政府人权组织研究管理

政府人权组织研究管理（精选七篇）

政府人权组织研究管理 篇1

第一, 社会动员和资源整合功能。由于公共危机事件发生的紧急性、灾难性, 往往导致政府难以在极短的时间内充分发挥其行政与政治动员能力。而非政府组织由于其非营利性、公益性特点而具有较广泛的社会动员能力, 能够最快、最大限度的整合社会力量与资源, 对政府的救助工作起到积极的补充作用。

第二, 社会心理鼓励功能。公共危机爆发后, 公众不仅面临物质利益的损失, 还有精神与心理的恐慌。尤其是在信息快速传播的新媒体时代, 各种网络不实信息借机渲染, 极易导致公众恐慌情绪的扩展。显然, 仅仅依靠政府的危机处理机制, 难以照顾到每一位受众灾民的心理。而非政府组织可以借助广大的志愿者通过赴灾区进行心理关注与辅导、或借助网络平台宣传自助知识等, 对灾民予以心理慰藉与鼓励。

第三, 弱势群体关怀功能。公共危机事件由于涉及的领域与人群较广, 使得政府难以照顾到每一个人, 尤其是社会的弱势群体, 如果他们长期被忽略, 则出出现社会异化的现象。因此, 要想对这些弱势群体予以关注与关怀, 就需要借助非政府组织的力量, 通过其广泛的成员基础与庞大的组织机构, 补充政府对弱势群体的关怀缺陷。

二、非政府组织参与公共危机管理的局限性

第一, 相关法律法规不完善。一方面, 缺乏对非政府组织进行管理的实体内容的法律法规。我国目前关于非政府组织的法律法规仅限于对于非政府组织的登记管理, 而对于非政府组织合法地位、公民参与等实体内容缺乏系统规范, 使非政府组织的建立和发展都受到制约。另一方面, 非政府组织参与公共危机管理的法律缺乏。对非政府组织在公共危机管理中的职责地位、参与方式、捐赠物资的监管等方面的法律规定相对缺乏。

第二, 传统登记管理模式的阻碍。我国目前对于非政府组织的登记管理采取双重管理原则, 即要想成立非政府组织, 必须在其业务主管单位审查同意后经民政部门同意后才可设立, 并且遵循同一行政区域相同或者相似业务不再批准成立的原则。在这种挂靠上级主管部门的管理模式下, 造成大量非政府组织难以获得合法身份, 只能以“黑户口”的身份从事志愿服务活动。

第三, 资源筹集能力弱。首先, 目前我国非政府组织对政府存在经济依赖问题, 其经费来源渠道主是政府财政拨款, 而且活动经费来自挂靠单位。其次, 非政府组织在经济上缺乏独立性, 使其一定程度上成为政府的附属机构。资金的不足严重制约了非政府组织在公共危机事件中的社会动员与志愿服务能力。

第四, 非政府组织自身局限性。首先, 由于我国非政府组织的发展起步较晚, 导致社会公众对其参与公共危机管理的认知度与认同度不高, 降低其社会公信力。

三、提升我国非政府组织应对公共危机能力的对策建议

第一, 完善法律体系, 明确公共危机治理边界。一方面, 加强法律法规体系的建设, 明确非政府组织对于公共事务的参与权与各自的治理边界, 促进其积极有效的参与公共事件的管理中。另一方面, 建立政府部门对非政府组织的长效管理监督机制, 对非政府组织的参与公共事件管理进行有效的引导, 尤其是加强对于物资捐赠的监督, 切实保障所捐物质输送到受众手中。

第二, 建立完善的评估监督管理机制。首先, 建立政府与非政府组织之间的联合治理格局, 通过委托授权的方式将政府治理的真空部分交给非政府进行管理, 并加强对于非政府组织的规范与监督。其次, 改革非政府组织的登记制度, 可以借鉴香港的追惩制模式。最后, 建立并完善日常评估制度, 增强非政府组织的运行透明度。

第三, 完善非政府组织的外在条件。要加强对于非政府组织在参与公共事件管理中的地位、作用的宣传, 引导社会公众对于非政府组织的认同与信任, 从而为非政府组织的成长提供良好的舆论氛围与环境条件。

第四, 完善非政府组织自身的治理结构。首先, 提高自身资金筹措能力。可以采取公开、透明的方式吸引社会捐赠, 同时也可通过与企业合作来扩大经营性收益。其次, 加强人力资源管理。在组织人员的招募中要综合考察其责任感、服务精神等, 加强对于危机事件管理的知识、技能培训, 提高应对危机的针对性、准确性。最后, 为有效提供非政府组织应对公共危机事件的及时性与有效性, 必须在建立完整的应对机制。充分保障决策准确、行动迅速, 监督有效。

摘要：近年来, 我国各种领域的公共危机频繁发生, 因其覆盖面广、危害性大, 严重影响我国的政治、经济、社会的稳定。非政府组织由于其专业、灵活、及时等优势积极参与社会公共危机管理, 有效弥补政府在应对公共危机中的管理局限。本文通过研究我国非政府组织应对公共危机的功能机制, 以及发展的局限性, 从中总结提升其作用的路径选择。

关键词：非政府组织,公共危机管理,作用,局限,路径选择

参考文献

[1]陈曦.非政府组织参与社会管理创新问题研究[D].东北师范大学, 2013.

[2]马全中.非政府组织参与危机管理研究述评[J].河南大学学报, 2013 (03) .

[3]杜英歌, 刘延平.中国非政府组织登记管理制度存在的问题及对策[J].大连海事大学学报, 2011 (01) .

政府人权组织研究管理 篇2

突发事件应急管理中的政府组织协同是一个复杂系统在不确定条件下协同合作的科学问题,关系到突发事件处置的成败。在经济冲击、社会动荡和环境恶化等风险因素激增的背景下,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件呈高频次、多领域发生的复杂态势,极大考验着世界各国政府的应急管理能力。就中国而言,长期高度集中的计划经济体制,形成了以官僚制组织结构为基础、政治动员和信息管制为手段、惯用运动化处置方式的领导权威型应急管理模式。这一模式固然有举国体制的集权优势,但科层式结构对信息、资源和行动等限制严格,往往导致应急处置需求与官僚制程序冲突不断。通过研究各类大规模突发事件的应对过程,理论界达成了这样的基本共识:政府应急管理组织需在非常态情况下动态整合关联任务和资源,迅速构建稳定的多组织协同关系,快速高效获取信息、配置资源、采取行动,有效应对突发事件。

二、国内外研究进展

应急协同这一概念最早于20世纪60年代提出,后续研究主要在多中心理论、公共治理理论、行政生态理论、无缝隙政府理论等理论观照下展开。2001年美国“911事件”、2003年中国“SARS危机”之后,国内外关于应急管理的研究骤增,其中一条明显的研究进路是:沿着整体政府或协同政府的理论轨迹,对政府功能性组织模型下产生的应急管理碎片化和被动化问题进行反思与批判,进而寻求跨部门协同、整体性运作的可能路径与实现策略。通过对这些研究的梳理,国内外学界围绕政府应急管理组织协同问题的研究可从以下几个方面进行归纳:

1. 应急组织协同的基本理论研究

(1)协同动因

国外理论界的阐释可区分为以下4种不同的观点:关系持续性说、目标一致性说、资源需求说和信息沟通说。其中,“关系持续性说”认为组织协同的基础并非信任而是关系的持续性,因此在灾前建立长期的协同合作关系,有助于提高应急组织的协同合作效率[1];“目标一致性说”认为如果两个应急组织存在共同的行动目标,即使没有确立正式的关系,也可以依靠相互尊敬、彼此信任和战略对话等方式实现协同合作[2];“资源需求说”认为应急组织协同合作的本质是组织间进行资源交换、资源整合,是形成优势互补竞争优势的途径,因此互补性资源的需求可有效推动组织协同,进而完成各自不能单独完成的使命[3];“信息沟通说”认为信号和数据的获取与识别能力、信息基础设施的水平、组织沟通的效率和效果等是促进组织协同的关键动因[4]。国内关于协同动因的系统性研究不多,零散的研究成果主要是从推进政府职能整合[5]、加强区域综合公共安全管理[6]等角度进行解释。

