ppp模式在中国的发展

第一篇：ppp模式在中国的发展

浅谈PPP模式在我国城镇化发展中的作用

前言

城镇化是我国社会主义现代化建设的历史任务，也是当前及未来扩大内需的最大潜力所在。根据国家统计局数据，2013年我国的城镇化率已经达到53.7%，按照“纳瑟姆曲线”规律，当前城镇化进入快速发展阶段。在此阶段，城镇化发展对资金的需求巨大，仅仅依靠财政投入难以满足。此外，从新型城镇化发展的质量和效益出发，以政府为单一投资主体模式往往存在效率问题。因此，需要通过模式创新，激发城镇化发展的内在活力，提供持续发展动力。

十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。中央城镇化工作会议也提出“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”，为民资参与城镇化建设创造了有利的政策环境。

今年的“两会”上，国务院总理李克强表示，制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

可见，在城镇化建设过程中引入社会资本，已经得到了政府的肯定和大力支持。中央对PPP进行明确定位并启动立法工作，PPP的春天已经到来。

一、PPP的内涵

(一)概念

PPP(Public-Private-Partnership)也称3P模式，即公私合作模式。关于PPP的概念，尚无统一说法。联合国发展计划署、欧美委员会等机构、专家都对PPP的概念有所表述。综合各方观点，可以将PPP理解为：公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益的管理模式。

需要强调的是：其一，PPP的本质是一种合作关系，是民营部门与公共部门合作的结果;其二，它是一种管理模式而非单一的融资模式。可以发挥民营部门的资本、管理与技术优势，使社会综合效益最大化。

(二)特征

PPP作为一种新型管理模式，具有伙伴关系、利益共享和风险分担三个重要特征。其中，伙伴关系是首要特征，利益共享与风险分担是维持伙伴关系的重要条件，是由伙伴关系衍生出来的特征。

第一，作为首要特征的伙伴关系是其合作本质的具体体现。合作关系的核心在于共同的目标，即在某个具体项目上，以最少的资源提供最优的产品和服务。民营部门实现在一定约束之内的利益最大化，公共部门实现公共福利提升的目标。

第二，PPP项目的公益性决定了利益共享特征，即对项目产生的综合经济、社会效益的共享。政府部门节省公共资金投入，节约成本，提高效率;民营部门取得相对稳定的投资回报，提高企业知名度，并开拓投资领域。

第三，PPP模式中的风险分担主要表现为考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化。

二、我国城镇化过程中引入PPP管理模式的必要性

城镇化过程中，需要大量投入以形成有效供给的公共产品。有必要通过PPP模式引入民营部门参与，以缓解资金供求矛盾，提高供给效率和分散风险。

(一)弥补巨额资金的供需缺口

1、我国未来城镇化需要巨额资金投入。根据中国社科院的《中国城市发展报告(2012)》蓝皮书测算，在未来20年内，要将4-5亿进城农民完全市民化，至少需要投入40-50万亿的巨额资金。

2、传统地方政府主导的融资模式存在局限性。目前，我国地方政府融资模式主要有：地方税和中央转移支付、土地出让金收入、地方投融资平台以及中央代发地方债。这些传统的融资模式由于各自的局限性，难以为未来的城镇化提供持续的、充足的资金供给。首先，地方税收和中央转移支付不能满足地方城镇化过程中公共产品和服务的提供。其次，土地财政融资模式可持续性差。土地融资存在很多问题：土地资源的稀缺性导致一次性的土地批租收入不具有可持续性，并助长了地方政府政绩激励下的短期行为，地方政府通过推高地价获得城镇化建设资金的同时也推高了房价。第三，地方融资平台面临较大债务风险隐患：一是融资主体的设立与运作不规范，公司治理结构不合理;二是融资状况不透明，责任主体模糊;三是信用膨胀，负债率高;四是地方债发行规模有限，短期内不宜大规模推广。因此，积极探索多元化的融资渠道，利用PPP模式引入民间资本，不失为

缓解此矛盾的有效途径。

(二)提高公共产品和服务的供给效率。

在基础设施、公用事业和公共服务领域，以政府为单一主体的供给和管理模式在运行机制方面存在不足，导致公共产品和服务的供给效率低下。一是城市公共设施内部投资结构不协调，政府的资金分配比例不合理。二是资源浪费严重。首先，由于缺乏长远的统筹规划，存在大量重复、盲目建设，造成基础设施供给不足与基础设施利用不充分并存的现象。其次，有的项目建设质量不达标，难以达到正常的使用要求，常常要返建或返修，带来了巨大资金浪费。三是，项目建设周期过长。一方面，由于低估项目预算，忽视配套资金，使许多在建工程由于缺乏资金而明确。另一方面，个别地方政府为了制造建设繁荣的假象，人为拉长建设战线和周期，不利于树立政府形象和信用，也影响其他项目的开展。

而在PPP管理模式中，政府公共部门和民营部门在合理分工、优势互补的基础上进行合作，民营部门更多地负责项目和服务的具体生产与经营，政府公共部门主要负责项目和服务标准的制定以及生产经营过程的监督。因此，提高了公共产品和服务的供给效率和质量。

(三)分散公共设施供给的整体风险

在城镇化发展过程中，基础设施、公用事业和公共服务，由于其投入巨大、影响范围广泛等原因，其生产与经营过程存在着诸多系统性风险(政治风险、经济风险、法律风险和不可抗力风险)和非系统性风险(包括信用风险、完工风险、技术风险、经营管理风险、市场风险及环境保护风险等)。这些风险如果由公共部门独自承担，必将加大其压力和负担。所以，利用PPP模式引入民营部门参与，通过

