要逐步进行调整。要制定科学的乡村干部培训规划, 加快对乡村干部的培养, 提高服务经济、服务群众的能力和本领。在机构改革期间, 要引导乡镇干部正确对待改革, 积极支持改革, 以更加饱满的热情投身服务农村、服务群众的创业实践。要切实理解、关心乡村干部, 帮助改善工作条件和福利待遇, 关心乡村干部成长, 促其安心基层、安心本职, 兢兢业业地干好工作。

篇4：新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

新农村的建设不仅要求农村全力投入，同时更需要党和政府的指导，作为国家基层政权的乡镇政府是一支不可或缺的推动力量，乡镇政府需要转换职能以推进新农村建设。

一、新农村建设启动的背景

自二十世纪80年代初期起，土地承包责任制和村民自治制度两大基本制度使中国农村社会的发展进入了一个新的历史时期，农民的生活发生了翻天覆地的变化。但是农民负担重、农民增收难等问题一直困扰着中国农村的发展，到了90年代，中国农村尤其是中西部农村问题日益突出。在世纪之交，出现了“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的三农危机。近年来国家为解决这些问题先后推行了以税费改革为核心的一系列改革，先是费改税，紧接着又免除了农业税并实行粮食直补政策，同时以乡镇体制改革为其配套改革。税费改革以后的农村也出现了一些新屈服于况和新问题，需要国家政策继续做出相应的调整，党和国家“建设社会主义新农村”的决策就是在这一背景下做出的。

二、新农村建设要求乡镇政府转换职能

根据现行法律制度，农村基层政权一般指乡镇一级政权。基层政权的工作对象是占我国人口80％的广大人民群众，面对的是农业、农村、农民这个长期而棘手的“三农”问题。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，广大农民既是受益者，也是建设主体。然而，新农村建设是一个多方位的、复杂的系统工程，仅依靠农村本身是难以实现的，它必须有党的正确引导以及政府的大力扶持。在新农村建设的初级阶段，需要乡镇政府充分发挥其积极的引导作用，因此，乡镇政府应该积极应对新农村建设所带来的挑战，及时转换职能，以推动新农村建设的各项活动。

三、在乡镇政府职能转变中的问题和困境

(一)机构臃肿，人浮于事，办事效率低下

长期以来乡镇政府可以说是县级政府的“缩小版”，“麻雀虽小，五脏俱全。”机构臃肿，使本来财政方面就“僧多粥少”的基层政权更加困难。从而导致各个部门之间不是团结紧密而是一盘散沙，甚至互相拆台。各个单位之间权责不明，权责不分，问题还在于工作人员对工作的态度上，不认真对待，人浮于事，机构虽然庞大但是办事效率却非常低下。

(二)官僚作风严重

机构臃肿的支配型乡镇政府长期以来形成了“门难进、脸难看、事难办”的现象，没有对自身进行正确定位，认为是老百姓的“父母官”、“县官不如现管”等，导致乡镇一级政府的公务员养成了官僚作风严重的工作作风。车管所、工商所、税务所等单位更是民间所议论的焦点。河南某乡一“执法很严”的税务所干部去世了，老百姓对该干部的评价是“此人还是不错的，就是死得有点晚了”，更有人形象地把基层政权的职能比喻为“要钱要粮要命”。

(三)财政问题

减轻农民负担和减免农业税费直接导致乡镇政府的财政困境。农业税曾一度作为乡镇政府工作的重头戏，也是乡镇政府的主要经济来源，在征收农业税的同时，乡镇政府还可以搭顺风车收一些其他政策外的税费。

四、乡镇政府职能转变中的困境和问题的对策分析

(一)精简机构

近些年来，许多地方都在实施乡镇合并，精简机构，例如把计划经济时代遗留的一些部门如农技站、农机站等从乡镇政权编制中裁减出去，把它们投向市场。这些部门的市场化，一方面，也能减轻乡镇一级的负担，另一方面可以服务社会。与此同时，严格核定各部门的人员编制，裁减冗员，减少财政支出；使乡镇政权由原先的臃肿的“大政府”转变为目标准确、机构精干、运转协调的“小政府”。

(二)突出公共服务职能

由支配型政府转变为服务型政府。2008年2月23日，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时指出，建设服务型政府，要“把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”是党的十七大提出的明确要求。为此，基层政权组织要正确定位，转换职能。今后，基层政权的主要职能应当是为群众提供更多更优质的公共服务。在提供共公服务中加强与群众的联系，增强基层政权的号召力和影响力。

