民事执行检察监督机制完善研究

2022-09-10

一、引言

法律的生命在于实现, 民事判决确定了当事人的权利与义务, 但权利的真正实现还需依赖民事执行。然而, 多年以来, 当事人历尽艰辛通过诉讼方式赢得判决, 但由于“执行乱”、“执行难”、“执行不公”现象的存在, 当事人合法权利往往不能得到及时有效的实现。一项公正的裁判结果如果不能变成权利人现实的权利, 裁判就变成了一纸具文, 没有任何约束力, 其公正性没有任何意义。 (1) 2012年8月31日全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》 (以下简称修改后民事诉讼法) 。修改后民事诉讼法明确了检察机关享有对民事执行活动监督权, 但其规定的较为原则, 未对监督范围、方式等具体事项作出规定。自2013年1月1日修改后民诉法实施以来, 民事执行检察监督工作虽然取得一定成效, 但也面临不少问题。监督范围模糊、监督程序缺失、监督方式柔弱及混乱, 致使监督力度不强、监督效果不明显、监督工作发展缓慢。司法实践中, 如何立足检察监督属性, 完善民事执行检察监督机制, 规范监督行为, 发挥监督效能, 进而维护司法权威、保障司法公正、提升司法公信力, 是当下需要解决的现实问题。

二、民事执行检察监督存在的问题

为了贯彻落实民事诉讼法赋予民事执行检察监督权, 各级检察机关积极调整民事行政检察监督工作格局, 完善工作办案机制, 加大对民事执行监督力度, 但监督效果并未充分彰显, 民事执行检察监督工作发展缓慢, 还面临不少问题。

(一) 立法不完善, 执行监督的路径受困

1. 监督程序缺失, 执行监督缺乏操作性。

最高人民检察院《民事诉讼监督规则》虽然对案件的管辖、受理等事项作出了规定, 但规定的较为原则、笼统, 实践中可操作性不强。各地检察机关制定的地方性司法文件或与法院会签的相关文件, 对民事执行监督的案件管辖、受理、审查等事项进行了细化, 但其具有区域性, 不统一性, 且大多不成熟。目前, 由于监督程序的缺失, 缺乏统一的程序路径, 一些基层检察机关感到无所适从, 致使监督工作开展缓慢, 监督力度不强, 监督效果无法彰显。

2. 监督范围模糊, 执行监督缺乏针对性。

“民事执行活动有其特殊性, 有的执行活动是法院以执行裁定的方式作出的, 有的是在执行实施中作出的, 有的涉及执行人员的违法违纪行为, 有的是执行人员能力不足, 有的还涉及地方保护主义和行政干预等等, 情况比较复杂, 性质也不完全相同。” (2) 因立法未对民事执行检察监督的范围作出界定, 对哪些执行活动进行监督, 法检两院认识不统一。监督范围的模糊, 客观上造成了基层检察机关各行其是或无所适从, 进而不想监督、不愿监督、不敢监督。

3. 监督方式柔弱, 执行监督沦为纸面化。

虽然《民事诉讼监督规则》规定了检察建议的监督方式, 但未对检察建议的效力作出规定。目前, 检察建议已成为执行监督的最主要方式, 但检察建议缺乏刚性、强制力, 监督效力弱化。由于检察建议是否采纳最终决定权在于法院, 且法律未规定法院拒绝采纳检察建议后果, 法院往往对检察建议不重视, 置之不理、久拖不决。司法实践中, 部分检察机关探索采用了检察公函、监督决定书、现场监督、暂缓执行意见书等多种方式, 但这些方式都没有法律授权, 无明确的适用范围和程序规范, 效力不强。由于执行监督方式具体适用情形的缺位, 缺乏基本的标准和依据, 监督效力亦柔弱无力, 监督效果难以实现, 执行监督往往沦为一纸空文。