科学的风险分担机制，可将不同风险分配给最有能力承受此风险的一方，从而分散和降低项目和服务的整体风险。

三、利用PPP的保障措施

在利用PPP机制有效促进我国城镇化进行中，除了根据城镇公共设施的不同形态和不同特点选择合适的PPP具体模式以外，还需要采取一系列措施，保障PPP模式的有效运行。

(一)健全相关法律法规体系

完善的法律法规是私营部门进入城镇化公共设施领域的基本依据。为保障PPP机制的良好运行，还要进一步完善和细化《合同法》等现有法律法规体系，为PPP模式在城镇公共设施中的有效运用提供更加全面、详细的法律依据，为各参与方的权责划分、风险分担以及纠纷处理提供指导。

(二)完善政策扶持措施

为了更好地引导私营部门参与城镇公共设施建设，国家需要出台一系列的优惠政策，从财政、税收、金融、土地等多方面为私营部门参与PPP项目给予政策扶持，增加城镇公共设施PPP项目的吸引力。

(三)加强全面综合管理

城镇公共设施的PPP项目涉及的利益实体较多，时间跨度较大，没有严格的管理贯穿始终是难以奏效的。从国外经验看，英国、美国等PPP推行比较成功的国家都建立了专门的PPP管理制度。对PPP项目，要从横向管理(合同管理、绩效监控和关系管理)和纵向管理(招标筹备期)、工程建设期、项目运营期和项目交割期)两个维度加强管理。

(四)建立PPP专业组织机构

从发达国家的经验看，我国也应在借鉴先进经验基础上，研究建立中央和地方级别的专业PPP单位，帮助公共部门设计和实施PPP项目，为推广PPP提供国家和地方各层面的组织保障。

第二篇：PPP模式在教育领域的应用研究

曹田

摘要：教育市场化改革以及改善服务供给的诉求催生了公私合作PPP模式在教育领域的应用，随着人们对教育质量、效益、公平的需求日益加深，教育领域逐渐开始通过各种形式的PPP将私人部门的资源和管理等方面的优势引入教育领域的尝试。本文以此作为切入点，从理论与实践两个方面简要阐述PPP模式在教育领域的探索性应用。

教育是到社会文明演进的灵魂指引，是一个国家或民族全民性和持久性发展的社会原动力。为寻求教育在普及、质量和绩效等不同层次和水平的纵深发展，各地政府不断在教育体制、教育管理等方面探索改革措施，以克服传统教育服务供给方式的弊端。

笔者以当下盛行的PPP模式作为研究切入点，在对其概念性解读以及在教育领域应用回顾的基础上，以曾经手的实操案例为补充，着重阐述如何利用PPP模式吸纳私人部门在融资、管理等方面积极有效的成分，以补充政府在经费和管理等方面的不足，为规范教育市场化改革、改善教育服务供给，以更加科学有效的方式引入私人部门优势促进教育事业发展提供借鉴。

一、PPP内涵界定

PPP是公共部门为了公共产品或服务更好的供给，通过正式契约或合同与私人部门建立起来的一种长效的、形式多样的合作关系，诸如特许经营、合同管理等。本文所探讨的PPP是指涉及公共机构和私人部门之间所形成的，旨在改善公共产品或服务的供给而建立起来的各种合作关系，通常伴随引入私人部门的资源或专长优势等目的。

PPP的确立通常通过书面的、正式的协议或合约明确规定合作关系的条款，包括责任分担、控制权分配、合作范围、交付条件、回报机制等。PPP是以效率为导向的关注成果的制度安排，是建立在政府和私营合作方各自优势基础上的角色互补和能力重构，PPP的范围及其盈利的潜力主要是受合约的制约，而不完全受市场或政府法规的驱动和调节①，公私合作关系不能总是被看做私有化，而是一种介于公有部门和私有部门之间的不参照其中任何一种模式的合作关系，公共部门至始至终都在合作框架中发挥着重要作用。

二、教育领域PPP办学的发展

(一) 国外教育PPP办学的发展

国外教育领域中公共部门与私人实体的合作早在PPP术语形成之前就在一些国家存在，例如荷兰、丹麦等国利用私人部门提供公共基础教育己有100多年的历史。但目前流行的“公 ①迈克尔·吉拉尔德.论公私合作关系——公私合作并非私有化[J].徐觉哉译.国外社会科学文摘,2002,03. 私合作”PPP通常指的是始于20世纪90年代早期的新趋势，并且一般关于PPP术语的界定也被认为适用于教育领域的PPP①。

自20世纪90年英国率先提出“公私合作伙伴关系”模式以来，在西方国家公共部门的民营化理论影响和实践改革浪潮的直接推动下，西方各国纷纷开启了教育市场化的改革。各国对这种改革的虽有不同的称谓，但无论是教育市场化、教育民营化、教育私营化，还是教育产业化、教育商品化，无不都表达了一个共同的信念，即把市场机制引入到教育领域，通过选择、竞争等机制来改革教育的办学体制和管理模式，扩展教育的选择权。例如，英国的“私人融资计划”、澳大利亚新南威尔士州的“新学校项目”、美国“特许学校”和“契约学校”、菲律宾和巴基斯坦的学校“领养”计划、新西兰的“选替教育”，以及智利和美国的非限制性教育券或仿教育券计划等。

(二) 国内教育PPP办学的发展

改革开放以来，受西方国家市场化改革的影响，随着我国市场经济体制的发展和政府管理体制变革的推进，市场化改革也开始在我国的公共服务领域得到应用，教育领域开始逐步扩大与私人部门的合作，开启引入市场竞争机制的改革尝试，并且这种改革的范围开始从设施维护、学生接送、学校餐饮等非核心领域向学校教学和教育供给等核心服务扩展，出现了“公校办民校”、“公私合作办学”等尝试性探索。

然而，从国内对PPP研究和应用情况来看，尽管PPP模式在我国公用基础设施建设中已有一定的应用，但遗憾的是，国内对教育领域的PPP研究缺乏专门性和整体性，对教育领域扩大与私人部门的合作、引入市场竞争机制的相关研究绝大多数都还停留在市场化的视域里，仍然是限于从市场化或民营化视角的笼统探讨。

三、案例分析

依区域性教育需求层次及面临问题的不同，教育领域PPP合作办学的模式类型较多，并且国内尚未形成统一的分类方式，本文以职业教育公私股份制合作办学项目为案例，简要阐述PPP在调和政府、教育与市场关系以打破教育市场化困境的应用尝试。

(一) 项目背景

根据新疆的地域特性、经济现状以及民族特征，职业教育培训拥有不同于内地的供给模式和需求情况，在全疆范围内探索并推广本地化的职业教育模式是促进地方劳动力接受职业教育，提高职业教育效率的重要措施。在本地化招生和就业的基础上，实现本地化教育，不仅可以缓解少数民族就业的社会难题，更重要的是有利于全疆的社会安定与和谐发展。

因此，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县拟发展一所地方职业教育学校，探索地方招生、地方教育、地方就业的职业教育模式。

(二) 方案设计

① Edueation International .Public Private Partnerships in Edueation[R].2009,09:21,16.

