[摘要]我国宪法将检察机关定位为专门法律监督机关,而实践中人民检察院的监督方向主要集中在刑事侦查和司法审判活动中,对于违法行政行为的监督缺位。下面是小编整理的《行政行为监督机制研究论文(精选3篇)》的相关内容,希望能给你带来帮助!
行政行为监督机制研究论文 篇1:
抽象行政行为的可诉性分析
【摘要】在我国第七届全国人民代表大会第二次会议上通过,并于1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》,是我国行政诉讼制度确立的里程碑式事件。如今,该法已经实施了20多个年头,但在实际执行过程中还是有很多问题和弊端不断暴露,其中最大的阻碍便是抽象行政行为的可诉性这一问题,使得司法机关对行政机关的监督往往是力不从心。本文从抽象行政行为的概念入手,探讨抽象行政行为可诉性的法治现状、存在问题以及实施的必要性、可行性并提出建议,以期有助于这一问题的解决。
【关键词】抽象行政行为;可诉性;行政诉讼;司法监督一、引言
我国现行的《行政诉讼法》中规定了抽象行政行为是不可诉的。由此,行政诉讼在我国的实践中就出现了问题:有的抽象行政行为是违法的,其有损于行政相对人或利益相关人的权益,但是由于抽象行政行为具有不可诉性,他们就不能将其损害提起诉讼,所以司法权就无法为受害人提供帮助与救济。实际上,在审查具体的行政行为是否合法时,应以对抽象行政行为的审查为前提,不然虽然具体行政行为的违法性得到了解决,但是由于其对应的抽象行政行为还未解决,还是难以从本质上解决此问题。基于此现状,笔者将与本文章对我国抽象行政行为的可诉性进行研究。二、抽象行政行为(一)抽象行政行为的内涵
“抽象行政行为,可以从动态和静态两方面进行考察分析。从动态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看,抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则,包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。”①
抽象行政行为的可诉性是指司法可以审查抽象行政行为,也就是使行政诉讼的受案范围中加入抽象行政行为。(二)抽象行政行为与具体行政行为本质上的共性
具体的行政行为是我国行政诉讼的客体,指行政机关行使其行政权力,针对特定的公民、法人和其他组织所作的有关其权利义务的单方行为。②
抽象行政行为与具体行政行为在本质上是有共性的:首先,作出的主体与方式相同。都是行政机关行使其固有的行政权而作出的,这也是行政行为合法性之所在。其次,法律效力相同。具有相同的拘束力、确定力与执行力,因此具有同一层次法律效力。两者都具有使双方当事人服从与遵守之效力,具有不能否定的公定力和不可任意变更的稳定力,行为内容具有完全实现的效力。再次,作用对象相同。都是把公民、法人和其它组织的权力与义务作为直接作用的对象的。三、我国抽象行政行为可诉性的法治现状及问题(一)我国抽象行政行为可诉性的立法现状
《行政诉讼法》第11条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼”。第12条又指出:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令。”由以上法条可知,我国的行政诉讼受案范围仅局限在具体的行政行为领域。根据《行政诉讼法》第12条(二)及行诉《若干问题解释》第1条规定,人民法院不受理行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。③该法条明确规定了在我国抽象行政行为具有不可诉讼性。(二)我国抽象行政行为可诉性的司法现状
