大部制的问题（精选6篇）
篇1：大部制的问题
大部制”这五年
2013-02-27 09:30:21 来源：财经 作者：翁仕友
内容导读：大部制改革五年，部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决，大而不合的现象突出，涉及核心部门的改革举步维艰。
大部制改革五年，部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决，大而不合的现象突出，涉及核心部门的改革举步维艰。而调整部门内部治理结构，是下一步深度改革的重点
按照既定日程，即将召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议，将听取、审议国务院机构改革和职能转变方案，除了为加强市场监管和社会管理等目标而新设定部委外，完善2008年“大部制”改革中组建的五个部委亦是工作重点。
五年前的《国务院机构改革方案》，突破性地将政府机构改革的方向确立为“大部制”，政府机构改革不再以精简机构和人员为主要目的。当年3月，国务院组建了工业和信息化部(下称“工信部”)、交通运输部、人力资源和社会保障部(下称“人社部”)、环境保护部、住房和城乡建设部(下称“住建部”)，通过试点，渐进推进“大部制”改革。
中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)及学界研究机构都曾对五个大部进行过评估，对于“大部制”改革的方向和取得的成绩给予高度赞扬，同时也指出了改革后出现的职能交叉严重，部分职责难以履行等问题。
在中国政法大学党委书记石亚军教授看来，原有5个大部的改造和完善，以及发改委职责的科学确立是十八大后政府机构改革的难点。
“怎么把这五个大部完善起来，还有许多工作要做。说实在的，这比新建几个大部更难，因为它已经建立、运行了五年。”石亚军说。
大部制得失
部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决；内设机构之间整合不到位；职能转变尚待深化
一组并不复杂的统计数据，可以简单明了地透视2008年“大部制”改革的力度与成效。
在上一轮政府机构改革中，涉及到的政府部门15个，减少了正部级机构4个，撤销议事协调机构26个，中央各部门取消、下放和转移职能70余项，加强了宏观调控、能源管理、环境保护等职能160余项。
“最大的成绩是明确了政府机构改革的方向和目标。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华认为，十七大提出探索“大部制”是一个历史性突破，改变了以往机构简单增减的做法，同时促进了政府职能的转变。2009年7月至2010年3月，负责联系国务院各部门的中编办二司分两批对62个部门进行了评估，在各部门自评基础上，中编办二司组织了8个评估组对国家发改委、工信部等20个部门(重点是新组建和职责调整较大的部门)进行了实地调研评估，并分别形成评估报告。
在肯定“大部制”成绩的同时，评估组也发现了一些问题，例如有些职能调整、职能转变的要求和措施没有得到落实，政府对微观经济活动干预仍然过多；部门间协调配合还需加强，一些职责分工还需细化、明确；各部门普遍反映机关人手紧张，呼吁增加内设机构、领导职数等。
中国政法大学“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组曾对全国14个省、市、自治区28个地方政府机构改革典型进行了全面摸底，同时对5个大部进行了专门的调研、评估。
该课题组首席专家、中国政法大学党委书记石亚军告诉《财经》记者，中国特色“大部制”搭起了架子，立起了牌子，迈起了步子。但是这种“大部制”改革是外延式的，是政府职能的横向转移、拼接，难以解决政府职能整合这一核心问题。
综合多家机构的评估报告及《财经》记者的调查可以看出，“大部制”通过对职能相同或相近部门进行整合、归并，减少了部门间职能交叉、相互扯皮现象，大大提高行政运行效率，但是2008年“大部制”改革暴露出机构之间、机构内部司局间整合不到位问题，个别部门职能交叉重叠现象严重。
其一，改革后，政府机构数量依然偏多，各部门间职能交叉、权责脱节的问题没有根本解决。
目前，政府组成部门28个，加上直属机构、直属事业单位、办事机构近70个。从发达国家来看，国务院组成部门以15个-18个为宜，因此，政府机构整合空间巨大。
在职责交叉、权责脱节上，仍需深化改革。以保障房建设为例，发改委拥有住房保障的项目审批、中央财政性建设资金安排权，当住建部门需要管理廉租房、农危房改造等建筑工程的质量、面积、安全时，无法获取发改部门掌握的相应资金。环境保护职能依然分散在环保、发改委、林业、水利、国土、海洋等多个部门，且多个分管部门之间的职责关系并未得到明确规定。国家发改委、铁道部、公安部、住建部等部委依然承担着部分交通管理职能。
沈荣华通过调研发现各个部门之间关系没有理顺，从横向上看，没有达到有机统一。国家发改委宏观管理，实际上也管着各个行业，并替代了行业部门的决策权和监督权，工信部、住建部、人社部等行业部门虽然在行业里管政策、标准、规划，但是很大部分权力在发改委、财政部，造成了行业部门有职责无权力，权责脱节。
其二，内部机构大多整合不到位，司局之间职能交叉严重，沟通协调成本高。“大部制”部分解决了部门之间沟通成本高、运行效率低的问题，但改革后，这些问题内部化，亟待进一步解决。部委的一些官员希望实行“大司局”、“大处室”设置。
“名义上是大部，实际上是邦联，部的内设机构保持原有系统色彩，独立运行，工信部是这样，住建部、交通部也是这样，怎么把这五个大部内设机构之间的邦联关系变成联邦，变成一个整体，这是要做的工作。”石亚军说。
其三，职能转变不到位，大部制改革促进了政府职能转变，但是上一轮改革后，在政府越位、缺位这些问题上没有根本解决，比较突出的例子是发改委、财政部，这两个宏观调控部门既管宏观又管微观，规划、审批、监管均有涉猎，限制了其他部门职能的履行。
除此之外，机构设置上下对口关系没有理顺，虽然2008年“大部制”明确不搞“一刀切”，各地可自行探索，但是由于条块部门的干预，地方政府实际上没有选择空间，只能“照葫芦画瓢”进行机构设置。
同时，在实际操作中，还存在领导职数超编、基层部门人手紧张等问题。
工信部“爬坡”
“有职责无权力”现象在大部制中并不少见，强势部门不放权是主因
工信部的成立，出乎许多官员和学者的预料。作为2008年“大部制”改革试点，工信部改革力度大、范围广，此后运行中暴露出的问题也“最为典型”。
根据《国务院机构改革方案》，工信部整合了国家发改委的工业行业管理职责、国防科工委核电管理以外的职责、信息产业部、国务院信息化工作办公室四个部门职责，管理两个国家局(国家国防科技工业局、国家烟草专卖局)。
国务院发展研究中心技术经济研究部一位专家曾向《财经》记者透露，工信部设立和中国仍处于工业化大发展阶段有关，在发达国家实际上并没有类似的大工业部。因而工信部的设立并无先进经验可供借鉴。这给部门组建带来不少挑战。
该部以原信息产业部为班底而建，但由于办公地点过于分散，造成管理困难，同时由于整合部门众多，人员的思想认识、工作习惯差距较大，组建之初难度颇大。
改革后，工信部主要职责15项，由24个内设机构负责完成，虽然明确坚持一件事情原则上由一个部门负责或牵头负责，但实际上该部内部司局之间职能交叉、重叠现象并未减轻，仅管理电子的司局就有6个，由此可见一斑。
比起内部掣肘，更大的困难来自外部，即与兄弟部门之间职能交叉、重叠的制约。
2010年3月，在中编办对各部委中期评估时，时任工信部部长的李毅中专门撰文总结工信部“大部制”得失，李毅中称该部改革处于“爬坡”阶段，体制等深层次问题突出，严重制约了大部门制效能的发挥。
李毅中在文章中称，从职能配置看，由于多种复杂原因，职责到位仍然艰难。比如，工业固定资产投资、生产要素协调保障缺失，存在责权不一致的情况。抑制产能过剩和重复建设、兼并重组、淘汰落后、节能减排、推进“三网融合”等重点工作推动难度很大。这种职责边界不清，导致工作效率下降。以固定资产投资为例，工信部具有工业固定资产投资方面的职能，但是国家发改委也有该职能，两边就“打仗”，在申报项目、审批项目和重大工业问题研究决策上容易出现分歧。
工信部管理工业的职能曾分散在发改委、国资委等部门，“大部制”改革后，这些职责划归工信部，但是投资审批、标准、规划制定等权力和手段未相应划转，这导致工信部履行行业管理职能面临没有手段的难处。
“有职责无权力”现象在大部中并不少见。上述专家介绍说，部门利益造成一些强势部门以“这些手段对宏观调控至关重要”为理由拒绝放权。
因而，“大部制”改革以前，行政管理体制中存在的所有问题，现在依然存在。比如说，职能交叉问题，不但没有改变，在某些方面还比较严重，发改委、工信部、交通部、商务部、住建部、环保部、水利部在很多职能上都交叉。
从工信部的运行得失可以看出，“大部制”是解决机构重叠、职责交叉、政出多门的有效途径，但是并非一试即灵的“灵丹妙药”，“大部制”亦有自身的局限性，需要在实践中摸索解决之道。
求解“大而不合”
部门利益是造成机构重叠、职能交叉现象严重的根本原因，也成为“大部制”改革顺利推进的拦路虎