1、设立察布查尔职业教育学院有限公司作为发展职业教育的投资运作母体。由察布查尔投资发展集团有限公司以货币和土地及房产的形式出资成立察布查尔职业教育学院有限公司，以公司制形式从事教育培训业务，组织形式灵活，适应性较强，且在学费价格机制方面拥有较大的自主性。

2、引入社会资本——伊泰集团。伊泰集团拥有强大的资金实力，通过协商洽谈，伊泰集团以增资的方式入股察布查尔职业教育学院，在股权层面达成合作，共同推进察布查尔全县职业教育事业的发展。员工稳定是新疆地区大型企业面临的普遍难题，通过合作办学，伊泰集团可依据自身的人员需求类型设置课程类别、课时数量，通过校企结合，依托、贴近伊泰的人员需求，推行订单式培训、定岗培训、定向培训等培训模式，为伊泰集团输送优秀学员，打造双赢格局。

3、业务分类。察布查尔职业教育学院的业务类型涵盖职业技能培训、教育辅助服务、公共就业服务、职业中介服务等 ，其中糅杂了社会性(公益性)业务和收益性业务，学院在设立时要将两类业务分开，明确业务分类体系，公益性业务依区域政策采用政府补贴的形式，收益性业务则参与市场竞争，两类业务独立核算，以确保投资人合理的收益回报。

4、组织结构。察布查尔职业教育学院是察布查尔投资发展集团的全资子公司，后期伊泰公司、合作高校将以增资扩股的方式入股察布查尔职业教育学院，学院与各高校通过成立“合作办学项目公司”的形式展开合作，各项目公司间独立运营。

察布查尔职业教育学院以“一校，三中心，多基地，合作办学”的模式发展。同时，察布查尔职业技术学院下设综合办公室、就业招生部、合作办学部、教务管理部、学生工作部、财务部六个辅助部门。

图 1 察布查尔职业教育组织结构图

四、启示

PPP作为调节政府、教育与市场三者关系的一把钥匙，是改革教育领域办学模式的新举措。PPP模式能够克服传统教育供给形式和完全市场化变革的弊端，利用公私部门的有限合作方式来改善基础教育的供给效率和质量，从而为公众提供更多可供选择的、高质量的教育，同时引入民间资源也减轻了政府在教育领域供给的财政负担。

PPP对于促进各层次教育的发展均有多方面的意义，国家宏观层面也在创设积极、宽松的制度安排，但鉴于目前我国教育领域公私合作的政策条文尚不明朗细致，以PPP形式进行教育供给的服务内容、范围以及私人合作者的资质要求等需要详细的评估审定。因此，教育领域成功实践PPP模式需要周密的前期规划和严谨的实施过程，以避免可能出现的各种问题，从而顺利实现预期目标。

第三篇：发挥PPP模式在改革创新中的正面效应

贾康

PPP这种公私合作伙伴关系概念下的投融资模式与项目管理模式，已受到有关管理部门的高度重视。在贯彻“五位一体”取向的全面改革与科学发展总体战略中，PPP概念下的机制创新是十分重要的组成部分，可以产生宝贵的正面效应。

过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目，在PPP的模式下，可转变为由非政府的企业主体、民间资本、社会资金进入实施，形成特许权管理框架下的有效供给，从而更快、更充分、更有质量、更具绩效水平地满足社会公共需要。这种新境界，对于现在迫切需要应对新矛盾、新挑战，打造经济、社会发展“升级版”的中国，对于我们化解“中等收入陷阱”、“转轨陷阱”等潜在威胁因素，推进现代国家治理体系与能力现代化，具有莫大意义。

PPP模式在改革创新中的三大贡献

首先可从政府角度看PPP的可能贡献。政府职责如何合理定位，已在改革开放新时期的几十年中反复讨论，大家都同意政府要做好自己应做之事这一原则。但具体考察一下，当下在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上，摆

1 在政府面前的应做之事仍然千头万绪。择其要者，至少要说到未来几十年间如何推进新型城镇化和如何应对人口老龄化支出压力这两件大事。

推进新型城镇化是中国走向现代化民族复兴“中国梦”必由之路，未来几十年间，在城镇化实际水平从目前的40%左右一路走到70%左右高水平，之后转入相对平稳发展期。在此过程中，约有4亿人要从农村区域转入城镇成为常住人口(算术平均一年1300万人以上)。别的不说，进城人口所需的“市民化”待遇，必须得到基本公共服务均等化有效供给的支持和保障。静态算账所需的投入资金量是多少?如一人平均10万元，就是40万亿元;如一人平均15万元，就是60万亿元。如此天文数字的投入，仅靠政府包揽来做，肯定力不从心。必须打定主意，使道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给，得到已壮大、雄厚起来的民间资本和社会资金的加入，才有望以必要投入支撑这个几十年间的发展过程可持续。客观地看，实际生活中这方面的压力已使地方政府这些年的隐性负债大增，需要积极考虑在地方债增量、存量两方面由民间资本、社会资金来有效置换和替代。