(2)协同模式

少数采用“两分法”的学者依据协同的作用时间,分为规划协同和反馈控制两类[7]。多数学者采用的是“四分法”,但分类标准有所不同,国外学者两种主流的观点:一是从决策流程和信息沟通两个维度,分为集权集中、分权集中、集权分散、分权分散4类[8];二是从组织关系和组织文化两个维度,分为不适应模式、自适应模式、运作适应模式和意外适应模式4种[9]。国内有学者则以行为和制度为变量,分为积极主动、积极被动、消极主动、消极被动4类[10]。

2. 跨组织应急协同的体系研究

(1)协同组织结构

国外学者Contractor等人率先建立了包含单一、二元、三元和网络整体的组织间关系的四层分析框架,为后续研究奠定了理论基础[11];Marincioni从灾害信息与知识共享的角度,将组织的规模、结构(集权/分权)、专业领域差异纳入协同组织结构研究的范畴[12];Koliba等人实证分析了卡特里娜飓风治理网络中的组织应急表现,认为显性规则和隐性规定影响责任框架形成,进而影响治理结构[13]。国内学者将研究的重点更多放在垂直府际关系、横向部门关系等方面。例如,张欢提出可以利用“相互增权”理论,解决中央和地方间府际关系激励相容不足的制度性问题,认为网络结构比层级结构更优[14];杜军和鄢波归纳了应急组织所具有的一般属性和特殊属性,阐释了应急网络组织常态与战态相互切换机理[15]。另外,尚玉钒提出的基于信息流协调的组织管理思路[16]、付跃强等人设计的面向过程的应急组织结构[17]、邱孝构建的政府内外结合的多维网络组织结构[18]等都旨在从政府职能重新界定或应急组织结构优化的角度解决组织整合失败问题。

(2)协同机制构建

国外学者将研究的重点主要放在应急组织中的知识交换机制、信息共享机制、信息传递机制等方面[19,20]。国内关于应急组织协同机制的研究成果较多,例如,薛澜和陶鹏提出要建立包括认同机制、知识共享机制、沟通协调机制、资源整合机制、联合行动机制等在内的一整套协同机制[21];史培军等人主张建立政府灾害管理的纵向、横向以及综合协同机制[22];吕志奎借鉴美国《州际应急管理互助协议》经验,从协作性公共管理视角,提出要建立跨地区应急资源整合与共享的制度化平台及协作性应急管理机制[23];葛春景和王霞针对城市应急管理需要,提出了基于Multi-Hub的都市圈应急资源联动机制[24]。另外,部分学者引入了网格化管理思想[25]、运用知识管理和协同学等理论方法[26]等多个角度探讨了建立立体化、多层次协同机制的途径。

3. 应急组织协同的影响因素研究

(1)组织间的比较特征因素

Robinson等人认为组织间的差异性和类似性是导致组织协同的主要原因之一,差异性保障了组织资源的获取,类似性使得组织能够提高应急能力[27];Waugh等人指出军队、消防等集权组织和相对松散的社区志愿者团体在灾害应对中容易形成合作关系紧张[28];Quarantelli通过文献研究,认为在应急合作过程中外地组织的进入经常导致本地组织控制权的削弱,从而形成组织间合作困难的局面[29]。吴国斌等人从组织间的比较特征为切入点,以制度理论、权变理论、资源依赖理论、利益相关者理论等为理论基础,研究了组织比较特征对跨组织应急协同的影响[30]。此外,国内外一些学者还对专业文化差异、组织文化差异等组织间的差异性对协同关系影响作用进行了研究。

(2)应急协同过程影响因素

国外学者对跨组织协同过程的影响因素研究较多,如Comfort系统研究了“911”事件的应对过程,认为信息沟通不畅、应急组织职责不清、协同制度框架缺失是导致协同系统脆弱的症结所在[31];David通过对美国得克萨斯州沃斯堡市龙卷风的分析,提出应急信息量、应急装备竞争、组织权限冲突、语言障碍等因素影响应急合作关系[32];Leidner等人以亚洲海啸为研究样本,分析得出信号和数据识别能力、信息基础设施应用、领导与协调能力等是影响应急协同的关键因素[33]。还有部分学者提出灾难事前和事后的因素也会影响协同关系,如事前应急计划有效性和事后应急学习频率[12]、事前应急演练频率[34]等等。

(3)应急协同情景影响因素

Quarantelli很早就认识到,主体的合作关系与协同环境的复杂性与动态性具有关联,并提出灾害影响范围越大越容易造成合作组织发生信息扭曲、组织文化冲突、应急流程变更、组织规范冲突问题,从而造成组织间应急合作关系紧张[29];Dynes等人认为灾害危害性越大,越容易对合作组织认知差异、操作流程、信息传递产生影响[35];James直接指出,组织在灾害不同阶段提供的功能和发挥的作用具有差异,初期阶段的应急合作和恢复重建期的合作绩效受到不同因素的影响,进而影响应急反应的效率[36]。本文认为,这些影响因素基本上通过应急情景来反映,因此也将其归入应急协同情景因素。

随着研究的深入,国外关于应急组织协同影响因素的研究出现了定量化的趋势。如Thoresen等人采用SPSS方法对相关行业进行了实证分析,得出了有效的应急训练和准备将促进组织间合作关系的结论[37];CHENRui分别以应急任务复杂性和应急技术为自变量和调节变量构建了结构方程模型,发现不同技术条件下任务复杂性对协同绩效具有差异化的影响[38];Shahatat和Liaquat将UNCINET与SPSS相结合,发现在不同的事件状态下如果减少协同组织间的关系节点,将导致组织间应急协同效率变化[39]。相比之下,国内采用定量工具在这一领域的研究尚为空白。

4. 应急组织协同社会网络研究

作为描述和挖掘网络组织间隐形信息的工具,社会网络分析方法被广泛应用于社会关系发掘、关键因素发现以及信息流跟踪等方面。组织协同网络与社会网络的相似性,使得社会网络适用于研究政府应急管理组织协同网络相关问题,并提供了一种简明、有说服力的研究方法。运用社会网络分析方法研究组织网络尤其是政府应急管理组织协同网络在国外也属于一个崭新的领域,在为数不多研究者中的理论先驱和集大成者当属美国学者Kapucu,他在2006—2011年间共发表了7篇高水平论文,对美国应急管理组织协同网络进行了全方位的特征分析、机制创新及策略设计。本文对国外的文献进行梳理后发现,国外研究应急组织协同社会网络主要有3种思路:一是分层网络论。Helbing等人指出当前应急管理组织结构多为分层网络结构,该结构信息传输全局效率低下,需对此结构进行改进以提高应急处置能力[40];ChenMu等人通过确定性复杂网络模型模拟分层网络建模分析,得出集聚系数和集聚度决定分层网络结构[41];Pan等人通过研究分层组织模块网络的动力学特性,发现网络模块和层数的增多可能增加网络的不稳定性[42]。二是合作网络论。Camarinha等人首次界定了合作网络组织概念,并提出了一种高水平分类的合作网络[43]。三是网络角色论。Kapucu等人辨析识别灾难应急管理组织网络中的非营利组织角色,研究强调了与非营利组织合作能够有效提高应急响应速度[44];Comfort等人基于新闻报道内容,界定卡特里娜飓风组织协同网络,揭示了角色(权责或级别)不同的组织间存在严重的信息不对称,导致应急协同失效[45]。