(三)乡财政体制改革

篇5：新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

乡镇纪委直接面对在新

农村建设一线的党员干部和农民群众，承担着建设一支为民、务实、清廉的农村党员干部队伍，维护一个风清气正的新农村建设环境，依法保护广大农民群众的根本权益的重要职能。乡镇纪委职能作用的发挥如何，直接关系到建设新农村各项方针政策贯彻落实的效果，关系到农民群众对党和政府工作的信任度和满意度。

目前，乡镇纪委在新农村建设中的工作主要是规范党务公开、村务公开和民主管理，检查党风廉政建设责任制落实情况，监督农业“三项补贴”、新农村建设资金、民政救济、扶贫开发、教育“两免一补”等支农惠农资金落实到位，依法调查和处理信访问题，查处违纪违法案件等工作，总体上讲做到职责明确、工作协调、运转有序，对加强乡镇党风廉政建设，有效推进新农村建设起到了应有的作用。但是，乡镇纪委也存在着纪检干部政策水平、法律、财会、审计和金融等专业知识跟不上发展需要；村级纪检网络职责不明、权责不清、效果不好；纪检工作与其他工作时间和任务上有矛盾冲突，纪检工作杂而不专、多而不精等问题，这些问题一定程度上影响了乡镇纪委有效发挥职能作用。因此，在新时期新阶段，必须不断加强乡镇纪检干部队伍建设，采取有效措施发挥乡镇纪委作用，为新农村建设提供强有力的纪律保障。

一、加强自身建设是乡镇纪委在新农村建设中有效发挥作用的前提条件

新农村建设涉及到的方针政策多，包括党在农村的基本经济制度、分配制度、经营体制、计划生育、退耕还林、耕地保护、结构调整、义务教育、合作医疗、扶贫开发、农业“三项补贴”等政策,乡镇纪委要监督这些政策在农村的贯彻落实，维护好群众的利益，纪检干部就必须学习和掌握现阶段党在农村的基本政策和相关的法律法规，同时，也要学习和掌握相关的财会、审计、金融、经济管理等现代科学知识，改善知识结构，提高政治素质和业务素质。当前，尤其是要学习贯彻党的十七大精神，增强做好工作的责任感、使命感，从思想上、组织上、作风上、制度上加强自身建设。

我县乡镇纪委人员组成一般是由乡镇党委副书记兼任纪委书记，配备一名专职纪委副书记并负责监察室工作，由是党员的财政所长、计生办主任、民政办主任等人担任纪委委员，这样的组成结构符合乡镇工作实际，但要求乡镇纪检干部具有更高的敬业精神和责任感，乡镇纪委在县纪委和乡镇党委的领导下开展工作，既要在贯彻落实反腐败斗争任务和源头治理工作中发挥职能作用，又要在贯彻落实党风廉政建设责任制工作中发挥组织协调作用，还要在乡镇中心工作中发挥参谋作用，如果工作责任心不强，就容易出现工作时间上、任务上的冲突，出现工作脱节和“单打单”的状况，因此，乡镇纪委加强自身建设，就是要求纪检干部按照“政治坚定、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的要求，不断提高协助党委加强党风廉政建设和反腐败工作的能力，提高有效监督的能力，提高依法执纪办案的能力，把自身建设成为“始终做党的忠诚卫士、群众的贴心人”的专兼结合的纪检干部队伍。

二、抓好党风廉政教育是乡镇纪委在新农村建设中发挥作用的基础工作

基层党员干部对党风廉政建设和反腐倡廉工作往往容易出现认识上的误区: 认为自己无职无权，不可能有腐败行为，不愿意认真学习反腐倡廉的精神，但在新农村建设的一线工作中，又容易出现政策把握不到位、工作作风不扎实、形式主义、强迫命令等问题，少数党员干部还有贪污挪用新农村建设资金，虚报浮夸工作政绩等行为, 村级也有党务、村务不公开，群众意见大的情况发生，因此，乡镇党风廉政教育要不断巩固反腐倡廉“大宣教”工作格局，深化廉政文化“六进”活动, 可以通过上党课、远教培训，作形式报告、举办反腐倡廉知识竞赛、文艺汇演等方式进行廉政教育，使每个党员干部参与进来，也让群众参与进来，学一学焦裕禄、孔繁森、牛玉儒等党的优秀干部的光荣事迹，听一听成克杰、王宝森、刘方仁等腐败案例，讲一讲发生在我们身边的违纪违法事件，让党风廉政教育更贴近党员干部的思想和工作实际。在此基础上，在教育形式上可以突出加强革命传统教育。我们党在长期革命和建设的实践中，形成了理论联系实践、密切联系群众、批评与自我批评、艰苦奋斗等优良作风，在革命战争时期，广大群众不是从书本、报纸上认识中国共产党的伟大和先进，而是从一个个共产党员“三大纪律、八项注意”、“不拿群众一针一线”、“与群众同甘共苦”等优秀作风上认识到共产党是代表群众利益的党，从而决心跟党走，坚定不移地支持和拥护共产党，通过学习和回顾我们党的优良传统，在党员干部中

