权力监督机制范文

第一篇：权力监督机制范文

公共权力制约与监督机制

【摘 要】近年来，关于构建公共权力制约与监督机制的研究逐渐成为国内学术界研究的一个热点。公共权力在具体的行使过程中，会受到个人或集团利益的诱使，权力就可能出现异化现象，从而需要对公共权力进行制约和监督。本文从对公共权力概念的分析入手，对公共权力的制约与监督机制进行了研究。

【关键词】公共权力;制约; 监督;综述

文章编号：issn1006―656x(2014)05-0360-01

公共权力是为实现公共利益，根据公众意志对社会公共生活进行组织、协调、控制的支配力量，其行使主体是执政党、政府以及承担公共管理职能的社会组织。公共权力是促进社会发展的必要手段，其运行的实质是对社会利益关系进行调整以实现公共利益。思想家孟德斯鸠则认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。列宁也曾明确指出，权力不受制约，必然导致无节制的堕落。在我国，尽管公共权力的基本属性已获得根本改造，但是，由于制度的缺失、人的自私性以及封建文化等多种因素的影响，仍然存在着公权私用、滥用和腐败等权力异化现象的出现。因而，加强对公共权力进行监督与制约十分必要的。权力制约与监督机制历来都是政治学研究的重点问题之一，进入到21世纪后，关于权力制约与监督机制的研究逐渐成为国内学术界研究的热点问题。

一、公共权力的概念

关于公共权力的概念，国内外有许多学者对此进行了认真的研究，并做出了各种不同的解说。一个比较常见的观点是：权力就是一个人或者一个组织迫使他人放弃自己的意志而实现某一目的的能力。公共权力也可以理解为公权利，是为管理公共事务而设定的。人类作为群居动物，需要组织起来适应自然环境，因而需要处理许多公共事务，也就需要一种凌驾于社会个体之上的公共权力。公共权力的使命是维护和促进私权。但公共权力自产生起，就与私权利不可避免地产生对抗，尽管对抗的范围、方式各不相同。而且这种对抗性是天然的，不可化解的。试图以公共权力基本目的公共性来否认或者掩盖其与私权利的对抗性是徒劳的。因为公共权力本源自私权利，是私权利的让渡;同时公共权力行使的方式主要体现为对私权利的限制。公共权力在具体的行使权力的过程中，受种种个人或小集团利益的诱使，权力就可能出现异化现象，产生腐败，寻租等行为，对私权利构成侵犯，从而需要对公共权力进行约束。

二、公共权力的权力制约与监督机制

权力的权力制约与监督机制，即以权力制约权力，其理论上的系统化始于孟德斯鸠，实际应用始于美国建国宪法。其基本原理是将国家权力一分为三，使其在分工的基础上互相制约。

在这一方面，涉及的主要问题就是如何科学配置权力，并使不同权力之间能够相互制约、相互监督。杨长青认为，要加强对权力的监督和制约，就“要适度分解权力.构建权力之间的制衡关系”，具体而言，他认为可以通过“分解‘一把手’过分集中的权力”、“限制领导干部兼职”、“理顺党委和政府的关系”、“正确处理地方党委和人大的关系”、“正确处理上下级关系”来使各种权力之间形成相互制约。同时他认为还应“建立垂直的监督领导体制”、“理顺纪检、监察和检察机关的工作关系”来“要强化专门监督机构的权威，以权力制约权力。 “只有从权力内部对权力进行分解，并在此建立一个稳定的、相互制约的权力体系，以权力之间的关系来制约权力”才能有效地控制权力。 “强化权力制约的关键是实现权力的合理分工和相互制约”。完善我国权力制约和监督体制，需要加强“人民代表大会制度下国家机构设置和权力制约监督”，加强“各级权力机关相互间的制约监督”、“国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的制约监督”、“行政系统内部的制约监督”、“司法系统内部的制约监督”。吴振钧提出要对权力进行横向和纵向的合理配置。要在横向上做好“党政合理分权”、“政企合理分权”、“政事合理分权”、“国家机关合理分权”四个方面的工作，同时也要在纵向上使“中央与地方的权限划分科学合理，运行有效”。

三、公共权力的法律制约与监督机制

在强调法律对权力的制约方面，杨长青认为“制约领导干部权力，从根本上说要靠法制。” “依法行政，用法律约束行政主体”、“完善预防和治理权力腐败的法律。加大法律制裁力度”和“建立和完善独立的司法体制”三种途径来加强法律对权力的制约。喻中强调行政诉讼在权力制约与监督中的重要作用，并提出了实现行政诉讼制约和监督行政权力的三种方案：提高行政诉讼级别的“小改”方案，由最高法院行政审判庭在各省、市、自治区设立“派出法庭”的“中改”方案，在最高人民法院之下设立相对独立的行政法院系统的“大改”方案。董长春认为“应当在以法律制度明确权力活动领域的基础上，完成对公共权力私人性的制约。”他针对制约权力提出了三点措施：“以法律明确权力的活动领域”、“以法律确定公共权力的边界”、“以责任制约权力”。以法律制约权力就是“制定严密的法律法规，规范权力的运作过程，控制官员的用权行为，作到依法行权，依法行政。”为了能够达到用法律控制权力的目的，他认为“要设置三道互相衔接的严密防线”，即“行为前的法律控制”、“行为过程中的法律控制”和“行为后的法律控制”。通过这三道防线，对权力进行法律上的制约。姜明安认为，“宪法只有得到有效实施，宪法确立的公民基本权利才能得到有效实现，宪法规定的国家权力分工与监督制约机制才能真正有效运作”。因此，在公民基本权利遭受其他任何个人、组织不法侵害之时，法院应以不违宪的具体法律进行裁判;当无此具体法律时，法院以宪法作为直接依据进行裁判，这是理之自然。”从法律的角度进行研究成为目前学者们研究权力制约与监督机制的一个重要视角。

第二篇：民主与权力监督制约机制论文

摘要： 发展党内民主涉及的内容是多层次和多方面的，在当前最为重要和根本的是构建党内权力监督制约体系，建立健全各种相关制度，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展。本文探讨了有效加强党内权力监督制约机制的主要对策，对于新时期推进党内民主建设、巩固党执政的基础具有特别重要的意义。

关键词：党内民主;权力监督;制度创新

党内民主建设一直是我们党各项建设中备受关注和重视的课题。在当前，发展党内民主的关键是合理构建党内权力监督制约体系，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展，这对我们准确理解和把握党内民主建设的基本规律，有效推进党内民主建设，提高党的执政能力、全面推进党的建设新的伟大工程具有重要的理论意义和现实意义。

一、党内民主的实质

党内民主，是共产党的政治本质规定性之一。党内是否实行民主及实行的程度，这是关系到党的性质和党是否有生机与活力的问题。我们虽然经常强调发扬党内民主，但对党内民主的实质问题缺乏深入而系统的研究。根据列宁的意思，党内民主的实质，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，即党员是党组织的“主人”，党内事务归根到底由党员当家作主。他指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶段政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”[1]他又进一步指出，“俄国社会民主党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理;并且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[2]。

从列宁的论述中可以看出，党内民主，从根本上来说，是党内生活中的基本政治原则和政治制度。其实质，就在于全体党员一律平等地直接或间接地决定和处理党内事务。扩大和发展党内民主，就是要加强制度建设，确保广大党员在党内生活中的平等的主体、“主人”地位，使党章规定的党员权利得到充分实现和确实保障，如果离开了这一点就不可能有真正的党内民主。