受国外研究启发,国内学者从2013年开始尝试运用社会网络分析方法,基于实际应急处置案例,对应急组织协同的组织地位和作用、协同机制及协同网络的演化机理等开展了研究,能查阅到的文章仅有4篇,分别是孔静静、韩传峰基于2008年汶川地震应急组织间关系数据,运用社会网络分析方法中指数随机图模型,从命令传递、信息沟通和资源流动3个方面研究了应急组织协同合作的运行机制[46];康伟、陈茜等以2013年雅安地震事件为研究对象,运用社会网络分析方法探究了政府与非政府组织在应急组织协同中的地位和作用[47];苏陈朋、韩传峰基于2008年桂林冰雪灾害相关统计数据,应用社会网络分析方法,研究非常规突发事件跨组织协同网络的演化机理[48];刘亮、陈以增等[49]将国家应急管理工作组关系网络视为一个大型社会合作网络,分析了其结构特征和运行机制。

三、简要评价及未来展望

国内外关于政府应急管理组织协同研究已渐次展开,取得了较为丰硕的前期成果。但总体上看,现有研究尚存在以下缺憾:一是现有组织间关系理论,如社会交换理论、资源依赖理论和交易成本理论等,仅关注二元交互关系,三元以及三元以上组织间关系形成、维持和演化的研究较少。学术界虽已意识到应急管理组织协同网络研究的重要性,但总体上仍处于提出研究框架和对某一具体协同关系进行尝试性分析的起步阶段,具有较强理论解释力的成果鲜见;二是关于应急组织结构的研究主要集中于组织种类、框架设计、创新方式及其对应急管理有效性的影响等方面,多采用定性方法归纳总结应急管理组织建设现状和存在问题,缺乏对应急组织成员类型、任务分配方式和协同关系的定量研究;三是关于应急组织协同影响因素的研究较多,但各类影响因素之间存在怎样的关系尚没有理论模型能够对其进行解释。另外在不同突发事件情景下,不同影响因素对协同关系的影响作用强度是否具有差异,现有的研究也没有给出答案。

鉴于当前研究的不足,今后研究应继续坚持宽领域、多学科视角的合力推进,着重在以下3个方面实现突破:一是将应急情景因素考虑到研究模型中,发展应急管理组织结构和协同机制设计的理论体系,进而深化组织间关系理论的解释范围和使用条件;二是搭建政府应急管理组织协同关系的基本框架,为克服主体界定不清、责任边界不明、信息沟通乏力、资源调度缺乏全局统筹等现实障碍寻求对策;三是突破以往案例分析、定性研究的局限,拓展社会网络分析等定量方法的应用,使得出的结论更具说服力。

摘要：在突发事件高频次、多领域发生的复杂态势下,国内外学界开始对政府功能性组织模型下产生的应急管理碎片化和被动化问题进行反思与批判,并围绕政府应急管理组织协同的方式与策略展开了探讨。本文从应急组织协同的动因、模式、体系、影响因素等角度对近年来的研究成果进行了归纳梳理,指出了当前研究存在的不足,并对未来的研究进行了展望。

政府人权组织研究管理 篇3

国际人权组织将“人权”定义为:在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利。人权包括个人人权和集体人权两种。前者是指个人依法享有的生命、人身和政治、经济、社会、文化等各方面的自由平等权利;后者是指作为个人的社会存在方式的集体应该享有的权利, 如种族平等权、民族自决权、发展权、环境权、和平权等。人权的本质特征和要求是自由和平等。人权的实质内容和目标是人的生存和发展。

新中国成立60年来, 特别是改革开放三十年来, 中国的人权事业取得了历史性的进步和举世瞩目的成就。中国人权的发展已经进入以人为本, 全面、协调、可持续发展的历史最好时期, 并将保持持续不断的良好发展势头。纵观我国人权保障经历了这样一条发展道路:1978 召开的十一届三中全会, 被认为是中国人权保障新“原点”;1982 第四次修改宪法, 在宪法中 列举了28种公民权利, 与西方人权几乎没有区别;1991年国务院有发布了首份“人权白皮书”, 从此人权被称为“伟大的名词”;2004年, 我国首次将“国家尊重和保障人权”正式写入宪法, 使尊重和保障人权成为国家根本大法的一项基本原则;2007年的十七大报告中 赋予公众知情权、参与权等多种新人权;2009年4月, 国务院颁布了《国家人权行动计划 (2009-2010) 年》, 这是中国政府第一次制订以人权为主题的国家发展规划, 是中国政府贯彻落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则和以人为本的科学发展观的重要举措。

中国从一个很低的起点出发, 以宪法为根本依据, 制定和完善了一系列保障人权的法律制度, 人权保障事业不断法律化、制度化。建立起了社会主义法制国家的基本框架, 实现了对人权的比较系统的法律保障。中国宪法把“尊重和保障人权”确立为它的一项重要原则。中国人权保障制度的发展, 折射出中国政府“以人为本”和“依法执政”的理念, 同时, 也为塑造法治型政府提供了契机。

2我国人权保障与法治政府的关系

在当代, 保护人权和建立法治政府已经是人类政治文明进步的重要标志。人权与法治有着密切的联系:人权是法治的基本价值和根本目标, 法治是人权的根本保障, 也是人权得以保护和尊重的重要标志;离开了人权, 就不可能建立真正的法治政府;离开了法治, 再好的人权理念也不能实现。这些道理凝结着人类政治发展的深刻的历史经验, 已经成为人们的共识。在今天, 认真思考人权保障与法治政府的关系, 对于建设有中国特色的社会主义民主政治有着重大意义。

第一, 尊重和保护人权, 是建立法治政府的必然要求。

人权只有通过法律的确认, 才能从应然权利, 转变成法定权利, 才能上升为国家的意志, 得到强有力的保障。法治要求法律必须以尊重和保护人权为最根本的出发点和原则;法律制度必须是充分和完备的体系, 不仅要有根本大法——宪法, 而且要有各种具体法律和制度;法律必须具有极大的权威性, 任何个人、任何组织、任何政党、任何机构都要遵循法律至上的原则, 法治面前无特权。如果没有社会主义法治, 社会主义人权就会成为空话。

第二, 有效规范和限制公共权力, 是保障人权实现的关键。

公共权力是与公民生活联系最普遍和最紧密的国家权力, 直接关系到公民权利的实现、保障和发展。因此有效的制约行政权力, 成为建设法治政府的关键。法治政府建设的重点是要规范和限制公共权力, 形成法律支配权力的运行秩序。社会主义法治强调法律是人民意志的体现, 按照法律治理国家, 就是按照人民的意志治理国家, 人民是权利的主体, 也是法治的主体。因此, 社会主义法治的实质是要保障人民的基本人权的不可侵犯性和充分实现。因此, 用法律规范和制约公共权力, 实际上就是用人民的权利去限制公共权力。人权是公共权力的目的和界限。对于政府, 法无明文规定不可为之, 越权无效, 放弃职权, 也是失职;对于个人, 法无禁止皆可为之, “法不禁止即自由”。

3我国法治政府建设的完善途径

3.1切实把保障人民的生存权、发展权放在首要位置

建设法治政府, 需要政府树立尊重和保障人权的理念。《国家人权行动计划 (2009-2010年) 》总的指导思想是:坚持以人为本, 落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则, 既尊重人权普遍性原则, 又从基本国情出发, 切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置, 在推动经济社会又好又快发展的基础上, 依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。这就需要各级行政公务人员增强人权观念, 慎用手中权力, 在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利, 主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利, 尽量避免发生此前曾在安徽芜湖、湖南嘉禾、陕西延安等地出现的行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的典型案件。