近年来,我国市场经济越发繁荣,某些行政部门也具有了趋利性。基于我国所规定的“抽象行政行为不可诉”的立法现状,有些行政部门把明明是具体的行政行为转化为抽象的行政行为。这种做法严重的打击了广大人民群众对国家工作机关的信任,带来不好的社会影响。类似这些问题如若无法得到良好的解决,必将给社会埋下极大的隐患,影响我国社会主义和谐社会的发展。而世界各国所指的司法审查并不排除对抽象行政行为的审查。⑤且我国行政诉讼中对于具体行政行为原告主体只是泛泛的指出是公民、法人、其他组织,而未对原告主体的范围进行具体明确,同时亦未对行政诉讼管辖的原则作出规定。所以,在诉讼方面,我国的司法审查制度还很不完善。(三)我国抽象行政行为可诉性的监督现状
1.人民代表大会的监督
在立法中,不论是宪法还是各类组织法都给予了各级人民代表大会十分广泛而丰富的监督权。如《中华人民共和国宪法》第六十七条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;……”。⑥但是在实际的工作中,权力机关由于缺乏具体的执行程序因而对抽象行政行为的监督可谓是有名无实的,运作极为不便。
2.行政机关内部的监督
备案审查与复议审查是行政机关内部监督的两大组成部分,但是内部审查实际的监督效果也不明显。这不但是因为他违背了“自己不能作为自己案件的裁判官”这一公理,而且内部监督程序中因为没有利害关系人的参与而缺乏民主性,因而也是形同虚设的。
3.社会监督
一方面,行政机关在制定新的抽象行政行为之前很少去咨询民众中的利益相关人,甚至是在抽象行政行为制定出来之后,民众也往往无法及时了解所制定文件的内容。另一方面,由于抽象行政行为并不是直接作用于利益相对人身上,而是要转化为具体行政行为去进行调整的,民众也就很少会去关心此类行为,使得社会监督很难发挥出其应有的作用。四、抽象行政行为可诉性的必要性与可行性分析(一)抽象行政行为可诉性的必要性
当前,行政机关越来越重视和应用抽象行政行为。但不可否认,这其中存在很多问题并有日益严重的趋势。首先,为了规避在立法过程中的审议、审查与备案,一些行政机关便用一般抽象行为代替规定利益相对人的权力与义务的立法行为。其次,为了逃避司法机关的审查监督,一些行政机关把本应是具体的行政行为用抽象行政行为来代替,以此侵害了相对人的利益。再次,虽然与立法、司法行为相比较,行政行为的程序较为简便,但就是如此之简便,行政机关仍不愿按照程序进行调研、征求利益相关人意见来作出抽象行政行为。最后,抽象行政行为具有滞后性。社会在不断的发展变化,但是行政机关却没有及时的作出相应的修改、变化,因此使得不适应现实生活的抽象行政行为大量存在。(二)抽象行政行为可诉性的可行性
1.从特征方面来看
具体抽象行政行为实施时的作用对象是行政相对人,它所带来的影响只在小范围的局部,其危害结果较小。而抽象行政行为则不然,它所针对的对象具有广泛性,且适用效力有其反复性。所以一旦违反法律,损失将是重大的。
2.从现实与理论基础来看
在现实中,行政复议制度的实施经验为抽象行政行为的审查提供了现实基础。而且,随着公民不断提高的法律意识,对抽象行政行为的可诉性问题的关注度也不断增加。在理论上,我国宪法明确界定了各个机关的权限与义务,各机关应各司其职,没有超出宪法的特权。
3.从西方发达国家的成功经验来看
英国规定,在议会所授权的范围内行政机关可以制定法规,此时法院是无权进行干涉的。但是一旦行政机关超出议会所授权的范围,法院就有权宣布此法规没有效力。此外,德国、美国等发达国家同样对抽象行政行为的可诉性进行了规定。五、完善我国抽象行政行为可诉性的建议