二、真实有效的党内权力监督制约体系是发展党内民主的重要保障

中共党内民主监督，是中共党组织(特别是党的纪检部门)和全体党员在民主集中制原则指导下，在党内政治民主和组织民主的基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执政行为、领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促的活动。党内权力监督制约机制则是指由党内权力监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。中共早在执政之初就对党内权力监督问题予以重视。1949年11月成立了中共各级党的纪律检查委员会，在中共“八大”及其前后一段时间里，毛泽东、刘少奇、邓小平等党的领导人强调党要领导得好，任何党员和党的组织就必须接受监督，包括党内监督、民主党派的监督和人民群众的监督。改革开放以来，中共在恢复发展党内民主和党内监督方面取得了明显的进步，主要表现是：(1)全党对于党内监督的重要性的认识更加深刻;(2)建立健全了纪检监督机构，扩大了党的代表大会的职权;(3)党内监督制度趋于完备，修改和制定了系列党规党法;(4)狠抓党风廉政建设，清除了一些腐败分子，纠正了党内的某些不正之风和违法乱纪行为等等。

可见，改革和完善党内权力监督制度，强化党内权力监督制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一，加强党风廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。目前，随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，国内经济成分、利益主体、社会组织、生活方式等日益多样化。在这种情况下，建立结构合理、配置科学、程序严密、真实有效的权力监督制约机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，对推动新时期党内民主建设具有特别重要的战略意义。

三、合理构建权力监督制约机制，推动党内民主建设

根据当前发展党内民主面临的问题，如何从体制和机制两方面构造一个规范化的权力运行机制，强化对权力的制约监督，是摆在我们党面前的一项重要任务。从目前情况来看，笔者认为主要从以下几个方面合理构建党内权力监督制约机制。

1.发展党内民主是构建党内权力监督制约机制的基本前提

党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的带动和示范作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[3]。党的十六大报告关于发展党内民主的决定，把党内民主建设与制度建设有机地统一起来，注重从制度建设高度发展党内民主，这既是对党的建设长期历史经验的深刻总结，又是对新的历史条件下强化执政党监督制约机制的基本前提。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，如何强化执政党监督制约机制，把我们的党建设好，这是我们在新的世纪面临的最重大的课题。

中国共产党作为执政党，需要党内外群众对党和国家的各级领导机关、领导干部实行批评监督。因此，要加强党内监督制约机制的建设，必须发展党内民主，按照要求进行制度建设，科学地配置党内的权力，要把本应属于党员的权力归还给党员，由党员直接或间接地决定党内各种事务。发展党内民主使得民主权利得到保障，法制法规更加健全，党自我更新和执政能力更强，这一切既是党执政的价值目标所在，又将有力地促进党的执政方式的法治化、民主化和科学化的现代转型。

2.健全法律法规是构建党内权力监督制约机制的重要基础

法律是具有国家强制力的社会规范，完善的法律制度是制约权力异化，消除权力腐败的依据和保证。现代政治生活的实践表明，健全的法制是对权力实行有效监督制约的重要基础。建立一种以法制为主导的政治制度模式既是现代政治生活的普遍要求，又是发展社会主义市场经济的现实需要。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的进一步发展，社会生活日益复杂化和多样化，要适应社会发展的需要，就应该建立完善的法制体系，使之成为社会主义市场经济运作的安全阀和社会发展的稳定器，实现整个国家政权运作的制度化和法律化。

在目前，要加强对执政党的监督制约机制，在健全法制方面，首先是要完善党内制度法规。制度法规既是党内生活的规矩，也是党内监督的依据。党内制度法规包括五个方面：一是组织制度，如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度、亲属回避制度等;二是领导制度，如集体决策制度、分工负责制度等;三是工作制度，如请示汇报制度、办事公开制度、职务开销制度等;四是生活制度，如权利保障制度、民主生活制度等;五是监督制度，如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度、家庭财产申报登记制度、家庭重大事项报告制度等。目前制度法规还不够完善，我们还要结合社会的现实情况进一步完善党内制度法规，使它从内涵和外延方面建立起比较完备的法规体系，同时，我们还要充分发挥制度法规的作用，必须力求实现制度法规的完整性、统一性和可操作性，从制度法规上保证有法必依，违法必究，确保制度法规的权威性和有效性。

3.改革监督体制是构建党内权力监督制约机制的治本之策

中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党恢复了党的纪律检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是，从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。目前存在的一个核心问题是：中央纪律检查委员对中央委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。[4]党内监督制度对于加强党内监督至关重要，但如果没有比较完善的党内监督领导体制，这些监督制度就不能充分发挥作用。党内监督制度是党内监督的基础，而党内监督的领导体制则是核心。党内监督能否搞好，在很大程度上取决于是否有一个良好的党内监督领导体制。因此，必须进一步完善党内监督的领导体制，为各项具体制度充分实现其价值创造条件和提供保障。对此，《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求要改革和完善党的纪律检查体制。这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主，纪委成员中的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位，因此，就需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思想，纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对它负责，而且改革受同级党委领导为同级党的代表大会领导，对党的全国代表大会负责。确认纪委受代表大全的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再受同级党委领导，各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性，这样纪委的权力也加大了，地位也提高了。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位，从根本上保证纪委能够独立地行使检查权。

这个体制变化的核心就是把党委领导具体化和制度化为党的代表大会或党的委员会全体会议领导。但是，这个变化必须有两个制度性的前提条件：一是使党的委员会全体会议成为制度化的组织，全面提升其在党内的地位与作用;二是在不属一级政权性质的地方或单位组织实行党代表大会常任制。这样，纪委的监督就能在党的整体领导体系中获得更大相对自主的空间，从而在实现更为有效的纪律监督的同时，推进党内民主的发展。

4.完善监督机制是构建党内权力监督制约机制的重要任务

要使党不断地自我发展和完善，关键在于理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制。江泽民指出：“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机制。”[5]为此，笔者认为应做到以下几点：

第一，充分发挥舆论监督的作用。“所谓舆论监督，就是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的言行予以道义上的审视、评价和督促，尤其包括对官僚主义、缺德行为等社会不良现象的批评指责。”[6]从20世纪90年代以来，我国的舆论监督随着政治经济环境的宽松、政务公开的扩大和民众政治参与的有序发展而逐步发展起来，越来越受到中央和国家的高度重视。从中共“十四大”报告到“十七大”报告，都强调了舆论监督的重要作用。尽管舆论监督在反对专制作风、遏制腐败、推动民主和法治、保持党和国家的活力等方面发挥了重要作用，但在目前依然存在着新闻舆论监督疲软和舆论监督法规不健全等问题。为了加强党内监督，我们必须确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利、党员发表意见的权利、党员对党内重大决策的运作实施监督的权利等等。

第二，逐步完善党内选举制度。党章规定，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委托取代选举，用征求意见回避选举的做法。在逐步扩大直接选举的同时，不断完善差额选举。没有差额的选举不是真正的选举，没有竞争的差额不是真正的差额。差额选举比等额选举优越，最根本的是它给选民提供了自主选择的可能性，保证选民充分行使自主选择的权利，举优汰劣，保证选出最优秀的人才。

此外，还要真正实行竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制有利于选民和选举单位对当选代表的监督。当选代表在竞选过程中对选民和选举单位所作的承诺和保证，将成为选民和选举单位对其进行监督的重要依据。实行差额选举在客观上为代表候选人的竞选活动提供了依据和可能，使我们党的干部制度真正成为出人才、出政绩、出效率的制度，从而为干部队伍茁壮成长注入新的生机活力，为优秀人才脱颖而出开辟新政治渠道。

第三，切实保障党员民主权利。党员民主权利是以党和党内其他法规形式确认党员应享有的权力和利益，它是党内民主的基础，尊重和保障党员民主权利的目的在于使每个党员都能关心、参与党内事务，发挥党员的积极性、主动性，保证党的事业的发展。坚持党章规定的所有党员无论职位高低，权利和义务一律平等的原则。对于在遵守党纪的前提下，对党内事务发表不同意见的党员，不得采取任何形式加以打击;对于在党的会议上或在给党的组织的报告中，对党的组织和个人提出批评意见的党员，不得采取任何形式加以压制，否则必须依据党纪严肃处理。为了实施有效的监督，在不断提高广大党员的监督意识的同时，必须加强监督保障制度建设，切实保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于监督的党员得到应有的支持和表彰，从而调动广大党员参与监督的积极性和主动性。