3.2树立程序法治的理念

社会公正大致上可以分为实体公正和程序公正。建立法治政府必须同时有效实现实体和程序的公正。实体公正涉及社会利益的分配、社会矛盾的解决, 尽管目前我国政府法治建设中, 对于这类问题有较为具体、详细的的实体法律保护;但是由于这类问题的彻底解决超越了特定社会阶段人们的智慧和能力, 实体公正的实现只能是相对意义上的实现。因而与此不同, 程序公正以保障人的尊严和自由为中心, 通过程序机会的均等性、程序的过程性和交涉性, 既让人们看见实体公正的实现, 也在一定程度上吸纳社会的不满、实现社会的人文关怀以弥补实体公正的不足。程序法治正是通过在绝对意义上保证程序公正的实现以实现实体公正, 从而在总体上实现社会公正。

3.3树立责任、诚信政府的理念

法治政府首先是责任政府、诚信政府。公共选择理论代表学者布坎南曾指出:“责任是政府运行的动力, 也是政府运行的压力”。行政责任关乎政府的生命。责任机制是建设法治政府的关键。法治政府必须是负责任的政府。从权力、责任对等的原则来说, 享有什么样的权力, 就应承担相应的责任。有权必有责, 是法治政府执政的前提。行政机关违法或者不当行使职权, 应当依法承担法律责任, 实现权力和责任的统一。做到执法有保障, 用权受监督, 违法受追究, 侵权须赔偿。在推进依法行政过程中, 就要强调行政权力和责任紧密挂钩, 与行政主体利益彻底脱钩。责任理念在推进依法行政进程中发挥着重要作用。

洛克认为, 信任是政府与社会秩序的主要原则和基础, 是民主的前提条件。因此, 政府必须取信于民, 以信立国。法治政府是诚信政府。所以, 建立法治政府, 离不开对政府诚信理念的培养和监督。主动以诚信为自律原则的政府是诚信政府。诚信政府首先是政府的自我觉醒与自我意识。作为政府工作人员, 不仅要把信用作为立身处世的基本准则, 而且要把信用作为从政、为政的行为规范和根本原则, 坚持依法行政、信用行政。为此, 加强对行政人员的诚信道德建设, 增强其信用意识和观念, 使之内化为从政、为政的行为准则, 严格按照法律制度进行社会管理而非随意行政, 遵循诚信、公正、平等、效率的基本原则, 约束和规范自己的从政行为, 从而夯实信用政府的道德基础。

3.4树立有限政府理念

公共行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力, 具有无限扩张、易于滥用的特性。因此建立法治政府, 首先就需要政府的权利行使必须在法律的框架内运行, 受法律的严格约束和规范。公共行政权力直接来源于法律的授权, 权利的授予同时意味着权利的限定, 权力的行使不得超越法律设定的限度, 法是公共行政行为的依据, 越权无效, 即“无法律即无行政”。依据“人民主权”和“社会契约”理论分析, 公共行政权力来源于公民个人权利的让渡。公民将个人的部分权利让渡出来委托给政府作为其代表进行统治和管理, 这种代理的前提是公民利益的满足, 因此保护人民利益, 保障公民权利成为公共行政权力行使的最终目的。

3.5建立健全决策责任追究制度

无责任追究就无所谓监督, 而无监督决策就会失控, 违法决策、不当决策和失误决策就必然产生。因此, 可以说, 缺乏责任追究的决策体制是不健全的, 必须建立健全各种决策的责任追究制。为此, 要完善行政决策的监督制度和机制, 明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式, 各级行政机关要根据不同的决策事项, 制定具体的监督制度, 完善具体的监督机制。要按照“谁决策、谁负责”的原则, 建立健全决策责任追究制度, 实现决策权和决策责任相统一。个人决策, 个人负责, 集体决策, 集体负责, 建立健全具体的责任追究办法, 明确每个决策者在决策中的作用和权限以及应当承担的相应责任。

4结语

建设法治国家、法治政府, 是历史发展的规律。然而法治政府的建设是一项长期、系统的工程, 要从几千年的人治国家向真正的法治国家转变, 需要政府从思想、行政体制等多个方面进行转变。而中国人权保障制度的发展, 能够清晰的折射出我国法治政府建设的脉络。2009年4月颁布的《国家人权行动计划》, 是中国政府制定的第一个以人权为主题的国家规划, 是贯彻‘国家尊重和保障人权’的宪法原则、推进中国人权事业全面发展的一份纲领性文件。它体现了中国政府促进和保障人权的坚定决心和努力方向, 也体现了建立法治政府的信心。然而, 中国法治政府的建设还需要不断探索, 不断的创新, 从而更好的促进中国的人权保障的发展。

参考文献

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[3]宋功德.建设法治政府的理论与制度安排[M].北京:国家行政学院出版社, 2008.

[4]杨素云.法治政府的伦理价值目标及其实现途径[J].载法制建设, 2008.

政府人权组织研究管理 篇4

政府是公共危机管理中的最重要的主体, 在公共危机治理中, 政府的责任最大。政府作为社会的管理者和全体公民利益的维护者, 理应承担处理公共危机的责任。政府在公共危机管理中主要应具备两方面的责任。第一, 政府对于危机的预测能力。第二, 政府对于危机的反应能力。

非政府组织作为区别于政府和私营企业的第三部门, 是以公共利益为取向的非营利性组织。我国的非政府组织目前也在经历一个史无前例的发展期。在政府对公共危机管理的不得当的一些方面, 非政府组织起到了一个很好的补充作用。

二、非政府组织参与公共危机管理的优势

首先, 非政府组织的民间性。我国目前的非政府组织多是由基层群众所组成的草根组织, 由群众组成, 代表广大群众的利益, 因此有着不同于政府部门的民间性。非政府组织的这一特性决定了它与广大民众的直接距离会更小, 更能体察到民众的声音, 能够及时获得民众的需求信息并做出快速反应。同时, 非政府组织多代表社会中的弱势群体, 能够在公共危机的处理中向弱势群体倾斜, 保护低收入群体的利益。“非典”等公共卫生危机事件表明, 只有平等尊重民众的权力, 社会整体的公共利益才能得到保障, 若是弱势群体的利益得不到保障的话, 强势群体的利益也会因此受到威胁。在公共危机管理中, 非政府组织这种对弱势群体的倾斜性, 在促进危机事件得以公平公正处理方面, 发挥着不可或缺的作用。

第二, 非政府组织工作的专业性。非政府组织不同于政府部门的另一个优势特征就是其组织成员多是某个领域的专业性人才, 能够在特定的公共危机处理中运用自己的专业知识, 从而做出更快更好的反应。我们从近几年的众多实例中可以看出非政府组织的志愿者的专业性在公共危机处理中的作用, 成都的爱白中心是由来自全国各地的注册心理治疗师所组成的爱心机构, 在汶川大地震中, 该中心的心理治疗师们负责整合及培训灾后辅导人员, 再由他们到前线进行救助。

第三, 非政府组织结构的灵活性。政府部门由于其特有的科层组织结构, 特殊的价值取向和复杂的政治环境, 导致其势必会在公共危机的管理中表现出一定的滞后性, 非政府组织正好填补了这一方面的空白。公共危机事件多是非常规下的突发性事件, 危机发生时, 正常的社会秩序遭到破坏, 民众陷入极大的恐慌之中, 在这种情况下, 我们需要能够第一时间帮助灾民, 维护秩序, 提供最直接帮助的组织, 而非政府组织由于其组织结构的灵活松散, 其决策系统的分散独立, 可以对危机事件做出即时反应。

三、非政府组织参与公共危机管理的困境

首先, 法制的不健全为非政府组织参与公共危机的管理设置了门槛。我国对非政府组织的登记管理实施双重管理原则。在我国, 非政府组织的登记成立, 不仅要得到中央和地方政府的批准, 还要找到一个与自身业务相关的部门, 这样的管理办法固然加强了政府对非政府组织的管制并对各类非政府组织进行了有效的规范, 但同时也提高了组建非政府组织的门槛, 限制了其发展, 使得大批专业性的非政府组织由于种种原因, 一直得不到政府部门的认可, 也就不能在公共危机的管理中发挥相应的作用。现如今, 一些非政府组织由于找不到相对应的主管部门, 转而以企业的名义在工商部门注册, 或是干脆不进行注册登记, 这样的不具有合法地位的草根非政府组织在我国占有很大的比重。