在新组建的5个大部中，工信部、交通运输部、人社部由于涉及多个部门的重组、整合，反映出的问题更为突出，而环保部、住建部则是在原有部委基础上扩权或职责增加，相对而言，新增的矛盾较少。
交通运输管理涉及公路(市内运输、长途运输、高速公路、农村公路)、铁路、航空、水路、管道、邮政等多个领域，涉及部门众多，部门利益复杂，整合难度极大。“大部制”改革后，交通运输部同样面临与其他部门职责交叉等问题，但是各方反映更多的是“部外局”问题。
2008年政府机构改革中，民用航空局和邮政局划归交通运输部管理，虽然方案起草时已经动议合并铁道部，但是最终因国家大规模建设铁路之需和铁道部强烈反对而未能成行，留下遗憾。
“民航、邮政合并了，但是内部怎么整合不明确，应该说是机构改革方案制定得不够缜密。”上述参与评估的专家认为，部管国家局实际上变成了“部外局”。
“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组认为，部与部管国家局之间的关系并非“管理”一词所能概括，其中包含多个具体问题，例如管什么、怎么管、人员怎么融合、文化怎么融合。根据《国务院关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的通知》(国发【1998】12号)规定，部委管理的国家局具有相对独立的法律地位，有自己的印章和人事、财政权，部委对其没有实质的管理权，最多只是名义上的管理。
据悉，随着“大部制”改革深入推进，铁道部亦将并入交通运输部。届时，大交通部门将面临更复杂的部与部管国家局的关系。两者能否合理分工、协调配合，势必会影响综合运输体系优势的发挥。
人社部是在原来人事部和社会保障部基础上组建而成，新成立的国家公务员局由该部管理。由于新部的工作人员来自人事和社保两个完全不同的系统，因而在组建以后面临“融合性不够”问题。
从社会保障角度来看，社会保障部和民政部业务接近，二者整合更符合“大社保”构想，不过国务院最终定为现有的人社部。
人社部的成立并未消减其与职能相近部门的“磕绊”，一位不愿具名专家举例说，贵州人社厅成立后，农民工再就业教育培训职责划入该部门，但农民工再就业教育培训的经费却留在民政厅，造成培训工作开展不顺。
部门利益是造成类似现象的根本原因，也成为“大部制”改革顺利推进的拦路虎。
发改委下一步
涉及发改委的改革方案很复杂，最后如何定要看各方的博弈
“发改委是大部制或者说内涵式大部制改革的晴雨表。”石亚军建议这一轮大部制改革要科学设置发改委职能，及其与其他部委职能的实质剥离。
据悉，新一轮大部制改革将对权力过于集中的部委有所“动作”，有“小国务院之称”的国家发改委或将成为重点“关照”对象。
知情人士透露，改革的核心是让发改委从微观管理中抽身，将其项目审批权、经费审批权等具体权力剥离出来，下放到具体组成部门。“如果发改委没有这个权力以后，政府机构平行等差问题就会有很大的改变，也会给解决行政资源割据带来契机。”
位于北京市月坛南街的国家发改委，成立于1952年11月，在国务院组成部门中，它是名副其实的“超级大部”，其职责包括国民经济规划、产业和投资政策、体制改革等，职责之宽在该委处(室)设置上可见一二，各个行业部门在国家发改委均有相应的处(室)对应。
2003年3月，国家计委更名为国家发展和改革委员会，此次调整，将原国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等职能，划归国家发改委，是一次名副其实的扩权。在国家宏观调控体系中，发改委的地位越来越高，同时由于权力过于集中，不易监督而备受争议。2008年“大部制”改革前，改革国家发改委的呼声甚高，更有甚者建言一撤了之。在2008年3月份审议通过的《国务院机构改革方案》中明确规定，国家发改委将进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。
但是实际上，“大部制”改革之后，发改委虽剥离了部分职能，仍然是“无所不能，包打天下”，依然掌握着各行业规划、产业政策制定、中央财政性建设资金审批权、改革试点审批权、一定规模以上投资项目审批权，甚至“就连方便面涨价、汽车厂商上什么车型都得发改委下文”。
2009年，为应对国际金融危机，国家推出4万亿经济刺激计划，掌握项目审批权的发改委被委以重任，发改委的职能和权力实际上被加强。
在业内人士看来，发改委应该主要集中于规划、统筹、协调，而非一个全能的大部，知情人士透露，“(涉及)发改委的改革方案很复杂，最后如何定要看各方的博弈了。”
2013年“大部制”改革将更加突出政府职能转变，通过行政审批制度改革，减少对微观经济活动干预，发挥市场的配置作用，同时完善宏观调控体系和制度。从这个意义上说，政府职能转变的一个重点就在于合理确立发改委的职责。
内部治理待破题
调整部门内部治理结构，是下一步深度改革的重点
“大部”职能宽、权力大，存在内部协调困难，不易监督等现实问题，因而在部门内建立合理的治理结构十分必要。十七届二中全会提出了决策、执行、监督相互分离，但是2008年“大部制”改革并未在此有所突破。
作为中编办的试点之一，深圳市较早探索实行“委-局-办”模式，其中委侧重于决策机构，局侧重于执行机构，纪检、审计为监督机构，从而实现决策、执行、监督分开。
但是由于委、局在行政级别上平级，执行局对于决策的执行有较大自由裁量权，造成执行不顺，“没有办法形成决策-执行的链条”。
据悉，工信部也曾动议按此方式设置内设机构，但是由于中央未有明确规定，最终作罢。
沈荣华介绍说，英联邦国家实行的是决策、执行、监督治理结构，政府机构中一部分是政策局，专门制定政策，协助决策部长制定政策，另一部分是执行局，大部分公务员在执行局工作。而执行局有多种形式，有的是部的下属机构，有的是社会化机构。
德国、法国模式和中国较为相似，职能司局参与制定政策，也监督执行，有的就是纯粹执行，这种局部分开的模式不同于英联邦国家的彻底分开。沈荣华认为，从国情角度来看，不能完全照搬英国模式，中国和德国、法国、日本比较接近，职能司局主要是执行政策、监督执行，不是自己具体执行。如果有些事务属于中央管理的，需要执行，则成立专门的执行局，从而实现部分分开。
按此构想，决策宜在部层面，执行在内设司局，部的直属事业单位也是执行机构。以交通运输部为例，部成立民航决策咨询委员会(以民航人员为主，部内人员及社会专业人员为辅)作为决策机构，民航局为执行机构，纪检、审计、财务部门发挥监督作用。
但是这种治理模式的设想并未取得共识，部分人士认为决策、执行难以分开，实施分开的难度大。因而在政府机构改革方案中，往往只涉及机构的合并，对于部内司局之间的治理结构并未触及。
“决策集中化、执行专业化、监督独立化，用这种结构把机构定位下来。”沈荣华认为，调整部门内部治理结构，是下一步深度改革的重点
篇2：大部制的问题
一，关于大部制的涵义与特征
有学者提出，“所谓大部门体制,就是为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。”有学者认为，“大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”基于上述涵义的界定，有学者揭示出大部制的四个基本特征：一是“大”。这种“大”表现为组织规模大和职能范围广；二是“少”。就是职能部门少，如实行大部制的美国政府仅个别职能部门等；三是“合”。实行大部制的目的之一是整合行政资源；四是“协”。大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调。
很显然，大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同,大部制是一种政府事务综合管理的体制。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能,少机构”则是大部制的鲜明特征。二，关于大部制改革的背景与动因
推进大部制改革具有深刻背景和多重动因。有学者认为，大部制
改革“既是社会主义市场经济体制深层次改革的需要，也是深化行政体制改革的重要环节。”也有学者提出，“无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国的行政机构都应该向大部制转变。”还有学者对政府机构改革存在的主要问题进行了较为深入的分析：一是政府部门职能分工的状况不适应经济社会发展和市场经济体制的需要。如政府部门设置过多，政府职能转变还没有完全到位，决策、执行、监督职能配置不够科学，政府部门之间职能交叉、政出多门、权责不清的现象比较突出等。二是目前经济运行中存在的一些突出问题与政府机构改革相对滞后、机构设置过细有关。如经济运行过热的苗头日益明显,中央宏观调控的效果不佳,与部门利益作祟有很大关系等。
众所周知,新中国成立以后搞了几十年计划经济。计划经济的一个显著特点是部门设置多,实行条条管理。如当年的机械工业部下辖9个管理部门,有管常规机械的,有管电子的,有管兵器的,有管飞机的……政府机构设置过多过细,管理对象与管理事务重叠,机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。