再就是人口老龄化的进程，必将在未来几十年内需要大量的公共资源投入，以满足养老、医疗服务的客观需求。有

2 学者测算，人口老龄化对于中国整个养老体系形成公共支出压力的高峰，约出现于2030-2033年间，从现在算起，已不到20年的时间。在高峰期出现以后，这种压力的缓慢下降还要有几十年的过程。要看到在这个很长的历史阶段之内，中国养老体系从硬件到服务所有的投入必然发生一系列的要求，如果不适应这样一个历史阶段来考虑制度和机制方面的预先准备，那么政府履职将是不合格的。必须有这样的战略考虑，要运用PPP模式创新来鼓励、引导大量民间资本与社会资金进入养老事业和产业。

总之，PPP对于政府来说，是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。

第二个角度就是公众可能从PPP中的获益。中国现在进入了所谓“中等收入阶段”，在此阶段公众对于美好生活向往的空间极大地被激发出来以后，对公共服务的需求是倍增的。应该讲，自己跟自己比，绝大多数人都是越来越好，但是满意度并没随之上升。所谓“幸福感”没上来，甚至不升反降，更带有以焦虑、纠结为特点的情绪与心理感受。其实拿世界上所有经济体比照下来，都有这样的特点。这个挑战的应对要求，就是公众需要更好的公共服务，得到更好地满足他们对美好生活愿望的“有效供给”。PPP可以在政府继续发

3 挥作用的同时，把其他的社会力量(企业、社会组织的——可以包括非营利机构、专业机构、志愿者组织等等所有力量)结合在一起，不仅壮大资金力量，而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补，各方以最有优势的特长去管理最适合于由自己防控的风险，这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升，而风险则最小化。

因为PPP机制是参与多方一起把相对优势结合在一起。政府相对优势是全局眼光，规划设计方面和政策方面的组织力、保障力。这方面长期的通盘考虑和组织能力的发挥，主要交由政府;企业有在管理方面“内生的”天然优势，会特别注重自己参与进来以后怎么能够取得投资回报。企业的定位不是在学雷锋，而要完成自己的投资回报，PPP给予企业有这种取得长期稳定回报的可能性。适合这种可能、有这种偏好的民间资本，自然而然地就会考虑加入到这样的项目上来。他们加入后的相对优势是管理知识、专业知识，以及从内生的对于绩效的关注而产生的管理精细化和效率化;还有就是其他各种专业群体如律师事务所、会计师事务所、设计师事务所等。所有这些管理方面的相对优势，具体涉及到每个行业，不论是搞桥梁的、搞道路的、还是搞养老社区的，所有这些主体把他们的相对优势合并在PPP的模式中，将带给公众一个更有效的供给机制。这种多方合作的PPP形

4 式，可以使老百姓的愿望得到更好满足，而且是在更高的绩效水平、更优的服务状态下提供出有效供给来使他们的愿望得到满足。

还有第三个角度可从企业角度的考察。就是在中国已得到很大发展、资金力量越来越雄厚、日益强化发展意愿的企业中，有一大批可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间。当然这里面主要是一些偏好于长期稳定回报的企业，可以更好地在市场经济的舞台上通过PPP找到适合自己生存发展的空间。这种共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面已有的一些试验中的相关各方，大家总体上越来越认同。从中国和外部世界互动，中国继续全面开放，在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化潮流汇合而进一步大踏步跟上时代的过程中间，形成中外所有一切有意愿合作的力量之间的互动，我们也看到了广阔前景。

以PPP贯通混合所有制

推进PPP机制创新，一定要与十八届三中全会全面改革部署联系在一起来把握，这是一个战略层面的问题。三中全会中最重要的一种涉及几个概念的逻辑链接就是，确立“现代国家治理”理念，即明确要按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。治国理念如何具体化?于是有第二个概念——要“构建现代市场体

5 系”，并突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”，这是中国改革开放三十年以后，千难万难反复探索总结终于形成了最高层面文件体现的共识。这个决定性的市场配置资源作用，被落实到一个非常关键的表述上，就是关于市场经济运行的基石——产权制度，在这个文件里明确表示为要发展“混合所有制”。我们过去已有很多争论的所谓姓“社”姓“资”、姓“公”姓“私”，“国进民退”与“国退民进”的问题，一旦放到“混合所有制”概念面前，可以大大地淡化“贴标签”色彩。因为标准的现代企业制度——股份制，其容纳力和包容性完全可以是把“国”的、非“国”的、“公”的、非“公”的所有产权，以一个共赢的方式，在法治框架下无阻碍地实现相互合作，而PPP机制又正好在这里面贯通。

一个PPP项目在产权方面没有硬障碍，是在一个法治环境下的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目。这里面所有的股权都是有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的股东，认定以后不会产生法律上无法处置的纠纷(少数纠纷可通过法律途径解决)，大家在这样可预期的稳定的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。这样的一种制度创新，汇入全面改革取向的中国现代化过程，其意义一定会超越我们关于筹资运营层面的一般理解。

所以，PPP的机制创新决不只是一个融资机制的选择，现实中也是一个中国走向现代化全面改革中，发展混合所有制以解放生产力的战略性选择。在前些年的研究中，我们也特别看重一个问题：认识PPP应从一开始感到的融资方面的需要，提升到管理模式创新的需要。因为只讲融资，好像只是为缓解政府资金压力，如果在某个阶段上政府自己感觉压力不大的时候，就可能又回过头来对民间资本说“没你什么事了”。比如前些年一些地方政府曾特别欢迎市政建设里民间资本的加入，但一听说有“四万亿”投资刺激方案，马上就变脸了，说“我们现在有钱了，不用求你们民营企业参加进来了”。这就是眼光不够高度，视野未达全局，没有看到这是改革实质内容的一种具体表现。实际上，民间资本的加入不只是缓解政府的资金困难，还会提升管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种升级。这个升级再汇入以混合所有制为产权基石的全面改革，更是一个全局性的客观需要。

