监督制约机制的检察权论文

摘要：权力失去监督必然走向腐败，检察权也不例外。司法责任制改革进程中，检察权制约监督存在接受监督自觉性不强、职能定位不清、规范性不够、配套机制不完善等问题。下面是小编整理的《监督制约机制的检察权论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

监督制约机制的检察权论文 篇1：

检察权监督制约机制的国际趋势及启示

摘 要：基于检察机关在现实社会控制中所起作用的一致性及各国之间法文化融合的加强，各国检察监督机制都呈现出相互借鉴与发展的态势。这不仅为不同方向的改革者提供了经验与创意交流的绝佳契机，也迫使两大法系各国积极展开对话，致力于外来制度本土化，寻找不同脉络下的普遍性，并进而逐步趋向于检察一体制的深化、检察官遴选的精英化，以及公众参与司法的法制化的国际趋势。这种趋势既带给我国有益的启示，也成为我国检察监督机制改进的有效导向。

关键词：检察权；监督制约机制；国际趋势；启示

为了防止检察权的滥用，许多国家把检察制衡原则作为检察机关活动的准则。基于检察机关在现实社会控制中所起作用的一致性及各国之间法文化融合的加强，各国检察制度都呈现出相互借鉴与发展的趋势。西方法学家对以权控权的论证、对制衡体系的构建等，历经百年的实践与发展，使得西方国家在法律监督的理论探索和实践效果方面取得显著的成就，都带给我们有益的启示。

一、两大法系主要国家的检察权监督制约机制概述

两大法系主要国家对检察权的监督制约主要有两种渠道：一是内部力量的监督制约，主要源于检察组织体制上的一体化；二是外部力量的监督制约，主要包括被害人、被告人、法院以及社会公众对检察权的监督制约。

（一）检察一体化为中心的内部监督机制

所谓检察一体化，是指按照司法管辖的需要划分为不同的层级、不同类别、不同区域的各级检察机关，以及检察官之间形成上令下从、相互协调的统一有机整体。对内是指业务一体，检察机关实现自上而下的控制，作为命运共同体统一行使检察权，以此统一各级检察机关的追诉与裁量的基准，在裁量不起诉的案件中真正实现“法定主义”要求；对外是指检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉，以防止检察权受外来势力的不当影响。

大陆法系检察机关的内部制约主要是通过上令下从的“检察一体化”模式来实现的。在检察制度发源地的法国，检察机关具有不可分的性质。检察官被纳入上令下从的阶层组织中，职责吸收了每一个成员的个人身份，在法律上被看做是同一个人，采取行动、发表言论都是以检察院的名义进行，并始终可以相互替代履行职责；德国的检察机关分联邦和州两个体系，虽然彼此互相独立，但内部仍是严格的统一的领导关系；日本的《检察厅法》规定：“上级检察官对于其所属下级检察官拥有指挥监督权。对于检察官作出的不起诉决定，上级检察机关可根据告诉人的请求进行审查，并可改变检察官不起诉的决定”等等[1]。

相比较而言，英美法系检察系统内部的一体化并不明显，但也实际发生着监督制约的作用。英国的《犯罪起诉法》规定检察机构由总检察长为首长的中央法律事务部、刑事检察署以及区检察署构成，实行全国一体化且分层管理的原则，上下级之间有明确的监管与被监管的关系；美国的检察长与检察官之间主要是协调与帮助的关系，检察职能是以个人负责为基础开展实施，并以检察官个人的名义提起公诉，而且在行使职权时拥有较大的自由裁量权（如辩诉交易）。但是，其内部系统的制约机制仍然发挥着重要作用，来自于检察官事务所内部的控制、检察长的制约与美国律师协会的制约，分别从控制起诉自由裁量的权力、不愿起诉的案件予以起诉与律师职业资格的角度对检察官产生威慑力量。

（二）以公众参与为导向的外部监督机制

公民参与司法是域外的常规做法，各国大都在司法体制中设计了公众参与司法的制度，如美国的陪审团制度、英国的预审制度、德国的参审制度、法国的陪审制度等。

法国对检察权的制约主要来自于“民事原告人制度”，指在检察官提起公诉或未提起公诉的情况下，因犯罪受到损害之人参加诉讼或向刑事法院提起民事诉讼并由此发动公诉的制度。该制度蕴涵了尊重被害人主体性地位、防止权力的滥用和利用公权扶助私权并制约另一公权的思想，特别是通过提起民事诉讼的方式发动公诉来平衡检察机关公诉权和公民个人权利的做法，对制约检察机关的权力和保护被害人的权利具有重要意义。

在德国，检察院提起公诉后，法院首先启动预审程序，以决定是否开庭。如果法院认为指控中不存在需要维护的公共利益或被告人没有足够的犯罪嫌疑时，则有权撤销案件或拒绝受理案件。此外，被害人对检察机关的不起诉决定不服的，有权启动强制起诉程序，以限制检察官的起诉裁量权，“体现了德国检察院的活动应当被置于公民控制之下的思想。”[1]

日本创设的检察审查会制度也是向人民群众寻求监督的产物，是为抑制检察权的滥用，由检察审查会代表国民对检察官决定不起诉的案件进行审查，以便对检察官的起诉裁量权进行制约，防止检察官因不当的政治考虑或者接受贿赂而滥用公诉权的一项司法制度。它和美国大陪审团一样，有否决检察官决定的大权，还可以就检察机关的工作提出合法化建议。审查会只要连续两次作出起诉决定，便可绕过检方，而强制一名法院指定的律师提起公诉。

英国的预审制度规定，除法律另有规定外，凡是按正式起诉程序由刑事法院审理的案件必须经治安法院预审，以决定是否应将被告人交付审判。此外，针对检控方“滥用诉讼程序”的行为，英国设立了诉讼终止制度进行制约，辩护方有权就上述行为向法院提出终止诉讼的请求。

美国也有预审制度，不过一般只有重罪案件才需预审。美国的撤销起诉制度与英国的诉讼终止制度相类似，是法院基于控辩双方的动议，针对某一指控所作出的终止审理裁定。它所针对的对象主要是那些涉及侵犯公民正当法律权利的行为，以此制约检察权的滥用。而最能体现美国诉讼制度特性的当属有剑盾合一美誉的大陪审团制度，其国民参与性充分体现了美国法治的民主化。大陪审团通常是由随机挑选出来的公民组成，其主要职责是对重罪案件的审查起诉，根据检察官提供证据的情况进行审查，以决定是否需要继续调查或是否批准由检察官提出的刑事起诉书。从后一层意义上讲，大陪审团不仅保障了公民免受不当指控，同时也制约了检察官公诉权的滥用。

二、检察权监督机制的国际经验及趋势

随着社会变革与转型、人们价值观念变化和社会公共利益的需要，两大法系界限被逐渐打破，各国检察制度在变革中呈现出既努力融合彼此的优势，也小心汲取别国的教训，并遵循了司法的共同规律进行完善和发展的国际性趋势。

（一）检察权监督的公众参与

司法的职业化对于法律问题的判断，越来越拉大了与公众的距离，导致司法公信力下降，因而公民参与司法成为现代司法改革的全球化趋势，近年来各国更是加大了在公民参与方面的有益探索以及法制化的建设。其中尤值得关注的是成效显著的美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度。