加强革命传统教育，可以使基层党员干部认识到优良的党风是我们党获胜的法宝，是让人民群众信任和拥护的基石，无论职务高低、事无巨细，每个党员干部都要加强自身党风廉政建设，在新农村建设中筑牢反腐倡廉的思想防线。

三、依法维护农民利益是乡镇纪委在新农村建设中发挥作用的检验标准

我国是一个农业大国，13多亿人口中，农村人口占多数，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安，长期以来，农业脆弱、农村落后、农民贫困，十六大以来，党中央、国务院进一步加大了支农力度，采取“工业反哺农业、城市支持农村”、“多予少取放活”等一系例更直接、更有力的政策措施，为建设社会主义新农村打下坚实的基础。党中央的好政策、好措施，关键在于全面贯彻、认真落实，乡镇纪委在这一过程中必须做到高度关注民生，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护农民群众的利益。

1、严格监督检查村务公开情况。对于村级财务收支，村委债权债务, 新农村建设等公益事业建设钱物使用，扶贫资金使用, 救灾救济款物发放，土地、矿山、宅基地、征地补偿审批，退耕还林还草钱物兑现，“一事一议”筹资筹款等情况都必须在全村范围内全面公开、真实公开，规范村务公开的时间、程序、内容，接受广大农民群众的监督和上级行政监督，镇纪委也要定期组织相关单位检查村务是否公开，村务公开时间和程序是否符合要求，村务公开内容是否全面真实，是否建立村务公开的配套措施等内容。只有抓好村务公开，才能有效防止新农村建设中的腐败行为，保证农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权，维护农民的合法利益，实现农村民主监督、民主建设、民主管理。

2、坚决纠正损害农民利益的突出问题。乡镇纪委要以解决群众在上学、看病、食品药品安全、地质灾害治理和生态环境等方面反映的突出问题为重点，深入开展专项治理工作，坚决纠正坑农害农行为并严肃查处，坚决纠正征收征用土地、房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害农民利益，以及拖欠农民工工资等问题，乡镇纪委还要切实加强对安全生产的监督检查，认真调查安全事故背后的腐败问题。

3、加大对村级财务的监管力度。要维护农民群众的利益，必须要求村干部做到廉洁自律，不与民争利，以权谋私。要防止村干部集会计、出纳于一身，换一个村干部换一本帐等问题，应坚持维护“村财乡（镇）管”制度，建立乡镇财政集中支付中心，切实加强村级财务管理，从源头上预防和治理违规使用公款和以权谋私的行为。

4、认真选配和规范管理村级纪检监督员。乡镇纪委要配合党委认真选配村级纪检监督员，村级纪检监督员原则在本村党支部成员中产生，报乡镇纪委通过，对村级纪检监督员要建章立制、加强培训、规范管理、明确职责，使村级纪检监督员做到认真宣传贯彻落实党纪党规，做好本村纪检信访工作，对本村项目建设进行执法监察，协助本村党支部做好党风廉政建设责任制的落实，协助乡镇纪委开展工作，成为乡镇纪委维护农民群众利益的得力助手。

四、严肃查处违纪案件是乡镇纪委在新农村建设中发挥作用的有力措施

篇6：新农村建设中乡镇政府职能转变再分析

摘要：村民自治制度确立以来，乡镇政府和村民委员会之间建立了一种新型的关系。本文论述了我国乡镇政府与村委会的职能关系，分析了乡镇政府与村委会之间存在乡镇政府对村委会进行行政干预和经济控制等主要问题，认为现行行政体制、乡镇财政危机、“两委”体制、法律保障不足和自治的有限性均是乡村关系失调的原因。提出转变乡镇政府的治理理念、明确乡镇政府和村委会的权责、建立适宜的财务管理制度、探索新形势下的农村集体经济发展模式，从而理顺乡镇政府与村委会的关系，提高农村基础组织工作效率，为农村经济发展提供保障。