美国法学家庞德说过:“我们必须检验我们所有的法律武器,估计每一件武器对于今天的任务有多大的价值,还要问一问,可能设计一些什么新的东西,以及设计出来后,我们能合理地期望它们完成什么任务。”⑦介于以上分析,修改和完善现行的行政诉讼制度具有很强的必要,现提出几点建议:(一)修改相关条款
要将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围,就必须对《行政诉讼法》进行修改,建议先把《行政诉讼法》第2条、第5条、第11条、第17条、第27、第32条、第41条、第54条等条款中的“具体行政行为”改为“行政行为”,同时把第12条第2款第(2)项中的“或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令”的条款予以删除。⑧(二)重新界定行政诉讼受案范围
行政诉讼受案的范围可以比照《行政复议法》,行政诉讼的受案范围应包括除了国务院所颁布的行政法规,以及国务院各部、委员会与地方政府颁布的规章以外的所有的抽象行政行为,尤其是要把那些打着抽象行政行为的旗号实则是具体行政行为的行政行为包含在受案的范围之内。(三)界定诉讼原告主体范围
对于抽象行政行为所提起的行政诉讼原告,应由两部分组成。首先是利益相关人,即利益受到侵害的公民、法人或其他组织。因为抽象行政行为本身具有普遍约束力的特点,所以原告应该是公民、法人或其他组织的联合。其次应该是人民检察院,在抽象行政行为可能或者已经违法,但是利益相关人又未提起诉讼的时候,为弥补损失,我国人民检察院应该提起公诉。这样双管齐下,才可以最大限度的发挥出抽象行政行为可诉性所应起到的作用。(四)确立有效的诉讼管辖原则
人民法院的管辖由级别管辖与地域管辖两部分组成。对于抽象行政行为来说,级别管辖即指何等级的人民法院对何等级的行政机关的抽象行政行为有管辖权的问题。目前,由于我国的法治现状限制,我国还不能像法国等其他发达国家那样成立专门的行政法院。以此来保证对抽象行政行为司法审查的质量,从而更加有效的规制抽象行政行为。(五)建立完善的监督机制
首先,应该切实加强权力机关对行政机关的监督。权力机关对行政机关所做的抽象行政行为的监督可以分为事前监督与事后监督。事前监督是指在权力机关授予行政机关权力时,应该严格限制,授权的目的、性质与范围都应精确、合法。事后监督是指当抽象行政行为不合法时,应当对制定机关作出的超越权限范围与不符合法律规定的法规、规章进行撤销。
其次,要完善行政机关内部监督并与社会监督相结合。在行政机关的内部监督之中,应该加入人民群众的力量。适时的举行人民听证会,运用微博等网络手段,听取人民群众的意见和建议,调动人民群众的参与积极性,贯彻从群众中来到群众中去的路线,真正做到为人民群众谋福利。同时行政机关还应注意自身法规与规章的清理,将不符合人民群众利益的抽象行政行为的清除掉。六、结语
综上,基于我国的现状,为使我国不同机关之间的权力划分平衡、合理、完善,抽象行政行为必须赋予其可诉性。这样才有利于建立行政权与司法权的良性互动,才有利于保护行政相对人与利益相关者的合法利益。而且总的来看,我国建立健全与完善抽象行政行为可诉性的观念与理论已经具备,不管是从我国的国内现状还是当今的国际环境方面考察,我国赋予抽象行政行为可诉性已是大势所趋。
注释:
①罗豪才,湛中乐.行政法学(第二版)[M].北京:北京大学出版社,2006:139
②高鸿.抽象行政行为可诉性研究[J].行政法学研究,1997.3.
③④李卫亮.抽象行政行为的可诉性[J].CANGSANG,2010.1.
⑤刘俊祥.抽象行政行为的司法审查研究[M].北京:中国检察出版社,2005:272.
⑥<中华人民共和国宪法>.1982.12.
⑦[美]罗·庞德.通过法律的社会控制、法律的任务[M].沈宗灵译.北京:商务印书馆,1984.
⑧崔建科.重析抽象行政行为的可诉性[J].政法论丛,2003.8.