陪审团这一古老制度这些年不仅在西方国家焕发了生机，如俄罗斯、西班牙等欧陆国家相继恢复了陪审团审判制度，而且东亚不少国家如韩国、日本等也纷纷重建。其因双重职能：认定被告是否有罪的“审判陪审团”和控告犯罪的“起诉陪审团”，分为小陪审团与大陪审团。如果就制约检察官起诉权的角度看，大陪审团比小陪审团更为重要。因为在刑事诉讼程序中，代表政府的检察官要起诉被指控的个人，首先得说服由普通民众组成的大陪审团。在大陪审团制度以宪法的形式确立的美国，只有大陪审团才有权直接对个人提出刑事诉讼。

日本可以说是亚洲最早尝试公众参与司法的国家。早在1928年，日本就在刑事诉讼中适用《陪审法》，1943年终止实施后，日本的司法审判完全由职业法官承担。这种“精密司法”导致的直观后果就是刑事案件嫌疑人的有罪率接近100%。只要检察官起诉，法官基本上都会判有罪[2]。1948年，日本创设了检察审查会，意在吸纳民间力量，设定必要的外部制约机制，以监督和制约检察官公诉权的行使。但由于当时的检察审查会作出的决议没有法律约束力，没能实现立法者所期待的“检察民主化”，于是国民纷纷要求恢复英美法系的陪审制或导入大陆法系的参审制。2004年，日本对检察审查会制度进行了重大修改：一是增加了律师协助审查的规定；二是增加了二次审查；三是明确了二次审查后决议的强制力。经过修改的检察审查会制度更趋科学和合理，而且打破了日本在起诉方面的国家垄断主义的传统，体现了以国家追诉为主、兼采民众追诉的原则[3]。

（二）检察一体化制度的深化

大多数国家特别是大陆法系国家都把检察系统和检察职能的一体化作为保障检察机关统一有效地行使检察权，从而维护国家统一和法制统一的制度安排和检察活动的基本原则。检察机构松散的英国从20世纪80年代中期起也明显地表现出仿效大陆法系国家为建立一个强大的检察系统而努力的趋势，自此建立了自成一体、完全独立的检察机构。

基于检察机关在社会控制中所起作用的一致性及各国之间法文化融合的加强，各国在扩大检察机关的职权和增强其独立性的同时，普遍加强了对检察权行使的制约和监督机制，也就是检察一体制的深化。从某种意义上说，检察独立与检察一体（狭义）是检察一体化（广义）的两个方面，除了深化检察体系对外的独立性，还应注重体系内的相对独立问题。各国均在寻求适合自己的检察独立与检察一体的平衡。如法国为防止行政权对检察独立的干涉，避免司法部长指令权的存在而使检察官的独立性受到损害，于1998年公布改革方案，限制了司法部长就个案发布指示的权力，规定最高检察长处于独立的法律地位，不从属于司法部长，与最高法院院长同为国家最高司法官，是国家司法的总代表，其主要职责是对国家整体执法活动进行监督。检察官承办案件时享有独立的公开指示权、表明个人态度权和拒绝停止追究指令权；英国在1985年颁布《犯罪起诉法》，明确检察官属于国家系统的官员，实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。为了确保这种独立性得以实现，英国检察系统实行财政独立，经费独立预算，完全独立于政府，而直接向议会负责。

（三）检察官制度日趋严格

随着司法改革的不断深入，司法官员的素质问题正受到越来越多的关注，并成为世纪之交改革的热点和难点。司法改革的核心问题应是司法官员的素质问题，因为再好的立法也必须由人来执行。建设廉洁的检察官制度是实现检察权正当行使的重要举措，这是一个全球性的共识。各国的检察官制度尽管存在着一定的差别，但都明显呈现出日趋严格而完备的趋势。

1.担任检察官的条件要求高

现在各国基本要求检察官应具有不低于律师的专业水平，乃至获得律师资格。在美国，各州几乎普遍要求检察官必须具备法学博士或硕士等较高学历和丰富司法实践经验，并且是一名律师或精通法律的人。而律师资格必须是在大学毕业的基础上，通过竞争激烈的法学院入学考试，然后学习三年再通过律师资格考试才能获得；日本的检察官必须通过两次统一司法考试，再以法律见习生的身份进行两年的司法实务研修才能从事检察官工作。而司法考试淘汰率极高，考试通过率自1974年以来一直低于2%，有世界最难的司法考试之称。

2.选任检察官的程序极为严格

美国的联邦检察官都是经参议院同意，由总统任命；德国联邦检察官的任命须经过四道程序：经联邦司法部长提名，并向联邦总理建议，总理同意后提交上议院讨论通过，最后由联邦总统批准。

3.检察官保障制度进一步加强

一是身份保障。日本《检察厅法》规定，除例外情形外，一般不得违反检察官个人的意愿将其罢免、停职或减薪。二是经济保障。日本检察官的工资要比普通公务员高出30%；奥地利检察官的工资水平是国家公务员中最高的。三是特权保障。《俄罗斯联邦检察院法》规定检察长（检察官）的“神圣不可侵犯性”，检察人员和家庭成员及财产受到国家的特殊保护；在俄罗斯境内，检察人员有权免费使用一切公共交通工具（出租车除外）；公务出差期间有权优先预定和获得床位及任何交通工具的凭证。

三、国际趋势对我国的启示及制度改进

2011年3月，中国特色社会主义法律体系被宣告形成。然而，这远非中国已成为法治国家的宣言。近年来，司法不公问题日益显现，司法的公信力降低，检察机关滥用职权违法乱纪，刑讯逼供、收受贿赂和徇私枉法等违法行为时有发生。这不仅严重损害了检察机关作为“法律守护人”的社会形象，危及国家法律监督权的有效行使，而且也引起人们对“谁来监督监督者”的质疑。检察机关应把握国际趋势，致力于外来制度本土化的探索，促进检察制度的健康发展。

（一）推进人民监督员制度的民主化和法制化

要重塑司法机关的公信力，顺利实现建设法治国家的目标，除了需要司法机关提升自身的司法能力外，让公民参与司法是一条有益的破解之道[4]。公民参与司法的观念也越来越被中国司法界所认同和首肯，最高人民法院院长肖扬甚至将其称为“司法改革的新起点”[5]

检察机关创设具有中国特色的人民监督员制度，正是为了提高检察工作的透明度，体现检察环节的公众参与，提升公众对检察机关的信任与参与感。人民监督员制度自2003年试点到2010年全面推行，人民监督员的选任管理、监督范围、程序等规则都有所调整。如选任方式改为由上级检察院统一进行，监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具有终局性决定权的主要环节。但监督效果和民主实现程度仍相当有限，关键是要把人民监督员纳入到法律规范的范围之内，并进行完善和发展，比如人民监督员要从公民中产生，人民监督员的意见不能只是参考，应赋予强制性法律效力等，在这方面，日本的检察审查会制度和美国的大陪审团制度都是一个有益的参考。

（二）加强检察官遴选制度的职业化和精英化

构建健全的司法体制需要面临两项同样艰难的任务：推动司法职业化和推动有效而合理的公民参与。当然，这两者虽难以协调，却又相辅相成。一个健全的司法体系，必得以两者之互补为基础。

目前司法界所存在的种种腐败现象与司法官选任制度有密切的关联。因为职业的荣誉感不见得是源于所享有的权力多大，更多是源于获得很好的教育并具备高才智以及伦理水准的人士方能进入此行业。而我们以往在检察官的选任方面却盛行着一种反智主义的做法，那就是，毫无专业教育背景者也可以成为检察官，与世界通行的检察官职业化与精英化潮流格格不入。更可警者，在良莠杂处的行业中，人员的流向往往是劣胜优汰，“劣币驱逐良币”。要使检察官成为一个社会普遍尊重同时从业者自己也特别自重的职业，就要提高检察人员选任的标准和素质，强化检察官的职业化、精英化程度，建立统一的司法考试制度，让担任检察官的人都具有良好的专业背景，建立共同的职业伦理。

