行政执法检察监督调查核实机制之研究

一、行政执法检察监督调查核实权的概念及重要性

(一) 行政执法检察监督调查核实权的概念

行政执法检察监督中的调查核实权, 是指检察机关在开展行政执法监督过程中, 为查明案情、收集证据等依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。基层检察机关开展调查核实, 主要目的是, 通过精准精细的调查核实, 切实督促行政机关依法公正高效履行行政管理职能;主要任务是, 围绕是否存在行政机关违法行使职权或怠于履行职权, 以及是否存在损害社会公共利益、国家利益等问题进行调查, 为是否制发检察建议或提起行政公益诉讼打牢证据基础, 增强行政执法检察监督的精准度、实效性和公信力。

(二) 构建调查核实机制的重要性

一般而言, 检察机关履行行政执法监督职能, 主要包括发现线索、调查核实、检察建议、公益诉讼及跟踪监督等环节。可见, 调查核实, 在行政执法检察监督中居于基础性地位, 建立健全既遵循检察监督规律, 也符合行政权运行特点的调查核实机制, 对于提高行政执法监督实效性, 促进依法行政和法治政府建设具有重要意义。

一是有利于提高行政执法检察监督的精准度。作为国家的法律监督机关, 基层检察机关承担着维护法治公平的重要职责使命。如果检察机关在调查核实中缺乏有效的方式手段, 不遵循检察监督权运行的基本规律, 很难将发现的行政违法线索顺利转化为行政执法监督案件, 难以对行政机关提出精准的督促履职检察建议。二是有利于推进法治政府和法治社会建设。依法治国的关键在于对行政权的有效监督制约。只有构建科学的调查核实机制, 基层检察机关在行政执法监督中才能真正发挥国家法律监督者的职能作用, 一方面, 与行政机关共同营造依法行政的良好氛围;另一方面, 在维护国家利益和社会公共利益过程中, 推动形成人人依法办事的法治社会建设。三是有利于树立检察机关与行政机关共同维护法治公正、推进治理现代化的权威形象。基层检察机关无论是开展行政执法监督, 还是提起行政公益诉讼, 其目的都是在党的领导下, 与行政执法机关共同构筑行政法治领域的“绿水青山”, 在实现中国梦的伟大征途中共同推进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、检察机关在调查核实中面临的主要问题

一是现有调查手段不丰富, 检察机关难于发现证据。行政执法监督案件线索来源问题, 是检察机关履行监督职责首要解决的问题。由于发生在行政执法领域的案件具有隐蔽性, 群众难以到检察机关提供有价值的线索。参照《人民检察院民事诉讼监督规则》第六十六条规定, 检察机关在行政执法监督中可采取查询、调取、复制相关证据材料这项调查核实措施, 但实践中检察机关能够查询、调取、复制的相关证据材料大多是行政机关执法卷宗材料, 而单纯调查书面材料, 是难于及时发现行政机关违法作为或不作为线索的。

二是现有调查机制不完善, 检察机关难于收集证据。行政执法监督需要的行政违法案件线索, 尤其是公益受损情况往往需要评估或鉴定, 但问题是, 法律对于检察机关委托相关机关进行鉴定、评估费用承担问题并没有作出规定, 尤其是对于基层检察机关来说, 行政执法监督的结果可能涉及对行政机关提起公益诉讼, 要求行政机关承担鉴定费用不合情理, 从而给检察机关收集证据造成较大困难。

三是现有调查程序不健全, 检察机关难于固定证据。基层检察机关开展调查核实过程中, 对于相关行政机关不配合调查取证的, 法律并未提供救济性措施, 导致调查核实权缺乏刚性。即使对于拒绝或者妨碍检察机关调查核实的, 检察机关可向有关单位提出检察建议, 责令纠正, 但行政机关如果拒不采纳, 检察机关的调查取证将无法继续进行。

三、完善行政执法检察监督调查核实机制的基本路径

(一) 明确完善调查核实机制的基本要求

坚持法律监督的工作定位。践行监督与支持并重的工作理念, 通过有效的检察监督, 推动检察监督与行政机关内部纠错机制有机衔接。

坚持服务大局的工作原则。以促进公益保护体系不断完善为动力, 以保护国家利益和社会公共利益为立足点, 努力维护人民群众根本利益, 确保调查核实的正确导向。

坚持规范高效的工作要求。按照法定、规范的程序, 全面客观及时收集相关证据, 防止延误时机;对于收集固定的证据, 要符合证据的“真实性、合法性、关联性”, 确保证据的证明力。