作者:王倩
行政行为监督机制研究论文 篇2:
行政违法行为检察监督的实践与探索
[摘要]我国宪法将检察机关定位为专门法律监督机关,而实践中人民检察院的监督方向主要集中在刑事侦查和司法审判活动中,对于违法行政行为的监督缺位。现有监督机制的不足亟待立法设计的完善,规范行政违法行为检察监督的原则和范围,赋予检察机关检察建议、纠正违法行为和提起行政诉讼的权利,有利于实现检察机关的职责要求,增强检察监督的权威性和力度,确保行政机关依法合理行使行政权,维护相对人的合法权益和社会公益,促进法治政府建设。
[关键词]行政违法行为 检察监督 监督制度 监督权
DOI:10.19499/j.cnki.45-1267/c.2017.04.008
人民检察院作为我国的法律监督机关依法享有检察监督权,而行政权的性质不可避免地导致日常生活中行政违法行為数量增多,将行政违法行为纳入检察机关的监督范围内是检察权的应有之义。
一、行政违法行为检察监督的必要性和依据
(一)必要性
1.行政权性质。当今日益复杂的社会关系使得行政法律规范所调整的范围不断延伸,行政权力不断扩张,行政权的扩张性导致其被滥用的危险始终存在,因此行政行为必须受到监督,行政违法行为侵害的救济途径必须得到保障。
行政权的主动性是区别于司法权的重要特征。由于调整的社会关系复杂多样,行政权的运行更强调高效便民。行政机关直接面对社会,积极主动地调整社会关系,同时增加了行政违法行为的可能,因此,行政权的监督必须到位。
法律、行政法规或地方性法规授权的范围内赋予行政机关部分自由裁量权。行政权的自由裁量性可以充分发挥行政机关的能动性,但其行使有依赖于行政主体的良知和正义,在实践中难免会出现偏差,因此行政行为应有监督机制予以制约。
2.行政违法行为现有监督机制要求。行政复议制度是监督和救济行政违法行为的重要机制,但其自身缺陷制约其发展。实践中监督机关和被监督机关的上下级关系使得监督缺乏中立性,行政机关内官官相护,偏袒徇私的情形偶有发生,行政复议的公正权威性难以树立,因此,司法实践中行政复议制度并未成为行政争议解决的主渠道。
信访制度是我国的特有制度,党政机关设立的信访机构从解决人民控告检举问题出发对行政违法行为进行监督。当前公民通过信访行使控告申诉权利,反映的主要是国家公职人员违法失职行为导致公民合法利益受侵害等问题 [1 ]。信访制度已成为行政违法行为的重要监督途径,同时国务院出台了《信访条例》以规范和指导信访工作。但行政违法行为增加导致信访量直线上升,而信访机制受管理体制的影响,信访工作人员往往只注重对上级领导负责,不致力于纠纷解决。同时信访局作为党政机关的办事机构在现有的信访体制中处境尴尬,不能有效发挥国家机关化解矛盾的积极性。信访制度的自身缺陷导致信访者对地方一级信访机关的认同度下降。信访制度未能显示出监督行政违法行为的优越性。
行政诉讼是我国行政行为的外部监督机制,是司法权对行政权监督,属于事后监督范畴;行政诉讼的受案范围受法律规定的限制;同时,相对人起诉时亦会考虑诉讼成本以及诉讼资源的分配问题。因此,行政诉讼作为独立的审判机关监督机制能够解决大部分的行政争议,虽然对行政行为的监督也受到部分限制,但法院的审判监督仍是目前对行政行为外部监督的最主要形式。
检察监督作为行政违法行为的外部监察机制,客观、公正的立场能实现内部监督难以达到的效果 [2 ],同时检察机关的独特地位使其对行政违法行为的监督以公共利益为核心,更为主动和全面。
3.监督行政是检察监督的发展方向。当前司法实践中检察监督只局限于刑事追诉和审判监督,但检察监督的真正内涵不仅限于此,人民检察院的检察监督方向应当是监督行政和保障司法。我国的司法审判一般实行两审终审制,审判结果往往不是立即产生法律效力,仍有救济空间,但行政违法行为造成的侵害是即时存在的,因此在政府和法院之间监督应侧重政府权力。充分发挥检察机关的专业性,重点监督行政权是检察监督的方向。
(二)依据
1.理论依据。“绝对权力导致绝对腐败。”权力分立是保证权力不被滥用的有效途径。在我国立法权具有不直接与公民接触的特点,侵犯公民合法权益的可能性不大,而行政权的运行涉及社会事务的方方面面,加强行政权监督势在必行,其最有效方式是通过权力制衡进行检察监督。