第四，有效开展民主评议活动。在党内，党员是党的主人，是党的决策主体。党内民主的本质就是由党员决定党内重大问题和管理党的事务。通过个人述职、党员评议和组织考察，力求客观公正地对干部作出评价。对违法乱纪、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，以便体现监督制约的刚性。实践表明，党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量来制约。如果离开了这种强制，只停留于一般道义上的谴责，监督制约就失去了权威性，失去了威慑力。

此外，加强党内监督，还要强化领导集体内部的监督作用。各级领导班子要切实负起责任，带头开展批评和自我批评，及时纠正各种不正确的思想和行为。把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来。在从严治党中，每个党员干部要经常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自警、规范行为，严以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大执纪执法力度的同时，要拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的监督作用，要相信和依靠民众，广开言路，真诚欢迎各方面的意见和批评。

5.加强党派监督是构建党内权力监督制约机制的外在条件

“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，这是中国政党制度的基本特征，这个“合作”与“参政”的一个基本体现，就是共产党与各民主党派“互相监督”，“互相监督”主要是民主党派监督共产党。但是，在我国政治生活中，民主党派对共产党的监督也不同程度地存在着“软监”、“虚监”、“空监”的问题。因此，要强化执政党监督制约，必须加强民主党派的监督。

要提高民主党派的监督的力度，必须加强民主党派的自身建设。一方面，需要在民主党派内部建立相应的监督工作机构。因为作为参政党的民主党派，其主要职能是参政议政和进行民主监督。目前，各级民主党派内部绝大部分没有负责参政议政和民主监督的专门工作机构，这与民主党派参政党的地位是不相称的，实际上已影响了民主党派监督作用的发挥。与建立专门的监督机构相适应的一个问题是必须加强民主党派的机关建设。民主党派机关作为各民主党派的工作机构，是民主党派联系其成员的桥梁和纽带，是民主党派形象的代表和窗口，是发挥民主党派作用的组织保证，同时机关也是实现多党合作、政党监督的枢纽。民主党派机关工作搞的如何，直接关系到民主党派监督职能的实现。另一方面，造就一批专门从事参政议政和善于进行民主监督的政治家队伍。造就这样一批政治家，必须加强民主党派领导班子建设。民主党派领导班子建设，重在建设、重在落实、重在真抓实干。要贯彻民主集中制的组织原则，建立、健全领导机制和工作制度，发挥集体领导作用;要牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，维护和增强领导班子的团结，这是做好领导工作的重要保证。因此，加强民主党派的监督，为我国的政党监督创造一个良好的前提条件，这对强化中国政党的监督制约机制至关重要。

6.完善监督体系是构建党内权力监督制约机制的根本保证

构建一种科学、合理的权力结构和权力运行机制是非常重要的。制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内在机制，也是约束权力、消除腐败的先决条件。要在党、人大、政府三分权力的基础上形成有效的相互制衡机制。建立和完善监督制约的协调机制，科学界定各种监督制约主体的功能和职责，明晰监督制约系统的层次性和不同层次监督制约主体的职责权限，加强监督制约的整体协调，充分发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力，在具体工作中要切实加强人大、政协尤其是人大对党政机关的监督，从组织上巩固人大的法定地位，依法落实人大的选举和监督职能。此外，要加强社会舆论监督，制定和完善新闻舆论法规，在坚持党依法管舆论的前提下，强化新闻舆论的监督功能，通过有效的形式把各种形式的监督有机结合起来，形成强有力的全方位的监督制约网络，发挥监督制约的整体效能。

从国家的法律规范上讲，人大与党是互相监督和制约的关系。来自于党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。如果把运用党规党法对人大、政府权力进行监督和制约看作是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大运用宪法和法律对共产党和政府进行监督和制约就是另一个重要的生长点。要构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的权力监督制约关系，需要经过一个不断发展的过程。而这个过程的发展,它首先要有党内民主作保障。如果党内民主生活不正常，民主集中制得不到很好的贯彻落实，那就根本谈不上人大、政府之间的权力制约的问题。

总之，党内权力监督能否落到实处，直接关系到执政党能否实现决策的科学化和民主化，能否克服官僚主义、形式主义和腐败现象等工作中的缺点和错误，关系到国家的民主政治建设和安定团结的政治局面能否得到巩固与发展。积极探索并认真落实各种提高政党监督实效的措施，必将推动中国的政党监督向更广阔的前景发展。

注释：

[1]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986(13)：191-192.

[2]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986(14)：249.

[3]在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R] .北京：人民出版社，2002，52.

[4]宫杰、于贤成.新时期的党内监督[M].北京：中央党校出版社，1992，196.

[5]江泽民.为把党建设成为更加坚强的工人阶级先锋队而斗争[R].人民日报,1990.7.1,(1).

[6]尤光付.中外监督制度比较[M].北京:商务印书馆,2003，410.

第三篇：不断创新机制体制 强化权力运行监督

——留坝县建立“责任清单”全面落实“两个责任”纪实

深入贯彻落实党风廉政建设责任制,是坚持党要管党、从严治党的必然要求。十八届中央纪委三次全会指出,各级党委(党组)要切实担负党风廉政建设主体责任,坚决落实好两个责任,对于健全反腐败指导体制和工作机制具有十分重要的意义。落实好主体责任和监督责任是贯彻责任制的核心内容和关键环节,直接关系到责任制的实施效果。留坝县结合县域实际，认真落实县委确定的“管理提效年”的总体要求，坚持用改革精神推动党风廉政建设和反腐败制度创新，全面深化“三转”，积极探索，不断创新，在全市率先推出党风廉政建设和反腐败“责任清单”，明确界定党委、纪委责任界限，推动党风廉政建设和反腐败工作深入开展。

明确职责使命， 增强思想认识

落实党委主体责任和纪委监督责任，是党章赋予各级党委和纪委的重要职责，是坚持党要管党、从严治党的必然要求和重要举措，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的“牛鼻子”,进一步明确“两个责任”,促进“两个责任”具体化、规范化、程序化,确保各责任主题主动作为、各司其职,是深入贯彻落实“两个责任”的当务之急。在此背景下，留坝县委在去年制定落实两个责任《实施意见》的基础上，又率先在全市出台了《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施办法(试行)》，给各级党委、纪委列出了明确的“责任清单”，明确了各级党委作为党风廉政建设的领导者、执行者、推动者，在党风廉政建设中“必须要带头干”、而且要承担“第一责任”，进一步深化了“不抓党风廉政建设就是严重失职、抓不好党风廉政建设就是不称职”的工作理念，大力纠正“党风廉政建设是纪检监察机关的具体业务工作”的错误认识，切实做到“党委主动担责不松手、党委书记履行第一责任人责任不甩手、班子成员履行‘一岗双责’不袖手、纪委履行监督责任不缩手”。一是县委将党风廉政建设责任制领导小组与惩治和预防腐败体系建设领导小组整合合并，进一步完善了落实党风廉政建设责任制和惩防体系建设工作领导小组职能，督促各职能部门充分履职，督促下级党委履行主体责任，形成齐抓共管、各负其责的工作格局。二是推行联席会议例会制度，定期召开成员单位联席会议，督促检查反腐倡廉责任分工任务落实情况;对重点案件实行备案排查、线索移送、案情通报等制度。三是建立健全了责任包抓督促机制，实行常委会包抓联系点制度，县委常委会、县纪委常委会班子成员每年分别联系包抓一个镇或部门作为党风廉政建设联系点，带头深入到村、社区、企业、学校、医院等基层单位倾听民声，到腐败问题易发多发的重点地区、重要领域和单位等加强调研和指导，协调解决突出问题，坚持把反腐倡廉工作纳入经济社会发展和党的建设总体布局，列入领导班子、领导干部目标管理，实行统一研究部署、统一组织实施、统一检查考核，督促“两个责任”落到实处。四是细化教育监督机制，以构筑“大宣教格局”为着力点，细化各级各部门党风廉政建设宣教任务，形成反腐倡廉宣传教育整体合力，大力开展理想信念教育，实施廉政文化精品工程，夯实领导干部廉洁从政的思想道德基础，不断推进廉政文化建设，在全市率先建成省级廉政文化进农村示范点一个，全面提升全社会勤政廉政意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线，推动形成了反腐倡廉的强大合力。