司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人员中遴选司法官，是世界范围的普遍做法。我国近年来也有所举措，2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，要求从律师中遴选法官和检察官，推荐优秀的律师参政议政。2011年，最高人民检察院首次突破检察系统内部遴选的限制，面向社会公开选拔20名检察官。但鉴于目前遴选更多面向司法机关内部，今后应逐步扩大从律师遴选的规模，建立司法职业转换机制，促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。

（三）促进检察一体制的去地方化和去政治化

2007年8月，最高人民检察院下发了《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》，就加强检察工作一体化机制建设、发挥检察机关的整体合力作出了具体规定。曹建明检察长明确指出，要围绕强化法律监督职能，提高法律监督能力，继续优化检察职权配置，推进检察工作一体化机制建设[6]。

2009年，检察院试行职务犯罪批捕权上提一级改革，强化了上级检察机关对下级检察机关的监督力度；2010年，检察机关对职务犯罪案件第一审判决试行上下两级检察院同步审查的工作机制；2011年，最高人民检察院成立案件管理办公室，对案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。以上都是检察机关强化内部监督制约，提高管理科学化水平，进一步规范执法行为提高办案质量的战略举措。

但与国际通行的规则相比较，我国目前所实行的检察一体化仍有一定的局限性。在我国现行的检察制度中，人事、财政都是在检察系统外部由其他国家机关掌管，司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减，成为检察制度发展的羁绊，即使技术层面的司法工作机制和方法改了很多，也无法根本性解决问题[7]。所以需要继续推进检察制度改革，尤其要制约行政权力，禁止党政部门干预司法，解决好依法独立行使检察权、检令畅通与坚持党的领导和接受人大监督的关系问题，解决好检察机关的业务管理、人事管理、经费保障机制问题，切实增强上级检察机关的权威性和控制力，进而不断提升司法的独立性。

四、结语

各国经验和教训说明在不同司法体制基础上换轨行驶的不易，在别的国家践行有效的措施不一定适合本国。如前所述，日本对于移植的外来法律制度未能实现本土化的原因在于日本推行陪审员制度的法律土壤是不适宜且没有进行改良的。而移植英国陪审团制度失败后的法国、德国等大陆法系国家在保持陪审团制度本有的价值功能的基础上，按照本国特定的历史传统以及诉讼文化不断地对其进行本土化的改革和完善，创造了独具特色的“参审”制，从而使之得以存活下来。

法律监督对于国泰民安的重要以及权力滥用、权力腐败对国家管理的危害，都促使各国精心设计监督体系以保证国泰民安。因而无论是哪国哪种制度，都是一种适应本国国情的探讨，也是一种适合世界发展潮流的选择。在法律监督领域，不能强求一致的制度、一致的措施、一致的方式。因国而异、因地制宜，达成监督的目标，完成监督的大业，即为法律监督的良好体制。故当中国社区调解机制受到国外司法界的盛赞时，我们应该明白司法改革的关键不仅在于引进什么，更在于改进什么。

参考文献：

[1]陈瑞华，汪贻飞.检察权监督制约机制的域外考察[J].人民检察，2008，（5）.

[2]秋风.东亚视野中的司法公众参与[N].南方都市报，2011-02-

14.

[3]徐莉.日本刑事程序中国民参与司法制度的反思与借鉴[J].法学杂志，2011，（2）.

[4]陈卫东.未来五年我国司法体制改革的若干建议[J].河南社会科学，2012，（2）.

[5]最高人民法院.人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）[Z].法发[2009]14号，[2009-03-17].

[6]曹建明.在新的历史起点上开创中国特色社会主义检察事业新局面[J].求是，2008，（18）.

[7]徐伟.徐昕：司法改革必须去封闭化和神秘化[N].时代周报，2012-03-01.

作者：梁谨　许浩

监督制约机制的检察权论文 篇2：

检察权运行内部制约监督机制的完善

摘 要： 权力失去监督必然走向腐败，检察权也不例外。司法责任制改革进程中，检察权制约监督存在接受监督自觉性不强、职能定位不清、规范性不够、配套机制不完善等问题。应以强化党的政治领导监督为引领，以严格落实检察官权力清单的业务层级监督为基础，以统一业务应用系统的流程监督为主线，以案件评查为主的业务监督为标准，以检务督察的内部监督为保障，形成多层次、全覆盖的严密监督体系，为检察权科学优化协同高效运行提供制约监督机制保障。

关键词：司法责任制 检察权 内部制约监督

党的十九届四中全会要求强化对权力运行的制约和监督;2020年政法领域全面深化改革推进会提出要加快构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系;2021年发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第14条提出，要完善检察权运行制约监督机制，建立健全廉政风险防控体系。检察机关应当按照中央要求，顺应时代和改革的发展方向，探索完善内部制约监督机制，确保检察权依法公正高效运行。

一、检察机关内部制约监督机制的基本内涵

（一）检察机关内部制约监督机制是自律性监督

内因是事物发展变化的根本原因，因此内部制约监督是监督体系中最为根本有效的监督方式。各级检察机关基本上建立了覆盖检察权运行全程的内部监督体系。与纪检监察监督、人大监督、舆论监督等外部监督相比，检察机关内部监督模式在遵守法律法规及上级检察院规定的基础上，可以根据实际情况因地制宜地制定各项自我监督制度，建立一套严密完整的内部制约监督机制，严格规范各种检察职能地履行，有效提升法律监督功能实效和检察工作效率，树立起检察机关文明公正廉洁的良好形象，增强司法公信力。

（二）检察机关内部制约监督机制是复合性监督

根据《人民检察院组织法》、刑事诉讼法等有关法律规定，检察机关对内部的检察人员和执法办案进行监督，包括检察权行使是否合法合理、是否符合實体正义和程序正义，检察人员有无徇私舞弊、违规违法等。对于执法办案主要通过案件质量评查、规范司法行为专项整治活动和绩效考核通报等进行实体监督，通过统一业务应用系统、案件信息公开等来进行程序监督。而对检察人员的内部监督主要看其是否遵守党纪法规、工作纪律和作风等情形，确保检察人员认真履职、廉洁自律。

（三）检察机关内部制约监督机制是职业化监督

检察官职业化建设要求加强同级内部专业监督，同时对监督者提出监督职业化的要求，由胜任监督职责的专业的检察官在办案过程中监督另一个专业的检察官，防患于未然就显得十分必要。由于检察工作需要对法律适用、证据采信、出庭支持公诉、提出（请）抗诉、发出检察建议等作出专业性极强的决定，对检察工作的内部监督特别是执法办案的监督成为极具专业性、发展最完善的一种职业化监督。根据最高人民检察（以下简称“高检院”）规定和实践中的做法，检察机关设立检务督察部门对检察官司法办案开展督察;同时，在司法责任制背景下，强化检察长、部门负责人等在部分案件办理中的监督职责，是对检察官办案责任进行补强。

二、检察权内部制约监督机制现存不足

（一）监督与接受监督的自觉性不强

检察机关内部监督人员往往存在监督意识不强，碍于情面不愿主动监督，也有担心报复而不敢监督，导致监督强度不够，甚至流于形式。有些检察人员内心对被监督有抵触情绪，认为被监督是对其业务能力和个人品德的不信任，没有形成自觉接受监督的氛围，不利于监督机制的顺利施行。