关键词：乡镇政府；村委会；关系

目录

目录..................................................................................................................................................2 1前言...............................................................................................................................................1

1.1乡镇政府与村委会的法定关系........................................................................................1 1.2乡镇政府与村委会关系的一般图景................................................................................1 2乡镇政府与村委会关系存在的问题............................................................................................2

2.1乡镇政府对村委会的行政干预........................................................................................2

2.1.1乡镇干预村民委员会的选举................................................................................2 2.1.2乡镇通过控制村党支部来控制村委会................................................................3 2.1.3村委会的“附属行政化”与“过度自治化”....................................................3 2.2乡镇政府对村委会的经济控制........................................................................................3

2.2.1乡镇通过目标管理、奖惩、工资等措施控制村委会........................................3 2.2.2乡镇干涉村民自治组织的生产经营自主权........................................................4 2.2.3乡镇对农村公共产品供应的缺位........................................................................4

3乡镇政府与村委会关系失调的成因............................................................................................5

3.1现行的行政体制是造成乡村关系失调的压力源............................................................5 3.2乡镇财政危机是导致乡村关系失调的直接原因............................................................5 3.3“两委”体制为乡镇政府领导村委会提供条件.............................................................5 3.4法律保障不足是村委会自治权益受损重要原因............................................................6 3.5自治的有限性是村民委员会行政化的内在原因............................................................6 4理顺乡镇政府与村委会关系的对策............................................................................................6

4.1转变乡镇政府的治理理念................................................................................................6 4.2明确乡镇政府和村委会权责............................................................................................7 4.3建立适宜的财务管理制度................................................................................................7 4.4进一步深化农村经济体制改革........................................................................................8 5结语...............................................................................................................................................8 1前言

乡镇政府和村委会是两个性质和功能完全不同的组织。乡镇政府是国家设在农村的基层政权组织，主要职能是进行行政管理、政府决策、经济调节、社会管理和公共服务等公共管理服务。村民委员会简称村委会，是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，其主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民问纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并对村民会议负责。[1]

构建和谐的乡镇政府和村委会关系是我国新农村建设的重要组成部分。村民自治制度确立以来，乡镇政府和村民委员会之间建立了一种新型的关系。但由于各种因素的影响，致使乡村关系存在许多不相适应的方面，有些地方甚至存在着严重的矛盾和冲突，不但制约了乡镇职能的有效履行和村民自治的健康发展，而且不利于我国和谐乡村社会的构建。

1.1乡镇政府与村委会的法定关系

从理论和制度上看，乡镇政府与村委会的地位和关系是明确和协调的。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)对乡镇政府与村民委员会的作用及相互关系做出了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。这样的法定关系，是由村委会的性质决定的，因为村委会是群众性自治组织，不是乡镇政府的分支机构，也不是乡镇政府的“腿”。这标志着我国以村委会为组织形式的村民自治的制度化、法律化建设进入了一个新阶段。[2]

1.2乡镇政府与村委会关系的一般图景

乡镇政府与村委会关系的一般图景应该是：乡镇政府要在充分尊重村民民主自治的权利，将村委会放在应有位置的基础上，给予村委会指导帮助和支持。努力从政策、法律工作方式方法上给予引导、示范，提出原则性意见。[3]包括指导村委会正确理解和贯彻国家的法律、法规和党的方针政策；指导村委会教育村民自觉履行公民义务，积极完成征兵、交纳税款、统筹提留及计划生育等工作任务；依法指导村委会搞好换届选举和村委会成员的培训工作；帮助和指导村委会抓好经济建设，搞好农业生产、水利建设等方面的工作：指导村委会建立好任期目标责任制，制定本村建设规划，办好文教卫生等公共事务和公益事业；健全服务体系，搞好产前、产中、产后服务；指导村委会妥善处理对外各方面的关系，正确处理与其他村级组织的关系；指导村委会建立健全村会议或村民代表大会，指导村委会建立健全下设工作机构，建立健全村民小组和主要工作制度；维护村委会的法律地位，支持村委会的工作。作为村委会应自觉地协助乡镇政府开展工作，保证政府的各项工作任务在村的落实。这是因为乡镇政府和村委会均是由人民自己选举产生的机构，二者在本质上都是人民意志的代表，乡镇政府要开展工作，必须依靠村民委员会面对广大农民，从局部服从全局的角度出发，村委会应该而且必须协助基层乡镇人民政府的工作。“协助”是村委会的一项法定义务。这种协助和保证乡镇政府开展工作的方式，主要体现在以下几个方面：一是协助做好经济、政治、公安、司法、文教、卫生、计划生育等各项行政工作，使国家行政管理工作的任务能够在每一个村得到贯彻落实；二是协助乡镇完成国家下达的各项任务；三是协助乡镇政府加强精神文明建设；四是协助乡镇政府了解实际，体察民情，将群众的意见、建议和要求，以及法律、政策的贯彻实施情况，及时真实地反映给乡镇政府，积极协助乡镇改进工作；五是制定和执行《村规民约》，通过民主讨论协商的办法，坚持村民自愿的原则，制定上合国情、民情的村规民约，统一全体村民思想，规范村民道德行为，维护社会稳定。

