论PPP模式在我国实施状况及对策分析

1 PPP概述

PPP (Public-Private-Partnership) 是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下, 鼓励私营企业、民营资本、外国资本与政府进行合作, 参与公共基础设施的投资建设。从各国实践经验来看, PPP又分为广义的PPP和狭义的PPP。广义的PPP可以理解为政府部门和私人部门建立伙伴关系。狭义的PPP是指项目融资模式的总称, 包括:BOT (Build—Operate—Transfer) 、TOT (Transfer—Operate—Transfer) 、PFI (Private—Finance—Initiative) 等。而此轮政府强力倡导的PPP发展目标, 与90年代末兴起的BOT相比, 不仅仅在于解决融资难和地方债的表面问题, 而且在于促进投融资机制改革, 并推动政府治理方式的转型与升级。

2 目前存在的主要问题

国内有学者选取了中国16个失败的PPP项目的案例来分析其主要风险, 得出结论存在的主要问题包括:法律变更风险、审批延误风险、政治决策失误风险、政治反对风险、政府信用风险、融资风险、市场收益不足风险、项目唯一性风险、市场需求变化风险等。这些风险不仅复杂还存在一定的关联性, 比如政治反对风险会导致审批延误风险, 进而导致政府信用风险。而这里的政府信用风险往往是一种结果性风险, 更需要我们从各个方面解决问题, 提出相应解决措施。

3 相应的对策建议

3.1 完善相关基础法律

国务院、财政部及发改委颁布的法律法规和目前现行的法律法规存在一定冲突, 同时政府角色和合作双方的地位划分不清晰, 容易导致决策不统一, 同时影响相关部门职责和权力划分。目前国家发改委已发布《基础设施和公用事业特许经营法》中还没有明确解决这一问题。所以, 笔者认为国务院可以先制定相关的暂行条例, 待市场成熟, 关系明确之时, 再上升成一部统一完整的基础性法律。

3.2 政府信用

实际操作的过程中, 部分地方政府为了加快当地基础设施建设或是提升政绩, 有时会与私人签订脱离实际投资报酬的合同, 承诺过长的特许经营期或者难以履行的税收优惠, 项目运营之后, 地方政府负担不了高昂的支出, 直接危害到双方的利益以及项目的可持续。那么, 就要把加强合同管理作为核心内容, 形成地方公共产品及服务供给管理体系。同时, 对与公共利益相关的问题公示, 使公众享有知情权与参与权。

3.3 确定合理的风险分担机制

PPP模式的核心就是对风险进行优化分担, 可是风险如何识别以及承担比例就需要明确。在风险分配上, 政府不能承担所有风险, 但是可以承担政治、法律、政策风险;由于政府对市场敏感度远不如企业, 所以一般情况, 私人部门承担建造、运营、技术等风险;至于不可抗力风险由于各方均没有控制能力, 可以通过涉及有关机制, 如缓冲基金等方式共同承担。具体来讲, PPP风险分担机制还应该遵守以下原则:一是承担的风险程度与所得回报相匹配, 二是承担的风险要有上限。

3.4 加强政府扶持政策

由于中国目前某些政策对私营经济还存在一定程度的限制, 融资结构不合理, 金融市场不健全, 使得私人资本融资困难。因此, 政府可以放宽政策, 允许社保基金、住房基金等大型基金投资项目, 不仅能改善基础设施建设融资困难的局面, 还可以大大缓解各种基金的经营压力。同时可以借鉴外国经验, 设立PPP融资支持基金, 通过债权、担保、股权等方式为正外部性过大难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持。

3.5 建立有效的监管机制和约束机制

一是针对多头监管。据媒体报道, 一个PPP环保项目的审批或核准流程时间大约为半年, 期间要经过建设规划、土地、环保、水务、发改委等地方部门申报, 这严重阻碍了项目进程, 增加了项目的财务成本。并且目前中国没有统一的PPP项目主管部门, 导致项目审批程序复杂、责任划分不清;二是针对监管力度不够。国外的PPP监管中, 特别强调就是利益相关方一定要进入监管过程才能形成监管模式。以PPP模式发展良好的英国为例, 它的监管机构就独立与政府部门以外。笔者认为可以由发改委牵头, 统一负责政策指导、规划以及项目的选择, 财政部负责建设前期资金筹集、后续利益补偿以及政府债务管理工作, 其他部门负责监督。

结束语

若要成功地发展PPP模式, 首先必须先建构好完整、公平、统一的法律体系, 其次是完善优化好风险分配机制、监管机制、约束机制和激励机制, 同时还要强化项目管理及公共监督以及维护政府信用, 让政府和社会资本都高度尊重契约精神, 才是PPP模式的最佳环境。

摘要：本文将就中国PPP推进中存在的困难和问题进行分析, 并提出相应的建议。

关键词：ppp模式,问题,建议