（二）监督部门和人员的职能定位不清

实践中，设区的市级及以上检察院设立有检务督察部门和案件管理部门，但是基层检察院没有统一的监督部门，监督职责不清。检务督察职责有的由政工部门负责，有的由办公室负责。案件管理部门及纪检监察部门都可以对司法行为的实体和程序开展监督，存在职责划分不清现象。员额制改革后，检察长、部门负责人对个案监督的范围有限，监督乏力。

（三）内部监督规范不够精细

虽然最高检制定了《关于加强检察机关内部监督工作的意见》，但是各级检察机关对内部监督仍然需要进一步细化实施细则，方能落实好内部制约监督的各项要求，达到应有效果。实践中部分基层检察院也能够结合司法办案、工作纪律等方面的规定形成本地在监督方面的规范性文件，但是往往可操作性不强，存在真空地带，如对关键少数、员额检察官监督相对更严更细，而对检察官助理、书记员等的监督失之于宽泛;对重大案件紧盯不放，而对一般案件的处理主要依靠检察官的自觉。

（四）监督能力和监督模式不能完全适应改革新需要

检察机关传统的内部制约监督是通过行政层级案件审核、听取汇报、案件评查、检务督察等方式发现司法办案及遵守法纪方面的问题。在司法责任制改革进程中，检察官独立办案，对内部监督提出了更高的要求，既不能单纯依靠行政手段控制司法办案活动，又不能完全放手不管，这就要积极探索通过司法模式、智能化业务系统和辅助系统等新措施来改变监督模式，从而形成适应法治新需要的新时代监督模式。

三、构建检察权运行的内部制约监督体系

针对检察机关内部制约监督机制存在的问题，探索健全检察权运行内部制约监督机制，形成多层次、全方位、全覆盖的严密监督网，为检察权科学优化高效运行提供制约监督机制保障。

（一）以强化党的监督为引领，确保检察权运行正确政治方向

要牢牢把握党对检察工作绝对领导这一最高原则，不断健全党领导新时代检察工作的运行体系，确保党对检察工作的领导更加全面、更加科学、更加有力。

1.强化“两个维护”自觉。认真落实《政法工作条例》，严格执行重大事项请示报告制度，将本级检察院党组有关“三重一大”事项、重点工作部署以及贯彻落实情况按规定及时规范向当地党委、政法委和上级检察院党组请示报告，自觉接受领导和监督指导，切实增强做到“两个维护”的思想自觉和行动自觉。

2.严肃开展党内监督。要持续开展严格执行制度规定、严肃党内政治生活的政治监督;定期开展划定行为红线、引导下级院细化履职指引的执法监督;不定期开展纪律作风督查巡查，实行经常性明察暗访、问题通报，严肃查处检察干警有令不行、有禁不止的行为。在政治监督和业务监督的关系上，坚决做到坚持党的绝对领导，在讲政治顾大局、自觉接受党组政治监督的基础上，进一步细化本院的监督规范，严格遵循检察权运行的规律，运用好科学有效的检察工作方法和充分激发积极性的管理方法，确保监督不缺位，全覆盖。

3.实施院党组“三议”工作制度。强化检察权运行内部制约监督，最根本的是强化党的领导监督，最关键的是发挥各级检察机关党组的主体作用。要不断强化院党组在司法办案中的领导作用，及时把党的政治优势、理论优势、组织优势，转化为破解检察工作难题的强大力量，实现更高水平的司法办案“三个效果”统一。

4.在司法办案中建立政治指导制度。要把严守政治纪律和政治规矩的监督始终摆在首位，推行办案工作政治指导制度。以是否有利于服务大局稳定、有利于办案风险防控、有利于检察形象提升、有利于向社会传递公平正义信号为标准，对办理的案件进行事前政治评估、事中政治监督、事后政治检视，对承办人员办案活动进行监督指导，增强检察机关内部监督人员的监督意识，提升监督能力，确保办案在实体、程序上符合讲政治、顾大局的要求，切实把党对检察工作的绝对领导体现到司法办案的具体实践和提升办案质效上。

（二）以严格落实检察官权力清单的业务层级监督为基础，确保业务工作权责分明

对业务工作的制约监督是检察机关内部监督机制体系中的基础性环节，必须把检察长、部门负责人的业务监督管理职责明晰细化，做到有序放权和有效监管相统一，切实解决检察长、部门负责人对个案监督不力的问题。

1.规范各类检察人员监督职责和方式。司法责任制改革和人员分类管理后，推行扁平化管理要求遵循“谁办案谁负责，谁决定谁负责”原则，变行政管理模式为司法管理模式。在改革初期要准确把握好有序放权与有效控权的关系，让每类人员的职责不落空、更不架空，各司其职、各负其责，就必须强化检察长和业务部门负责人在各自业务分工范围的监督管理职责，尤其是加强对部分特殊个案的监督，确保承办检察官和业务部门负责人、检察长在案件办理过程中既能在权力范围内行使自己的职权，又能使权力得到有效和必要的监督管理，实现重点案件得到有效监督，一般案件能够高效处理。检察长和部门负责人在司法权力运行中对程序性事项依法审核、检察业务工作综合指导、法律适用标准统一把握、案件质效全程监管等检察业务的监督管理职责权限，规范司法司法权力，提高案件质量，防控廉政风险，确保检察权在合法有效的监督管理下依法公正行使，提高检察机关维护国家政治安全能力、服务大局能力和法律监督能力。

2.明确责任追究情形。对于问题案件的承办检察官按照权力清单规定情形予以追责。对于应当提请个案监督管理的案件而未依照规定予以提请导致案件失去监管，出现办理错误并造成严重后果的，经办人比照承办检察官的责任追究予以适当问责。检察长、部门负责人因故意或重大过失怠于行使或者不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误的，应当承担相应的责任。

3.加强案件质效评价工作。建立健全以“案-件比”为核心的业务评价体系和覆盖三类人员的考核评价体系，突出司法办案和综合服务保障的质量效果，强化评价结果运用，科学运用案件质量主要评价指标体系这一指挥棒，引领、促进检察办案工作不断提质增效，不断推动检察工作自身高质量发展，更好服务经济社会高质量发展。

（三）以流程监控监督为主线，确保案件办理全程纳入规范监控

按照中央政法委和“两高”联合印发《关于加强司法权力运行监督管理的意见》要求，加强新时代检察机关内部监督模式建设，对案件办理中的关键环节和重要节点，分层次分类别进行内部监控。

1.集中统一监管。加强案件管理部门对案件从入口到出口的监管职能，通过流程监控在案件办理过程中及时发现超期或接近超期等情形，及时提醒办案人员纠偏，对司法办案全程同步动态监督。对属于事实认定、证据采信、法律适用等实体性事项，不在流程监控范围之内，以防出现不当干预正常办案，保证办案人员的司法主体地位。

2.严密日常监控。依托统一业务应用系统等信息化手段对案件办理的各环节进行全程监控，每日由专职人员对新发现问题及时核查，重点监控办案期限、强制措施使用、诉讼权利保障等问题，一旦发现问题，立即截图存档，并发送给办案检察官整改。

3.严格分类监控。依托流程监控模块，对即将到期案件及时发出预警提醒。每天对结案案件进行统计，对应当公开的法律文书汇总后发送给检察官邮箱，提醒检察官及时公开。将统计审核过程中发现的案卡信息填录不规范、不准确的问题予以归纳整理，不定期的组织检察官进行学习，引以为戒。