随着改革开放和社会主义市场经济的发展,政府管理部门的改革也不断深入。1982年至今,我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个;1998年再次大规模机构改革,国务院的40个组成部门,一下又裁了11个,仅保留29个,绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。但是,政府体制改革并没有到位,而且随着改革和发展,政府管理面临着许多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉,政出多门的问题突出。
目前,我国国务院的组成部门仍然有28个,而日本是12个,美国是
15个,英国是17个。与成熟的市场经济国家相比,我国政府部门设置依然较多,削弱了政府的决策职能,也不利于集中统一管理。
笔者认为，我国政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革和社会体制改革的深入推进和综合影响，是大部制改革的深刻背景。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，建设服务型政府是大部制改革的内在基本动因；进一步消解经济社会发展中的体制性障碍，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的根本利益，是大部制改革的外部驱动因素。三，“大部制”需要重点解决的问题
1,职能和机构整合问题。实行大部门体制的实质在于实现职能有机统一,确保运转顺畅,而不在形式上调整多少部门。按照这一要求,改革方式有两种选择:一个途径是将职能相同相近的部门,重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门,使相关职能由一个大部门负责,统一协调管理相关领域的事务。比如说,食品药品安全管理与公共卫生服务有着内在有机联系,应当在统筹协调食品药品和公共卫生管理职能的基础上,整合现有政府部门,统一负责相关领域的政策规划、组织协调和监督管理职能。
2,另一个途径是只对相同相近职能进行整合,不动机构。在许多情况下,一个部门可能只有某些管理职能与其他部门存在交叉,或者一项事务的工作流程客观上需要几个部门共同管理。在这种情况下,就没有必要重组机构,而是采取职能整合的办法,将相近职能归入一
个部门管理为主,使之成为该项职能的主要负责部门,牵头协调相关业务,其他部门配合,做到职责明确、各负其责,防止都负责、又都不负责,出了问题无人负责。
3,决策与执行分开问题。目前,有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,容易导致权力过于集中、部门利益化等问题。而实行大部门体制,就会使有的部门职能更宽,权力更大,可能就会出现新的部门利益。因此,实行大部门体制,更有必要在建立决策与执行相对分离的权力结构上有所创新。四，对“大部制”改革的期盼
其一，“大部门体制”改革应该在精官减政、精简机构方面为基层政府机构改革提供典范。国务院在1982年以来的5次大规模行政管理体制改革中，始终贯穿着精简高效这条主线。比如在1982年的机构改革中，国务院100个部门裁了39个，1988年，国务院的人员编制一次性就比原来减少了9700多人。但是，在当前一些地方的机构改革始终走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀“怪圈”的情况下，特别是在一些地方的政府机构中已经出现了中组部原部长张全景所批评过的“官多为患”的情况下，国务院此次“大部门体制”改革应该在机构精简和职位设置上给基层机构改革作出表率。有关资料显示，当前财政供养人口负担比建国初期增加了20倍。财政供养人口和百姓的比例已经从建国初期的1∶600，增加到当前的1∶28左右。在这种情况下，国务院的大部门体制改革应该对基层机构和人员大幅精简和效率提高起到大的触动作用。
其二，“大部门体制”改革应该在降低行政成本上为基层机构改革提供典范。据有关报道显示，我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％提高到2005年的19．2％。20年间增长将近一倍。与此同时，中国人均负担的年度行政管理费用由20．5元到498元，增长23倍。而抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0．5％。行政管理费用的增加不仅加重了百姓的负担，而且挤占了本来可以用来提高百姓教育卫生和保障水平的经费支出。不仅如此，行政职能错位、交叉造成的行政成本增加还给经济发展带来了负面影响。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲近日公布的研究成果显示，1999～2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1．73％。因此，他建议政府改革应该进一步降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。在这种情况下，此次“大部门体制”改革应该在大幅降低我国不断上升的行政成本上对基层行政管理体制改革给予大的触动。
其三，大部门体制改革还应在树立服务为本、重视民生，增强政府服务百姓能力和水平上提供典范。经济学家吴敬琏近日在评价中国改革开放30年的成败得失问题时认为，当前最亟待解决的问题是政府自身的改革，所谓政府自身的改革，就是要按照人民的托付，去管好自己应该管的事情，那些不该管的事情尽快退出来，不要为了自己那一点小的本位利益或者权利或者等等来妨碍这个大局。党的十七大在报告中也曾明确提出了要“着力保障和改善民生”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。“大部门体制”改革应该围绕树立服务为本更加重视民生的目标对当
前基层行政管理中存在的部门主义、官本位体制和少数干部的重官轻民思维有所触动。
五，关于大部制改革的国际经验与借鉴
有学者对国际社会大部制的经验进行简要描述和国别介绍。国外实施大部制改革主要是为了克服和解决机构重叠、职能交叉和权责脱节等政府管理问题。它是由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。大部分国家的中央政府组成部门在20个以下，如澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置最少的只有8个（瑞士）。而我国国务院组成部门在2008年改革以前有28个，机构设置较多。也有学者介绍国外大部制改革的方法和特点。其方法包括多措并举，合力推进；配套改革，体制支撑；加强协调，注重整合；强调技术，讲求细节。其特点是应需而设，职能为基；渐次推进，因时制宜；有共性，无模式。
从总体上看，学者们对国际社会大部制的介绍和研究较少，且处在概念转述和内容描述阶段，缺乏对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入的分析和探索。六，思考
大部制改革是我国深化行政管理体制改革的突破口，其目标取向是建设服务型政府，更好地维护人民群众的利益，这是学术界达成的一个最基本的共识。除此之外，学者们在以下几个方面也形成了广泛共识：（1）大部制是改革和完善我国现行政府组织体系的一项重要举
篇3：试析构建现代学徒制的几个问题
一、构建现代学徒制的基本要求
现代学徒制是由企业和学校共同推进的一项育人模式, 其教育对象既包括学生, 也可以是企业员工。对他们而言, 就学即就业, 教学一部分在企业进行, 另一部分在学校进行。 因此, 构建现代学徒制需要以下支持。
(一) 现代学徒制的实施需要建立与之配套的人才培养模式
现代学徒制的人才培养是企业与学校合作进行的, 专业能力的培养基本在企业进行, 学校主要负责培养围绕职业需要的、作为社会人需要的基础能力与素质。 因此, 需要构建在企业与学校合作基础上的培养模式。
(二) 适合于现代学徒制实施的课程体系
由于人才培养是企业与学校共同实施的, 其中, 专业课程需要在企业工作岗位上进行, 人文素质方面的课程需要在学校进行。 因此, 需要有一套与之相匹配的课程体系才能保证现代学徒制的教学实施。
(三) 适合于现代学徒制实施的教学体系
由于教学分别在企业与学校中进行, 特别是在企业的教学是以“做中学”的方式来进行的, 因此, 需要建立适合于企业岗位教学、企业与学校教学配套的教学体系。
(四) 适合于现代学徒制的评价体系与质量控制体系
教学评价体系与质量控制体系是教学之必需, 但不同模式的教学其评价体系与控制体系各不相同。 因此, 需要建立适合于现代学徒制所需的评价体系与控制体系。
二、构建现代学徒制的难点