基于职务犯罪预防理论 [3 ]。行政权的行使必须依法合理,滥用职权、消极行使权力则违背了行政权的本来意义,侵犯公民合法权益的同时对国家行政机关的权威性和公信力造成损害。因此,加强对行政违法行为的检察监督能够有效的预防和控制犯罪的发生,保障行政权的合法行使。
2.宪法依据。国家通过根本法的形式奠定了检察机关在法律监督活动中的特殊地位,立法本意是检察机关行使监督权不应局限于司法机关的执法行为,也应涉及行政主体作出的行政行为 [4 ]。
3.法律依据。我国《人民检察院组织法》对检察院的职能进行了定位,将行政违法行为纳入其监督范围有据可依。我国《刑法》和《刑事诉讼法》亦规定人民检察院依法有权对渎职犯罪追究刑事责任,通过查处和起诉实现对行政行为的监督。
二、行政违法行为检察监督的现状考察
(一)政策层面
十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中规定:检察机关作为法定的监督机关,对行政行为享有当然的监督权,并赋予其纠正违法行政行为的权利。检察机关由于其中立的法律地位,行使司法监督职权时,既弥补了司法监督中的短板,完善了监督体系,同时在信访、复议和行政诉讼之外增加了一个司法救济的新渠道。
我国《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》明确规定:“检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督,行政机关应当积极配合。”对法治政府建设过程中行政机关的违法行为需要进行检察监督。
行政违法行为的检察监督是有政策依据的,但这些只是党的文件,司法实践中贯彻落实文件要求,还必须通过立法将党的政策上升为法律。
(二)立法层面
虽然作为根本法的《宪法》确立了检察机关的法律监督地位,但其对行政违法行为的检察监督权限在下位法中没有系统而具体的体现,造成法律上逐级缺失。我国《行政诉讼法》中检察监督表现为检察机关对生效裁判文书的抗诉权,其目的在于维护司法公正。对行政权的监督存在缺失,对违法行政行为没有检察机关通过行政诉讼进行监督的规定。
纠正违法行政行为,保障公民合法权益是行政诉讼的一大目的。但实践中存在许多损害公共利益的违法行政行为,仅因为没有适格的原告而难以提起行政诉讼 [5 ],无法对行政违法行为进行有效制约以实现公共利益的保护。行政诉讼同时也是重要的监督手段,检察机关应被赋予公共利益的救济权利,对违法行政行为提起行政公益诉讼,实现其检察监督的职责。
《人民检察院组织法》作为指导检察院工作的重要依据,表明了检察院法律监督机关的性质,以及具体监督以刑为主,以诉为本的监督模式 [6 ],对行政违法行为的检察监督并未涉及。将检察监督权限于刑事侦查和司法审判是对检察机关职能的狭隘理解,检察院组织法的修订亟待对检察监督权做全面而具体的规定。
除此之外,对于行政违法行为的检察监督在其他法律规范中几乎没有涉及,立法的滞后导致法律规范难以满足实践的需要,落实对行政违法行为的检察监督迫切要求从立法层面突破现实的瓶颈。
(三)司法实践
行政权的日益扩张使得行政行为涉及社会生活的方方面面,行政违法行为造成的侵犯公民人身、财产、民主权利的案件不断攀升,现有制度由于自身的局限性很容易造成监督不力。而法律规范是司法活动的重要依据,当前检察机关的监督工作主要是体现在刑事侦查活动和司法审判活动中,对行政违法行为只有达到渎职犯罪的程度才有权对其侦查起诉,而对于一般的行政违法行为的检察监督由于立法缺失存在许多空白点。在实践中实现检察机关的法律监督职责,仍需在立法上作出具体说明。
三、行政违法行为检察监督的制度设计
行政违法行为检察监督尽管在政策层面上有文件支持,但法律层面上依旧缺乏系统明确的法律规范,导致实践中存在许多问题。要解决这些问题需要将党政文件上升为法律,需要对检察院组织法进行修改,赋予检察机关监督的整体权限和手段 [7 ],通过法律规范的形式对行政违法行为检察监督的基本法律問题如监督原则、范围以及方式等问题做出具体规定。