坚持协作共赢的工作思路。加强与行政机关沟通协调, 明确双方在促进依法行政、维护公共利益目标上的一致性, 增强行政机关理解并配合检察机关开展行政执法监督及提起行政公益诉讼的自觉性, 共同构筑行政执法领域的“绿水青山”。

(二) 加强内外沟通, 完善调查核实案源机制。

一是健全检察机关内部沟通机制。检察机关民事行政检察部门要加强与本院控申、侦监、公诉、基层检察室等部门的联系, 通过本院其他部门寻找有关行政违法行为线索, 建立案件线索梳理、移送、办理、反馈等制度, 促进内部资源整合, 形成监督合力。

二是健全“两法衔接”制度。与行政机关建立长效沟通机制, 建立重大事项、行政处罚通报检察机关制度, 规范检察机关调取行政机关案卷程序, 完善违法线索移交机制。通过行政诉讼案件, 发现行政机关管理不当之处, 及时督促改正, 从源头上促进依法行政。

三是健全重大案件听取意见制度。行政机关、公安机关、检察机关对重大疑难复杂案件和专业性较强问题, 可通过联席会议等方式听取意见, 以更好地保护国家利益、社会公共利益。

(三) 加强科学设计, 完善调查核实运行机制

一是完善调查核实启动程序。检察机关启动调查核实机制前, 应由承办检察官提出, 部门负责人或者分管检察长批准。对疑难、复杂、重大的行政执法监督案件线索进行调查时, 应报请检察长审批。开展调查核实, 应由两名以上检察人员共同进行并出示身份证件;首次开展调查核实的, 应当告知被调查人相关权利义务, 保障调查核实的程序公正。需强调的是, 实施调查前, 应拟定调查提纲, 明确调查方向和方法方式, 增强调查核实的策略性和针对性。

二是完善调查核实操作程序。第一, 明确调查核实的主要内容。行政机关的法定职责, 是调查核实的基本内容。着重调查相关行政机关的法定职权范围, 并参考地方政府制定发布的权力清单和涉及行政机关职权、机构设置的文件等;是否存在行政违法行为, 是调查核实的核心内容。着重调查相关行政机关违法行使职权或者不作为的过程、方式和状态等;国家利益和公共利益是否受到侵害, 是调查核实的重要内容。第二, 提高调查核实的科技含量。在询问违法行为人及证人, 开展现场调查等情形时, 可引入执法记录仪、无人机等科技设备, 以客观真实记录调查核实违法证据全过程。第三, 组建行政执法监督专家咨询库。针对行政执法专业性较强的特点, 聘任环境保护、国土资源管理、市场监督管理等相关领域专家, 探索组建行政执法监督专家咨询库, 提高调查核实的专业性与精准度。第四, 探索开展同步化调查核实。针对检察监督的滞后性等弱点, 围绕重大行政执法行为, 在行政机关邀请或利害关系人申请下, 探索建立同步式检察监督机制, 同步介入行政执法过程, 以法律监督者的职能定位, 对具体行政执法行为是否存在程序违法、实体违法, 开展同步化调查核实。第五, 建立调查核实救济机制。基层检察机关在遇到行政机关不配合调查取证并且涉案相关证据材料有可能被转移或者更改的情况下, 在向行政机关上级主管部门提出建议的同时, 充分发挥检察一体化机制的作用, 寻求上级检察机关的支持指导, 并依法采取一定的强制措施, 防止重要涉案证据的转移或灭失。

摘要：在司法体制和监察体制改革新形势下, 基层检察工作迎来重大发展契机。修改后《行政诉讼法》确立的行政公益诉讼制度, 为基层检察机关深入推进行政执法检察监督提供了法律依据。基层检察机关为履行好行政执法监督职能, 必须提供证明行政机关违法或怠于履职造成国家利益、社会公共利益受到侵害的证据, 而这就涉及到检察机关调查核实权的行使问题。从法律监督实际看, 如何充分有效行使调查核实权, 是行政执法检察监督面临的现实难题, 特别是检察机关调查核实权在具体操作和机制构建方面还存在一些不足与问题, 影响并制约了行政执法检察监督职能的深入推进, 也不利于检察权与行政权形成既监督又支持的良性互动关系。

关键词：行政执法,检察监督