在本世纪初, 一些职业学校就开始把学徒制当成学校改革的方向。 但从实际情况来看, 一是普遍存在学校热、企业冷的现象;二是学生入企业后的培养基本按传统师傅带徒弟的方式进行, 除技能之外缺乏对职业能力的系统培养要素; 三是在企业难以进行教学;四是学生的学习质量难以控制和管理。 出现这些问题的原因在于:现代学徒制涉及到运作目标不同的两个独立组织, 并且需要构建与现行体系有别的课程体系、教学体系、教师队伍配套建设体系等。 这是一个复杂的综合体系构建过程, 并非只需找个合作企业, 把一部分课程安排到企业就行。 从试行情况来看, 在我国职业教育现行体制与现状条件下, 职业学校构建现代学徒制存在很多问题, 但笔者认为, 以下几个方面是构建的核心, 也是构建的难点。
(一) 缺乏实施现代学徒制的制度体系支持
现代学徒制最终是由企业、学校两个独立经营的组织通过合作来实施的, 这就需要这两个独立组织在招工、招生、学生工资、教学平台、教学组织与实施等方面进行合作构建。 然而, 这种建构必然会改变学校、企业的办学和生产经营模式。 对学校而言, 属于学校改革发展的方向与必由之路;但对企业而言, 却是本身业务之外的东西, 需要企业进行额外的人力、物力、财力的投入与管理。 这必然会增加企业额外的投入与持续的管理、运作成本。 因此, 在实施现代学徒制的国家, 都是通过政府给予优惠政策、投入来弥补企业的这些成本, 并且通过立法、建设制度体系来保障政策、投入的持续性。 但目前现代学徒制在我国基本上还处于试点。
(二) 缺乏必要的体系条件支持
现代学徒制作为一种职教模式, 在教学方面需要与之配套的课程体系、教学模式、评价体系与质量控制体系, 才能保证现代学徒制教学的实施。 但现行的职教教学体系基本上不能支持现代学徒制的运行。 以课程体系为例。 课程体系体现的是职业教育的培养方向, 纵观世界上职业教育的课程体系, 基本上是以能力培养为基础来构建, 即课程、教学、评价、质量控制等是围绕着能力培养来进行的。 本世纪开始, 国家就提出建立“能力本位的课程体系”, 但到现在除少数学校基本建立了“能力本位的课程构架”外, 凡是由各校自己构建的课程体系不但未脱离“学科本位”课程体系的窠臼, 而且更固化了这一体系。 其原因在于:到目前为止, 职业教育体系基本上还是“学科本位”的体系。 因此, 就算国家在职业教育的办学模式、专业体系、课程体系上进行“能力为本位”的体系构建, 也会因原有体系中要素不匹配而无法实施。
(三) 企业主体的教学体系缺乏基础支持
现代学徒制与传统学徒制的根本区别在于:现代学徒制是以培养现代职业人为目的;而传统学徒制却是以训练岗位所需的技能为目的。 因此, 现代学徒制需要构建一套适合于企业岗位的教学体系。 以德国“双元制”教学体系为例。 在德国 “双元制”教学体系中, 企业教学的基础建立在适合企业教学的学习平台, 参与企业教学的企业师傅都是企业教师系统培养出来的, 即有一支合格的企业教师队伍。 德国“双元制”中, 企业的学习平台是通过建设学习车间来体现的;有一套适合企业教学的教学模式。 德国企业教学采用的是由国家职业研究所开发的以学生为学习主体、以工作过程为导向、以岗位工作任务为内容的系统教学模式。 要构建这套教学体系并非易事。 对照德国“双元制”, 我国在教师、教学模式等方面都需要进行新的构建。 但到目前为止, 现代学徒制教学模式难以建立, 根本原因就在于缺乏如德国“双元制”教学所需的基础支持。
(四) 缺乏配套的职业教育培训体系支持
合格的教师队伍是现代学徒制构建的核心条件, 但教师存在着整体能力与“能力本位”教学能力要求不匹配的问题。 主要原因是由于我国职业教育教师培养体系基本上是以“学科为本位”来运行的。 企业教师、师傅虽然有很强的专业能力, 一旦进行教学时, 也基本是以“学科本位”这个套套来进行教学。 教师培养体系的缺乏直接影响到职业学校进行教学改革的每一个环节。
三、构建现代学徒制的几点建议
从 《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》要求来看, 在构建现代学徒制职教体系方面, 短期内不可能由国家像德国那样从上而下地进行系统构建。 因此, 构建现代学徒制需要从职业学校、企业开始从下而上地构建。 从上面简要分析来看, 构建现代学徒制困难重重, 但并非不可构建, 只是需要职业学校根据现有条件进行创新与重构。 笔者认为应从以下几个方面入手。
(一) 创新企校合作模式, 构建企校集生产经营、教学为一体的合作模式
学生到企业进行学习必然会增加企业额外的成本, 这是企业对构建现代学徒制不感兴趣的根本原因。 但学生到企业进行学习的同时, 也可能成为企业经营、生产者的角色, 成为企业的利润创造者, 并可能有效降低企业的生产经营成本, 增强企业的竞争优势, 这是职业学校吸引企业参与现代学徒制的最有价值的资本。 因此, 如何降低学生到企业学习增加的额外成本, 把学习与生产经营融为一体, 使学生真正做到既是学习者、同时也是生产经营者。 具体建议如下。
1.有效降低学生进入企业进行学习的初期成本
学生在企业学习的初期成本主要是初期上岗的学习成本, 因此, 解决这个问题的关键是职业学校应按企业岗位能力所需的最低要求对学生进行先期培训, 使学生到时业进行学习时具备一定的基本技能。
2. 从企业人力资源优化的角度整合学生到企业的学习与生产经营活动
对职业学校而言, 由于专业教学是在企业岗位上通过“做中学”来进行的, 因此构建现代学徒制需要企业与学校的长期合作才行。 对企业而言, 把学生整合成为企业稳定的劳动力、 根据岗位能力要求进行劳动整合, 学生除能胜任岗位工作之外, 长期稳定将是吸引企业参与现代学徒制的重要条件之一。 而稳定的指标主要有:一是根据企业需要的学生数量;二是劳动能力的稳定。 前者只需职业学校根据企业需要进行数量调整即可; 后者则需职业学校与企业合作, 通过对企业岗位所需能力的分析建立能力等级制, 按学生能力进行岗位梯队配置。 因此, 职业学校需要提供给企业的学生应当是多年级的梯队配置, 配置的重点应是建立在学生能力基础之上。 如根据企业岗位等级标准, 在对学生进行评级之后按能力进行岗位调整、配置。
(二) 教学体系从框架构建逐步向体系构建发展
从我国职业教育现状来看, 构建现代学徒制的教学体系将是一个漫长的过程。 但如前所述, 构建现代学徒制是职业教育改革的必由之路。 因此, 从职业学校层面来讲, 应根据学校现有条件从框架建设开始。
1.构建以工作过程为导向、以岗位任务为内容的课程体系与教学模式
实施现代学徒制需通过构建与之相适应的课程体系与教学模式, 但构建完整的课程体系、教学模式是一个复杂的系统工程。 完整的课程体系包括课程标准、课程评价标准、教材、学习资料、实施课程所需的装备、合格的教师等, 但许多要素是职业学校短期内无法做到的。 因此, 只能从现代学徒制框架构建开始。在众多模式中, 笔者认为借鉴德国“双元制”以工作过程为导向、以岗位任务为内容的课程体系与教学模式比较适合我国国情。 但考虑到职业学校现状, 框架构建应从以下几个方面入手:应在国家职业资格标准或是在国家相关主管部门教学计划、 专业方案框架下, 与企业合作共同编制课程标准、课程评价标准。 通过标准体系的建立来确定课程体系的框架, 并以标准为导向逐步完善体系构建;现代学徒制教学是通过以岗位工作为内容来进行的。 在进行教学时, 首先是学生在岗位上完成工作任务, 然后在以完成的工作任务为内容引领教学, 其中包括要完成任务需要的信息咨询、完成任务需要的知识、完成任务的计划、完成工作任务后的总结、完成任务的评价等内容, 整个过程是建立在先做后教基础之上的。 因此, 需要确定“先做后教”的教学模式。
2.构建过程评价与结果评价相结合的评价体系
职业教育属于能力教育, 而能力是通过形成与不断发展来达到目标要求的。 在能力发展过程中, 每一次能力提升都是建立在已具备能力基础之上的。 因此, 过程评价是现代学徒制质量保证的重要环节。 从国外资料看, 在实施现代学徒制时, 当学生在某一过程达不到目标要求时不许可学习下个过程的内容。
(三) 深度融合企校资源关系
现代学徒制的教学最终是由学校教师与企业教师来实施的。 在目前缺乏教师培养体系的情况下, 只能由职业学校与企业共同培养。 因此, 对于职业学校而言, 需要主动与企业进行沟通, 构建一种深度融合的企校合作模式。
根据教师能力情况, 让教师到企业在与其能力相匹配的岗位上进行工作与实习, 并形成制度化, 使教师成为企业人力资源组合的一部分。
在企业中选择有潜力的师傅对之进行培训, 并聘为长任教师, 在教学待遇上与学校教师同等, 并根据教学情况给予相关教师职级资格。 同样把企业师傅纳入学校人力资源组成之中。
摘要：现代学徒制有利于促进行业、企业参与职业教育人才培养全过程, 实现专业设置与产业需求对接, 课程内容与职业标准对接, 教学过程与生产过程对接, 毕业证书与职业资格证书对接, 职业教育与终身学习对接, 能有效提高人才培养质量和针对性, 因而成为现代职业教育的一种较佳模式。根据现有国情, 构建现代学徒制是我国职业教育改革的必然选择。
关键词：现代学徒制,教学体系,教学模式
参考文献
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[4]李玉静.现代学徒制的内涵与特征[J].职业技术教育, 2013 (28) :1.