(一)监督原则
检察机关对行政违法行为进行检察监督以当事人申诉控告为主。行政违法行为的检察监督虽然能弥补已有救济机制的不足,但实践中信访制度,行政诉讼以及行政复议制度亦有其特有的优势,对于行政违法行为造成的侵害当事人有权自主选择救济途径。我国国家机关之间各有分工,检察机关对于行政违法行为的监督也应以当事人提出控告为介入原则。而对于损害公共利益的违法行政行为,由于没有具体特定的相对人提出控告,在此情形下检察机关可以主动介入,对违法行政行为进行监督,以维护公共利益。
行政违法行为的检察监督应遵循有限监督和依法监督的原则。检察职能的谦抑性决定了行政检察监督中检察机关的作用范围是有限的 [8 ]。行政活动的广泛性和监督资源有限性的矛盾要求检察监督应重点倾向造成公共利益受损的行政违法行为,有限监督原则同时要求检察机关恪守权力边界,检察监督过程不得干预正常的行政活动,也不得代替行政机关行使行政权。
(二)监督范围
检察监督的范围主要包括两类:一是直接侵害公民人身、财产和民主权利的具体行政违法行为。主要是行政机关在作出行政行为过程中存在滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊等违法行为,对行政相对人的合法权益造成侵害的行政行为。由于这类行为有具体的行政相对人,明确的侵权违法行为和现实的侵权损害结果,行政相对人向检察机关提起申诉控告时,检察机关对行政违法行为依法进行检察监督。为避免检察资源的浪费,检察机关不应主动介入以免重复监督。
另一类是侵害国家利益、社会利益、公共利益以及由不确定个人享有的集体利益的行政违法行为,如涉及生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域问题,检察机关可以主动介入检察监督。这类行政违法行为由于没有特定的行政相对人,已有的救济方式不能实现对公共利益的保护。对这类行为赋予检察机关主动介入监督的权力,有利于维护公共利益,实现检察监督的价值。
(三)监督方式
检察监督的方式是实现监督效果的基本保证,也是检察机关履行职责的工作要求。构建多元化的检察监督方式是保障行政违法行为监督工作取得实效的重要手段 [9 ]。
1.检察建议。检察建议是一种相对柔性的监督方式。检察机关在依法监督过程中发现确实存在违法行政行为,可以根据相关规定向作出该行政行为的机关发出检察建议,说明违法事由和依据,并建议其及时纠正。检察建议主要针对轻微行政违法行为,由于违法行为不构成犯罪,没有给相对人造成严重的权益侵害,但有必要追究行政责任,检察机关可以向行政机关提出建议。
2.纠正违法行为。纠正违法行为是检察机关在刑事诉讼活动中的监督手段,对行政违法行为的检察监督有一定的借鉴意义。检察机关对于侵害公民合法权益,给国家利益、公共利益造成损害但尚未构成犯罪的行政违法行为可以向行政机关发送纠正违法通知书,有效避免更大的危害后果。
3.提起诉讼。对公共利益造成严重侵害的违法行为检察机关可以作为公共利益的公诉人提起行政公益诉讼向直接责任者追偿,以确保国家、社会公共利益不受损失 [10 ]。检察机关直接提起行政诉讼的前提只有是违法行政行为对国家和社会公共利益造成了严重后果。赋予检察机关提起公诉的权利有利于强化检察监督的有效性和权威性。
四、结语
检察机关作为我国的法律监督机关,对行政违法行为进行监督是其职责所在,从立法上对检察监督的具体方式、范围等内容作出规定,能为检察机关监督活动提供法律依据,有利于实现其监督职能。同时,在已有的行政违法行为救济体系之外增加检察监督机制,完善了行政违法行为的监督途径,弥补了已有监督机制的不足,有利于化解现实矛盾,保障公民的合法权益,维护公共利益。
[参考文献]
[1]金波.对行政违法失职行为的检察监督[J],国家检察官学院学报,2006,(3):71-77.
[2]张运萍,严然.行政违法行为检查监督研究[J],法学杂志,2009(9):109-112.
[3]金波.对违法行政行为法律监督问题的探讨,西南政法大学学报,2007(5):68-74.
