浅析行政执法检察监督机制

2023-02-27

行政行为是指行政机关为维护经济和社会生活的正常秩序, 实现行政目标, 根据法定的职权和程序而实施的具体行政行为。其中, 行政执法是行政行为的主要内容之一。行政机关在行政执法过程中依法行政是否严格、行政执法是否适度等, 都将关系到人民群众的合法权益是否得到保障, 也直接影响着法律法规的尊严和权威。在经济社会飞速发展的当下, 行政执法领域出现了一些执法不公、不严、不廉等问题, 甚至出现了违法现象, 致使这些问题产生的原因是多方面的, 既有立法层面缺失的原因, 也有实际操作中不衔接的原因。所以说, 作为检察机关更应该加强对行政执法行为的检察监督, 以避免违法执法的现象发生。但是在目前, 我国检察机关的监督方面还主要存在于诉讼阶段的监督, 几乎很少涉及到行政执法方面。因此对行政执法检察监督机制进行深入研究, 是很有必要的。这不仅可以实现检察机关的监督职能, 还能够促进行政执法机关的依法执法。本文接下来就对行政执法检察监督机制进行分析。

一、行政执法检察监督概述

(一) 行政执法检察监督的概念

行政执法检察监督主要是检察机关对行政执法机关执法行为合法性的监督。主要包括两个方面的内容:一是对行政执法行为本身的合法性进行监督;二是对行政执法过程中依法移送涉嫌犯罪案件的监督, 即行政执法与刑事司法的衔接。

(二) 行政执法检察监督的依据

1. 理论基础:行政执法检察监督的本质属性

孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中, 提出:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方为止” (1) 。权力是有边界的, 有权必有责, 用权受监督, 权力没有监督, 就容易产生腐败, 这是行政执法行为受检察监督的理论基础。行政执法作为一项重要的权力, 与公民的人身权、财产权、自由权息息相关, 必然要接受国家法律监督机关的监督, 这既是权力制约的必然要求, 也是推进行政机关廉洁执法的必然要求。

2. 法律基础:行政执法检察监督的立法体现

人民检察院是国家的法律监督机关, 这是《宪法》赋予的职能, 这意味着检察机关要承担着对国家法律实施的各个领域实施监督, 除了日常我们熟知的司法监督之外, 当然也包括了行政执法的监督。在我国根本大法《宪法》的影响下, 目前已经有一些部门法规定了对行政执法行为的检察监督, 比如说:在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中规定, 检察机关依法对行政执法行为进行监督, 并制止行政机关有案不移、以罚代刑等违法行为, 同时这也体现在我国最高检的相关规定之中。另外, 在我国《刑法》当中规定, 对于贪污、渎职类犯罪, 检察机关依法享有自侦权力, 这同时也是一种对执法行为的监督, 以及《人民警察法》、《治安管理处罚法》规定的人民检察院对人民警察执行职务进行监督等等。因此不难看出, 检察机关对行政机关的行政执法行为行使检察监督权, 既符合立法原意, 也是检察机关职权范围内的义务。

二、行政执法检察监督的原则

检察机关对行政执法行为的法律监督, 必须要遵循以下几项基本原则:

(一) 依法监督原则

检察机关享有的法律监督权是《宪法》和《人民检察院组织法》所赋予的。检察机关作为国家的专门法律监督机关, 开展行政执法监督工作, 应当严格依照法律规定进行, 对于没有法律规定的, 检察机关不得以任何理由、任何形式任意干涉行政机关的行政执法行为。同时, 行政执法检察监督要遵循适当性原则, 即检察机关应当使采取的措施能够达到实现监督的目的或者至少有助于促进目的的实现, 并且属于正确手段 (2) 。

(二) 谦仰性原则

谦抑性原则是刑法的一项基本原则, 同样也适用于检察机关对行政执法的检察监督。要想使权力真正得到监督, 就要把权力关进制度的笼子里, 检察机关在行使监督权是同样如此, 对监督权要有应有的价值考量, 要适度但不过分追求监督权的实施。检察机关对行政执法的检察监督要想取得好的效果, 就要坚持法治的基本思维, 严格按照法律程序依法监督, 让行政执法行为在理性与法治的前提下规范执行, 做到公平正义和依法行政的有效统一, 维护好国家和集体的公共利益, 保护好人民的利益不受损失。

(三) 适时监督原则

适时监督原则是指在行政执法的过程中, 检察机关的监督权并不是一直存在的, 因为检察机关并不是执法者, 所以不能过多的参与执法, 只有当某种行政执法行为出现违法费苗头时候, 监督权适时参与, 才能更加有效的监督约束, 以避免出现不可估量的后果。如果检察机关全程监督执法行为, 那么势必会给正常的行政执法带来影响, 同时这也是一种资源的浪费, 对检察机关来说也是不可操作的。因此检察机关是事前、事中还是事后监督, 应当适时掌握。

三、行政执法检察监督的现实困境

随着国家检察监督的重视, 检察机关对开展行政执法检察监督工作也取得了部分成效, 但是该项工作也存在着现实的困境, 究其原因, 主要有以下三个方面:

(一) 立法缺失是行政执法检察监督陷入困境的根本原因

如前所述, 行政执法检察监督有其存在的理论基础和法律依据, 但这些规定不能有效的保障行政执法检察监督工作顺利开展。本文在此以行政执法检察监督中的第二个方面, 即两法衔接机制为例进行分析。现行的有关两法衔接规定中, 主要是依据2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》, 另外还有其他规范性文件都是对该规定的细化和落实。从立法位阶上看, 国务院的这个规定属于行政法规, 较全国人大制定的法律规范来讲低了一个位阶, 这就导致了两法衔接机制中检察机关履行法律监督权的先天不足, 致使行政执法检察工作陷入困境。

(二) 权力壁垒是行政执法检察监督开展不力的主要原因

权力最基本的特征就是强迫他人无条件的服从, 政府作为国家的管理者, 享有最广泛、最彻底的权力, 影响着公众的一生, 正如英国的威廉.韦德所说“国家对公民从摇篮到坟墓都予以监管”。 (3) 当前, 行政机关受地方保护主义或者部门狭隘利益的驱动, 以及行政执法人员本身素质的影响, 对检察机关开展行政执法检察监督工作存在种种顾虑, 担心对其产生不利影响, 不积极配合检察机关开展监督, 甚至有的行政执法机关以无法律依据为由, 抵触或者拒绝检察监督, 对检察机关了解情况、查阅案卷材料设置障碍, 在落实整改建议方面, 搞阴奉阳唯、敷衍了事, 导致行政执法检察监督工作开展不力。

(三) 制度不健全是行政执法检察监督效果不佳的又一原因

任何事情都是三分部署、七分落实, 这对行政执法检察监督工作也是一样。通过实践发现, 制度不健全是导致行政执法检察监督效果不理想的一大原因, 主要包括几个方面:一是检察机关存在这监督方式单一、获取信息渠道不畅;二是行政执法机关存在人员素质较低、业务水平不高, 滥用公权力现象突出;三是检察机关与行政执法机关的衔接不通畅, 如由检察机关牵头对行政执法机关开展监督, 难免造成一头热现象。

四、完善行政执法检察监督的制度探讨

(一) 完善顶层设计, 从立法层面明确行政执法检察监督的属性

由于行政执法检察监督本身的立法位阶较低, 检察机关开展法律监督在立法上先天不足, 直接导致了法律监督的刚性不足, 强制力欠缺, 在具体适用中容易被同样处于强势地位的行政执法机关忽略。法治还是人治是社会发展过程中出现的两种形态, 实践证明, 法制是社会发展的正确轨道, 要想实现法治就要限制政府的权力, 就必须有法可依, 只有这样, 检察机关对行政执法检察监督才能有实施标准。因此, 要弥补行政执法检察监督立法上的缺陷, 应当进一步提高检察监督的法律依据, 笔者建议由全国人大或者常委会出台专门法律, 进一步明确和细化行政执法检察监督的对象、范围、程序等, 使得检察机关开展行政执法检察监督师出有名。

(二) 加强联系沟通, 从人文层面消除行政执法检察监督的权利壁垒

检察机关与行政执法机关处于不同的执法领域, 两者在执法思想、执法手段、执法者水平等方面存在着较大差异。要使检察机关与行政执法机关无缝对接, 就要加强沟通, 统一认识, 消除障碍, 应从以下方面做起:建立联席会议制度, 定期沟通行政执法检察监督中遇见的问题, 统一执法思想;对行政执法人员加强业务培训和指导, 增强执法者依法执政的能力和意识, 从执法者本身消除不合法现象;构建大监督格局, 检察机关与行政执法机关联合设立举报热线, 动员全社会参与监督行政执法行为。

(三) 改革监督机制, 从制度层面完善行政执法检察监督的手段

从实践看, 制约行政执法检察监督工作科学发展的一个重要原因就是制度不健全、监督方式单一。对此, 应在积极探索行政执法检察监督的基础上, 加强理论研究, 及时将经验上升为理论予以推广。建立健全行政执法责任追究机制、进一步完善和落实对规范性文件和重大行政行为的备案审查, 及时纠正不规范的规范性文件和不当的执法行为。建立提前介入机制, 对产生重大社会影响的行政执法案件, 检察机关应依法提前介入, 查清来龙去脉, 及时回应社会关切。赋予检察机关处分建议权, 对在行政执法过程中具有过错的执法人员, 检察机关要结合具体情况向有关单位提出处分建议。

五、结语

权力需要被监督, 行政执法权在运行过程中往往因为监督的缺位而造成不必要的违法损失, 给公民的合法权益造成了极大的伤害。要想实现依法治国的宏伟目标, 达成建设社会主义法治政府的目标就必须保证行政执法行为的合法性, 这离不开检察机关对行政执法行为的检察监督。只有当检察机关的监督权力真正起到监督制约作用的时候, 法治中国的建设也就会很快实现。

摘要：行政权力作为政治权力的一种, 其行使的合法与否直接关系到法治国家的建设和社会公众的切身利益。行政权力需要被监督是现代宪政的一项基础内容, 也是社会公众对行使行政权力的行政法人承担法律责任的基本要求。检察机关作为国家法律监督机关, 对行政执法行为进行检察监督正是题中应有之义。但在实践中, 行政执法检察监督工作仍存在着诸多瓶颈问题。本文试从行政执法检察监督的概念、依据等入手, 剖析行政执法检察监督的现实困境, 探索行政执法检察监督的科学发展之路。

关键词：行政执法,检察监督,现实困境,制度探讨