作为研究者，我们很关注中国如果没有全面改革会遇到什么潜在危机，尤其是中国会不会受到“中等收入陷阱”这样一种可能威胁。在将近一百年的时间里，世界上差不多有一百个经济体步入中等发达阶段，但是真正跨越这个阶段而进入稳定高收入阶段的经济体寥寥可数。二战之后举得出来的，大致就是日本和韩国、新加坡。中国如要能真正按照“人本主义”立场并抛开“狭隘民族主义”，和世界民族之林其他经

7 济体共同发展，按照这样的和平发展与崛起的愿景联通到所谓的“中国梦”，一定要有各种因素合在一起攻坚克难化解矛盾的全面配套改革。PPP的机制创新，就是使市场资源配置作用得到各个方面更多认同，也得到政府应该“更好发挥作用”的各种可操作机制匹配磨合的一个重要改革事项。

所以简要地说，作为研究者，应把PPP从融资视野提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面改革配套必备事项这样一个高度来认识。当然，回到现实生活中间，当然还是碰到什么问题就要解决什么问题。我们知道中国本土资本作为内地民营企业介入的第一个PPP具体项目，是上世纪90年代初泉州刺桐大桥建设项目。在此之前，已有国外资本进入中国实施电厂、搞污水处理厂等等的BOT，但是到了泉州刺桐大桥建设，才开始有了当地民间资本和当地政府合作的项目案例，到现在这个项目还在运转，其中也有许多酸甜苦辣。当年我曾参加了这个项目的现场研讨会，现在还准备再做些跟踪调研。我们愿意一起来推进各方面有关 PPP的理论密切联系实际的研究，并积极促进PPP实践。

第四篇：如何发挥咨询设计企业在PPP模式下的作用

摘要：当前，中国经济发展进入新常态，国内传统电力市场日渐萎缩，非电市场竞争更趋激烈，各级企业市场开拓难度不断加大，生产经营压力日益倍增。同时，各级政府把PPP模式作为促进有效投资、拉动经济增长的重要抓手，推出了一大批PPP项目，为工程企业的稳增长创造了良好的市场机遇。笔者以PPP实践分析为主题，期间到葛洲坝集团调研，专题研讨PPP项目的开发、决策、实施、风险等问题。本文探索工程咨询设计类企业如何发挥PPP项目的咨询优势，规划引领和创造项目，提高集团公司的整体优势。

关键词：发挥咨询设计 PPP 作用

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设(发改投资[2014]2724号)。

2014 年以来，中央和地方政府在公共服务领域大力推广PPP模式，积极引进社会资本参与基础设施投资建设，年均达到万亿级的投资规模。这既是积极应对国家的经济下行压力，强化投资拉动，促进经济平稳健康发展的重要措施，也是今后新常态下基础设施和市政公用事业建设的重要发展方向。作为具有较强融资实力和总承包实力的中央建筑企业，集团公司应主动响应国家政策号召，适应建筑市场环境新变化，抢抓发展新机遇，通过投融资拉动建筑市场，做强做大建筑主业。2015年8月，作者所属的中国能源建设集团(以下简称中能建)公在武汉市召开了PPP业务交流研讨会，会上明确提出，开展PPP业务要遵循“积极推进、稳健运作、统筹兼顾、量力而行”的总体要求。

中能建下属企业中，葛洲坝集团在2015年率先开展PPP业务，成功签约了一批质量较好的PPP项目，中标额度超过700亿元，扭转了了市场开发的被动局面。葛洲坝集团作为传统大型国有工程企业，具有较强的投融资能力和项目建管运营能力，大力开展PPP业务势在必行。葛洲坝集团PPP项目运作的总体思路为：健全机构，完善布局;创新模式，转变方式;系统协同，板块联动;注重效益，严控风险。葛洲坝集团在PPP项目的开展上起到示范作用，但中能建企业中具备运作PPP业务的能力的公司很少，应该发挥集团公司在项目的规划、设计、建设和运行维护等方面的全链条优势，努力搭建集团的PPP一体化平台;提高资源整合能力，智慧地与政府、银行、分包商等利益相关方紧密合作;通过培训、引进等措施，尽快打造一支懂法律、懂商务、懂金融的专业人才队伍，快速提升PPP项目的运作能力。

作为集团公司的咨询设计企业，应在PPP项目上发挥积极的作用，咨询优势前置，立足于开发引导政府的PPP项目，主动造项目，为集团公司开展PPP业务当好智囊，进而降低市场开发成本和有效控制风险。

一、规划先行，主动引导PPP项目

在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)通知》财金(2014)113号文中指出，“各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，旅行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、信息统计、专家库和项目库建设等职责。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。”该文件说明了PPP项目的规划至关重要，换个角度，这里说明了PPP项目的来源。

集团公司所属电力规划设计总院及20家大区、省级电力设计企业，可为政府、企业提供有关电力规划、企业发展和工程建设的决策支持、项目咨询、标准制订等高端咨询服务，并以高端咨询引领下游业务的发展。集团公司的高端咨询战略中明确提出：充分发挥规划对市场的引领作用，大力推进政策咨询、电力规划、工程评审、行业标准化等各项业务的发展。以规划研究优势带动咨询评审、行业标准化等业务全面发展，着力打造高端咨询机构。充分利用电力规划的全局优势，推动大规划的营造，借助三个平台的建设，加强电力规划对设计、施工、工程总承包、装备市场的引导作用，以项目信息共享为主要着力点，以协同经营为主要手段，全力开拓市场，抢占市场先机。

但在PPP项目的开发联动上，并未有效发挥咨询优势，存在被动投标以及对项目的可行性判断不充分的问题。如何做到规划先行，主动引导PPP项目，应该做到以下三点：

一是发挥规划咨询优势，引导政府PPP项目。集团在国内具有电力规划咨询的绝对优势，国家及各省“十三五”能源、电力规划均为集团公司各直属设计企业参编。能源类项目为政府PPP项目中的重要组成部分，我们不能总是重复“规划跟着项目走”的老路，还要通过规划引领项目，让项目跟着规划走，通过规划找出潜在的PPP项目，审定规划，圈定项目。在规划编制阶段，积极与政府沟通，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务等职责。做好中能建品牌宣传，占据规划中PPP项目市场开发的主动优势。