第二, 经费的不足和人才的缺失使非政府组织不能有效地发挥作用。改革开放以来, 我国的非政府组织多是从政府中剥离出来的, 但社会转型带来的诸多问题又导致了这种剥离不彻底, 非政府组织仍然可以说是政府的附属机构, 政府的财政拨款是非政府组织的最大财政来源, 近几年来, 政府部门一方面减少了对非政府组织的拨款, 一方面鼓励非政府组织自行筹措运作经费, 但非政府组织的非营利性决定了它不可能像私营企业一样在买卖市场中获得收入。资金的不足使非政府组织无法在灾难救助中全面展开工作, 无力迅速动员和组织社会力量投入到公共危机的管理中。

第三, 传统文化的缺陷导致非政府组织公信力不足。我国的非政府组织的发展还面临着文化方面的挑战。非政府组织是一个外来语, 西方的非政府组织的发展有着来自文化方面的深厚积淀, 发达的公民社会是其生长的土壤, 这包括了与市场经济发展相适应的普遍的公民意识, 自治观念, 法制观念, 公益精神等, 而我国长期以来受依附性民臣文化的影响深远, 缺乏这方面的文化背景。

四、非政府组织与政府在公共危机管理中的合作关系

公共危机事件不同于一般的危机事件, 公共危机事件覆盖面极广, 一旦发生, 危害极大, 而且许多公共危机事件的发生具有不可预见性, 因此公共危机的预防和管理是对公共部门的巨大挑战。政府固然是公共危机管理的第一主体, 承担着最重大的责任, 政府如果想对公共危机进行有效地管理, 必须认清自身的缺陷, 与非政府组织建立一种合作关系, 对非政府组织进行扶持以使其能有效发挥特有的优势, 挖掘非政府组织的管理潜力, 从而在公共危机管理中建立一种多主体相互合作的管理模式。

摘要：政府如果想对公共危机进行有效地管理, 必须认清自身的缺陷, 与非政府组织建立一种合作关系, 对非政府组织进行扶持以使其能有效发挥特有的优势, 挖掘非政府组织的管理潜力, 从而在公共危机管理中建立一种多主体相互合作的管理模式。

关键词：公共危机,管理

参考文献

政府人权组织研究管理 篇5

(1) 救助弱势群体的非政府组织的外部管理要素的概念。

欧文·E·休斯在《公共管理导论》中论述公共组织时, 把影响公共组织发展的环境要素作为内部管理要素的延伸, 认为必须加以战略统筹的一切外部要素总和称为公共部门的外部管理要素。而中国的非政府组织兴起源于由国家集权的“整体性社会”向现代的“公民社会”发生结构性的变动。所以从宏观系统观点来看, 非政府组织是作为整个环境系统下的一个社会子系统, 作为联接政府和公民的纽带, 为维护市场经济长期健康发展的新兴社会组织。对非政府组织的成立、目标定位、财务资金来源、组织规模等有着重大影响的外部环境要素称为非政府组织的外部管理要素。

(2) 救助弱势群体的非政府组织的外部管理要素分类。

作为内部管理要素的延伸, 对非政府组织外部管理要素进行管理, 就必须对其进行较为科学和可分析性的分类, 以便在博弈或互益性的合作后能顺利发展。纵观研究非政府组织外部环境的文献资料, 我们可以做出这样的两种分类:一种分类方法是以抽象概念为分类标准把外部管理要素划分为:政治要素、经济市场要素、社会要素、伦理文化要素、群体要素和个人要素等;但在现实分析管理时, 一般是以实体为分类标准把其划分为:政府、事业单位、传媒、企业、社区家庭、个人及专家等。

2 救助弱势群体的非政府组织的外部管理要素的特征及博弈现象的产生

(1) 外部管理要素相互关联并表现出系统博弈的特征。

救助弱势群体的非政府组织的外部管理要素之间以及与非政府组织之间有着纷繁复杂的关联性。形成几个大的系统博弈, 如图所示:

非政府组织的外部管理要素之间以及与非政府组织之间“混沌”关联的特征, 造成博弈的大量存在, 并且这种博弈在非政府组织的合法化成立过程中就开始出现, 这就使得非政府组织与外部管理要素的博弈结果可以决定非政府组织的组织规模、财务状况、参与社会救助弱势群体事业的范围, 甚至一些非政府组织的人事安排状况。

(2) 外部管理要素涉及范围较广且有敏感性。

在参与救助弱势群体的社会体系中, 非政府组织作为社会新兴组织的代表, 其承担着联接政府 (国家制度的主要执行者) 与被边缘化的公民之间的中介纽带作用, 通过传媒途径, 来补缺市场制度的缺陷, 参与到了与政府、传媒、企业、公民等在资金、人事、组织合作等较多领域中。

(3) 外部抽象管理要素与外部实体管理要素的关系具有互动性。

参与救助弱势群体非政府组织的抽象的外部管理要素与实体外部管理要素之间存在一一对应的关系, 每一个抽象的外部管理要素的深层次分析都存在着一个抽象管理要素, 并且外部抽象管理要素与外部实体管理要素之间相互渗透, 非政府组织在参与救助弱势群体工作中, 不仅要关注外部实体管理要素, 也必须要作用于外部抽象管理要素。

(4) 外部管理要素与非政府组织之间的关系具有变化性。

参与救助弱势群体在非政府组织发展早期, 由于受中国非政府组织的登记制度及其组织自身力量弱小的影响, 可能会挂靠一个政府或事业单位, 资金及人事安排也大部分由这些组织决定。但随着整个社会结构的变迁及非政府组织自身的发展与完善, 非政府组织将同外部管理要素明确组织归属、资金来源与使用、人事等关系。

3 非政府组织与外部抽象概念管理要素之间的博弈模型分析

祝慧在《管理创新:我国非政府组织发展的新视角》一文中提出:“以管理创新为视角, 政府、社会、非政府组织三位一体构建和谐社会”, 是一种“三位一体”博弈分析模型, 即分别从政府改革的角度来寻求政府与非政府组织的管理博弈互动、从民众支持角度来追求社会与非政府组织的信任合作及内部治理完善作为非政府组织与外部管理要素博弈时的解决途径;陈晓济分析了“冲突典范”到“合作典范”这个过程, 避免政府与非政府组织之间出现双方都不能受益的“囚徒困境”博弈结果。还有一些则主要从政治文化、法律制度等角度来分析非政府组织与外部抽象概念管理要素之间博弈范式。

4 救助弱势群体的非政府组织与外部具体管理要素之间的博弈模型分析

(1) 救助社会弱势群体的非政府组织与政府、传媒的博弈模型。

受计划经济体制下救助社会弱势群体应是“全能政府”职能观念的影响, 许多救助社会弱势群体的非政府组织是至上而下的路径发展而来。这些非政府组织与政府有着千丝万缕的裙带关系, 在组织不断完善后就要理顺与政府的关系, 渗及救助社会弱势群体工作时就会产生其与政府的两方博弈;非政府组织本身为了扩大影响或筹集资金, 与传媒发生了联系, 但传媒存在市场性与公共利益性两者不一致的情况:传媒对公共利益的关注与追求新闻的新奇性之间存在着磨擦, 使非政府组织与传媒会产生诸如关注弱势群体的长期性与新闻的短期的新奇性矛盾的两方博弈。并且在救助社会弱势群体时, 那些至下而上由民间发展而来的非政府组织面对着更为复杂的三方博弈, 它们还必须通过传媒扩大影响, 录求得到政府认可并合法化地存在和发展。因此, 救助弱势群体的非政府组织与其外部管理要素:政府与传媒互动时就产生了非政府组织—传媒—政府三方博弈模型。