（四）以案件评查为主的质量监督为标准，确保促进案件质量提升

不断提升监督能力建设，通过案件评查方式督促办案人员牢记对案件质量终身负责，不办错案。

1.坚持上下联动，强化案件质量评查整体合力。统一规范评查工作。着力开展制度建设，除了出台全院评查办法外，业务部门也分别制定本条线的案件质量专项评查办法，实现了案件质量评查的全方位覆盖、网格化管理。统一案件质量评查标准。各业务部门在充分征求基层院意见基础上，深入细化研判，整理出各条线案件质量统一评查标准。统一评查人员调配。注重一体化管理资源整合，在辖区范围内确定部分检察官入选检察机关案件质量评查人才库。对人才库实行动态统筹管理，构建起统一调配评查资源的横向一体以及在各办案条线设置评查员的纵向一体新机制。

2.坚持“三化”标准，全面推进案件网上智能评查。充分运用案件质量评查智能辅助系统，实现案件质量评查的“标准化、智能化、规范化”。突出标准化。实现评查系统与统一业务应用系统的紧密对接，有效解决传统案件评查系统和办案系统“两张皮”的难题，实现与案件电子卷宗系统的无缝对接，同步显示案件侦查卷宗材料，有效解决传统評查借卷难、送卷难、卷宗安全性问题。凸显智能化。评查系统实现了对案卡填报问题自动抓取，对评查问题可以截图保存，使得评查结果更有说服力;通过自动生成个案评查报告和综合报告中的问题归纳，为评查活动节省了大量的事务性工作。实现规范化。评查员直接将评查问题以及问题截图在系统内反馈至办案检察官，评查系统自动生成个案问题清单和案件评查通知单送达被评查检察官限期整改，更好地推进案件的评查结果的运用。

3.坚持三维覆盖，提升案件质量评查工作实效。盯紧重点评查这个“点”。将捕后不诉、撤回起诉、无罪判决及群众反映强烈案件、涉检信访案件作为重点，发现一件评查一件。基层检察院定期将上季度重点评查案件的情况进行梳理、汇总后统一上报市级检察院，杜绝待评查重点案件出现“积压”现象。市级检察院定期组织集中评查，对各基层院评查的重点案件抽查、复核，将评查结果在全市范围内通报。管好专项评查这条“线”。各业务部门将特定案件类型、特定办案环节作为专项评查对象，进一步拓展评查的深度。指派专人对办案部门执行专项评查工作计划及评查方案、评查结果备案情况进行执行督办，有效发挥案管部门在评查工作中的统筹管理、执行督办和全局把控作用，确保评查不走过场、不走形式。抓牢常规抽查这个“面”。以最高检规定的抽查最低标准，实行高频率、广范围的评查，覆盖各业务条线，覆盖到每名检察官，基层检察院汇总本院每季度常规评查情况，统一报送市级检察院，严防年底“突击”评查、“过场式”评查。

（五）以检务督察监督为保障，确保检察官严守界限

基层院检务督察工作应统归到政治处负责，积极采取各种督查督办措施，大力扭转检察机关内部监督与接受监督自觉性不强问题，形成自觉接受监督的良好氛围。

1.坚持常态化开展案件回访。推介案件办理“四访两谈一追责”跟踪问效机制。由检务督察部门对办结的案件当事人进行逐一回访，通过电话、见面、书信或网络形式，了解案件双方当事人或其近亲属，对案件办理结果是否满意，检察人员在案件办理过程中是否存在不文明不廉洁问题。发现问题及时约谈办案人员，启动问责程序，严肃追究责任。

2.加强与派驻纪检监察组沟通协作，增强监督合力。院党组与派驻纪检监察组同向发力、协作互动、形成合力，共同推进全面从严治党向纵深发展。联合采取通报、查阅会议记录、学习记录等，定期督促检查全市检察机关学习贯彻党中央精神和习近平法治思想情况。组织干警学习“三个规定”相关文件，要求检察人员遇有过问或干预、插手检察办案等重大事项行为做到“逢问必录”。

3.坚持常态化纪律作风督察。对收到反映干警违纪违规问题的信访举报线索认真调查，按规定进行答复。对有关人员采取诫勉谈话、提醒谈话等形式，敲响警钟。

作者：郭国谦 李文涛

监督制约机制的检察权论文 篇3：

职务犯罪侦查监督制约机制探究

摘要：职务犯罪侦查权是法律监督权的重要内容，检察机关拥有的这一权力具有合法性与正当性。但目前职务犯罪侦查权在运行中还存在这样那样的问题，其原因主要在于监督制约机制存在着缺陷，即外部监督不到位和内部制约乏力。为此，应当在合法性、公正性和符合规律性等价值基础上，对职务犯罪侦查监督制约机制予以改革和完善。

关键词：职务犯罪；侦查权；监督制约；机制完善

职务犯罪侦查权，是《宪法》和法律赋予检察机关的重要权力，也是检察机关履行法律监督职能的必要手段和有力保障。目前，因监督制约机制不健全等诸多因素的影响，检察机关在行使职务犯罪侦查权的过程中出现了一些问题，如刑讯逼供、徇私枉法等现象时有发生，因而使学界对检察机关拥有职务犯罪侦查权的正当性产生质疑。因此，改革和完善职务犯罪侦查监督制约机制，构建适应形势发展要求和侦查工作规律的监督制约机制已成为检察理论研究面临的一个现实而又迫切需要解决的重大问题。

一、检察机关拥有职务犯罪侦查权的正当性分析

虽然我国《宪法》和法律赋予了检察机关职务犯罪侦查权，但关于检察机关是否应该拥有该项权力，近年来在学界及实务界一直存在着争论。“肯定说”认为，职务犯罪侦查权是检察权的重要内容，它以检察机关监督国家工作人员在履行职务过程中是否有违法犯罪的行为为客体，目的是为了防止国家权力的腐败和滥用，以维护国家法律的尊严和国家机关的威信与正常活动。持“肯定说”的学者多是在此观点基础上从不同角度阐述职务犯罪侦查权的合法性与正当性。“否定说”认为，检察机关行使职务犯罪侦查权会使检察权过于强大，导致无人监督也无法监督，检察权不受控制，势必造成权力的滥用，因而应予以取消。笔者认为，围绕职务犯罪侦查权的争论之所以激烈，其根源在于检察机关法律监督权属性之争，争论双方并没有从理论上厘清检察机关拥有职务犯罪侦查权是否正当的问题。

(一)理论基础：检察官起源学说

我国检察机关作为法律监督机关的宪法定位和功能设计，其理论基础虽然是列宁的法律监督思想，但历史渊源却是大陆法系国家检察官的“国家权力之双重控制”学说。该学说认为，检察官的基本功能是对法官和警察实施双向的监督和控制。在侦查程序中，检察官需对警察的侦查活动施以法律监督，防止警察滥用权力，避免国家变为权力不受制约的“警察国家”；在审判程序中，检察官的责任不仅是提出指控，而且还要负责监督法院遵守程序规则，防止法官专权擅断。依这一学说建立起检察官制度的大陆法系国家，实现检察官监督警察的主要手段就是从法律上确立“检主警辅”的侦查权力分配格局，检察官在审前程序中成为侦查权的法定主体，既享有侦查程序的决定权，又拥有侦查实施的指挥控制权。“就控制警察而言，创立检察官的重要目的之一，在于摆脱警察国家的梦魇，因而需要一个严格受法律训练及法律控制的检察官来监督控制警察侦查活动的合法性。据此，检察官乃侦查主体，刑事警察仅为其辅助机关，乃势所必然的安排设计。”可见，检察机关拥有刑事侦查权是正当和合理的。职务犯罪侦查权作为刑事侦查权的一部分，我国《刑事诉讼法》将其赋予检察机关，符合检察官起源学说的精神，具有理论上的正当性。