[4]乔耀强.行政执法行为检察监督的实践与探索,中国检察官,2006(12):57-59.
[5]王春业、马群.论以行政检察监督制约行政权,湖北行政学院学报,2014(1):58-63.
[6]韩广新.检察院组织法的修订应体现对行政执法的法律监督权,检察实践,2003(2):67-68.
[7]姜明安.完善立法,推进检察机关对行政违法行为的监督[N].检察日报,2016-03-07(003).
[8]唐张.略论检察机关对行政违法行为的监督,中国检察官,2015(9):10-11.
[9]杜睿哲、赵潇.行政执法检察监督:理念、路径与规范,国家行政学院学报,2014(2):66-71.
[10]李志林.行政违法行为法律监督制度初探——以检察改革为视角,辽宁公安司法管理干部学院学报,2015(4):12-14.
责任编辑:梁卫军
作者:汪文颖
行政行为监督机制研究论文 篇3:
浅论抽象行政行为司法审查的必要性
摘要:抽象行政行为是法治国家在实现行政法治过程中不可或缺的手段,对抽象行政行为进行司法审查是司法权监督行政权的有效途径。但在我国现行的行政诉讼中,并未明确赋予司法机关抽象行政行为司法审查权。本文试从抽象行政行为司法审查的概念以及性质上阐述对抽象行政行为进行司法审查的必要性。
关键词:抽象行政行为 司法审查权 权力制衡
随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和社会主义民主法治建设的不断完善,抽象行政行为在政府职能转变的过程中发挥着越来越重要的作用。但由于制度上的缺失,从而针对抽象行政行为的司法监督机制并未充分有效的发挥其监督作用。
一、抽象行政行为司法审查概述
在我国,抽象行政行为作为行政主体行使行政权的一种外部行为,并非法律规范上的用语,而是学界为区别具体行政行为而使用的理论用语,并以两种行政行为的对象是否特定为区分标准进行划分。按目前学界较为通行的观点,所谓抽象行政行为,是指以不特定的人或事为管理对象,制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。[1]抽象行政行为的对象是不特定的,它的效力作用于所有行政相对方,并可以在一定范围内反复适用。
抽象行政行为司法审查就是赋予国家司法机关对行政机关所作出的抽象行政行为是否合宪、合法进行审查的权力。对于不合法的抽象行政行为进行司法纠正,为该抽象行政行为所针对的不特定的行政相对人提供权利救济的途径,监督行政机关依法作出的抽象行政行为,以实现司法权与行政权之间的监督制衡。
二、对抽象行政行为进行司法审查的必要性
(一) 行政权和司法权的关系决定的
“权力制衡”是现代法治政治的显著特征,也是现代文明法治国家一致认同的。“三权分立”是西方资本主义国家奉行的政治制度,立法权、行政权和司法权分割国家权力维系国家机器的平衡稳定运行,三种权力之间通过制度建设实现互相监督与平衡。我国是实行“议行合一”的社会主义国家,虽然在形式上与西方资本主义国家的三权分立不同,但国家权力同样划分为为立法权,行政权和司法权,三者之间相互监督制衡,共同承担这管理国家的职能。行政机关在诸多国家机关中是管理事务范围最广的,对一个国家的社会发展影响力最大的。假如行政机关在行政过程中违法,那么对社会生活的危害显而易见。从司法权与行政权之间的关系上看,人民法院对行政机关作出的行政行为进行司法审查的活动,在实质上就是行政权和司法权之间权力制衡关系,在形式上表现为行政诉讼的受案范围。换言之就是人民法院对行政机关的行政行为进行司法审查时,所能审查的的程度和范围。
(二)从法的价值层面看进行司法审查是必要的