(2) 救助社会弱势群体的非政府组织与政府、企业的博弈。

中国社会的转型性, 使得非政府组织救助社会弱势群体的工作能否顺利发展很大程度上依赖于政府政策, 同时许多非政府组织由于其救助社会弱势群体的特殊性, 其宣传力度较大, 投资企业可能会选择放弃在那个地区的投资, 这与政府的招商引资政策相违背, 在非政府组织与政府、企业之间就选择社会公共利益还是选择社会经济利益方面会产博弈现象。这会产生比非政府组织—传媒—政府三方博弈更复杂的非政府组织—政府—企业—传媒四方博弈现象。

(3) 救助社会弱势群体的非政府组织与传媒、社区及家庭的博弈。

救助社会弱势群体的非政府组织本身作为“公民社会”中新兴的公共利益组织, 其服务对象、组织内志愿成员、资金来源以及要与之工作相配合的主体就是公民组成的家庭和社区, 非政府组织表达他们的利益与心声, 但非政府组织的“公共性”与单个家庭或社区的“局部性”会产生不一致。但是随着非政府组织的服务性的体现和公民社会意识的提高, 这种三方博弈越来越少, 这也是最容易解决的三方博弈。

摘要：在中国社会由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转型的过程中, 救助弱势群体的非政府组织得到了快速发展, 填补了被国家体制和市场体制两大社会主流体制所忽视或排斥的边缘化的“真空”地带。在转型性的中国社会中, 救助弱势群体的非政府组织得到发展机遇的同时, 也面临着与其与外部管理要素之间进行复杂的博弈局面, 在对非政府组织相关因素进行分析的基础上, 归纳出救助弱势群体的非政府组织与外部抽象概念管理要素和外部具体管理要素之间的博弈模型。

中外慈善组织政府管理比较及启示 篇6

一、中外慈善组织政府管理的比较分析

慈善组织的管理体制是政府处理与慈善组织之间关系的各项制度及其实践中形成的运作格局。②与美国和英国的慈善管理体制相比, 我国政府在慈善组织的准入机制、激励机制以及如何实施监管等方面存在着不足。

1. 准入机制。

慈善组织要取得合法地位的前提是经过注册登记, 以此达到免税优惠、法律保护、由官方认可而获得名望等目的。在美国, 注册约束实际上很弱。慈善组织只需要向其所在州正式提出结社要求, 随后从美国联邦国税局获得慈善团体的身份即可。

与美国相比, 英国政府对慈善机构的注册审批要严格一些, 英国《慈善法》规定, 除了法律规定的豁免慈善组织, 其他都应在慈善委员会进行登记。注册成为慈善机构必须满足三个条件:独立身份和自由运作;由董事会实施管理和控制, 董事会成员不得从机构领取薪酬;从事纯粹慈善性质的活动。③除此之外, 英国政府没有加设过多限制, 而是鼓励慈善组织间的自由竞争, 允许内部组织结构多样化, 注册程序也简便快捷。

我国政府对慈善组织实行“分级登记, 双重管理”的模式, 即慈善组织在申请注册时, 必须找到一个政府部门, 双方结成“业务指导”关系。此种管理体制带来了诸多不良后果:其一, 所有的正式成立的慈善组织都必须挂靠某一业务主管单位, 同时组织的人员编制、管理方式、财务运作也置于政府的“控制”之下, 导致慈善组织丧失了自主权, 缺乏独立性。其二, 更有大量现存的民间慈善组织因为找不到业务主管单位而无法通过民政部门注册, 成为慈善事业发展的瓶颈。

2. 激励机制。

对慈善捐赠实施税收优惠是各国激励慈善事业的普遍做法, 美国慈善机构所享受的税收优惠是其他国家所不能比拟的, 其一, 只要符合美国国税法规定的条件的组织, 一般都有资格向美国国税局申请免税待遇。其二, 免税的税种多, 对慈善机构本身免除销售税、所得税、财产税、增值税等不同税种;给予向慈善机构捐赠的机构和个人以应缴税所得额扣减政策、财产税及遗产税的免税。其三, 退税程序简单, 凭受赠慈善组织开具的收据, 在纳税时自行抵扣即可。

与美国不同的是, 英国税收政策受惠更多的是慈善组织而非个人, 英国政府规定:对受赠的慈善组织可以向政府索要捐赠者支付的基本收入税作为政府捐赠补贴。英国慈善援助基金会是专门帮助慈善组织向政府索要退税的机构, 此机构的设立成为利用减免税制度支持英国公益事业的一个重要机制。

我国在慈善方面的税收激励还远远不够, 导致慈善事业发展停滞不前。

(1) 不同级别的慈善组织享受捐赠政策的资格不同。

1999年以后, 财政部、国家税务总局陆续下发通知, 给予中国红十字会等21家全国性非营利性机构优惠政策, 企业或个人给予这些机构捐赠, 在计算缴纳企业所得税和个人所得税时准予全额扣除, 其他慈善组织不享受减免待遇。此种规定导致慈善资源集中流向有政府背景全国性的慈善组织, 不利于形成扶持慈善事业发展的制度环境。

(2) 对企业和个人捐赠的激励效用不高。

大部分企业认为慈善捐赠的税收抵扣比例过低, 造成了“捐赠还得纳税、多捐赠多纳税”的后果, 抑制了企业捐赠热情;同时, 一项调查表明, 我国有60%以上的人认为个人所得税获取税收扣除的程序繁琐, 耗时长, 举证困难, 增加了捐赠者的“交易”成本。

(3) 监督机制。

美国没有专门的和独立的关于慈善的法律, 有关慈善规定的《税法》和《公司法》是至关重要的, 前者涉及慈善的外部激励和监督, 后者涉及慈善机构的内部治理。为保证慈善资金的高效、透明运作, 美国《国内收入法典》和《税收条例》要求大部分免税机构填写联邦政府的年度申报表。④这些申报表如实提供了免税机构的资金来源和运行的情况。美国国税局是联邦政府中负责对慈善组织进行监管的主要机构, 负责抽查慈善机构提供的年度申报表, 审计慈善机构的财务和经营状况, 通过评估给违规慈善机构以处罚或罚金直至吊销其免税资格。慈善机构还需向社会公开年度申报表, 接受监督。州一级的管理由州检察长来负责调查和审计慈善机构。与此同时, 美国慈善信息局、基金会中心等一些慈善行业组织形成了一套行之有效的行业规范和自律协定。法律保证、政府监管、社会监督和行业自律构建了美国完备的慈善管理体制。

英国对慈善组织的监管主要是通过英国慈善委员会来实施的, 该部门是依据英国慈善法设立, 独立于政府之外, 直接受议会领导, 依法行使职能的独立机构。其主要职能是:登记注册、咨询监督、制定法规和调查执法。 (5) 英国慈善委员会对慈善组织的监管主要分为三个层面:第一, 最基本监管层次是通过托管人理事会要求组织自我监管;第二, 通过制定统一的原则、规范并委托专门的中介机构来进行管理;第三, 慈善委员会主要是审查达到监督门槛的约6万家已经注册的较大慈善机构的年度报告。中小型的慈善组织, 只要提交年度总结报告, 并附上简单的收支报表即可。但是即使对大中型慈善组织, 英国慈善委员会也不是派人进行直接的监管, 而是建立了全国性的公益举报和迅速及时的受理机制。英国慈善委员会每个月接受举报2000多次, 主要根据举报对慈善组织进行监控。慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估, 并与其他相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的慈善组织, 慈善委员会有权撤销其托管人理事会, 并限期组建新的托管人理事会。

而我国现行制度规定, 对慈善组织的监督主要是主管部门的行政监督, 由审计部门进行年检, 业务主管单位进行日常管理监督, 此种存在多元主体监管且没有统一的政府管理机构局面, 导致慈善组织内部运行问题很多, 如挪用慈善资金、财务管理紊乱、缺乏信息公示等等。这些现象的发生并不是偶然的, 谁来举报、谁来监督约束, 没有非常明确的监管机制。