(二) 监督环境不佳, 阻隔监督权的正当行使

目前, 由于多方面因素的制约, 民事执行监督环境不佳, 困扰、妨碍、阻隔了监督权的正当行使。特别是法院及其执行人员的抵触情绪, 执行监督举步维艰。司法实践中, 部分法院和执行人员出于多方面考量, 不能正确看待执行检察监督, 从思想上对执行监督有抵触情绪, 认为检察监督是在帮倒忙、是在妨碍执行、是在找茬, 进而设置种种困难排斥、阻碍执行检察监督工作。如检察机关因办案的需要调取法院执行卷宗, 但法院及执行人员不予配合, 以没有法律依据为由不给予调取, 影响了民事执行检察监督工作的正常开展。此外, 当事人的缠访闹访使执行监督困难重重。实践中, 检察机关受理的执行监督案件, 往往是涉及上访棘手执行案件, 案件本身执行就存在很大困难, 执行监督更是困难重重。一方面监督申请人对执行检察监督认识不到位, 认为只要申请, 检察机关就应当监督, 而当其申请检察机关作出不予受理或不支持其监督请求时, 往往到检察机关上访, 通过不正当的上访向办案机关施加压力, 干扰检察机关依法行使执行监督权。另一方面部分被监督申请人对于检察机关介入执行活动感到不满, 认为检察机关是申请监督人的代言人, 往往通过上访给办案单位施加压力, 阻碍检察机关进行监督。

(三) 监督权不当行使, 损害司法公信力

民事执行监督权在现今的法制环境下, 一旦发生权力滥用的情况, 不但无助于执行难、执行乱问题的解决, 恐怕反而会使阻力重重的法院执行工作雪上加霜。 (3)

由于法律未对民事执行检察监督方式作出规定, 司法实践中, 部分检察机关采取多种自创监督方式对民事执行活动予以监督, 致使监督方式显得较为随意、混乱, 缺乏统一性。部分监督方式表述混乱、不一, 如纠正违法通知书, 有时表述为纠正违法意见书、纠正违法建议书等。监督方式的混乱与冲突, 必然会带来监督效力的下降, 进而影响监督的规范性和权威性。检察权属于公权力, 权力应当法定, 部分检察机关采取的一些监督方式, 违背了法治的基本精神。如现场监督这种方式, 检察机关由于事先不了解案件基本情况, 也未对执行活动合法进行审查, 直接到执行现场参与执行活动, 充当法院执行角色, 严重违背了民事执行活动规律, 偏离了检察机关法律监督基本属性和职能定位, 显然属于监督越位、错位。此外, 检察机关对民事执行监督设置了考评机制, 监督数量、检察建议数、采纳率成为了考核的重要指标。一些检察机关为了在考评中取得较好的名次, 绞尽脑汁主动寻找案源, 甚至编造虚假监督案件, 这种行为不仅起不到应有的监督作用, 浪费了有限的司法资源, 更容易造成法院、当事人、社会对检察机关监督工作否定性评价, 不利于树立司法权威和司法公信力。

三、民事执行检察监督机制之完善

每一项国家权力的正常运作和实现, 都不是轻而易举的事, 都必须辅之以必要的手段和措施。 (4) 检察机关通过立法授权获得民事执行检察监督主体正当性地位后, 执行监督权力的运送, 还需要明确权力边界, 保障权力运作正当, 且配置必要的手段和工具保障监督的实效。故立足民事执行检察监督现状, 以范围为边界, 以方式为工具, 以权力配置为保障, 完善民事执行检察监督之机制, 已成为民事检察监督规范有序发展的迫切需要。

(一) 明确民事执行检察监督之范围

检察机关应当监督哪些执行活动, 立法未作出规定。执行检察监督权作为一种公权力, 行使范围没有法律具体授权, 实际运作必将难以操作。明确民事执行检察监督的范围, 设定监督的边界, 有利于监督的具体操作, 有利于实现监督的目的。根据法律的规定, 人民检察院是对民事执行活动的监督, 民事执行活动是由法院及其执行人员实施, 实施的是公权力, 民事执行检察监督的对象是对公权力的监督, 即监督法院及其工作人员在民事执行活动中实施的执行权。因此民事执行检察监督的范围是对法院及执行人员实施哪些执行行为的监督, 而不包括对执行当事人的监督。具体监督范围如下:

1. 对民事执行裁决权的监督。

民事执行裁决权, 是人民法院对当事人提出的执行异议、执行复议、案外人异议、变更执行法院等案件的审查, 依据法律规定作出执行裁定、决定或通知。实践中, 人民法院在执行活动中错误的裁定、决定主要表现在以下方面: (1) 裁定受理或不予受理、中止执行、终结执行不符合法定条件的; (2) 裁定追加、变更被执行人违反法律规定的; (3) 采取查封、扣押、拍卖、冻结、扣留、划拨存款等执行措施的裁定确有错误的; (4) 决定采取强制措施不符合法定条件的; (5) 执行裁定、决定有其他违法情形的。对于人民法院民事执行裁决权存在以上违法情形的, 人民检察可以依法予以监督。

2. 对民事执行实施权的监督。

民事执行实施权, 是人民法院对当事人财产的调查、搜查、查封、拍卖、拘留及通过媒体公布不履行义务信息等采取具体强制措施。实践中, 检察机关对人民法院具体执行措施进行监督, 主要是针对其采取的执行措施错误或采取的执行措施违反法定程序, 具体表现如下: (1) 不按照执行依据或执行裁定的内容采取执行措施的; (2) 超标的执行的; (3) 对依法不得执行的财产或者案外人的财产采取执行措施的; (4) 变卖、拍卖执行物违反法律规定的; (5) 违法解除已采取执行措施的; (6) 采取执行措施存在其他违法情形的。

3. 对执行人员违法行为的监督。

作为执行主体, 无论是执行裁决权, 还是执行实施权都是由执行人员具体负责完成。执行人员违法实行执行裁决权和执行实施权是“执行乱”“执行难”最主要的原因。加大对执行人员行为的监督, 是权力监督的逻辑内涵, 是检察机关民事执行监督的中心任务之一, 而且是监督的重中之重。 (5) 因此, 对于执行人员在执行中滥用职权、徇私枉法或者严重不负责任, 不作为、乱作为, 造成当事人或者案外人合法利益遭受损害的;收受或者索取当事人及其近亲属或者其委托人财物的行为予以重点监督。

(二) 丰富民事执行检察监督之方式

法律监督权, 不应是抽象的, 而应具体的、现实的和可操作的, 必须有配套的具体手段, 否则, 监督权就会成为空中楼阁, 无从操作, 无从实现, 最终只能是中看不中用的摆设。 (6) 监督方式为民事执行监督提供了具体方法和手段, 把法律赋予的权力通过具体的方式转化为现实权力。因此, 科学、合理的监督方式对执行违法行为监督效果的发挥有着决定性的意义。根据民事执行监督的本质属性及监督的范围的确定, 民事执行监督宜采取多样化的方式。实践中, 可以区别不同违法行为, 综合运用检察建议、纠正违法通知、移送涉嫌犯罪线索三种方式和手段予以监督。

1. 检察建议。

检察建议具有监督灵活, 节约司法资源, 提高监督效率的优势, 被广泛应用于检察监督。修改后民事诉讼法明确了“检察建议”法定监督方式, 且《民事诉讼监督规则》第103条明确规定了对执行活动可以提出检察建议。故检察建议应成为监督执行活动的最主要方式。但在司法实践中, 检察建议效力问题制约着监督效能的发挥。检察建议是否具有强制力, 法律未作出具体规定。作为抗诉并列的检察监督方式, 不赋予检察建议必要的强制性是存在缺陷的, 要想让检察建议有刚性, 唯一的办法是法律赋予这种监督以强制措施作为保障, 对拒绝监督者有惩戒的权力。 (8) 既然法律赋予检察机关以检察建议方式监督人民法院违法行为权力, 那么检察建议就应当具有一定的强制性效力, 否则, 该监督权就会虚化、空洞化。为了保障检察建议的效力充分发挥, 以后立法应对检察建议效力及法院拒不采纳检察建议应当承担法律后果作出具体规定。

2. 纠正违法通知书。

司法实践中, 纠正违法通知相对于检察建议而言, 其具有一定刚性和效力, 尽管《民事诉讼法》及《民事诉讼监督规则》对民事执行监督未规定纠正违法通知方式, 但《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定 (试行) 》的司法解释, 规定了人民检察院有权采用纠正违法意见书的方式对诉讼活动进行法律监督。且在司法实践中, 检察机关对于民事执行活动存在重大违法情形的, 积极探索运用了纠正违法通知书。纠正违法通知书对于执行监督效能的发挥起着重要作用, 故在民事执行监督过程中, 发现人民法院及执行人员存在重大违法情形的, 人民检察院可以采取纠正违法通知书方式进行监督。