篇4：大部制的理论基础与实践风险
关键词：大部制；组织理论；不确定性；环境；风险
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1009—3060(2009)01—0110—07
大部门体制(简称大部制)，指国家为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，即合并职能相近的部门，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。概言之，即是“宽职能、少机构”的政府组织体制。当前，我国正在进行大部制改革，从组织理论上说明大部制改革的原因，同时指出大部制可能存在的问题和应对措施，就具有了理论和实践的双重意义。
一、大部制的组织理论基础
早期的古典组织理论，主要包括以马克斯·韦伯(Max weber)为代表的理性——法律学派，以弗利德里克·泰勒(Frederick Taylor)为代表的科学管理学派，以法约尔(H.Faya01)为代表的行政管理学派，他们非常强调制度规范、科学管理和专业分工的重要性。古典组织理论以及在此基础上建构的公共组织结构和管理会产生以下弊端：
1忽视了组织环境的不确定性
组织环境的差异性和变动性构成了组织环境的不确定性。古典组织理论强调理论的“普遍适用”，必然倾向于把组织环境看做是稳定的系统，本质上否定了组织环境的变动性和差异性。组织环境的不确定性，即使不是在理论上，在事实上也被古典组织理论否定了。
2把组织看作封闭僵化的系统
古典组织理论的最大贡献在于从组织自身结构和管理出发，来提高组织效率，但割裂了组织与环境的关系，组织无法回应组织环境提出的目标要求。“控制意味着要设法把一切工作都按照已经规定的章程和已经下达的指示去做。”古典组织理论所提出的原则要求，实际上构成了对组织的控制，使组织处于一种僵化状态。
现代组织理论家赛尔兹尼克(Selznick)认为，环境影响对组织的制度化(institutionalization)过程起着至关重要的作用。价值观、目标和程序牢牢固定下来，原因不一定是组织人员选择这些作为最有效率的生产手段，很大程度上是因为环境的影响和交流的结果。。现代组织理论注意到了组织环境对组织结构的影响，而不再单纯强调组织结构的恒久不变，要求组织结构之于动态环境的开放性、适应性与回应性，组织不仅要追求效率，还要吸纳社会价值观等文化因素的影响。20世纪50年代末和60年代初，涌现了多个权变模型，强调组织的许多问题与环境的不确定性相关，组织及其管理要“视情况而定”，从而通过不确定性这个主要变量把组织与环境之间的关系勾连起来。
现代组织理论在组织设计上出现了适应性系统理论与偶然性理论，并取代了古典理论。
适应性系统理论认为：组织的特点各不相同，不同组织适应着不同的环境条件。组织分为两种，即更具官僚性、结构稳固不变的组织与更灵活、结构较为松散的组织，前者适应稳定的环境，而灵活的组织是建立在诸多偶然性和复杂性基础之上的。
关于偶然性理论，詹姆斯·汤普森(Jams Thompson)、赫伯特·西蒙(Herbert Simon)詹姆斯·马奇(Jams March)做出了重要贡献。西蒙和马奇指出：“组织的一个最基本的功能是吸收不确定性造成的影响。”汤普森认为管理层的基本职能在于：通过保持组织的生存环境、技术和组织结构三个动态要素之间的良好配合，保证组织的生存与发展。并认为组织面l临的不确定性越大，组织的权力就越分散，组织必须在保持核心技术的同时下放决策权，同时组织内部采用越来越复杂昂贵的协调机制协调内部活动。汤普森指出，组织之所以要下放权力，是因为信息处理的要求越来越高，而管理人员的思考有限，正式的官僚组织的信息处理能力也有限，二者难以满足信息处理的要求。在处理复杂信息的过程中，明确的上下级命令关系、垂直的上下级沟通方式、严格的专业分工，以及严格的规则和工作程序都使得组织的行动过于迟缓和缺乏灵活性。汤普森借用经济学“垂直兼并”的概念，指出可以合并一个组织里连续的生产阶段，把相关联的阶段吸纳到一个单独的组织里。比如，医院可以开设护理学院和实习项目，从而减少和控制医护人员培养和实习方面的不确定性。组织将能力集中到自给自足的部门中，以较为完整的资源应对诸多偶然性事件。至此，偶然性理论要点可以概括为：组织为了生存，必须吸收环境的不确定性，为此，①组织必须调整结构和功能；②组织还必须下放权力，这样才能迅速地了解并应对环境的不确定性；③进行组织职能合并，即实行大部制。
分工与协调是组织结构设计的两个最基本的核心问题。现代组织理论对古典组织理论进行了修正，在充分肯定专业分工必要性的同时，对组织的职能领域边界问题进行了再认识，强调适当扩大组织的职能领域边界，在专业分工的基础上进行适当的综合与协调。由此看来，大部制并不是对分工的否定，它是对组织横向分工边界的新的扩展性界定，把部分职能相近的机构合并，简化分工，从而把原来可能涉及交叉部门的不确定性任务承担起来，尽量杜绝原有小部门机构对不确定性任务的回避与推诿。大部制配备比较完整的资源，形成自给自足的部门，可以应对复杂的充满不确定性的任务环境，提高组织运行效率，降低组织运行成本，更好地达成组织目标。
由此可知，组织结构的大部制，是应对组织环境的不确定性而采取的重要措施之一。
二、小部门体制下的管理悖论
我国目前的行政组织结构是强调专业分工的小部门体制。这一行政体制是韦伯官僚制理论的产物，也是我国意图实现高效率的行政管理，重建官僚制实践的结果。但是，在严格的官僚制下，政府成员会本能地回避、推诿、甚至拒绝不确定性环境下提出的新任务，只刻意完成行为规范所规定的确定的任务，以明哲保身。人为地回避或漠视不确定性，是古典组织理论下政府结构体系带来的一个必然结果。在这种“压力型”的体制下，能够带来局部的、部门的效率，而难以实现整体效率和目标。从目前的组织结构与组织环境关系看，在简单稳定的任务环境中尚且可以应对，但如果面对纷繁复杂、充满不确定性的动态环境，它便难以回应。在动态环境下，还会由于政府职能转换迟缓而出现职能空白。
“结构是组织取得有限理性的基本工具。通过对责任、资源控制及其他事物的界定，组织为其参与
者提供了一些边界，在这些边界内效率可能是一个合理的预期。”。从我国政府组织功能看，没有实现组织高效的预期，存在以下问题，而这些问题正构成了大部制改革的重要原因：
1政府职能不够清晰，缺乏平衡性
关于政府职能覆盖的范围，联合国制定了一个具有普适性价值的政府职能标准，包括十个领域：一般性公共服务；国防；秩序与社会安全；经济职能；环境保护；教育；卫生；娱乐、文化与宗教；住房与社区；社会保护。我国国务院原有28个部委，连同直属局和直属机构共66个部门，计80多项职能，按照以上标准来衡量，我国机构设置过多过细、管理幅度不适当、管理对象与事物重叠，而这又导致了政出多门又推诿扯皮、协调困难等复杂问题。同时，我国政府职能之间并不均衡，政治、经济职能过强，而社会管理、公共服务的职能则相对较弱，这导致部分部门机构庞大、权力集中，而社会管理、公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱，出现了“越位”、“缺位”、“错位”现象。
2问责困难
“组织结构之于组织责任有着重要影响，结构是组织中相对稳定的、可以观察得到的责任分配和划分，结构通过由上而下的权威体系、规则和条列，以及个人、团体和分支单位的专业分工而实现。由组织决定的责任划分把组织的目标分解成不同的团体和个人可以分别致力追求的部分。”组织结构是责任分配与划分的载体，通过这种责任划分，组织责任则更为明确、具体。相反，“如果责任划分不清，就无法完成一些重要的任务……职责与活动也可能发生重叠，造成冲突、浪费精力并产生非故意的冗员。”。因此，必须通过合理的组织结构明确划分部门之间的责任。在我国目前行政体制下，多个部门机构之间在职责上存在交叉，这导致同一任务事件承载着多个部门机构的多重管理，这似乎是加强了管理力度，但实际上造成了部门之间对责任的推诿与扯皮。建构问责制政府必须对公共组织的结构进行重构，实行职能有机统一、机构高度整合、责任划分明确的大部制。
3行政效率低、成本高
正由于以上两个原因，降低了行政效率，还提高了行政成本。因此，必须转变以往政府机构改革重机构、轻功能的做法，探索机构整合与职能转变有机统一的大部门体制，从而提高行政效率、降低行政成本。