(二)现实需要：侦查权的属性体现

侦查权即法律授予的进行专门调查和采取强制措施的权力。从权力的性质看，它应当是一种工具性权力，是为了保障国家权力得到充分行使和实现的必要手段。这一性质无论是在西方国家三权分立的权力构架下，还是在我国的国家权力配套体系中，都得到了体现。在西方国家，国家权力分为立法权、行政权和司法权，分别由议会、政府和法院行使。在这种权力构架下，多数国家把检察机关视为行政机关，把以公诉为主的检察职能视为行政职能的一部分。为了保证检察官更好地履行公诉职能，查清犯罪事实，往往赋予其侦查权或指挥侦查权。检察官拥有侦查权是为了使公诉权获得充分行使与实现，是公诉权的工具和手段，因而是公诉权或检察权的一部分。有些国家(如《法国刑事诉讼法》第49条)规定预审法官享有侦查权，这里的侦查权是审判权的一个组成部分，是法院行使审判权的手段和工具。而议会为了决定自己权限范围内的某些重大问题，也可以组织调查委员会进行调查，包括司法调查，这时侦查权(或者说调查权)又成为议会行使立法权的工具和手段。这说明在西方三权分立国家的权力框架下，侦查权在国家立法权、行政权、司法权中均有所体现，是实现这些国家权力的工具和手段。我国是实行中国共产党领导、议行合一的宪政体制国家，在这个宪政体制下，公安机关和国家安全机关拥有侦查权，是为了使社会治安管理权得到充分的实现，侦查权是社会治安管理权的工具和手段。监狱对发生在监狱内的犯罪案件进行侦查，是为了维护监管改造秩序，侦查权又成为刑罚执行权的工具和手段。检察机关作为专门法律监督机关，是为了行使法律监督权而享有侦查权。从这个意义上看，侦查权只是司法机关或行政机关实现自己职能的一种手段和辅助工具，这一性质并不会因其行使主体的不同而改变。但是，立法一旦赋予检察机关职务犯罪侦查权，则检察机关对涉嫌职务犯罪的人员进行侦查时，职务犯罪侦查权便具有了法律监督的意义。

(三)改革走向：契合检察制度的发展趋势

从检察制度的发展趋势看，由检察机关行使职务犯罪侦查权是当今世界各国检察制度的共同走向。大陆法系国家和英美法系国家虽然在设置侦查权以及检察机关如何行使侦查权方面有所差异，但它们的检察机关都拥有侦查权。例如，《德国刑事诉讼法》第161条规定：“检察院可以要求所有的公共机关部门提供情况，并且要么自行通过检察机构部门及官员进行任何种类的侦查，警察机构部门及官员负有接受检察院的请示的义务。”法国、意大利等大陆法系国家亦较为普遍地赋予检察机关刑事侦查权。在英美法系国家，虽然侦查权主要是由警察行使，但检察官的侦查权正在逐步确立和扩大。例如在英国，1987年依据《严重欺诈局法》设立严重欺诈局，在总检察长的领导下，直接立案侦查涉嫌500万英镑以上的重大复杂欺诈案件，检察机关从此可以行使部分刑事侦查权。在美国，《联邦法典》规定，独立检察官在侦查政府官员犯罪案件时，享有充分、独立的侦查权和提起诉讼的权力。在保留对普通刑事犯罪行使侦查权的基础上，当前许多国家的检察官都逐渐把力量集中在对部分案件直接行使侦查权上，这部分案件主要是官员职务犯罪或智力型的经济犯罪案件。例如在日本，检察机关在保留“认为必要时可以自行侦查犯罪”的同时，把主要精力放在了对部分经济与公司案件、严重偷税与漏税案件、公务人员贪污受贿案件的侦查上。最近，日本一些高等检察厅还专门成立了“特

别侦查部”，专门负责这类案件的侦查工作。在俄罗斯，《俄罗斯联邦检察院法》规定，所有调查机关都必须执行检察长的一切命令。当需要对犯罪行为追究刑事责任时，检察机关根据《俄罗斯联邦刑事诉讼法》的规定，对属于自己职权范围内的职务犯罪案件进行侦查，检察长有权亲自进行或委托下级检察长或侦查员对任何一个犯罪案件进行侦查，这是检察机关的专属权限。对检察官(检察机关)享有特殊案件侦查权的共同认识，主要体现在联合国大会1990年批准的《关于检察官作用的准则》中。该文件规定：“检察官应当适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉，和依据法律授权或当地惯例地这种罪行的调查。”可见，检察机关对职务犯罪享有侦查权是世界检察制度发展的共同走向，我国法律赋予检察机关享有职务犯罪侦查权契合了这一发展趋势，符合检察制度的发展规律。

二、检察机关职务犯罪侦查监督制约机制运行现状

职务犯罪侦查权作为一种权力，与其他权力一样，也需要对其进行必要的监督和制约。我国在法律层面和司法实践中也设置了一定的监督制约机制。但毋庸讳言的是，当前对职务犯罪侦查权的监督制约还存在明显的缺陷和问题，突出表现为：外部监督不到位，内部制约乏力。外部监督不到位，主要是指各级人大对本级检察机关的监督只是面上监督，缺乏程序性；当事人的监督因受条件限制而存在虚化的情况；人民监督员的监督尚需制度配套。所谓内部制约乏力，即检察机关拥有职务犯罪侦查权，然而对这种侦查权的监督制约仍为检察机关自身，属于“同体监督”，因而引起“谁来监督监督者”的质疑，这也是近年来检察机关职务犯罪侦查权的正当性受到质疑的“症结”所在。具体表现在：

(一)外部监督缺乏程序性

有论者指出，一种机制的建立，首先要有一个“周延”完整的监督制约框架：一是要解决“面”上的覆盖率，即监督制约的时、空范围；二是要解决“点”上的包容性，即明确各个诉讼环节、每道诉讼工序的监督制约内容，这样，既有“面”又有“点”，既有范围又有内容，既有空间又有时间，才是真正意义上的监督制约机制的完整活动。

从这个视角检视我国职务犯罪侦查权的外部监督机制，可以发现外部监督并不到位。从总体上看，各级人大及其常委会对检察业务工作的监督主要是通过听取检察院的工作报告，对检察工作提出意见和建议，人大代表视察等方式实现。这种监督虽然覆盖面广，解决了监督“面”的问题，但由于是会议式的监督，因此缺乏常态性和程序性。而职务犯罪侦查是由具体的检察人员进行的专门调查活动，具有动态性和具体性，因而人大监督“面”的时、空结合不是很紧凑，监督“点”缺乏程序性、具体性，难以实现对侦查过程的动态监督。为了解决监督机制中“点”的控制问题，《刑事诉讼法》及新修订的《律师法》等相关法律从平衡侦控与辩护关系出发，赋予犯罪嫌疑人一定的诉讼权利并扩大律师的帮助权，这对维护当事人合法权益、确保侦查工作依法进行是十分必要的。但是，由于我国刑事诉讼制度在侦查阶段具有明显的职权主义特征，而职务犯罪嫌疑人又具有极强的抗侦性特点，为有效防止可能出现的串供、毁证和逃跑、自杀等情形，检察机关在侦查中往往对犯罪嫌疑人采取拘留等强制措施，这使犯罪嫌疑人行使监督权在客观上受到限制，监督作用难以发挥。而新修订的《律师法》虽然对与律师帮助权有关的会见权、调查取证权作了更多的强调，但由于与《刑事诉讼法》不相配套律师监督还难以发挥更大的作用。至于审判机关通过控、审分工对检察机关行使职务犯罪侦查权实施制约这一方式，实践中也发挥了一定的作用，但由于检察机关享有是否逮捕、撤销案件和不起诉等自由裁量权，使审判制约难以覆盖检察机关自由裁量权的范围。