2乡镇政府与村委会关系存在的问题

2.1乡镇政府对村委会的行政干预

2.1.1乡镇干预村民委员会的选举

在村委会选举方面，乡镇政府的权力往往处于强势地位。依《村民委员会组织法》的规定精神，村委会是直接选举产生，村民在选举中应该处于主导地位，但实际上村委会选举是乡镇政府、村干部和村民三方的博弈过程，而在这一过程中，乡镇政府作为国家基层政权，比其他各方拥有更多的政治资源，自然要使过程朝着有利于自己的方面发展。从实践中来看，乡镇政府一般通过对村委会选举各个环节对村民自治组织进行干预和控制。[4]其一，在村委会换届选举之前，有些乡镇政府不通过法律程序就把自己不满意的村委会换掉。其二，宣传发动阶段，乡镇通常会派两到三名干部到每个村担任联络员与宣传员，负责传达乡镇领导有关选举的指示。其三，产生村民选举委员会阶段。要影响选举进程，首要的是影响村民选举委员会的人员组成，而乡镇政府一般都会对选举委员会的成员组成进行干预。其四，提名候选人阶段。乡镇政府为了便于对当选的村委会班子进行“有效领导”，尤其是保证按时完成上级下达的目标责任状，候选人往往由乡镇政府提名。其五，确定正式候选人阶段。确定正式候选人要经过村民选举委员会会议，而乡政府工作人员一般都可列席会议，并在会议上提出意见或建议。他们通过此种方式将不符合自己意愿，但又有强劲竞争力的人选排除出正式候选人之列。其六，组织正式选举阶段。正式选举阶段包括划分选区，分派工作人员，选择投票方法，组织计票。其七，解释投票阶段。对于投票结果的解释，由于村级组织一般都认可乡政府的权威，对投票结果的解释一般以乡政府的解释为准。乡政府往往利用普通村民对法律法规不熟悉，法律意识淡泊的弱点，作出对自己有利的解释。2.1.2乡镇通过控制村党支部来控制村委会

乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。乡镇党委与村支部的关系是领导与被领导的关系，村支部要接受乡镇党委的领导，而村支部与村委会也是领导与被领导的关系，这样乡镇就通过村支部实现了对村委会的领导。乡镇政府通过影响和控制村党支部的人选，特别是村党支部书记的人选来对村级组织进行领导和控制。村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。村党支部是村委会选举的直接发动者、组织者和指挥者。由此可见，村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。这样乡镇政府就通过村党支部加强了对村委会选举的领导和控制。

2.1.3村委会的“附属行政化”与“过度自治化”

对村委会而言，面对乡镇政府的行政干预，其有两种典型的选择。一是有些村委会一味执行或迎合乡镇政府的要求和任务，完全听命于乡镇政府，而置村民的意见和利益于不顾，不能真正扮演或完成农民群众当家人和利益维护者的角色，呈现出“附属行政化“的倾向。“附属行政化”的村委会把自身当成一级行政组织，把工作重心放在了完成乡镇政府的行政任务和命令上面，忘记了自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的自治功能，村民自治在一定程度上名存实亡。这种类型的村民委员会主要存在于村集体经济比较薄弱的地区，在这里乡镇政府掌握着几乎所有的经济和政治文化资源，村民委员会所能调动的资源是非常有限，以至于没有能力来独立地完成本村的公共任务和公共设施建设，从而过度依赖于乡镇政府的支持和帮助，自我发展能力严重不足，使得“村治”成为形式，只存在于表面。实际上，这种“附属行政化”的村民委员会在现实中是较为普遍存在的。二是村民自治超出了政策法律规定的范围，村自治组织擅自做出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法义务，违法限制村民的自由权利，自治权大大超过了《村民委员会组织法》的规定，呈现出“过度自治化”的趋势。村民委员会作为村民选举出来的利益代表，在村民对乡镇政府感到不满进而抗拒乡镇的一些不合理的政务要求，抵制乡镇行政向村一级的渗进，是符合村民自治精神和原则的。但是有些村委会往往单纯从本村的利益出发，不愿意接受乡镇政府的指导，甚至力求摆脱乡政管理，这种行为则在一定程度上背离了村民自治的精神。[5]