行政权和司法权作为国家权力重要组成部分,在整个国家机器的运行中发挥着举足轻重的作用,两者之间互相分工、制衡,共同管理国家事务。从法的价值上看,行政权追求的是效率价值,而司法权代表的是公正价值。效率是满足公正这一价值目标,对于效率的评价也要借助于公正。同时公正的实现也需要效率来配合,并通过资源配置的效率评价实现公正的确定。在公正与效率这两者面前,过多重视或者忽视任何一者后果都是不堪设想的。可以看出,要想实现公正价值和效率价值的平衡,就应当在权力配置中准确把握行政权与司法权的统筹兼顾,平衡协调。但是,由于宪法规定的职能不同,两者之间具有显著的特征。在强大的政治压力下行政权不得不倾向于对效率的追逐和顾及行政执行者的利益,其自身的特性决定了行政权的行使很难做到绝对中立,相对于行政权而言,司法权往往处于相对超然的地位,不存在政治压力和利益的压迫,并对行政权进行矫正约束。发挥司法权对行政权的监督作用,维护国家权力的平衡运行。
(三)由抽象行政行为本身特征决定的
具体行政行为与抽象行政行为是行政机关实现行政最主要的手段。与具体行政行为不同,抽象行政行为是针对不特定的人或事作出的,其适用效力不同于具体行政行为那样“一次性消费”。抽象行政行为一旦作出是反复适用的,并且是具体行政行为作出的依据,其产生的影响极其巨大。抽象行政行为一经作出就可以长期存在并且对于符合条件的所有行政对象反复适用。可见一旦行政机关违法地作出抽象行政行为,人民法院又无权对其进行司法审查,不能及时有效的保护行政相对人的合法权益,那么对于行政相对人的损害势必是长期并且连续的。抽象行政行为的违法性必定会带来后续一系列具体行政行为的错误。而在现行的行政诉讼模式下,当行政相对人对侵害自身合法权益的错误的具体行政行为提起行政诉讼后,法院也只能撤销此具体行政行为,而该违法的抽象行政行为还将继续有效。[2]这使得行政诉讼只能矫正个案,对于源头的治理却只能隔岸观火无能为力。司法监督陷落到只能治标却不能治本的尴尬境地。从这个层面看,抽象行政行为违法的危害程度和破坏力远远超出了具体行政行为。所以抽象行政行为自身特征决定了将其纳入司法审查范围是不可避免的。
(四)无救济即无权利原理的必然要求
在宪政国家人民的权利是至上的,这是主权在民原则与法治原则最基本的要求。法谚云:“有权利,而无救济,非权利也”、“法律恒须规定救济”。由于行政权与立法权、司法权等国家权力相比对社会生活的影响是最大的,行政权的违法滥用极易引发社会问题,对抽象行政行为进行司法审查是保障人民合法权益的有效途径。因此,国家应当赋予行政相对人充分的诉权来维护自身的合法权益。在司法实践当中,由于抽象行政行为游走于司法审查的范围之外,行政机关出于自身利益考虑往往通过抽象行政行为随意扩大自身权限并以此逃避义务。目前行政相对人在自身合法权益受到此类侵害时,往往只能依靠行政复议维权,而受理复议的机关又难免排除“自己做自己的法官”之嫌,所以仅仅依靠行政复议并不能切实保障行政相对人的合法权益,这也验证了“有救济而无效即非救济”这一法彦。所以,法治国家不仅仅建立救济制度,而且务必建立有效的救济制度。这也符合全球范围内行政诉讼和司法机关审理其合理合法与否的发展趋势。
注释:
[1]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,2001:81.
[2]张光宏.抽象行政行为的司法审查[M].北京:人民法院出版社,2008:85.
参考文献:
[1]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,2001.
[2]郝明金.行政行为的可诉性研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005.
[3]张光宏.抽象行政行为的司法审查[M].北京:人民法院出版社,2008.
[4]祁晓茹.试论对抽象行政行为的司法审查[D].山东:山东大学法学院,2008.
[5]胡锦光.论我国抽象行政行为的司法审查[J].中国人民大学学报,2005(05).
作者:苗宏林
【行政行为监督机制研究论文】相关文章:
行政执法行为检察监督探讨论文04-29
行政执法检察监督调查核实机制之研究09-11
行政权力运行监督机制04-20
论行政执法监督机制08-19
论行政立法行为的监督01-18
浅析行政执法检察监督机制02-27
论我国抽象行政行为的监督模式12-14