有鉴于此，最高人民检察院通过深入调研和充分论证，于2004年10月作出了《关于检察机关直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)，决定试行人民监督员制度。人民监督员主要有两大职责：一是对检察机关直接立案侦查案件中的不服逮捕、拟撤销案件、拟不起诉等“三类案件”实行监督；二是对应当立案等“五种情形”提出纠正意见。试行人民监督员制度是检察改革的重要内容，也是检察机关主动接受外部监督的重要举措，经过这些年的试点，取得了良好的效果。但是，由于该制度的依据仅仅是最高人民检察院的内部规定，还没有纳入法律序列，与其他法律制度在配套上还有不少需要完善的地方。例如，对职务犯罪初查后拟不立案的案件和当事人对侦查行为提出异议的案件没有列入监督范围；人民监督员由各试点检察院检察长聘任，经费由检察机关在业务经费中列支，监督的独立性难以保证等。

(二)内部制约缺乏有效性

由于检察机关在查办职务犯罪时事实上是集“侦、捕、诉”权力于一体，虽实行内部分工与制约，但终因“检察一体”而使权力行使与权力制约归于一体，从而出现事实上的“同体监督”现象。目前检察机关实行的检察长——分管副检察长——部门责任人——办案人员层层负责的侦查工作和案件质量管理体制，从形式上看，这种体制的控制环节很多，似乎有利于监督制约，实则不然。因为它始终没有突破集体办案、集体负责的框架，必然出现“集体负责而无人负责”的状况，达不到制约的目的。具体来讲包括以下三个方面：一是重配合轻制约的现象普遍。因责任不明确，在开展侦查监督活动中往往注重对公安机关的监督，轻视对本系统自侦案件的制约；强调配合多，工作制约少；在案件证据审查上受“重事实轻程序”这一惯性思维的影响，注重对嫌疑人有罪和罪重证据的收集与审查，忽视对嫌疑人无罪或罪轻证据的收集把关；为了使案件追诉成功和团体利益的需要，即使发生诸如不立案就对嫌疑人采取强制措施、超期羁押甚至刑讯逼供等现象，负有制约职责的部门也少有过问。二是对自侦部门撤销案件和不立案的监督不到位。如对自侦部门的立案监督，虽然《人民检察院刑事诉讼规则》有原则性规定，但缺乏具体操作程序的规定，致使自侦部门自行消化处理经初查后不立案的案件。三是对变更强制措施的行为监督难。职务犯罪嫌疑人身份特殊，社会关系复杂，在现实中每立案查处一件案件，检察长一般均要过问，特别是大要案，往往由主管副检察长直接向检察长报告，由检察长作出决定，侦查监督部门和公诉部门在工作中即使发现问题也难以提出监督意见。这些问题相互作用，使职务犯罪侦查案件的办案质量难以得到普遍而快速的提高。

三、改革完善职务犯罪侦查监督制约机制之价值理念思考

改革完善职务犯罪侦查监督制约机制，既涉及到刑事诉讼立法，又涉及到检察工作，为了更好地控制职务犯罪侦查权，确保该权力运行的合法性，

有必要对职务犯罪侦查监督制约机制的价值理念进行探讨。

(一)合法性原则

职务犯罪侦查权是法律赋予检察机关对国家工作人员在履行职务过程中涉嫌犯罪的行为进行侦查和追诉的专门权力，检察机关行使该权力具有合法性和正当性。因而在改革和完善职务犯罪侦查监督制约机制时，也应当考虑依法监督与制约，使各项监督制约机制符合法律精神。由于职务犯罪侦查监督制约机制既有外部监督又有内部制约，而外部监督和内部制约机制又分别包涵着多种机制，如外部监督机制中有人大监督、人民监督员监督和当事人及其律师的监督等，可见监督制约机制是一个体系，而不仅仅是单一的制度。因此，在对现有的监督制约机制进行改革时，必须遵循合法性原则，应当在法治精神下进行监督，使各机制既有自己的特点和作用，又在合法性原则的基础上形成互为补充和有机联系的制度体系。

(二)公正原则

法的正义分为实体正义和程序正义两方面，实体正义是正义的起点也是归宿，程序正义是正义的过程也是保证。就行使职务犯罪侦查权而言，确保案件结果的客观公正就是实体公正；严格依照法定程序进行侦查工作，则是程序正义的要求，而客观公正的办案结果需要严格的程序来保证。同时，正义的另一层意义是效率。不符合效率的正义是道德正义的范畴，而不是法的正义范畴。因为一定时期的司法资源都是特定的，在司法资源的配置上必须考虑法的正义要求，以最低的诉讼成本实现法的最大限度的正义。具体到职务犯罪侦查工作上，我们不能为了道德正义的需要而将侦查资源大量地耗费在某一已丧失认识条件的案件上。根据认识论原理可知，刑事案件作为一种社会现象是可以被认识的，但对具体案件的认识又是有条件的，并非每一个案件在实践中都能被认识。为此，大陆法系国家都规定有相应的停止侦查或撤销案件的程序，英美法系国家虽然没有规定明确的终结侦查或撤销案件的程序，但在对抗制诉讼模式下，侦查程序对“死案”的侦查事实上难以为继。从理性角度而言，既满足程序正义的需要，也注意效率的要求，这才是公正原则的全部内涵所在，因此在制定监督制约机制时应当把二者都作为其价值追求。

(三)符合规律性原则

侦查工作既有刑事司法工作的一般特征，又有自己特有的规律性，与一般的司法工作相比，侦查权具有明显的行政性。该权力配置的目的就是为了发现和揭露犯罪，采取的手段是法定的可以限制人身自由的强制措施，因而要求侦查人员必须具有严密的组织性，严格按计划进行侦查行为。与普通刑事案件侦查相比较，职务犯罪侦查又具有自身的特点，这主要表现为：权力行使的对象基本限于利用职权实施犯罪的国家工作人员；立案前的“初查”意义重大，查明“有犯罪事实”可能成为立案查处职务犯罪案件的关键，而普通刑事案件的侦查却是以立案为前提，侦查工作通常在立案后开始；与普通刑事案件侦查“由事到人”的程序相比，职务犯罪侦查程序却是“由人到事”的查证过程。因此，在考虑和设计职务犯罪侦查监督制约机制时，应当结合侦查工作的特点和规律进行考虑和安排，制定的监督制约机制应当符合职务犯罪侦查规律的内在要求。

四、改革完善职务犯罪侦查监督制约机制之构想

(一)强化外部监督机制建设，控制职务犯罪侦查权的不当扩张

1，加强人大监督力度鉴于目前人大监督的“面”较宽泛而“点”缺失的问题，可以考虑补充完善两项制度：一是定期检查制度，即对检察机关职务犯罪侦查工作在一段时间内普遍存在的突出问题进行专项检查。二是规范指导制度。各级人大应当在会议期间或闭会后的人大代表视察等活动中，对群众反映检察机关职务犯罪侦查工作中较为突出的问题进行规范性指导，如在一段时间内因公共利益需要对检察机关查办职务犯罪工作的重点进行指导；对辖区内普遍存在的不规范侦查行为进行指导；对群众普遍关心的职务犯罪侦查问题责成检察机关予以说明等，使人大监督具体到职务犯罪侦查工作的全过程、各环节。至于人大的“个案监督”，由于该制度的“同步”性特点，有“干预”、“替代”司法机关办案之嫌，在实践中效果也不是很理想，因此笔者不赞成人大对职务犯罪侦查工作实行“个案监督”。