2.2乡镇政府对村委会的经济控制

2.2.1乡镇通过目标管理、奖惩、工资等措施控制村委会

乡镇政府为了完成经济社会发展与村民税费征缴等任务将承包责任制的方式引入行政管理领域，实行层层分解的“目标责任制”。在目标责任制的管理模 式下，乡镇政府就是通过“目标责任书”对村干部进行控制，以实现对村的实质上的领导。[6]目标责任的考核是贯彻目标责任制的重要程序。乡镇依据目标责任书逐项进行考核，通过对各村完成任务的情况进行打分、划等级等方法把各村分类。然后，乡镇要对村干部给予相应的经济上的、精神上的、政治上的奖惩。对于工作成绩突出的，村干部会获得一定的奖金、奖状、荣誉称号，甚至被召进为乡镇干部：对于任务完成得不好的，乡镇政府就会通过一定的程序调整、免去或建议免去其村干部的职务。这样，通过目标责任的签订、落实和兑现等程序，乡镇把村牢牢地掌握在了自己的手中。随着基层民主建设的逐步推进与深化，特别是《村组法》通过后，村民自治深入人心，村委会的自主性日益增强，村委会对乡镇的不合理的行政性控制的抵制有了法律依据。村委会对于乡镇政府的违法行为和不合理要求开始由原先的被动顺从与消极抵制转向依法积极抗争。乡镇政府依靠行政化或准行政化的措施都很难有效地调控村委会或者调控的成本很高。因此，乡镇政府对村开始“从硬性支配转向软性支配”，乡镇更多的通过自己的资源优势对村委会进行诱致性控制。这在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。

2.2.2乡镇干涉村民自治组织的生产经营自主权

在现行的政治体制下，乡镇政府为了完成上级下达和层层加码的目标管理责任制任务和干部考核体制中的政绩目标，干预农民的生产经营自主权的行为时有发生。一些地方乡镇政府不尊重村民会议的民主决策权利，用行政命令代替村民会议决定属于村庄自身的事务，从而侵害了村委会的自治权。如乡镇政府可以打着农业结构调整的旗号强制农民种植指令性作物，在种田薄利乃至亏本时，农民没有休耕的自主权，乡镇政府对那些自愿休耕的农民强行收取撂荒费。在很多地方甚至出现了“逼农致富”的现象，以至出现了一些过激行为。[7] 2.2.3乡镇对农村公共产品供应的缺位

长期以来，我国在农村公共产供给上实行的政策是：农村的公共基础设施主要依靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。在这种制度框架下，乡镇范围内的部分公共事业和农村范围内的全部公共事业基本上是通过乡统筹、村提留、义务工和积累工的形式，农民承担着绝大部分的供给责任。这种筹资方式把部分应该完全由政府承担和绝大部分应该由政府和个人共同承担的农村公共品供给责任推给农民。在社会保障制度上，国家每年要为城市居民提供各类社会保障，而农民的生老病死伤残就只能自己照顾自己，不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈军属费用。在基本医疗卫生保障方面，农村合作医疗体制还很不完善，百分之九十的农民成为毫无医疗保障的自费医疗群体。在农村实际生活中，广大农村家庭无力送子女上学，出现了上学就意味着立刻进入贫困状态，不上学就可能永远贫困的两难境地。而农村的医疗卫生设施严重匮乏，卫生条件差，农民的身体健康得不到保证。[8]这些现象的出现，关键原因就是政府提供公共产品能力的缺失，或是政府在农村的失位。就业情形也是如此，就业是民生之本，4 大量农村剩余劳动力对统筹城乡就业提出了迫切要求。总之，乡镇政府对农村公共产品提供的缺位是其对村民自治组织另一种形式的经济侵权。