明晰责任内容，创新履职方式

责任决定动力。责任不明是一些地方和部门党组抓党风廉政建设的意识不强、动力不足的重要原因。落实好主体责任和监督责任是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的“牛鼻子”,进一步明确“两个责任”,促进“两个责任”具体化、规范化、程序化,确保各责任主体主动作为、各司其职,是深入贯彻落实“两个责任”的当务之急。

一是明晰党委的主体责任。党委主体责任是指各级党委(党组)及其领导班子成员作为责任主体，主要体现在七个方面：营造良好政治生态环境责任、强化领导责任、选人用人责任、规范权力运行责任、维护群众利益责任、深化作风建设责任、检查考核责任。在实际工作中，县委将将各党委(党组)主体责任分解落实到各个层面，细化了党委(党组)领导班子集体、党委(党组)主要负责人和领导班子其他成员个人在党风廉政建设和反腐败工作中的具体职责，科学划分各责任主体之间的责任界限，建立完善工作程序和保障机制。《实施办法》为各级党委列出了履职“责任清单”：将领导班子责任细化为加强组织领导、加强宣传教育、选好用好干部、强化权力制约与监督、深入推进源头治腐、深化干部作风建设、严格督促检查、执行报告制度、及时考核总结、领导和支持查办案件、支持配合上级巡视工作等11项;将党委(党组)主要负责人责任细化为坚持“四个亲自”、强化组织推动、协调解决问题、加强教育监督、督办案件处理、带头开展检查考核、带头廉洁自律、述廉述责并接受评议等8项;将党委(党组)领导班子其他成员责任细化为主动研究部署、加强督促指导、加强教育管理、支持查办案件、自觉接受监督等5项。并且明确提出党委(党组)领导班子集体对职责范围内的党风廉政建设负领导、执行和推动责任;党委(党组)主要负责人是党风廉政建设的“第一责任人”，要带头履行好主体责任;党委(党组)领导班子其他成员对职责范围内的党风廉政建设负领导责任。《实施办法》将党委在党风廉政建设中“应该干的事”汇集起来，清晰而明确，以“主体责任”形式固化下来，让党委“责无旁贷”、无处推脱。 二是明晰纪委的监督责任。纪委(纪检组)监督责任是指各级纪委(纪检组)依照《党章》和党内法规的规定,履行党内监督专门机关的职能,聚焦党风廉政建设和反腐败斗争,协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的责任、严格执纪问责、加强监督检查。县委要按照聚焦中心任务，突出主业主责的要求，用法治思维和法治方式推进纪委监督责任的履行，推进纪委“三转”，着重明确、细化“检查、督导、纠错、考评、追责、惩戒”等环节上所应负的责任，不断创新监督方式，完善纪委对同级党委及其领导班子成员履行党风廉政建设责任制的监督机制，探索对纪委监督责任的再监督机制，不断提高纪委监督责任履行的规范性和公信力。《实施办法》对纪委在党风廉政建设中“应当而且必须”承担的“监督责任”首次作了清淅的明确和界定。为各级纪委列出了专门的“责任清单”， 包括协助同级党委(组)加强党风廉政建设、加强教育管理、加强作风建设、加强监督检查、严肃执纪问责等5项。将原参与县上议事机构彻底清理调整，保留牵头和参与机构9个，退出机构94个，进一步厘清派驻机构主业职责，纪检组长不再承担监督执纪以外的其他所驻部门的业务工作，集中精力抓好主业主责。建立了联组办案、联组巡查机制，制定了《留坝县纪检监察机构联组工作办法(试行)》，全县共建立9个联组，其中，组建委局机关办案联组3个，镇、街道办、部门联组6个，分别由县纪委常委担任组长，主要履行党风廉政建设巡查，专项检查，案件查办等职责，形成了全员办案的新格局;大力推行办案协作区、交叉办案制度，有效解决了基层办案人员少、突破难的问题。通过开展“民情直通车接访”、向重大项目派驻监督检查组等形式，主动出击，广辟案源，多渠道多途径挖掘案件线索，按照省市纪委提出的认真解决发生在群众身边的腐败问题，开展农村财务、惠农政策贯彻落实等专项整治和检查，先后查处了农村干部违反财经纪律、贪污土地综合直补款、挪用集体资金等案件;结合干部作风建设，从严查处了工作失职渎职、公车私用以及公职人员参与赌博案件。 三是实现党内监督的“全覆盖”。充分发挥纪委党内监督专门机关的作用，协助党委加强党内监督，组织协调党内监督工作，加强对同级党委、人大、政府、政协领导班子及其成员的监督，加强对审判机关、检察机关、人民团体以及党组织关系在本地的机关事业单位的监督。将各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、事业单位、群团组织的党委(党组)和纪委(纪检组)及其班子成员全部纳入监督范围，实现了党内监督的“全覆盖”。 县委全力支持纪检监察机关转职能、转方式、转作风，保障纪检监察机关聚焦中心任务，突出主责主业，充分发挥执纪监督问责职能作用。 把端正党风纳入领导班子、领导干部目标管理，夯实对党员干部的教育、管理、监督责任，进一步健全完善了纪检监察机关内部管理监督机制，加强对纪检监察干部的教育管理，推进纪检监察派驻机构统一管理，保证了派驻纪检机构集中精力履行监督职责，加强了对驻在部门领导班子及其成员的监督。实行党风廉政责任报告机制，健全完善领导干部报告个人有关事项制度，推行各级政府及其工作部门权力清单制度。在查办案件方面，明确要求，各级党委既要加强对查办案件工作的领导，又要认真落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，坚持线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告的规定，坚决杜绝压案不查、瞒案不报。各级党委要为执纪执法机关查办案件撑腰壮胆，做到查办案件工作人员、设备、经费“三落实”，对腐败问题敢于揭短、敢于亮剑，切实做到发现一起、查处一起，绝不姑息迁就。