总之，我国目前的政府机构，“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了，绩效受到影响。这个问题困扰着政府。”“官僚制必定会伴随着这样一种危险：由于专注于行政问题而忽视了组织的行政目标。我国现在的行政组织结构注定了其内在管理悖论，实行宽职能的大部制，按照职能门类进行整合，可以大大减少职能部门对不确定性任务的推诿借口，也可以减少诸如职能交叉、问责困难等问题。
三、我国行政组织环境现况与大部制改革
组织必须和环境进行交流以获得信息和资源，无法逃避环境。那么，理解组织环境才能更好地理解组织的变化和改革。
政治制度和政治现实对公共组织的运行乃至结构有着根本而直接的影响。“三个代表”思想，先进性教育，科学发展观，本届政府对民主、民生的强调，对廉洁高效政府的强调，已经或正在影响行政组织的运行。在政治合法性的追求上，越来越拓宽政治合法性的基础，而不是仅仅在经济绩效上突出政治合法性。应当看到，我国政府尚未有明确完整的价值目标体系，秩序、公平、正义、自由、权利、民主、效率等都是政府要追求的价值目标，但这些价值目标的权重随着社会环境的变化而变化。政治为行政确立的多元价值标准与变动的价值目标体系，也要求宽口径的职能部门来承担，防止小部门体制的推诿和资源不足。在目前的政治体制下，行政机构改革承担着一些政治体制改革的功能和意义，中央政府对最大可能地发掘行政机构的正向功能有很高的积极性，这无疑推动并保证着大部制改革。
市场经济加速了技术创新进程，技术创新带来了市场经济的进一步发展和物质成果的极大丰富，两者相互促进。经济与技术日新月异的变化，带来福利，同时也带来了难以预料的大量的社会问题，而这些问题甚至会难以预料地快速出现。行政机构采用大部制，有利于对这些变动不居的经济和技术环境做出快速和较为积极的回应。当然，经济和技术的发展还为大部制建设准备了物质基础，它使得组织纵向和层级之间的无缝隙沟通成为可能，使得组织横向部门之间的协调更加便捷。
文化、法治和公民社会的发展，同样需要进行大部制改革。市场经济和科技的发展还重塑社会生活形态、价值观念和社会关系准则。市场经济增强了公民的自主性、权利意识、竞争意识、思想和价值观的多元化趋势。这些思想意识又会传导到组织环境的其他层面，并最终对政府行政产生影响，要求政府回应。民主观念和维权意识的加强，必然推进法治进程。当前，建立责任政府的呼声越来越高涨，而这一呼声与实现政治、政党对行政的领导和政治家对官僚的监督是相吻合的。来自政权上层和社会基层的政治与法律诉求，都要求行政部门进行改革，以有利于回应社会诉求和行政问责制的贯彻。俞可平教授指出：中国改革开放以后，一个相对独立的公民社会已经在中国迅速崛起，并且对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、推动政务公开、改善社会管理、促进公益事业发挥着日益重要的作用。公民社会的发展，迫使政府增强对社会环境的开放性、适应性与回应性。
中国处于高度变化发展的转型时期，行政组织环境变动性很大。由于历史、自然、社会等原因，各地发展不平衡，产业发展不平衡；我国同时具有农业社会、工业社会和信息社会的一些相关特征，社会经济形态多元共存；各地政府所面对的环境有很大的差异性。“组织的技术和环境越是撕裂组织，组织越是要捍卫其整合度。”在社会环境差异性和变动性都很大的社会，根据偶然性理论，即便只是为了应对的行政生态环境的不确定性，中国政府也要采取大部门体制，并下放权力，整合政府与环境之间的关系，提高行政效率。
我国当前的大部制改革，是由上而下的强制性制度变迁，现有的政治体制及其强有力的中央政权、社会环境和技术条件，既要求实行也能够支持大部制改革。大部制改革虽然会有阻力，但我们相信会获得相当的进展和成功。
四、大部制运作的风险与应对措施
大部制改革，既有必要性，也有可能性，尽管如此，我们要对大部制改革的复杂性和局限性要保持清醒认识，并采取相应的措施。
1大部制职能调整过程中可能的误区
保持组织与变动环境之间的结合性，不仅要进行一定的职能合并，实行大部制，还要根据环境变化转变政府职能，甚至要下放一些权力，才能使组织与环境保持密切的联系和及时的沟通。只靠合并职能的大部制来实现组织与环境的结合，那是一种误解。
2大部制下组织之间协调的复杂性与高成本
“最高管理层肩负双重责任，既要保持组织和环境的结合性，又要管理组织内部各组成部分的相互
依赖性。”保持组织内部各组成部分之间的相互依赖性，就要分别做好部内和部际之间的协调。
大部制的扩展性界定必然带来组织要素成分的增加，“那种综合多个核心技术的扩张行为会更多地增加组织的成分。多成分组织不可避免地面临平衡其不同成分的能力的问题。”根据贝尔(Be—yer)与特莱斯(Trice)的研究结论，组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性。公共组织的规模越大，其结构上的复杂性就可能越大。大部制改革之后的部门机构，其内部组成部门、规章制度、人员编制等多个方面会更趋复杂，其等级层次、劳动分工会更多，因此大部内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。大部门内存在目标、时间表和内部工作氛围等方面有许多差别的分支机构。根据詹姆斯-汤普森的研究，组织部分之间的相互依赖有三种，即集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖。相应的，这三种依赖形式分别对应着三种不同的协作模式，即基于标准化的协作模式、基于计划的协作模式、基于相互调整的协作模式。而且，三种相互依赖模式的偶然性程度是递增的，这导致协作难度也呈上升趋势。根据汤普森的这一理论，大部制内各部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖。
系统理论特别是超级大系统理论已经被广泛运用于组织理论领域。每一个组织都是一个系统，其内部有几个不同的分系统组成，但是它又都处于一个更大的系统中，因此，相对环境而言，每个组织又是一个环境的分系统，环境为组织提供资源投入，并利用其产出。环境作为一个超级系统对组织本身、组织内部各要素有着不同的影响，而且还对组织之间的关系有着深刻的影响。汤普森认为，组织总是内嵌在一个更大的行动系统中，其某些构成部分必然会与一些并不从属于本组织的组织存在相互依赖，而这些组织不受制于本组织。这样，组织的边界扩展部门面临的关键问题就不是对可控制范围的变量的协作，而是如何对于那些组织无法控制的约束条件和偶然事件——即经济学家所谓的外生变量——作出调整。对于大部制而言，这里的外生变量存在两种可能形态，一种可能是外生变量本身即是大部制中一个部门除外的其它部门；另一种可能是部际之间共同面临的环境条件与事件构成了外生变量。前一种外生变量需要直接性的部际协调，以协调矛盾、解决部际之间的冲突；而后一种外生变量需要的则是通过部际之间的共同协作来共同应对环境提出的挑战与环境危机，说到底，这本质上还是一种高强度的部际协调。
3大部制自身功能的局限性
不论什么样的组织，只有组织中的个人职责明确，并得到公平的奖惩时，组织才能良好地运转，大部制也不例外。大部制要防止在职能更宽泛的情况下，职责反而更不明确的状况。大部制还造就了权力更大的部门，对权力的制约更加迫切。
“组织与环境是互动的，管理者可以创造、形成并管理组织的生存环境”。组织并非被动地接受环境的制约，有可能采取对社会环境进行管制或改造的方式来维护或固化自己的利益，这会严重影响行政效率的提高和行政目标的实现。大部制可以抑制政府职能交叉、令出多门、相互扯皮的现象，但其本身并不能解决“权力部门化、部门利益化、利益集团化”的现象，不能根本保证执政为民的行政目标。
4应对措施
第一，为了和环境密切联系，大部制改革过程中，要合并职能和转变职能同步进行，并下放一些管理权力。鉴于中国的情况，大部制改革不只是把职能权力在部门之间做横向转移，有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场，而政府要加强社会保障等功能，而不是推给社会和企业。
第二，为解决大部制下部门的协调问题，在大部内部各组成部门之间的协调上，注重规章制度的标准化、部门相互之间的信息传递与级别沟通，并十分注重协作成本的最小化，提高部内协作的内在一致性。同时注重构建部际之间的协调配合机制，可以通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务，也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调，以应对环境提出的挑战。