二是咨询延伸，协助PPP项目入库。在当前政策环境下，PPP项目只有进入省市以上级别的PPP项目库，才能得到金融机构的融资支持，得到各级财政支持，享受相关财政政策。集团公司应把项目的咨询前移，在项目立项之初就主动参与，帮助政府做好项目的规划、可研、土地和环保等相关咨询工作，判断项目风险，并协助政府将项目进入PPP项目库，创造项目有效融资的条件，进而降低项目的资金风险。

三是能力提升，拓展咨询领域。目前，PPP项目主要专业类型有市政基础设施、市政基础设施、交通设施、公共服务项目、生态保护项目、能源、水利项目等。集团在能源类项目中有较强的咨询优势，为拓展项目的业务范围，应重视其他类规划咨询能力的培养和发展，积极引进高端金融类、非电类、法律类等专业人才，拓展咨询业务领域。

第五篇：中国公私合营模式（PPP）详解

一、PPP在中国的历史

(一)三波行情

一般认为我国的BOT始于84年的深圳沙角B电站。而95年左右第一个由国家计委主导、吸引外资参加的广西来宾B电站被认为是真正BOT落地我国的第一个项目。

在目前这一波PPP热潮之前，我国已经出现了广义PPP的两波高峰：一是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮;另一是2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革(颁布了建设部126号令)产生的一波PPP热。但可以看出，两波广义PPP多以BOT或BT模式进行。

温总任上，因为主导政府投资刺激经济，讲究效率和政绩，一定程度上将PPP的社会参与度降低，产生了城投贷款模式、BT模式的绝对控制地位。令人欣喜的是，克强总理和楼部长目前在积极推动第三波PPP，而且表面看是真正与国际接轨的一波，以求吸引社会资金、减少政府债务、进行财税预算改革。

(二)近年标志性项目

最近几年PPP的标志性项目是北京地铁4号线和鸟巢。 地铁4号线项目将全部建设分为A、B两个部分，A为没有油水的洞体、车站等建设内容，由政府投资;B为设备资产投资、有油水的运营和维护，B部分吸引社会资本进行PPP。B部分特许经营SPV(京港地铁公司)股权结构为：港铁股份49%，首创股份49%，京投2%。如果未来B部分油水太多，产生超额收益，政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。

国家体育场项目中，中信集团出资65%，北京城建出资30%，美国金州公司出资5%，三家组成联合体。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立SPV，由SPV负责组织体育场的建设、融资工作。联合体从北京市政府、北京奥组委获得特许经营权;建设结束后由联合体负责营运30年，营运期满，联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。

(三)最新操作模式选择

根据发改投资【2014】2724号文，政府指导下的最新操作模式分为经营性项目(具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目)、准经营性项目(经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施)、非经营性项目(缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务)。

二、为何2013年开始PPP的真发展?

(一)解决城镇化资金需求要求发展PPP 克强总理在经济领域要打好的第一仗就是其倡导的城镇化，但是同时受限于保持定力调结构、不靠财政刺激不靠松银根的政策表态，政府作为资金需求方自然会想到社会资金和PPP模式。PPP模式将是稳健的财政和货币政策之下，大面积推广城镇化建设的主流融资渠道。

(二)财政部力推PPP 个人认为，国库改革(加强预算管理、厘清和央行关于国库的分权)、PPP和地方债改革(加强地方债的预算管理、通过PPP化解地方债危机)、加强中国财政在多边开发机构中的话语权(搞亚洲基础设施银行等)是新任楼部长的几大政绩工程，确实也是方向正确的工程。

而财政部力推的PPP模式和地方债改革，我认为本质是将政府债务从基层地方政府收权至省级政府，打破乱象;将政府负债和补贴纳入预算全口径管理，做到中央财政心中有真的数据。

力推的背后有以下原因：1.财税制度改革的客观需要，地方债务到了悬崖边缘。地方有GDP压力和土地财政的引诱，地方举债又不考虑未来财政收入的承受能力，习惯于借新还旧和维稳下的刚性兑付，导致地方债务到了崩盘边缘。2.借力推广PPP和清理地方债，正好可以推广预算制度改革，通过政府负债和补贴的纳入预算的全口径管理，实现掌控地方财政和地方预算平衡两个目标。

此次财政部主推的一波PPP不同于2002年建设部126号令的那一波。当时并无部委主导，建设部门、交通部门、环保部门、国资部门各自为战，全靠自己能力吸引社会资本完成本部门权属之下的PPP。现在这一波明显由财政部主导，拿出了规范地方债、纳入预算等财政部门的看家权力，避免部委权力摩擦。根据财金„2014‟113号规定，政府发起的PPP，财政部门(政府和社会资本合作中心)应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目;社会资本发起的PPP社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。

当然不得不说也有财政部vs发改委的因素(但好在最近发改委被迫比较低调，原因你懂的)，比如发改投资[2014]2724号第四条要求，按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进;第五条要求发改机构做好项目储备，各省区市发展改革委要建立PPP项目库，在项目储备上还是比较揽权。

(三)转变政府职能的体制改革欢迎PPP的倒推

本届政府将减少政府审批事项、转变政府职能作为改革方向。从原来政府完全主导、无规划超额负债发展经济转变为吸引社会资本合作、将部分风险(当然也有收益)转给民间资本，正是PPP模式可以达到的。如果PPP推广、执行妥当，确实可以达到提高社会产品和服务质量、倒逼政府转变职能的效果。

(四)引导民营资本投向正确的领域

《资本论》讲到资本的本质是为了追求利润而不择手段。资本的本质就是往高收益甚至投机的领域流动，一旦堵住资本追求利润的渠道，资本的洪水就可能淹没实体经济。

而在我国，恰恰是大量的民间资本却无处可流：1.政府四万亿资金投在公共项目中，挤出民营资本;2.近年来传统资源类(如山西内蒙的煤炭)行业、低级制造业(如广东的低级制造业)，或者因为环保安全、或因“腾笼换鸟”的产业升级，挤出民营资本;3.两大资本传统流向-股市和楼市?股市低迷且肮脏、楼市管制且敏感;4.出入境投资海外?资本项目管制下国内民营资本合法出境投资的成本过大。因为以上原因，无法停歇的民营资本涌向了脱离监管的民间金融。但无实体投资而高利率空转的民间金融将拖垮整个经济。