严格责任追究，完善问责机制

落实党风廉政建设“两个责任”是党的重大任务,是我们党紧紧抓住的重点工作。为确保“两个责任” 落到实处，一是健全考评机制。县委定期对“两个责任”落实情况进行监督检查，每半年对党风廉政建设工作进行一次研判，作出相应安排部署。各级党委每半年就履行党委主体责任情况向上一级党委、纪委进行一次报告，年底对落实党风廉政建设情况进行考核，总结本党风廉政建设和反腐败工作情况;党委主要负责人定期组织并主动参加党风廉政建设系列教育活动，每年讲一次廉政党课，对班子成员开展一次廉政谈话，每年年底向上一级党委和纪委报告本本人落实党风廉政建设责任制情况;班子成员每半年向领导班子和第一责任人报告分管范围内党风廉政建设和反腐败工作情况以及个人廉洁从政情况，每年对分管范围内的党员干部讲一次廉政党课，对分管范围内党员干部进行一次廉政谈话。二是明确责任追究具体情形。对各级党委(党组)和纪委(纪检组)及其领导班子成员违反或者未能正确履行职责，出现严重违反作风建设规定、组织人事纪律以及失职渎职、贪污腐化等问题，分别细化了党委(党组)领导班子及成员、纪委(纪检组)领导班子及成员违纪违规进行责任追究的9种具体情形及处理办法，准确区分集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任，确保监督者也受监督,形成监督问责的闭环。三是充分发挥各级纪委在组织协调和执纪监督问责的职能。结合党风廉政建设责任制落实情况检查，加强对落实“两个责任”的跟踪监督问效，健全责任分解、监督检查、倒查追究的完整链条，对职责范围内党风廉政建设工作领导不力、落实不到位的，要严肃追究领导班子和领导干部责任，确保党委主体责任落到实处。四是实行责任倒查机制。各级党委对党风廉政建设责任制工作重视不够、责任不落实、履职不到位，导致不正之风得不到解决或者发生严重违纪行为及重大腐败案件的镇、部门、单位，既要追究当事人责任，也要追究相关领导责任，同时倒查追究党委(党组)的主体责任和纪委(纪检组)的监督责任。五是注重考核结果的运用，把考核结果作为领导干部业绩评定、奖励惩处、提拔任用的重要依据。同时明确了实施责任追究不因领导干部工作岗位或者职务的变动而免予追究。已退休但应当追究责任的，仍须进行相应的责任追究。对 “失责”行为的严肃追责，形成了有错必纠、有责必问的良性责任导向，真正让“两个责任”“落地生根”，推动形成了反腐倡廉的强大合力。

第四篇：党内权力制约与监督机制的运行

摘 要：在30余年的改革中，党内权力运行机制不断规范，党内监督机制逐渐完善，社会监督机制趋于健全，这是评估当前党内权力制约与监督机制运行现状应当考虑的基本事实。肯定成绩的同时，我们也要看到在合理分解权力方面，在自上而下、自下而上以及同级之间的监督方面，在事前、事中、事后监督的诸环节上，依然存在亟需改进和完善的地方。

关键词：权力制约;权力监督;运行机制

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1009-5381(2015)01-0084-06

“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”[1]29是在强化权力制约与监督体系方面推进党的建设制度改革的总原则，也是完善党内权力制约与监督机制的总方向，而较为准确地评估当前党内权力制约与监督机制的运行现状则是基点。文章在分析改革开放以来党和国家制定的相关法律、法规和规范性文件的基础上，试图描绘出这一运行现状的大致轮廓。

一、相关文件的基本梳理

文章所选取的有关党内权力制约与监督机制的文件，从形式上看，这些相关文件主要包括国家机关制定的法律、法规和党的有关机关制定的党内法规(党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则)、规范性文件(决定、决议、意见、通知)等。从内容上看，这些相关文件主要是关于保障党员权利、地方和基层党组织选举、地方和基层党委会工作机制、纪委领导体制和工作机制、党内权力分解、巡视制度、违规惩处机制、干部选拔任用、权力运行公开以及规范权力使用等内容。从时间上看，文章主要选取了十一届三中全会以来党和国家制定的相关文件作为分析对象。从空间上看，这些法律、法规和规范性文件既有中央直属机关和中央国家机关制定的，也有地方党委和政府根据中央精神并结合本地区实际情况制定的。

二、党内权力制约机制的现状

决策权、执行权和监督权的结构划分，按照“三权”之间相互作用的强弱以及与党员的关系，可以将其划分为六种模式。

模式一所示的权力结构类似于美国的立法权、司法权、行政权之间的相互关系，模式二所示的权力结构类似于英国立法权、司法权、行政权之间的“议会至上”关系。这两种权力结构模式均不是当前党内决策权、执行权、监督权三者之间相互关系和运行现状的体现。这两种权力结构模式的运行基础有两个。其一，党代会经常性发挥作用。至于实行党代会常任制的好处，邓小平在《关于修改党章的报告》中讲得很透彻，它“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高

监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”[2]233。其二，同级党委会与纪委会之间是平行关系。权力对等方可谈论权力制约。现实情况是，党的地方各级纪律检查委员会常务委员、书记、副书记的人选需“由同级党的委员会通过”[3]18。在这种体制下，纪委会对同级党委会的制约效果较弱。

模式三反映了十一届三中全会至十八大之前这段时期内的党内权力结构情况。在决策权与执行权的关系方面，根据中央在1996年制定的《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》的相关规定，“全委会在党代会闭会期间是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代会的决议;常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议”[4]196，可以看出几年开会一次的党代会对党委会的制约较弱，而党委会对党代会的制约较强。在决策权与监督权的关系问题上，党代会对同级纪委会的制约主要体现在几年一次进行的选举纪委全体会议，而纪委会对同级党代会的制约则主要表现为根据党委会的意见监督和检查党代会代表的遵守党章及党内纪律的情况，因此党代会与纪委会之间的相互制约关系较弱。在执行权与监督权的关系问题上，《中国共产党章程》对纪律检查体制的相关规定，例如纪委委员发现同级党委委员有违犯党的纪律的行为，“可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准”[5]，导致党委会对同级纪委会的制约较强，而纪委会对同级党委会的制约较弱。可以看出，这一时期党委会的权力过于集中。

模式四反映了十八大之后的党内权力结构情况。十八大提出要继续“深化县(市、区)党代会常任制试点”[1]52;十八届三中全会对纪委领导体制作出新的调整，提出要改革和完善党的纪律检查体制，“强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[6]，逐渐形成“新双重领导体制”。这两项改革内容的直接影响是党代会和纪委会对党委会的制约增强。

模式五不仅体现了党内决策权、执行权、监督权之间既相互制约又相互协调的关系，而且突出了党员的主体地位。这种权力结构模式是建立在以下几个条件之上的。第一，党员权利得到保障，党员在党内的主体地位在实践中得以确立，即保障党员权利不仅要有实体性的内容，而且要有程序性的规则;第二，至少在一定层级(县、市、区)实行党代会常任制;第三，党代会、党委会、纪委会成员互不重合，“党代会的代表中，无论是谁，只要当选为党的执行机构或纪检机构成员，在其任职期间就自动失去党代表资格”[7]。

模式六体现的是权力运行公开透明。这是既相互制约又相互协调的权力的理想运行方式，它实现了党内监督与人民监督的有机统一，是我们党推行党内民主和人民民主的总目标。权力运行公开透明包含三个层面的含义。其一，权力运行结果公开透明，这就要求加大推进党务公开和政务公开的广度和力度。公开本身并非工作内容的全部，让群众看得懂、看得明白才是关键。其二，权力运行过程公开透明，这比前者更为重要。权力运行过程公开是保障人民群众监督权的关键。脱离权力运行过程而谈群众监督，其监督质量会降低。无论是推动权力运行结果公开还是过程公开，多样化的、畅通的监督渠道是前提。其三，群众参与政策制定过程。对于事关本地区科学发展的重大问题和全局问题，必须邀请群众或代表参与政策制定的过程。群众参与制定政策，可能会降低政策制定的效率，但是能够有助于提高政策执行的效率。再者，伴随群众参与而增加的理性成分，会提高资源利用率，减少对资源的破坏和浪费。

三、党内监督机制的现状

根据时间维度，可以将党内监督划分为事前、事中和事后监督;根据空间维度，可以将党内监督划分为自下而上、自上而下和同级之间的监督。兼顾时空维度，才能较为准确地把握当前党内监督机制的运行现状。

(一)事前监督

各结构性的权力内部也有次结构，比如执行权中的决策权、职能部门的决策权、监督权中的执行权等，这类权力属于机制性和职能性的权力。权力类别不同，事前监督的侧重点也就不同。对于结构性的权力而言，事前监督主要解决如何授权的问题;对于机制性和职能性的权力而言，事前监督主要解决如何选拔任用干部和制定权力运行规范的问题。