第三，为了有效制约已经大大扩展的权力，按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督的原则，重塑政府权力结构和具体的运行机制。在大部制内，一方面功能要分化，一方面要使不同的机构分别承担决策、执行、监督的职权，做到分工明确，又相互监督。为防止行政部门偏离公共服务目标，在实行行政结构大部制改革的同时，实行相应的政治体制改革，加强对公权力的监督，尤其是外部监督。外部监督不仅仅促进行政效率的提高，更重要的是保证公共行政的服务目标的公民取向。这就要求行政组织广泛接受立法、司法和社会的监督，在大部制组织结构的改革的同时，实行行政运行机制，乃至于政治体制改革，只有这样，大部制改革才能实现预期目标。
篇5：大部制改革不容忽视的五个问题
作者：于宁 时间：2012-09-26
2008年，国务院和地方政府都进行了大部制改革的探索尝试。近两年，中央编办结合“三定”执行情况，对2003年组建的商务部、2008年组建的工信部进行了调研分析。中国机构管理研究会对广东省出现的深圳模式、顺德模式、濠江模式以及粤北、粤西欠发达地区推广顺德模式的情况也做了专题调研。总的来说，大部制改革的探索积极有效，特别是解决了当前制约经济社会发展的体制和
机制难题，实现了政策的预期目标。同时改革仍处于起步探索阶段，在实践当中也暴露出诸多问题。这些问题中有些是推行大部制改革的前提条件和基础问题，有些是大部制自身运转中出现的问题，有些是实行大部制后出现的新情况、新问题，有些是大部制外部环境变动带来的联动问题，有些是地方的共性问题，还有一些是局部的特殊问题。
第一，加快政府职能转变是大
部制改革的核心任务。大部制改革的核心是政府职能转变，但在改革实践中，机构层面的整合更容易一些，而职能整合到位却异常困难。政府职能转变是一个老问题，它贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设事业的整个过程。同时也是一个新的问题，我们对政府职能转变的一般性规律认识仍处于探索阶段。政府职能总量虽有缩减，但基本仍维持了原来的规模，一些部门职能整合之后，职能体系依然很庞大，这是导致大部门制改革存在反弹压力的主要原因。而且这些部门习惯于采用传统的管理手段管理经济社会，虽然职能调配过去了，但行政审批权限下放不彻底，与市场互动不足，导致定位不准，越位、缺位、错位。
第二，进一步理顺政府内部的权利关系，探索内部运行机制创新是大部制改革的重中之重。大部制改革并不是说部门越大越好，必须有一个适度的规模。有的大部门整合了原来五、六个甚至更多部门的职能，职能范围扩大了，管理负担加重了，对部门的主要领导特别是一把手的素质能力、工作方法、监督制约提出了更高要求。同时，这些部门也存在着继续深化职能转变的问题，否则整合之后，虽然其内设机构、人员编制相对其他部门是较多的，但仍反映人手不足，管不过来。更突出的问题是部门的职能范围扩大，相应的权利行使更加集中。
由于大部制改革涉及政府内部权利结构的重组与调整，必然会打破原有的制度格局，触动部门利益，因而非常敏感。目前，由于大部制内在的权利关系理顺不到位，大部门内部封闭运行，一些部门集决策、执行、监督于一身，职能边界不断膨胀，缺乏有效制约和监督问责。这种相对集中的权利运行机制在特定发展阶段优势非常突出，但如在这种模式下对部门进行简单合并，缺乏有效的监督与制约，不利于科学民主决策，容易产生滥用职权、以权谋私、贪污腐败等问题。近些年，一些部门出现的腐败案件，从制度设计的层面看，也反映出这些领域的权力过于集中。解决这些问题的关键在于将大部门的整体构建与权力的合理配置结合起来，加强在大部门内部运行机制、具体组织和运行方式方面进行探索和创新。
第三，大部门制改革过程当中出现的领导超职数配备是暂时现象。这是大部门制改革之后出现的新情况，也是下一步深化改革必须考虑的一个难题，一些地方结合实际情况想了很多有效的办法。与其他改革不同，机构改革就是自己改自己，因此，改革越往纵深发展，改革的力度越大，利益受损的干部就越多，改革的阻力也就越大。新组建的部门都是整合多个部门而成，原有领导干部消化难度大，单纯靠自然减员，多年后才有职位空缺，干部晋升空间变小，许多人感到前途渺茫，影响了工作积极性。因此，为顺利推行大部制改革，就不可避免地会出现领导超职数配备问题。这一难题不可能一次性解决，也不可能完全依靠做思想政治工作解决，要提前做周密的配套改革方案，进一步深化干部人事制度改革，解决深层次障碍。
第四，大部门内部融合需要一个更长的磨合期。大部门通常由若干部门整合而成，这些部门在以往已经形成了自己特有的部门文化，因此大部门组建后，需要二至三年甚至更长时间的磨合期。一些原先不同的部门在新体制下仍保持着相对高的独立性，内部差异很大，影响了政府的整体效能，这一问题在地方的改革探索中同样很突出。此外，有些部门整合之后并没有按照新的定位和要求，相应的配置调整内部各司局的职能，而是各自延续原来的职能范围，这也导致内部不能有效融合。因此，下一步的改革对上一轮已经改变的部门，除需要适度调整的地方外，不宜再做大范围的调整，而应该给予一个稳定的时间段，促使其在职能、人员、机构等方面充分的整合融合，这就有必要放缓改革频率，延展改革周期。更重要的是，部门内部的调整融合方向是按照大部制的要求，根据新的职能定位综合设置内部机构，既要从数量上减少司局，又要在职责上放宽一些。
第五，加强对上下不对口问题的研究，进一步理顺大部门之间的关系。地方在探索实行大部门制改革的实践中，反映非常突出的一个问题是上下不对口。大部门制改革后，一个下级部门可能要对应多个上级部门，部门之间对接和运行机制都有待进一步完善。比如顺德改革，新组建的社会工作部目前对应省、市两级部门达35个，其中省一级是19个，市一级是16个。这种情况不仅严重影响了行政效率，更重要的是在一些地方，一些上级部门认为摘了我的牌，就是对这一部门或者系统不重视，因此，总想通过项目、经费、人员、绩效考评等手段和途径对下级政府进行干预。目前的改革是地方局部的试点，缺乏上下联动，产生这一问题具有客观必然性。但是下一步深化改革要着力加强对上下不对口问题的研究，重点探究不同层级政府机构设置的一般性规律，统筹推进改革，逐步理顺大部门之间的关系。
篇6：现代学徒制的一些问题
2010年6月，新余市委、市政府拟投资60亿元规划建设江西职业教育园区，拟把职教园区打造成职业教育产、学、研一体的综合园区，新余乃至江西新兴产业人才培养、培训基地，国家新能源科技城项目研发基地，新余市现代学徒制实验基地。目前园区已经入驻3所高职院校。今年6月，在天津召开了教育部的两个会议，即全国职业教育改革创新国家试点推进会和全国职业教育科研工作会。这两个会牵动着千里之外的江西省新余市市长魏旋君，她被特邀北上，作为唯一的设区市代表在会上发言。
在新余市教育局向中国青年报记者提供的材料上称：魏市长关于“现代学徒制的探索和思考”的发言，“得到了教育部鲁昕副部长和人社部王晓初副部长的充分肯定”。会上，鲁昕副部长表态：新余试点取得了很好的经验，但还需要进一步上升为国际水准、世界水准的范例。
自此，从职业教育“新余现象”之后，现代学徒制的“新余试点”再次引起全国职教领域的广泛关注。然而，在中国青年报记者实地探访新余职业教育的过程中，现代学徒制“新余试点”，“看上去很美”。
“新余现象”面对新产业无能为力
自2005年后，新余职业教育被外界称为“新余现象”。这一年，全国民办中等职业教育工作经验交流会在新余召开，让这个全市只有110万人口的赣东北小城因“职业教育”而名声大噪。
新余共有各级各类职业院校31所，职业教育在校生总数达到9.34万人，约占全市人口的8%。而新余市中职与普通高中的在校生比例为59∶41。职业教育，尤其是中职教育，一度成为新余市的一张“名片”。
2007年，随着光伏产业的龙头企业塞维LDK太阳能高科技有限公司落户新余，很快聚集了一批光伏、动力与储能电池、节能减排设备制造、风电等新能源产业，传统“一钢独大”的经济结构被扭转，钢铁行业占据财政收入75%的经济状况被终结。新余被外界誉为“世界光伏城”、“中国新能源之都”。
产业的更新换代，让新兴产业对技能人才的需求变得尤其强烈。塞维公司的用工缺口一度达到3万余人，光伏产业发展迅猛，却苦于用工荒。当时新余市委书记亲自挂帅，动用全市力量，由政府各部门组成12个招工小分队，奔赴全国各地为企业招聘技术工人。
这种奇特景象背后，却招致很多人的质疑：新余的职业教育不是被称为“新余现象”吗？这么多职业院校，怎么就不能为新余企业提供用人保障呢？
让新余人引以为傲的职业教育在新兴产业面前，显得如此无能为力。“2005年前，新余职业教育教学模式大都采用基础教育的模式，课堂上基本全上理论课。有的学校会添置一些实训设备，但远远满足不了产业更新换代的需求；2005年后，新余职业教育的招生量因为各地生源封锁而大量减少，导致职业教育发展滞缓。”新余市教育局党组成员廖春荣向本报记者分析个中原因。