民营资本无处去的同时，却是政府负债过高……推动PPP模式是政府顺应情势的明智做法。只是需要放弃一些政府主导一切的官本位思想。

三、具体推动的法律法规

(一)国务院

《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明文【2013】20号)

《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发【2014】45号国务院关于深化预算管理制度改革的决定) 《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见)

2014年10月，李克强主持召开国务院常务会议，要求积极推广PPP。(李克强：积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式)

(二)财政部

2014年9月《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财经76号文关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知)

2014年10月《地方政府性存量债务清理处臵办法》(征求意见稿征求意见稿全文)

2014年10月《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预351号关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知)

2014年11月《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金„2014‟113号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知)

(三)发改委

2014年5月，《国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会资本投资项目的通知》(发改基础【2014】981号关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知(发改基础[2014]981号)) 2014年12月，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资[2014]2724号))

2014年12月，发改委政府和社会资本合作项目通用合同指

(四)省市配套细则

2014年5月湖南省《湖南省政府性债务管理实施细则》(湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省政府性债务管理实施细则》的通知湖南省财政厅湖南财政网)

2014年7月青海省组织全省PPP融资模式培训

2014年8月湖南省《湖南省人民政府办公厅关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见》(《关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资的若干意见》解读)

2014年8月江苏省在南京召开PPP试点项目推介会，推出15个试点项目。

2014年8月陕西省《关于鼓励社会资本参与城市基础设施建设的意见》(陕西鼓励社会资本参与运营城市基础设施建设)

2014年8月浙江省《关于进一步加强浙江省政府投资项目融资建设管理指导意见》(浙江省发改委浙江省财政厅关于印发《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》的通知)

2014年9月安徽省《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》 2014年9月吉林省《吉林关于国务院近期支持东北振兴若干重大政策举措的落实意见》(吉林省人民政府门户网站)

2014年10月吉林发改委推出36个鼓励社会资本参与建设示范项目(吉林千亿投资吸引社会资本涉铁路水利等7领域)

四、PPP将带来的的配套改革

(一)地方债与融资平台模式不得不改革

根据审计署数据，截至2013年6月末，地方政府债务10.9万亿，地方政府性债务17.9万亿，其中银行贷款10.1万亿。可以说，城投公司贷款模式是现在地方政府融资的主要模式，也是难以监管的原因(相比发政府债券)。

根据Moody数据，省级政府债务占该省GDP比值的全国平均值为31.4%，最高的贵州接近80%。融资平台偿还能力严重依赖土地出让金，形成地方政府与融资平台全面押宝国家经济、尤其是土地经济上行的局面。即便是目前土地经济未有大的下跌，融资平台已经开始大量借新还旧(据中诚信国际数据，通过对1100家融资平台公司统计，2011-2013年借新还旧率分别为69.85%、61.19%、68.8%)。如果宏观经济和土地经济未来有大的下跌，将形成地方债务系统风险。

现在的做法是清理存量债务、甄别现存政府债务，老的老办法，新的新办法，以平稳过渡。

未来的办法是严控政府举债的项目用途;严控贷款，走政府发债或PPP，同时将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。 1.何为现有地方债务?

以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。因此2013年审计的地方债务，也就是判断现有债务的基础，为：(1)地方政府负有偿还义务的债，一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中，确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。(2)地方政府担保负债：因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。(3)地方政府可能承担一定救助义务的债务：指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。(4)前述三种债务之外通过非传统举债：通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

简单来说，根据国发【2014】43号文，前述(1)是称为政府债务;前述(1)+(2)+(3)称为政府性债务;前述(2)+(3)称为政府或有负债。

2.如何甄别?

地方债甄别由财政部门牵头，对政府有偿还义务的现有债务按照以下标准进行债务分类：

(1)如能通过PPP模式转化为企业债务，不纳入政府负债。(2)项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。(3)项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。(4)项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。以上债务分类要求的最终确认，需要债务部门负责人、地方财政部门负责人、地方政府主要负责人三方共同签字负责，同时要求地方审计部门出具审计意见，之后(不晚于2015年1月)逐级上报至国家财政部。

3.关于“公益性”的标准

根据国发【2014】43号文，地方政府举债主要针对公益性事业，不得举债用于经常性支出。那么问题来了，何为“公益性”呢?《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》(财预【2010】412号文财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知)和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)做了定义，请自行理解。

话说回来，如果要做的项目又是“公益性”的，又有一定的收益，那就舒服了：未来对有一定收益的公益性事业发展，既可由地方政府发行专项债券融资，也可PPP模式。当然，两个备选方案(地方专项债券和PPP)均有限制：针对地方专项债券，国家上收了地方债券的发债审批权至省级政府，控制了基层地方政府的不理智举债冲动;针对PPP，地方政府不得承担还款责任，可以采取财政补贴，但财政补贴也要纳入预算管理(有了预算相关程序管制)。

4.如何稳定过渡?

甄别后的处臵太猛要搞乱系统的，我国政府向来是注重稳定的。

43号文要求，地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

据说，对于保障房、水利、土地储备、公路四个领域，如果是2014年9月以前的在建项目，将给予一年宽限期，2015年可以继续使用贷款方式。

4.地方融资平台和城投债的未来?