法律基础是保证慈善组织规范化运作的基础, 我国总体上慈善法规层次低, 法规体系的不完善。在规范慈善组织发展的法律基础方面, 我国不仅没有制定用于鼓励和规范慈善事业发展的《慈善法》, 对于慈善组织的具体运作方面的法律规范也不全面, 如组织制度、财务制度以及机构的活动领域等方面都缺乏相应的法规依据。由于在法律与监管层面上出现众多的缺欠, 造成我国慈善组织在资金管理上更多的是组织自律以及准行政化的监督与审计, 不能从根本上遏制慈善组织的管理弊端。

二、对我国慈善组织政府管理的启示

纵观各国慈善组织管理体制, 尽管各国政府所承担的职责、监管的力度和范围有所不同, 但集中各国的优点, 都以制定合理的规章制度和法律框架为重点, 以激励和规范慈善行为为目标, 以构建以政府为主的多元监督体系为保障, 注重行政管理的同时导入司法程序管理。这也是我国慈善组织管理体制趋于完善的方向。

1. 简化准入机制, 政府扶持管理双向强化。

政府有必要考虑简化成立民间慈善组织的登记注册程序、降低目前基金会成立所设定的资金高门槛、放开慈善领域的垄断规定。尤其是政府应该解除慈善组织必须挂靠某一业务管理单位的禁锢, 慈善组织只有具备独立的运行机制才可能完成其使命。

我国慈善组织的规模相对于其他国家来说比较小, 据统计, 我国没有合法注册的“草根”慈善组织大概有几百万个。国家应该将这些没有合法身份的慈善组织进行归位, 纳入到合法的管理体系中来。

2. 完善慈善减免政策, 激励公众捐赠热情。

慈善激励机制中最重要的是税收的优惠政策, 根据《企业所得税法》 (2007年) 规定, 企业捐赠免税额度提高为12%, 这是一项积极的举措。除此之外, 更要建立起统一平等的捐赠税收优惠平台, 完善现行慈善税制的整体性和可操作性。

(1) 对免税组织的界定, 统一捐赠税收优惠。

根据国外经验, 只要成立注册后的慈善组织提交申请, 就可以成为免税组织。税法中应明确界定享受捐赠税前扣除的慈善组织应具备的条件, 由税务局对已成立的慈善组织进行审核测试, 对审核测试通过的慈善组织, 税务局应每隔一定的时间进行复核测试。

(2) 简化减免程序保护捐赠积极性。

简化慈善捐赠免税政策程序, 降低慈善捐赠的“交易”成本。建议税务部门授权可以接受税前扣除捐赠的公益组织直接开具可以冲抵应纳税额的票据, 简化税收减免程序, 发挥免税对于激发捐赠热情的推动作用。

3. 加强政府监管力度, 构建多层次监督体系。

慈善组织的良性运作必须要完善政府监督, 应形成由政府监管为主导地位, 相关利益人问责和第三方评估为主要方式, 社会大众和媒体为基础的完善监督体系, 逐步形成自律机制和监督管理机制, 提高慈善组织公信力。

(1) 政府监管。

政府是制度的主要供给者, 我国政府应尽快出台《慈善法》, 在法律上进一步明确慈善组织的法律地位, 规范慈善财务制度, 明晰惩戒机制和慈善募捐的监督机制等内容。

在监管主体方面, 对于我国多元主体监督造成无人监督的现状, 当务之急是明确慈善组织的监管机构, 短期目标可由民政部统一监管, 长期以设立类似英国慈善委员会的独立机构为目标。在监督手段方面, 政府应统一年报格式、内容, 以如实的反映该机构所有财务活动的细节, 尽快建立政府问责制, 如发现有造假行为, 政府依法予以严惩, 取消慈善组织的资格。

(2) 相关利益人监督。

相关利益人即捐赠人可以要求慈善组织向自己报告所捐赠的款项的使用情况, 对于挪用资金的行为可以向主管部门提请调查, 并责问相应的慈善组织接受惩罚。

3) 第三方独立评估。

应逐步建立起一批相对独立的第三方评估机构, 制定评估规程和评估指标, 对慈善机构进行适时的评估, 评估结果要予以公开, 供民众进行慈善捐助时参考并且为慈善监管机构提供依据。

(4) 社会监督。

由于媒体的监督是社会监督的主要形式, 具有导向作用和威慑作用, 能够对慈善组织的管理者形成强有力的约束的特点, 是一种重要而有效的监督形式。因此, 加强社会监督应该重点从完善媒体监督开始, 逐步建立全面的社会监督体系。

摘要：中外政府对慈善组织的管理在准入机制、激励机制和监督机制等方面存在着诸多差异, 这种差异背后潜藏着中国慈善事业进一步发展的体制性障碍。文章通过比较的视角梳理中、英、美政府管理间的差异, 并在此基础上, 提出我国政府对慈善组织管理的合理化建议。

关键词：慈善,激励机制,监督机制

注释

1江希和.有关慈善捐赠税收优惠政策的国际比较[J].财会月刊 (综合) , 2007 (7)

2冯英.外国慈善组织.中国社会出版社[M], 2008

3周志忍.自律和他律——第三部门监督机制个案研究[M].浙江人民出版社, 1999

4阿德勒.美国慈善法指南[M].中国社会科学出版社, 2002

我国非政府组织发展研究 篇7

1.1 非政府组织自身的特点决定了其存在的必然性

非政府组织在社会公益, 便民服务和丰富居民文化生活方面做出了积极的贡献。如, 中国青少年发展基金会对失学儿童的救济, 开展了希望工程项目, 中国扶贫基金会扶助大学生上学的“新长城助学计划”等。尤其是2008 年的汶川大地震, 面对空前的灾难, 非政府组织在抗震救灾、重建家园方面发挥了巨大的作用。也是从那时起, 很多人意识到非政府在政府管理社会中发挥的地位和重要性。非政府组织本身具有非政府性, 非营利性, 自主性及多样性与专业性并存的特点。而且, 非政府组织是民众出于自愿组织起来致力于解决某一社会问题, 因此, 非政府组织又具有一定的民间性, 公益性, 自愿性。这些特点, 必然决定了非政府组织的优势所在:贴近群众, 扶持力度大, 成本低, 效率高, 责任感强, 服务更持久, 服务方式多样且易于接受。非政府组织扎根于民间, 了解基层的实际需要, 而且组织成员大都是基于共同志趣和爱好而自发地组织起来。这样, 他们在解决社会公共问题时, 更积极, 更主动, 更热心, 也更贴合实际, 更能满足一般民众的需求并被民众所接受。

1.2 非政府组织的作用决定了其存在的必然性

非政府组织是政府工作的合作者。我国的社会格局是“小政府, 大社会”, 这样, 政府在解决社会问题尤其是突发问题时, 由于政府能力的有限性, 往往显得力不从心, 或者解决力度不够。这就给非政府组织预留了很大的发挥空间, 解决那些政府容易忽视的或者不便解决的边缘问题。非政府组织还是社会保障的支持力量。21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄化社会。老龄化将带来一系列复杂的社会问题, 涉及养老保险, 老年人福利等多种问题。许多慈善组织注意到了中国, 特别是中国农村脆弱的社保体系, 愿意提供一定的资金, 使那些老年人能够老有所养, 难的却是找不到一个合适的可以合理落实这笔资金的组织。此时, 非政府组织恰好能担当这种中介角色。

其次, 非政府组织能够满足多元化的保障服务需求。政府行为的普遍性和局限性难以对多元化的保障服务需求做出及时的回应和满足, 企业为了追求利益最大化也不愿意从事回报较低的社会保障服务。而这些恰恰是非政府组织的优势所在, 有了这个空间, 非政府组织也可以发挥更大的作用。此外, 非政府组织数量众多, 或大或小的组织的志愿者参与社会保障服务的管理和日常活动, 遍布社会生活的方方面面, 因而比政府更能满足社会特殊群体的需求。