当前，地方各级党代会、党委会和纪委会的选举，主要依据《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》和《中国共产党地方组织选举工作条例》。这两部规范性文件和党内法规，规定了代表大会代表候选人，党委委员、候补委员、纪委委员候选人以及党委和纪委常务委员的差额选举比例和产生方式，为“三会”选举提供了具有较强操作性的规则和程序。但是无论是党委委员、候补委员候选人，还是纪委委员候选人，均是由上届党委常委会提出建议名单，其基本程序是：常委会确定候选人初步人选――党委组织部门考察――常委会确定候选人预备人选――代表团讨论酝酿确定候选人――党代会进行选举。可以看出，党员主体地位主要体现在最后两个环节，在其他环节，尤其是确定候选人初步人选环节，党员或党员代表的参与成分较少，这是一个问题;另一个问题是，若当选的党委、纪委委员在任职期内有违犯党的纪律或国家法律的行为，如何对其追究责任?这是改革和完善地方层面党内授权机制绕不过去的两个问题。

相比较而言，党的基层组织的选举，尤其是在党委会、纪委会候选人的确定环节，党员的参与成分较多。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定，“党的总支部委员会、支部委员会委员候选人，由上届委员会根据多数党员的意见确定”。[4]210但是，在党委会和纪委会书记、副书记的选举环节，党员的参与成分不够。

在上个世纪90年代初期，为规范党员领导干部廉洁从政行为，中央先后制定了县(处)级领导干部廉洁自律“五条规定”、“新五条规定”、“补充规定”以及国有企业领导人廉洁自律“四条规定”，成为当时党员干部从政行为的基本规范。进入新世纪，中央在总结实践探索经验的基础上，为适应新形势的发展变化，先后制定了《国有企业领导人廉洁从业若干规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等三部党内法规。这三部法规对党员领导干部、国有企业领导人以及基层党员干部廉洁从政、从业行为做出明确规定，成为新时期党员领导干部廉洁从政的基本行为规范。

必须承认，无论是在授权环节，还是在选拔任用干部和规范权力使用环节，均不同程度地存在实体性规定内容较多，而具体操作性规则较少的问题。但是从总体上看，党内事前监督机制是比较健全的。

(二)事中监督

事中监督，即指权力运行中的监督。无论是对结构性权力的监督，还是对机制性和职能性权力的监督，主要包括三个维度：自下而上、自上而下和同级监督。

1.自下而上的监督

自下而上的监督，主要指党员监督。党员监督的前提是保障党员权利。邓小平在党的八大上指出，“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”[2]215。在这一思想的指导下，改革开放以来，党员的权利不断得到保障，党员的主体地位不断增强，这集中体现在1995年开始试行的、2004年重新修订的《中国共产党党员权利保障条例》(以下称《权利保障条例》)。《权利保障条例》专列六条对党员享有的知情权、选举权和监督权等予以详细说明。这是考察党员监督现状所要考虑的基本事实。但是，与事前监督中存在的问题类似，保障党员权利的部分条款常常缺少程序性的规则，甚至是实际操作与相关规定有偏差。比如，在保障党员选举权方面，一方面规定党的各级委员会的“候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出”[4]37，另一方面规定“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上一届党委会提出候选人”[4]210。

2.同级之间的监督

当前，党内同级之间的监督主要有两种形式：同级纪委会对党委会的监督和党委领导班子成员之间的相互监督。

从纪委领导体制上看，《中国共产党章程》规定，“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”[3]18;党的地方各级纪律检查委员会常务委员和书记、副书记的选举，须经同级党的委员会通过，而且上届党委常委会有权确定纪委会委员候选人的建议名单。从纪委工作机制上看，《中国共产党章程》规定各级纪委会在检查案件过程中“要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党的委员会报告”[3]18，当发现同级党委会委员有违反党的纪律的行为时，纪委会“可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”[3]18。综合考察纪委领导体制和工作机制，可以看出纪委会对同级党委的制约和监督不充分。

常委会实行集体领导与分工负责的制度，凡属职责范围内的重大问题，任何个人或少数人均无权裁决，而必须由集体讨论决定，同时常委内部有明确的分工。我们需要正视的一个问题是，尽管在重大问题的决策环节，领导班子主要负责人与其他班子成员均为“一人一票”，但是在这环节之前，领导班子主要负责人的权限较大，这是因为“常委会会议的议题由书记确定，或由书记委托副书记确定”[4]199。带来的问题是领导班子主要负责人对其他班子成员的监督较强，而其他班子成员对主要负责人的监督效果取决于主要负责人的自觉性。在分工负责制下，领导班子其他成员各负一责、各管一片。由于担心监督、批评过度会得罪其他成员，致使自己开展工作困难重重，因此在具体的监督中班子成员往往缺少思想交锋，倾向于“点到为止”或“浅尝辄止”。

第五篇：对加强权力运行监督制约机制的思考

权力问题是党执政的核心问题，也是体现党的先进性的本质问题。纵观古今中外，腐败都是公有权力缺乏必要的监督，运行失控、失衡而被滥用所致。因此，加强权力监督，建立健全权力运行监督制约机制，是一个关系党和国家的前途和命运的重大问题。本文试从这方面作些思考和探讨。

一、权力缺乏监督的主要表现

在党风廉政建设和反腐败斗争

实践中，对权力的监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题依然比较突出，主要表现在以下几个方面：

1、职权与职责不明确、不对等。现实中，许多人“官念”越来越浓，总认为当官相对其他职业风险小、回报大，并且能最大限度地满足个人尊严。权力与责任不明确，给一些玩弄权术者创造了条件和机会;权力与责任不对等，权力大于责任，导致监督无法适从。

2、监督职责和监督权威相脱节。由于决策权、执行权、监督权不合理的配置，导致权力运行监督的软肋。一直以来，我们部分党政机关，特别是执法部门机关都设有纪检监察机构，担负着本部门、本单位的监督重任，从监督者的知情能力来看这种设置是合理的。然而这些纪检监察机构从属于本部门、本单位，人权、财权均掌握在部门领导手中。试想在这种情形下，他们对本部门、本单位的监督还能做到强有力吗?在多数情况下，单位部门领导出于自身的职责和政绩考虑，对于本部门、本单位出现的问题往往大事化小，小事化了，尽可能地“内部处理”。这在一些条管单位中显得尤为突出。

3、现有的监督机制在实践中遭遇难题，缺乏权威性。建国以来，我们逐步建立起由立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、舆论监督、政协和民主党派监督、人大监督等所构成的监督体系。从理论上来看这一体系是完备的。但在现行监督体制和机制下，这些形式的监督，其作用的发挥往往是非常有限的。长期以来我们的党政监督存在着体制性的障碍。专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性。不仅是纪检监察实行双重领导，而且司法监督、人大监督在实际监督过程中也同样受到地方党委和政府的掣肘，而舆论监督更是缺乏相应的法律支撑。

4、维护党内制度的严肃性失之于宽、失之于软，权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。民主集中制，集体领导在有些单位流于形式。一些领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，任意越权包揽;有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，使一些错误意见也能通过合法程序。对抵制、干扰和破坏党内监督的行为，目前尚无可操作性的规定及检查的标准，给少数人以权谋私提供了条件。

5、法制不健全。监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存有空档。现行的法律、法规、规章、条例中有关自由裁量的范围、幅度弹性过大，使公务员在行使自由裁量权的过程中，容易受到判断标准、感情取向、甚至权钱交易等外在因素影响，造成执法中的滥用职权和显失公正。对惩治性的事后监督比较重视，防范性的事前事中的监督比较薄弱。同时，在关于权力监督的问题上，至今没有一部专门的较为完备的监督法。

二、建立健全权力运行监督机制的几点思考

建立健全权力运行监督机制，是一个涉及面广复杂的系统工程，要对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，使之运转合理，制约有力。