此外，新余职业教育长期“两头在外”，即招生在外、就业在外，95%以上的生源都来自外地和毕业去了外地，也使得学校和当地企业用人对接困难。
还有很多农民工，因为没有相应技能得不到相应培训而找不到工作。一方面新余企业出现用工荒，另一方面，新余那么多职业院校面对企业用人需求却显得无能为力，只有干着急，更有大量农民工只能眼巴巴看着企业大门而望“门”兴叹。
由此，被誉为“新余现象”的职业教育，面对当地新能源产业的快速崛起，遭遇前所未有的质疑和拷问。
产业升级呼唤“学徒制”职业教育
“新余市是新能源示范基地，战略性新兴产业基地。战略性新兴产业如果没有战略性人才，没有战略性培养模式，也就不能有战略性新兴产业的发展。”教育部副部长鲁昕在天津的会议上说。
而这种战略性培养模式，在鲁昕眼中，就是现代学徒制。
在即将赴任江西省卫生厅副厅长之时，在新余分管教科文卫已经8年的副市长万筱明接受了中国青年报记者的采访。她说，新余职业教育在2008年遭遇新产业的拷问之后，新余在思考，怎样处理这些新兴企业的用人问题，职业教育如何与企业对接。
万筱明认为，这不仅仅是新余职业教育需要研究的课题，也是整个国家必须面对的问题：新兴产业的发展需要大量技术型的员工。只不过新余的特殊情况，使得新产业与职业教育之间的矛盾尤其突出。
新余的职业院校被形势所“逼”，开始进行一些适应当地企业用工需求的探索和实践。
新余学院设置了太阳能科学与工程系，开设了国内高等院校第一个太阳能光伏材料加工与应用技术专业；江西中山职业技术学院更名为江西太阳能科技职业学院，成为国内首个太阳能学院；创办了江西太阳能高级职业学校，定位在为新能源产业培养技能型人才。
学校主动找到当地企业，寻求校企深度合作。江西太阳能科技职业学院，在更名前数次与塞维沟通，双方签订了共同创办“江西太阳能科技职业学院”的协议，还与江西瑞晶太阳能科技有限公司签订了“订单”人才培养协议。在协议中，学校成为企业的人才培养基地，企业成为学校的实习基地和就业基地。企业为“订单”班提供奖学金和助学金，还要根据学院教学计划，派出专业技术人员到学校授课和培训专业教师，担任顶岗实习学生的“师傅”，给予他们技术指导，优先接收学校的毕业生。学校则承担企业部分员工的培训。
学院还在大二就开始安排学生到企业顶岗实习，学校、企业还有学生之间签订三方协议，以保证学生顶岗实习和就业稳定；学院的酒店管理专业与新余新概念餐饮公司合作，学生上午上课，下午就去公司属下的酒店学徒实习。
这些探索和实践，在鲁昕眼中，就是“现代学徒制”的雏形，“是在借鉴西方发达国家经验基础上创造的中国特色的学徒制”。
中国正面临产业升级的关键时期，“学徒制肯定是产业升级的一种人才培养模式，是提升企业核心竞争力、发展现代产业的人才培养模式”。在今年6月召开的全国职业教育改革创新国家试点推进会上，鲁昕反复强调这一点。
什么是现代学徒制？“现代学徒制是通过学校、企业的深度合作与教师、师傅的联合传授，对学生以技能培养为主的现代人才培养模式。”万筱明这样回答中国青年报记者。
“其实，现代学徒制很简单，就是围绕1个标准签好2份合同，用好3块资金，解决4个问题，这4个问题都是企业和职业教育要解决的问题：企业招工难的问题；企业用工稳定的问题；劳动者收入的问题；劳动者自我价值实现的问题。”鲁昕对“现代学徒制” 理解更加具体而形象。
现代学徒制和之前职业教育已经探索出来的订单式培养、实训教学、顶岗实习等模式有何不同？新余市教育局廖春荣解释，现代学徒制，包含了这些，但内容更加丰富，更加强调在做中学，在学中做，半工半读，工学结合。鼓励学校与企业合作办学、集团办学。学校可以收购企业，也可以承包企业车间，企业也可以承包学校专业。
廖春荣认为，现代学徒制，只要有利于人才培养，各种案例和实践都可以尝试。
“现代学徒制”的美好画面
当职业教育的新探索和实践得到教育部的大力肯定之后，新余决定全面推进职业教育“现代学徒制”。
2010年，新余出台了《职业教育现代学徒制试点工作方案》，希望通过两年的努力，探索建立世界眼光、中国特色，实现国家案例的现代学徒制体系，将新余建成全国职业教育现代学徒制示范区，全国职业教育改革发展的先行区。
在这个方案中，新余勾画了一幅美好的“现代学徒制”画面：
招生即招工，凡是有职业培训意愿的，都可以进入新余职业院校就读学习。职业院校与企业签订培养和就业协议，实行订单培养和协议就业，学生一进入学校，就开始进入企业带薪学徒。
招工即招生，企业新招收的熟练工人，在进入企业上岗之前，全部安排进入职业院校接受企业文化等岗前培训；招收的非熟练员工，须与员工签订培训合同，并根据员工意愿，选择职业院校就读，修满学分后职业院校颁发相应的毕业证书。
上课即上岗，学校实行灵活学分制，进入职业院校的企业员工，不固定学习时间和期限，随到随学，修满学分为合格。学历教育学生，也可以根据企业订单要求，灵活安排学习，传统的寒暑假和双休日作息制度被打破；建立课堂、实训车间和实习企业三位一体的教学模式，学生在学中做，做中学，半工半读，工学结合。
毕业即就业，学生在学徒期间，如果学徒和企业双方满意，即可直接签订劳动合同，学徒毕业后即可正式录用为企业员工。
为实现这些美好目标，方案中要求建立一系列保障机制，要加强组织领导、强化政策扶持、加大经费投入和平台建设。在今年6月天津召开的会上，新余市长魏旋君向全体与会代表介绍，新余将为此作出如下举措，比如设立处级职业教育研究中心；制定多种方案，拟分3期投资60亿元建立全省职教园区，还将建立3个关键的职业教育新机制：就业准入机制，用人单位招收、录用职工，优先录用获得相应职业资格证书人员，无职业资格证书人员必须先培训，后上岗；考试考核机制；激励补偿机制，市政府将每年安排2500多万元奖励现代学徒制成效突出的企业，各项奖励和优惠政策向实施现代学徒制的企业倾斜。并对学徒每人每年补助2800元，学生在企业每月还能领到500～800元学徒工资。
“新余试点”看上去很美
而当中国青年报记者走进新余时，却发现“新余试点”同样遭遇“学校热，企业冷”的尴尬。
在江西太阳能科技职业学院，副院长洪友群告诉中国青年报记者，在校企合作中，企业不怎么配合，不愿意招收学徒工。
之前与塞维签订的合作协议已经变成一纸空文，公司承诺的办订单班、设立“塞维奖助学金”、为企业员工进行培训、共同建立“太阳能光伏产业应用研究所”等等合作均没有兑现；而今年，江西瑞晶太阳能科技有限公司在学院一个学生都没招。
企业也不愿意花钱培训员工。一家新能源企业与学院签订了3年员工培训协议，只在第一年派出100多名员工接受培训后，就再也没有下文了。
中国青年报记者来到江西瑞晶太阳能科技有限公司，公司人力资源部经理黄胜告诉记者，从自己2010年5月到岗后，先后从新余的各职业院校招收了1000多名毕业生。这些学生在企业学徒期间，与正式员工同岗同酬，企业需要花更多的人力、财力去一对一地帮助这些学徒生。
企业为什么不愿意接受学徒工？黄胜并没有正面回应，他说“现代学徒制”需要企业、学生、政府、企业4个方面共同努力，找到共同的利益诉求点，就能很好地推行“现代学徒制”了。
对这些企业而言，政府承诺的“现代学徒制”各项奖励没有到位，学徒工的薪酬基本都是企业支付。
江西太阳能科技职业学院校企合作办主任邓志勇向中国青年报记者分析了3点原因：首先是部分学生的就业心态有问题，到企业学到技能本领后，一旦就业不如意就跑了，企业花了钱培养人才，却发现是替别人培养孩子，当然不愿意招收学徒工；其次是招收学徒工，员工管理难度加大，企业成本也大大增加，而政府方面的补偿和补助没有到位；第三个原因是，企业完全利益导向，缺乏人才培养规划，有订单的时候，什么人都要，没有订单的时候，就不愿意接受学徒工了。
邓志勇建议，政府要筹措资金，给接纳学徒工的企业必要的补偿，例如奖励和税收优惠；对现代学徒制试点的院校，政府也应该给予政策支持和职教经费扶持；职业院校方面，加强对学徒工的过程管理，在学生学徒期间也要跟进管理，有专门老师带队、及时调整学徒生就业心态，避免学徒工流动性太快，尽量减少企业的用工损失。
在采访中，记者发现，新余市承诺“按平均每生每年1300元的标准补助学生学费，中职生补助两年，高职生补助1年”，仅仅针对新余籍的学生。“新余试点”被宣传出去的一些成绩，例如“有10所职业院校到企业承包生产线，提供了1万个实训岗位”，也被同行笑话。一位职业院校的负责人称“这怎么可能，有哪家企业会把自己的生产线承包给学校？”而众多职业院校期盼的就业准入机制，目前还在纸上谈兵，停留在“美好的愿望”上。