3. 移送涉嫌犯罪线索。

违法执行行为的背后往往隐藏着执行人员涉嫌徇私枉法、索贿受贿、滥用职权、失职渎职等严重损害当事人合法权益的犯罪行为。民事行政检察部门具体负责民事执行监督工作, 其具有发现执行人员涉嫌违法犯罪线索的有利条件。在监督过程中, 对于发现执行人员涉嫌犯罪线索, 应当通过检察机关内部配合机制移送侦查部门依法查处。在侦查过程中, 应充分发挥检察整体监督合力, 配合侦查部门开展侦查工作, 切实发挥执行检察监督应具有的效力。

(三) 完善民事执行检察监督权力配置

人民检察院通过立法获得民事执行检察监督权, 但在实践中, 因人民法院及其执行人员出于对自身利益的考量, 往往会对监督权的行使设置障碍, 监督效果难以彰显。如何让监督真正发挥其应有功能与价值, 还需要完善民事执行检察监督权力的配置, 赋予检察机关对执行卷宗的调卷权及对执行活动的调查核实权, 有利于增强监督刚性, 提升执行监督力。

1. 赋予调卷权。

民事执行卷宗系执行行为内容的表现载体, 无执行卷宗, 民事执行活动内容就难以知晓。因案件的需要, 调阅法院执行卷宗是开展监督工作的前提, 否则监督就会成为空中楼阁, 镜中月、水中花, 中看而不中用。但遗憾的是修改后的民事诉讼法未将先前征求意见稿中“调卷权”予以正式规定, 致使检察机关调卷权在实践中遇到法院阻碍。法院往往以各种理由敷衍塞责、推诿拖拉, 致使调取卷宗长达数月, 严重影响制约了执行监督工作的正常开展。执行监督权系法律赋予检察机关的法定职权, 因办案需要, 调阅法院执行卷宗系行使法律监督权的必然延伸, 立法应当明确赋予检察机关调阅执行卷宗的权力, 规定法院无故拒绝调阅的应承担的法律后果, 切实保障民事执行检察监督效力的发挥。

2. 赋予调查核实权。

修改后民事诉讼法第210条原则性地规定了检察机关享有调查核实权, 对于检察机关是否有权对民事执行活动进行调查核实未作出明确的规定。检察机关对检察权所及范围内的事项进行调查, 以便了解事实真相, 是行使检察权的先决条件。法律赋予检察机关调查权, 也就因此而成为检察权的一个基本构成要素。 (7) 对民事执行活动进行调查核实, 是法律监督应有之义, 是发挥违法行为监督效力具体保障。既然法律赋予了检察机关调查核实权, 那么司法实践中就应当充分发挥好调查核实权效能。根据执行监督的需要, 人民检察院在监督过程中发现人民法院及其执行人员存在违法情形的, 特别是对于执行人员徇私枉法、滥用职权、收受或索取当事人贿赂, 损害国家利益、社会公共利益、集体利益或者严重侵害当事人、案外人合法利益的, 可以依法调查核实。

摘要：现行民事诉讼法虽然赋予了检察机关对民事执行活动的监督权, 但由于立法未对监督的范围、程序、方式等事项作出规定, 民事执行检察监督还面临不少问题。立法不完善、监督环境不佳、监督权不当行使在一定程度上制约、阻碍了民事执行检察监督的发展。破解民事执行检察监督之困境, 需要完善民事执行检察监督机制。明确民事执行检察监督的范围是对人民法院执行裁决权、执行实施权、执行人员违法行为的监督。立足司法实践, 可以运用检察建议、纠正违法通知书、移送涉嫌犯罪线索三种方式对民事执行活动进行监督。赋予检察机关民事执行监督调卷权、调查核实权, 是检察监督的应有之义。

关键词：民事执行,检察监督,实践,机制建构