(一)建立宣传教育机制，端正权力意识

正确的权力观，不是自然形成的，而是在由不自觉到自觉的过程中逐渐形成的。在这个过程中，宣传教育发挥着基础性作用。一要实行跟踪式教育。要把权力观教育贯穿到干部培养、成长、成熟的全过程和考察、提拔、使用的每一个环节，准确把握干部在特定时期和特定环境的思想动态，认真研究权力观形成和发生变化的规律，分别制定长期的和阶段性教育规划，有的放矢地抓教育，使公共权力观真正入心入脑。二要实行开放式教育。正确权力观的形成，受到多方面因素的影响，涉及到社会生活的各个领域。必须拓宽教育渠道，整合教育资源，建立组织教育、单位教育、家庭教育和社会教育等相互补充、相互配合、相互渗透的开放式教育格局，增强干部对权力的理性认识，把党纪国法以及道德规范对权力观的要求内化为自觉行为。三要实行分层次教育。根据各级领导干部、普通党员干部所处地位和环境，在教育内容、教育形式的选择上也要各有侧重、增强权力观教育的针对性和实效性。比如，在正确处理监督与被监督的关系上，对领导干部要着眼于提高接受监督的意识，选择相应的教育内容和形式;对普通干部要着眼于提高敢于监督、善于监督的能力，选择相应的教育内容和形式。四要引导大家正确理解得与失的关系，算好人生“七笔账”。算好“政治账”，志高方能致远;算好“经济账”，勤耕方才富足;算好“名誉账”，清廉方能扬名;算好“家庭账”，守身方能家园;算好“亲情账”，品高方能会友;算好“自由账”，自律方能无拘;算好

“健康账”，心良方能体壮。

(二)建立制度防范机制，规范用权行为

制度建设具有根本性、全面性、稳定性和长期性。首先要明确各部门、单位的职能、职责、职权、程序、时效等，按照法规政策的规定进行清理，并重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理审核确认。其次，根据权力与责任对等原则，

实行定岗、定员、定权、定责。其三，设置权力运行流程图，明确流程各环节的责任人、监督方式，构建一个完整的权力规范、行使和监督体系。必须把制度建设贯穿到权力运行的全过程，并通过不断完善和创新，确保权力始终沿着制度化、规范化的轨道运行。一是要增强制度的系统性。在内容设计上，要围绕权力运行容易出现问题的环节和部位，按照明确具体、可操作、管用的要求，重点健全党务、政务、村务和财务工作制度，加强“人、财、物、事”四权运行的规范、约束和监督。在结构设计上，要做到总体制度和实施细则相配套，实体性制度与程序性制度相配套，发挥制度建设的整体合力，形成各种权力相互制衡的格局。二是要维护制度的权威性。要加大制度的执行力度，切实做到有令则行，令行禁止，严格按制度规定行使权力;要加强制度落实的督办检查，纪检监察机关和负有监督职责的相关职能部门要紧密配合，形成监督合力，定期不定期对干部执行制度的情况进行专项检查，对违反制度的要采取组织措施、纪律措施等(不搞下不为例，发现一起处理一起)予以严肃处理;对在制度贯彻落实、监督管理上负有重大责任的主要领导和相关责任人要严格实施责任追究。三是要保持制度的先进性。随着市场经济不断完善和改革的不断深入，权力运行将呈现出新的形式、新的特点和新的规律，必须与时俱进，加强对这些新形式、新特点和新规律的研究，把继承和创新有机结合起来，在总结成功经验和借鉴有益作法的基础上，探索建立有效监督制约权力运行的新机制新体制。四是要研究探索制度的预警性。与时俱进是制度的基本要求,而前瞻性和预警性是制度的本质要求。亡羊补牢毕竟造成了损失，应该说不是我们设计制度的最终目的。一项政策或举措出台后会引起人们在思想上、行为上的哪些“异”动，必须要有一个事前的研究和预测，为制度设计提供参考依据。

目前在监督制约权力运行方面，应当加强建立健全和切实执行以下制度：

1、基层党委“重大事项票决制”，增加权力运行的透明度。凡涉及重大决策、重要工程、人事任免和大额资金安排等事项全部采取党委(党组)成员无记名投票表决形式进行，进一步健全基层党委重大问题民主决策机制，扩大党内民主，强化对党政领导干部，特别是对“一把手”的权力制约，提高基层党委班子整体执政能力。这项制度的执行，要作为上级党组对下级党组巡视的主要内容之一。

2、党政正职“届中经济责任定期审计制”，防止权力异化。积极推行党政正职届中经济责任审计，实现由“离任审计”向“全程审计”的转变。将党政机关、事业单位和群众团体的主要负责人在任期届满或任期内办理提任、调任、轮岗、退休、辞职、机构裁撤合并前都必须进行经济责任审计，而且要先免后审。对重点部门和群众反映较大，意见比较集中的领导干部可由组织部门协调审计部门进行审计。届中审计的结果作为评价、使用、奖惩干部的重要依据。同时，要加强对审计工作责任追究制的制定和执行，杜绝人情审计、关系审计、不负责任审计、不依法审计。

要改进评价办法，增强可操作性。为了充分利用经济责任审计工作成果，发挥经济责任审计工作在加强干部监督管理中的作用，迫切需要改进评价方法及标准，增强可操作性。经济责任审计量化评价办法基本思路包括三个方面的内容：定量评价部分;定性评价部分和存在主要问题。对领导干部经济责任审计结果评价实行定量与定性相结合的办法进行。经济责任审计结果定量评价分值为100分，按照下列要素进行量化评价：①主要经济工作指数完成情况20分;②财务管理情况30分;③重大经济决策的合规性、合法性及实施结果20分;④领导干部遵守财经法规和廉政规定10分;⑤审计查明的问题20分。定性评价分为四个等次：好(90—100分)、较好(80—89分)、一般(60—79分)、较差(59分以下)。当审计查明被审计单位(不含下属单位)同时存在下列两条以上问题的，定性评价确定为“较差”等次：①私设小金库，乱支乱用;②单位内部发生违反财经纪律行为受党纪国法处理的;③截留挪用财政专项资金的;④在国有、公用资产处置过程中违规操作造成重大损失的。根据出具领导干部经济责任审计结果报告和审计决定书、审计建议书、移送处理书，按照量化评价标准进行打分，确定其标准评价等次。

3、试行重点、热点单位“一把手”选任、定期交流制，防止“带病上岗”和打破权力垄断。对重点、热点单位“一把手”的选任，应严把考察关，在集中考核的基础上，每个职位实行差额考察(不少于3人)，重点是到曾经工作过和居住过的地方找知情人个别深入了解和核实情况。知情人应具有代表性，忌事先通知、兴师动众，注意保密。通过优中选优、精中选尖，尽力防止“带病上岗”。加大对掌握管人、管钱、管工程、管审批等权力的干部交流力度，对部分热点单位主要领导采取定期交流换岗，重新洗牌，每三年调整换岗一次，根据工作表现把每个领导干部都尽可能地调整到最适合其能力特点的岗位上去，做到“人岗相适”，打破“重要单位”领导长期“坐庄”的局面。同时，也有利于激发各单位主要领导的奋斗热情，激励竞争。有利于完善干部淘汰机制，以“换”代“下”，逐步淘汰，解决领导干部“下”的问题。对经组织考核被确定为不称职的干部，坚决从现有的领导岗位上调整出来。逐步实现重要部门、关键岗位干部轮岗交流制度化。