3乡镇政府与村委会关系失调的成因

3.1现行的行政体制是造成乡村关系失调的压力源

在压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关采取“一票否决制”；下级行政机关与官员的升迁、荣辱都与完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。[9]乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，处在整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。在压力型行政体制下，乡镇政府往往只能选择对上负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村民委员会工作。同时，出于完成指标和追求政绩的动机，乡镇政府以及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村民委员会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府领导村民委员会，也是村民委员会过度行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失调的压力源。

3.2乡镇财政危机是导致乡村关系失调的直接原因

政治体制与行政体系中出现的问题往往都可以在经济领域找到原因。乡镇政府与村民委员会关系紧张与现存的乡镇财政体制有密切的关系。1994年分税制实行之后，各级财政纷纷上收，乡镇政府就成了最大的受害者。在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务，而乡镇政府机构臃肿更是雪上加霜，乡镇政府依靠微薄的财政收入，不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务，还要承担自身运行所需要的大量行政费用，结果通常是入不敷出。巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村民委员会，从村庄汲取财政资源。乡镇政府试图凭借行政权领导村民委员会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，这就与村民委员会的自治原则相冲突，自然会受到村民委员会的抵制，乡村关系必然紧张。

3.3“两委”体制为乡镇政府领导村委会提供条件

《村民委员会组织法》明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”这就明确了“两委”中村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。村党支部直接受乡镇党委的领导，而乡镇政府在职能、权力、人事等方面与乡镇党委又存在事实上的高度同一性，这种权力格局为乡镇政府领导村民委员会提供了便利的条件。乡镇政府常常通过党的组 织体系来完成行政任务的下派，乡（镇）长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了与村民委员会事实上的领导关系。在这个权力关系链中，村党支部成为乡镇政府领导村民委员会的中介。乡镇政府对村民委员会的这种间接领导不仅加深了乡村之间的矛盾，也进一步扩大了村民委员会与村党支部已有的矛盾，使“两委”冲突激化。乡镇政府利用“两委”体制对村民委员会实施软性控制，一方面导致了村民委员会过度行政化，丧失了自治能力；另一方面也扭曲了村民自治背景下乡村之间的指导关系，加剧了乡村关系的失调。[10]

3.4法律保障不足是村委会自治权益受损重要原因

目前，乡镇政府与村民委员会的关系既缺乏充分的立法保证，也缺少必要的司法保障。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”虽然从原则上确立了乡镇政府与村民委员会之间的指导和协助关系，但冈为缺少相应的法律解释，何谓“指导关系”、指导的事项与方式都没有明确的规定。模糊不清的法律规定客观上给予乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村民委员会的正常工作加以干涉，损害了村民委员会的自治权益。同时，面对乡镇政府破坏村民自治的行为，村民委员会却鲜有诉诸司法机关的作为。法律保障的缺失使村民委员会在违法侵害面前无能为力，导致乡村关系难以协调发展。

3.5自治的有限性是村民委员会行政化的内在原因

民选产生的村民委员会是村民自治的制度体现，依法行使自治权。但是村民委员会的自治并非完全意义上的自主自理，而是一种有限自治，村民委员会自治权的有限性集中体现为其职能的行政化。村民自治在全国得到推广之后，国家的行政权力在文本上从村上收到乡镇政府，但是这种权力上收并不完全。国家虽然将体制性权力上收到乡镇，却把大量的功能性权力留给了村民委员会，将大量“只取不予”的行政性事务都交由村民委员会完成。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会实际承担两方面的职能：一是自我管理、自我教育、自我服务的自治职能；二是诸如治安管理、计划生育、征收粮款等行政性事务。而不少省(自治区)的《村民委员会组织法》实施办法客观上又扩大了村民委员会承担的行政事务范围。在实际工作中，部分村民委员会的行政职能过分膨胀，最后侵蚀了自治职能，村民委员会干部的主要精力都放在完成行政性事务上，最终无法保证村民委员会自治职能的实现，导致了村民委员会的行政化。

4理顺乡镇政府与村委会关系的对策

4.1转变乡镇政府的治理理念 在我国的传统文化中，有一种强烈的官本位意识与家长制观念，这是乡镇政府对村民自治过度干预的思想根源。因此需从以下几点着手：

一、加强基层政府治理模式的变革。树立服务型政府理念，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，实现村民对村级事务的自我经营、自我管理、自我服务与自我监督；