2，进一步完善人民监督员制度一是尽快将人民监督员制度法制化。建议在新一轮的《刑事诉讼法》修订时，将人民监督员制度纳入《刑事诉讼法》，作为《刑事诉讼法》的一项基本原则予以规定，使人民监督员制度由现在的部门制度上升为法律制度。二是扩大监督范围。最高人民检察院的《规定》将人民监督员监督的范围限定在“三类案件”和“五种情形”中，笔者认为这一范围过窄，建议予以扩大，将经初查后不立案的案件、立案后实施了涉及犯罪嫌疑人财产权利的侦查行为(如查询、扣押、冻结等)、当事人提出异议的案件等纳入监督范围，使侦查工作中没有受到法院审判制约的工作环节都受到人民监督员的监督。三是规范人民监督员的产生程序。目前，《规定》第6条关于“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐、征得本人同意，由检察长颁发证书”的规定会导致人民监督员的独立性受到质疑，有“让谁监督由我决定”之嫌，并没有消除“谁来监督监督者”的疑问。为此，笔者建议在明确该制度的法律地位后，应由全国人大常委会作出《关于在检察机关实行人民监督员制度的决定》，进一步规定人民监督员制度的监督主体及产生的程序，以增强人民监督员监督的独立性；同时，也要对人民监督员的监督程序、监督方式、回避制度、权利与义务、法律责任等作出具体规定。四是建立独立的保障机制。目前人民监督员开展活动的经费实行从检察业务经费列支的制度，强化了人民监督员对检察机关的依附性，为了减少这种依附性，应当建立独立的经费保障机制，例如，可以考虑实行人民监督员经费财政单列，纳入人大经费系列的经费保障机制。

3，加强犯罪嫌疑人的权利保障建设为了淡化刑事诉讼侦查阶段的职权主义色彩，增强犯罪嫌疑人抗辩权的监督作用，笔者认为可以从三个方面加强犯罪嫌疑人的权利保障建设：一是确立“不得强迫自证其罪”的原则，引进沉默权制度的合理成分，实施犯罪嫌疑人口供自愿性规则。同时，取消《刑事诉讼法》第93条“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”的规定，因为这一规定有违联合国人权刑事司法准则精神、与人权保障理念相违背。我国政府已于1998年签署了《公民权利与政治权利国际公约》，根据国际法中条约应当信守的原则，我们也应当根据公约规定在《刑事诉讼法》中确立“不得强迫自证其罪”规则。当然，这一规则在实施中也允许有例外，如存在索贿行为的受贿案件、巨额财产来源不明案件、强令工人冒险作业的重大责任事故案件等案件的犯罪嫌疑人不应享有该规定的权利。二是将律师的帮助权改为辩护权。现行《刑事诉讼法》规定，侦查阶段犯罪嫌疑人委托

的律师仅能为其提供帮助而不享有辩护律师的地位，这是律师在侦查阶段的作用没有得到充分发挥的主要原因。律师作为法治的重要力量，应当在侦查阶段充分发挥作用，这样既有利于案件客观事实的发现，也有利于监督侦查行为。因此，“应当赋予嫌疑人获得免费律师帮助的权利，并且在立法上明确规定，律师在侦查阶段具有辩护人的地位”。三是建议修改《国家赔偿法》，使检察机关在不当侦查行为符合赔偿范畴时无条件予以赔偿，而不致因相对人不申请启动赔偿程序而逃避赔偿义务，从而增强侦查人员的自律意识和责任意识。

(二)建立健全内部制约机制

关于如何构建检察机关职务犯罪侦查的内部制约机制，理论界和实务界进行了广泛的探讨，并形成了两种方案：一种方案认为，可以在一级检察院内建立专门的监督机构，以解决监督的权威性和在某些情况下不敢制约与不愿制约的问题；另一种方案是在现有的内部制约机制框架下进行改革完善。笔者认为，第一种方案以设立专门机构的方式来保证制约的权威性和超前性，避免当前出现的工作人员相互之间不敢监督或不愿监督的现象，并且变事后监督为动态监督，具有一定的积极意义。但是，通过设立专门监督机构的方式既与司法改革“精简机构”的精神不符，也不能保证监督的权威性。因为新的监督机构仍然是一级检察院的内设部门，该机构的工作人员与被监督部门的工作人员还是在同一个检察院内工作，仍然不能避免某些情况下不敢监督或不愿监督的问题，同时仍然会陷入“谁来监督监督者”的怪圈。第二种方案则是在现有机构的基础上，通过改革实现制约的有效性，显然能够避免前一种方案的不足，但这个方案最大的不足却是忽视了检察院内设监督部门的作用。笔者认为，应当以一级检察院内的监督机构为龙头、各职能部门之间的相互制约为关键、上级检察院对下级检察院的监督为补充来构建职务犯罪侦查的内部制约机制。在这一框架下，通过完善制度的方式加强对侦查过程各环节的控制。

1，关于初查活动 目前初查活动的启动完全由职务犯罪侦查部门以案件涉及机密等为由单方自主决定，现行制约机制还没有渗透到这一程序中，使得初查工作过于随意。为此，应健全初查工作制度，明确初查启动时必须登记报告，切实避免初查工作的随意性。同时，侦查部门在启动初查时应报侦查监督部门备案，使侦查监督部门及时掌握初查日期、初查结果等基本情况，及时发现和纠正不规范的初查行为。

2，关于立案工作应制定立案通报制度，明确规定侦查部门在立案之日，应将包括犯罪嫌疑人基本情况、涉嫌罪名、立案时间、简要案情、采取强制措施等在内的案件内容，及时向侦查监督部门通报，由侦查监督部门决定是否派员提前介入，开展侦查监督。建立不立案原因审查制度，由主管侦查工作的检察长牵头，组织侦查监督、公诉、纪检监察、控告申诉等部门组成不立案原因审查领导小组，对不立案的原因进行严格审查，并赋予其案件不立案决定权，改变由侦查部门自行消化处理不立案案件的现状，提高职务犯罪侦查工作的有效性。

3，关于侦查工作应建立侦查联动机制，明确规定在侦查部门开展侦查工作时，纪检监察部门可以派员在场监督，侦查监督、公诉等部门可以介入督导。如在案件进入侦查程序后，纪检监察部门可以对重要的侦查活动进行现场监督，参与讨论侦查工作的重大事项，负责处理犯罪嫌疑人的投诉、控告等；公诉部门可以提前介入引导侦查，监督和引导侦查人员以庭审为目标，以人权保障为基准合法使用强制措施。

4，关于撤销案件侦查部门单方行使对案件的撤销决定权，其他部门对撤销案件监督不力或监督不到位，这是当前撤销案件工作不规范的原因所在。为了强化对撤销案件工作的制约，建议在检察机关内部建立撤销案件听证制度，规定侦查部门撤销案件的决定应当经过听证程序后才能作出。如针对那些经侦查既无犯罪事实又无确定的犯罪嫌疑人的案件，侦查部门认为需要作撤销案件处理时，应呈报由侦查监督、公诉、纪检监察、控告申诉等部门组成的听证委员会，侦查人员应当向听证委员会报告侦查过程，论证撤销案件的理由，最后由听证委员会表决是否需要终结侦查程序。

作者：邓海华