4、完善“干部监督网络制”，延伸干部监督的触角。进一步整合纪检、组织、检察、审计、计划、统计、财政、工商、信访等部门对干部勤政廉政的监督信息资源，增加监督的透视点。从对干部8小时内的监督向8小时以外延伸，从干部的工作圈向生活圈延伸，前移监督关口，多角度监督、多侧面考察干部勤廉表现，便于及时发现问题。同时，聘请社会各界有正义感的人士作为监督员，公布干部监督举报电话号码、电子信箱。通过举报电话和干部监督网，随时接受社会和群众监督和举报，保证干部监督渠道的畅通。

5、建立“干部监督预警机制”，防微杜渐。以教育为主、预防为主、事前监督为主，通过内警系统和外警系统的协调、双向运作，实现工作的着力点由事后惩戒向事前监督转变，不断强化对领导干部的日常监督。在严格执行领导干部重大事项报告制度的基础上，结合领导干部生活、社交圈的表现，不断规范申报内容、申报程序和申报时限。同时，建立科级单位“党政一把手亲属重大事项档案”。对党政一把手亲属的重大事项实行登记备案，登记的内容包括党政一把手家庭成员婚丧嫁娶、工作调动、提升晋级、迁新居、建房、分房、购房以及参与建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发、经商办企业等经营活动的相关情况;防止领导干部借亲属之名，变相以权谋私，接受群众监督，增加干部监督的开放程度，增强领导干部主动接受监督和自我约束、自我防范的意识，逐步养成在监督中工作的习惯。健全“领导干部考察考评结果反馈制度”。加大干部考察监督的力度，使干部考察考评结果更好地运用于干部教育、监督和管理工作，在干部考察结束后的两个月内反馈考察测评结果。反馈内容包括群众对干部本人德能勤绩廉学等方面素质评价情况，对干部的综合评价、任职建议，以及考察中意见比较集中的问题进行诫勉谈话，达到预警效果。

(三)建立考核评价机制，提高用权绩效

从本质上讲，共产党手中的权力是人民群众赋予的，权力运用的根本出发点和最终落脚点，就是要实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。因此，必须加强“三个结合”，建立与科学发展观和正确政绩观相适应的考核评价机制，提高权力运用的质量和效益。一是领导评价与群众评价相结合。干部权力运用是好是坏、政绩是高是低，不能单独由上级领导下结论，必须充分尊重群众意见，高度重视群众评价。要切实保障群众在干部考核评价中的知情权、参与权、表决权，把上级评价和群众评价摆在同等重要的位置，一同纳入干部评先评优、提拔使用的重要依据，通过建立健全上级满意、群众称道的双重评价标准，形成正确的用权导向。二是集中考核与日常考核相结合。建立权力运行台账或监督卡，对各级各部门领导干部履行岗位职责、兴办实事、解决突出问题等与运用权力有关的情况，同时，既到现工作单位考察，又到曾经工作过的单位和住所考察，找知情人了解情况，认真记载，深入调查核实，实行集中考核结果与日常考评结果综合运用，既加强过程监督，又加强结果监督，改变以往重结果，轻过程的作法，及时纠偏防误，杜绝权力“寻租”现象的发生，尽量降低权力运行的成本。三是定量考核与定性考核相结合。把权利运行产生的现实利益和长远利益、经济效益和社会效益统筹起来考虑，既充分肯定用数字反映出来的显而易见的政绩 ，又科学评价打基础、管长远的工作以及由此而产生的潜在政绩，还要客观评价，因条件具备，不努力作为而错失机遇，影响当时和此后一个时期发展的负面政绩 。同时，建立健全干部考核责任追究制，确保考核评价的客观公正性。

(四)建立责任追究机制，治理用权失误

权力运行是在经济社会发展的实践中探索前进的，不可避免地会发生各种失误。必须区别不同情况、不同性质，建立责任追究机制，对各种失误进行有效治理，确保权力运行始终朝着健康有序的方向发展。对由于疏忽大意或水平不高、用权不当造成失误并勇于承担责任的，要采取批评教育方式，引导权力人从个人能力、个人作风、个人德行等方面找原因，责令其限期改正，尽量把损失降低到最小程度;对滥用权力造成失误，不从主观上找原因，故意推卸责任或相互推诿责任，或制造假相欺骗组织和群众的，要采取组织措施、纪律措施严肃处理，对损害国家、集体和人民群众利益的各种“渎职”行为，触犯法律的，要依法追究法律责任。

(五)理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用

目前，普遍存在的“监督无力”现象，与我们拥有形式多样的各种监督是极不相称的。究其原因，监督者不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上的无法进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对比程度越高，监督越有效;程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制，使监督者享有充分的权力，避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

首先，必须增强专门监督机关——纪检监察部门的权威性，改革权力架构，通过立法的形式来保障其监督的抗干扰能力和独立性，必须明确规定纪委履行职责所必须有的规范、干部职权、执纪权限，明确上级纪委对下级纪委任免干部、部署工作、业务领导的权力，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化，具有权威性。其次，必须大力推进司法体制改革，保证司法机关——社会公正的最后一道屏障真正依法独立公正地行使司法监督。第三，要切实保障公民的检举权、控告权和申述权，保护群众参与监督的积极性。第四，要重视和支持新闻舆论监督，尽快制定“新闻法”，充分发挥新闻媒体的监督作用。第五，要进一步强化民主监督。加强和改进人大对“一府两 院”的监督，把权力运作和廉政情况的审议、监督作为审议工作报告时的重点内容。各级人民代表大会可以建立廉政委员会。同时，畅通社会协商对话渠道，充分发挥人民政协、各民主党派和无党派民主人士对领导干部权力运行的民主监督作用 。第六，要进一步强化对监督者的监督。监督权的异化，即监督者自身权力运行的不正当，是当前监督工作中出现的一个危害极大的不良现象，严重影响监督工作的权威和有效性。必须加大对有监督职权的部门，特别是纪检、监察、检察、法院等监督职能部门的监督力度，严格查处这些部门监督不公或滥用监督权力谋取单位和个人利益的不良行为，促使监督部门尽职尽责公道正派地行使监督权力。总之，我们必须不断地通过体制创新，通过加快立法，使各个监督主体、各种监督形式充分发挥其监督作用，使广大党政机关工作人员树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的观念，确保权力的正确行使。

(六)加快权力运行的法制建设

惩治腐败，建设廉政是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。为此，必须加强廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证社会控制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。

首先，要大力加强和完善廉政立法。要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和处延，用法律法规衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。改革开放以来，我国建立了一百多个法律、法规性文件及政策性文件。这些法律法规和政策，就总体而言，属于法律规定的不多，政策性规定占据主要地位;缺乏整体性和配套性;应急性多，稳定性少;惩罚性规定较多，预防性规定较少;原则性强，操作性差。因此，从总体上看，我国的廉政法律体系还不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。为了完善廉政立法，我们应当根据我国的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》等，以便把廉政以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的，违反了就要受到什么样的处罚，是公职人员必须遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强预防性法规的制定，逐步建立起一套严密的严格的廉政法律体系。

其次，要严格执法。制定法律的目的是为了运用它来规范人们的行为，调整社会关系，维护和发展正常的社会关系和社会秩序。因此，再好的法律，如果不能在现实生活中得到实现也会失去存在的价值。一般意义上的法的实施，一方面要求一切国家机关及其公务人员必须守法。另一方面要求国家行政机关及其公务人员严格执行法律，适应法律，从而保证法的实现。这就要求我们破除“教育从严，处理从宽”的传统意识，坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子作为从严治党、从严治政，从严治“长”的重要措施来抓。在惩治腐败的过程中，我们要严格执纪执法，绝不允许存在“空档”、“特区”，不能搞上下有别，内外有别。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。同样，对于违反法律的，也不管是什么人，一律严惩。既要实行法纪、党纪、政纪严惩，又要实行经济制裁，使其财、位、权三空，够不上纪律处分的，要变动其岗位，改变其谋私的条件和环境，借以有效地警戒后人，使人望贪却步。