当然, 非政府组织也并不是完美无瑕的, 它有其自身固有的缺陷, 那就是志愿失灵。志愿失灵表现在:慈善的供给不足, 慈善的特殊主义或狭隘性, 内部组织不健全, 志愿活动的家长作风, 志愿活动的业余性等等。正是由于非政府组织的这些缺陷, 政府对非政府组织的有效引导便尤为重要。但这并不意味着非政府组织是政府组织的内属机构, 也不能因为这些缺陷而否定非政府组织在政府管理方面日益重要的补充作用。因此, 健全我国的非政府组织, 积极发挥政府的组织引导作用应该互助互行。

2 非政府组织与市民社会的形成

在进入社会转型时期之后, 由于社会与经济发展和变化导致许多新问题的产生, 从而导致社会需求的多样化, 政府与市场都出现了失灵现象, 政府失灵和市场失灵已经是社会无法回避的现实。普通民众的多样化需要往往得不到政府和市场的满足, 于是, 市民社会组织 (Civil Society Organizations, CSOs) 应运而生。进入20 世纪90 年代以来, 以三分法为基础的市民社会定义逐渐为大多数学者所接受, 其构成要素主要是市民社会组织CSOs, 即介于政府和市场组织之间的第三部门 ( the third sector) 。虽然, 非政府组织只是CSOs的一个重要组成部分, 而对于非政府组织的理解或者称呼, 不同学者也有不同的观点, 比如, 非营利组织 (NPO) 、第三部门或第三域 ( the third sector) 、社会中介组织 (mediate organizations) 、志愿者组织或志愿域 ( voluntary sector) 。如学者何增科认同三分法, 把介于市场和国家之间的第三部门认定为CSOs。但是, 非政府组织的重要性却得到了普遍认同, 如Brown, L1David and Kalegaonkar认为, 目前, 对于世界上许多国家而言, 非政府组织成为CSOs的最核心要素。台湾学者李英明从全球化发展的视角来观察市民社会, 也认为非政府组织是全球市民社会中最主要的环节。

在中国, 由于历史和现实的原因, 非政府组织在不同历史时期以不同的名称存在, 比如, 商会、农会、研究会、市民公社、基金会等等。中国非政府组织的生成路径也主要是“自上而下”与“自下而上”两种。“自上而下”形成的组织有共青团、妇联、工会、中国科协、中华慈善总会、中国青基会等;“自下而上”形成的组织有自然之友、女性成长之家、索南达杰自然保护站、北京一加一文化交流中心、慈行喜愿会、可可西里志愿者联络中心等等。这两类非政府组织都促进了中国市民社会的发展。随着以非政府组织为核心的第三部门的形成与逐级深入发展, 逐步渗透, 一个连接政府与市场组织的市民社会也逐渐形成。

3 我国非政府组织的发展及趋势

3.1 我国非政府组织的现状分析

2001年11月在京召开的中美民间环境组织合作论坛发布消息: 中国环境NGO 已超过2000个, 参与者数百万人。大量境外非政府组织也开始进入中国, 并参与中国的公益事业。根据清华大学NGO研究所所长王名教授的估计, 在中国范围之内开展各种公益或者互益活动的NGO大概是300万家, 但是这里边真正按照现行法规登记注册的只有十分之一。其中, 根据王名教授提供的数据, 目前境外在华社团的数目大约在3000到6500家之间, 其中资助机构2000 家, 项目机构1000家, 商会行业协会2500 家, 宗教社团1000 多家。2000 年以后, 新生代NGO开始崛起。邓国胜认为, 近年来中国NGO发展的主要特点是: (1) 新生代的NGO开始成长起来; (2) NGO开始网络化, 且积极去影响政府的决策; (3) 中国NGO与媒体的联系越来越密切, 媒体本身也出现了NGO 化——媒体记者的NGO化。可以看出, 改革开放之后, 尤其是进入20世纪90年代之后, 中国非政府组织得到了空前的发展, 在数量和类型都大幅度增加。这些非政府组织大都活动在有关社会公共利益的领域, 比如, 环保、扶贫、教育、卫生保健、法律援助、行业自治、社区服务、农村发展、学术研究;比如, 农民工非政府组织, 比如海南外来工之家、广州“番禺打工族服务部”、北京“打工青年艺术团”等成绩显著, 为维护农民工合法权益进行了艰苦的努力, 成为进城务工人员的心灵家园。从而, 非政府组织为中国市民社会的形成发挥了巨大的作用。

发展的同时, 我们仍然可以发现其存在的问题和隐患。比如我国有学者提出我国的非政府组织发展存在以下问题: (1) 官办或半官办色彩浓厚; (2) 有关非政府组织的法制建设滞后; (3) 对于非政府组织的监督管理机制缺乏; (4) 资金来源具有明显局限性及依赖性等。调查显示:中国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴, 其次便是基金会, 企业和个人的财富投入等。这一收入结构意味着非政府组织收入来源单一, 过分依赖于其他部门尤其是政府部门, 从而形成了发展的瓶颈, 不利于非政府组织的独立和自治。并且政府的资助是有限的, 而且其支持的重点可能随时转移。从人力资源来看, 中国非政府组织专职人员较少, 现有的专职人员素质和文化水平参差不齐, 缺乏专业技术知识, 缺乏创新精神。同时, 非政府组织发展所依赖的大量志愿者在中国也极其缺乏。人力资源缺乏的问题, 严重影响了非政府组织服务项目的扩展。服务范围的扩大和服务质量的提高, 影响了非政府组织的能力的提高, 制约了非政府组织的可持续发展。

3.2 我国非政府组织的未来发展趋势

虽然非政府组织在中国有了空前的发展, 但是, 学者们对中国是否已经形成市民社会仍有不同意见。 比较一致的看法是: 中国市民社会依然处于转型时期。比如, 孟延春就认为, 中国市民社会只是刚刚出现端倪, 真正完整的市民社会尚未建立。王名、刘国翰等人也认为, 中国的民间组织依然处于由国家领域向公众领域过渡时期。但是, 无论如何, 中国市民社会还是正朝着不断健全的方向逐渐迈进。至于中国市民社会的未来发展, 康晓光认为, 应该是由目前的非政府组织的官民二重性走向非政府组织的自治。

由于“市场失灵”和“政府失灵”同时出现, 尤其是国家权力向社会的让渡, 使得市民社会组织得以兴起和发展。市民社会组织以非政府组织为核心构成要素。因此, 非政府组织的兴盛与衰落, 直接决定着中国市民社会的形成与发展。自从改革开放之后, 不仅自上而下成立的非政府组织拥有了更大的发展空间, 而且自下而上成立的非政府组织也得到了长足发展。甚至, 境外非政府组织也得到了政府的默许, 在中国开展项目合作。虽然中国社会依处于转型时期, 但是, 其发展方向是向着一个真正完整的市民社会迈进。有学者认为, 未来中国市民社会结构是由政府组织、市场组织、公民私人组织和市民社会组织相互融合、相互交叉构成的, 其中, 非政府组织是市民社会的核心构成要素。

非政府组织自身的特点和功能决定了其在社会转型时期必然发挥重大作用。非政府组织以其亲民, 爱民, 自愿, 协调, 自发及有组织性等特点, 现身于现代国家发展的大舞台。尽管其自身也存在难以克服的弱点和缺陷, 但非政府组织的存在和繁荣发展已是一种必然。国家繁荣和人民内部矛盾的解决, 需要非政府组织在其中扮演重要角色。当然, 政府的协调和引导也将起着相当大的作用。政府、民间组织、市场、私人等相互协调, 相互融合, 相互影响, 和谐繁荣发展的局面, 将成为未来中国社会的一种发展趋势。

参考文献

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