二、实现从“管制政府”向“服务政府”的转变。政府通过积极推进政务公开化、透明化进程，向老百姓公开重大问题的决策过程和结果，形成服务型政府的理念，使乡镇政府变政府权力本位为公民权利本位，变“管”本位为“服务”本位；

三、转变基层政府工作作风，提高办事效率。经常深入群众，了解民情，体恤民众疾苦，改善干群关系，为村民自治的发展提供健康的外部环境。乡镇政府的干部要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行职责。实行人性化管理，协调乡镇政府与村民自治关系，探索建设社会主义新农村的有效办法。充分发挥土生土长乡村干部的作用，使他们真正做到“情为民所系，政为民所执，利为民所谋”。

4.2明确乡镇政府和村委会权责

目前，我国的法律制度还不能明确界定乡镇政府和村委会的权责。由于对乡镇管理和村民自治的对象缺乏明确具体的规定，乡镇政府与村委会之间的利益边界及权限范围往往是模糊的和变动的，以致管理行为的人为性、随意性较大，容易出现偏差。因此，要由地方政府以国家法律法规为依据建章立制，制定出上合法律、下合民意、简单明了、便于操作的制度法规，对乡镇政府和村委会的职责权限作明确具体的规定。如制定适宜当地的乡村关系条例、乡村权限条例、乡镇政府指导村委会工作规则、村委会协调乡镇政府工作规则，设立相关的惩罚性规定和司法救济制度等，明确划分乡镇政府和村委会之间在人、财、物等安排上的权力和责任，明确规定哪些事项属于村民自治的范围，哪些事项属于乡镇政府指导村委会工作的范围，哪些事项属于乡镇政府要求村委会协助范围，以及乡镇政府应以何种方式方法指导村委会，同时明确规定乡镇政府要求村委会协助的程序。这样，既可使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也可使村委会的“双重角色”达到平衡，有效防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”。

4.3建立适宜的财务管理制度

实践证明，“三管三监督”是一种有效的财务管理模式。“三管三监督”是指在村级财务管理中建立村委会主任管审批、会计管账、现金保管管钱，民主理财组、村党支部和村民代表会议共同监督的制度。财务上账本、凭证、资金三对照，村委会主任批钱，保管管钱，会计入账，使每一笔收支都清清楚楚、明明白白，明确开支的范围、标准和程序。民主理财组由具有财务专业知识，正直无私，并与村主要干部没有亲属关系的3～5名村民组成，负责对村委会制订的全年财务 收支预算进行审查并提出修改意见；督促村委会将此方案提交村民会议讨论通过，并通过村务栏公布于众；对财务收支预算的执行实行全程介入监控，及时提出修改或废止意见；每一季度集中审理一次村委会的收支账目，合理的收支账目由民主理财小组和党支部共同盖章入账，未经民主理财小组和村党支部审查盖章的单据，不准入账；对不合理的收支账目村民理财级或党支部可提出纠正意见，并报村民代表会议，通过村务公开栏公布于众。如民主理财组与村党支部发生争议，可提交村民代表会议研究讨论，并行使最终裁定权”。[11]

4.4进一步深化农村经济体制改革

实践证明，村集体经济能力在很大程度上决定了村委会的服务功能和村民自治的吸引力和凝聚力，也直接影响村民自治的发展。如果一个地方集体经济的实力薄弱，那么，村民自治组织就难以为村民提供良好的社会服务，村民就会缺乏参与村民自治的热情，容易让宗族势力和黑恶势力钻空子。相反，一些集体经济雄厚的村，村民的劳动报酬和奖金、社会公共事业和公益事业费用等均由集体承担，村民负担轻，就会积极参与自治，村民自治组织的威信就高，吸引力强和凝聚力强，那些非正式组织就很难干预其活动。因此，要搞好村民自治，必须积极探索新形势下的农村集体经济发展模式，尤其在建设社会主义新农村的背景下，要把发展村办企业和农村社区服务业放在首位，大力发展农村优势产业，不断强化村委会的服务功能，不断增强村民自治组织的吸引力和凝聚力。[12]

5结语

乡镇政府与村委会的关系，不应当是领导与被领导的关系，而是指导、支持和帮助的关系。乡镇政府是农村基层政权组织，承担着依法对本行政区域内的各项工作实施行政管理的职能，在所辖行政区域内依法开展各项政务工作。乡镇政府对村委会不能像对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而要从法律、政策上给予指导。村委会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民履行依法应尽的义务。参考文献

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