(1)地方融资平台的定义见财预【2010】412号文。43号文要求未来要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。与地方融资平台相关联的政信业务目前的业务模式也将面临一定转型压力。

(2)城投债是指地方国有性质企业发行的债券，同时满足以下三个条件之一：要么偿债资金来源为财政资金、要么有政府或有担保、要么资金所投项目为公益项目。 现存的城投债，如果在甄别中纳入了政府预算管理，则成为主权担保的抢手货;甄别后无法纳入财政预算管理的城投债将被推向市场。

未来的城投债，要么被43号文搞死(财政资金无法偿债、财政无法担保)，要么因为前述的“公益性”而苟且存活并且转化为“公益性政府债券”。但未来苟且着的“公益性”的城投债必然收益率下降，只能吸引风险偏好稳健的资金，难现以前的辉煌。

(3)用不了18年又是一条好汉

以上是法律解释，从现实主义考虑，请相信未来国内金融家的实力，解决政府融资问题的创新型政府投融资主体/结构一定会出现的。现在地方融资平台和城投债转世投胎用不了几年;规避了43号文的创新型主体/结构，就是未来市场上扼杀PPP婴儿真正长大的黑手。

5.小总结：

未来地方政府债务限制颇多，如举债级别提升(省级)，举债用途限制(公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出)、举债规模限制(财政部测算、国务院确定、人大批准)、分类纳入预算管理(如何分类，前文所述)。

限制的两个后果：(1)老项目老债务先甄别，再规范，该剥离的剥离、该倒霉失去预算覆盖的就倒霉，当然政府一贯作风也要稳定(2)新项目走旧的城投公司模式、贷款融资模式将面临困难，主要是政府担保还款失去了(3)新项目应该会多走PPP模式，社会资本与政府成立SPV做的项目既不属于政府债务，又不属于政府或有债务，但需要财政补贴的要纳入预算管理。未来PPP模式可能和最近放开监管的资产证券化相结合。

(二)退热BT融资模式的改革

象牙塔里，BT本是BOT的一种变形。但实务中的BT以其固有魅力深深吸引了我国政府和承包商：投资人建设后(B)，不想陷入长期运营(O)的泥潭，想尽快拿钱走人;同时政府面临全面铺开各种基础设施建设的压力，想自己尽快回购以便完全控制支配基础设施，又无能力一下子全额回购，BT恰好给了政府建设和回购时分期支付的两大财政缓冲。

BT模式实务中是仅次于政府平台贷款的第二大融资模式，远大于地方政府债券融资。BT模式实质是社会资本的短期、有限参与，是地方政府利用优势地位要求承包商垫资的变相模式，一直都掩盖着真正PPP模式的光芒。其实早在2012年的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文关于制止地方政府违法违规融资行为的通知)早就限制了BT模式：【除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。】 但是463号文之后BT还是做……希望新的地方债改革和真PPP推广能让BT真正退热。

(三)适用政府招投标制度和采购制度的细化改革 招投标和政府采购是敏感的、影响投资者利益的，也容易产生腐败的。

1.PPP是否必须招投标?

未来PPP制度的配套法规应当详细分析一下招投标法第三条对PPP模式的适用。

从现实角度讲，招投标程序对招标人限制很多，对招标人根据自己未来意图起草招标文件的能力和水平考验很大。真正的PPP(相比以前流行的假PPP真BT模式)推广初期招标人是否有相应的能力组织好招投标?财金„2014‟113号专门规定，公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目，是否也有对此问题的担忧呢?

不规定好招投标就会搞乱PPP，现在的PPP才推广几天，甚至已经有地方政府为了吸引PPP，放言PPP项目土地不用招拍挂……

按照《政府非招标采购方式管理办法》(财政部第74号令中华人民共和国财政部令第74号――政府采购非招标采购方式管理办法)规定的竞争性谈判方式是否更合适于PPP?当然，在PPP模式下面，设计具体设计、建设时(EPC或DB)，项目的工程建设、设备采购、服务采购等，应当履行《招投标法》的程序。

2.PPP是否必须走政府采购?

财金【2014】76号文规定地方财政部门应当会同行业主管部门，按照政府采购规定选择项目合作伙伴。此文的级别效力是否达到强制政府采购值得探讨。

根据财金76号文，目前财政部要首先选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，只是在必要时再辅以“政府付费”。如果地方政府的PPP项目的还款来源为终端用户付费而非政府资金，是否属于强制政府采购值得探讨。

根据财金„2014‟113号，项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

(四)特许经营制度的细化改革

特许经营包括公对私的Concession和私对私商业性的Franchise。公共服务和产品下的PPP对应的是Concession。

2014年5月公布的《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》中定义，特许经营是“各级人民政府依法选择国内外企业法人或其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。”希望配套PPP急需的该法由人大尽快推出。

五、PPP内热外冷的现状

顺便简单一提中国企业走出去的PPP模式。走出去承包如何从EPC升级为PPP，促使中国国际承包商更好的通过投资融入东道国、延长我国承包商在东道国的承包利益链，同时减小东道国债务压力，值得探讨。目前的现状是国内PPP模式一片火热，境外PPP缺少政策支持，空喊多年并无实质进展。

六、结语

我国地方政府多年来契约精神缺失。在政府主导、公共资金投资的前提下，政府霸道些尚可理解，PPP模式下如何与私人投资者打交道，是地方政府需要提高的。所以不得不说，火热的反腐工作实际给PPP营造了扎根中国的较好软环境。

不要不相信李总理和楼部长的决心，但也不要忽视地方有才的群众们的应对能力。从长远看，如果解决不了前述配套问题，我国目前力推的PPP模式可能将成为解决地方债务危机的临时措施，诱拐民间资本参与救火。

希望真正的PPP模式在国内真正的实施。希望未来改变城投公司绝对依赖贷款的模式、减少假PPP的BT模式;希望地方政府理性负债、完善预算监管;希望民营资本未来可真正从PPP中获得收益，PPP中的民营权益可以获得陆续出台的法律细则的保护。这样的经济发展模式才是健康的，才是克强总理和楼部长追求的。

不讲象牙塔的定义，希望本文能把我国PPP相关的事讲得务实、清楚。作为一个对逻辑性和关联性有重度洁癖的法律人，我不得不承认有些内容由PPP扯远，但因为与之密不可分，请谅解。