ppp模式进入养老行业的现状分析和建议

2022-10-07

众所周知, 社会保障体系对整个社会的贡献大致有两方面——一是维护社会稳定;二是促进经济发展。但在具体研究上, “维护社会稳定”更多的是一种主观上的感受和体验, 一般不能进行量化, 因此在实际研究分析过程中, 我们通常将注意力更多地放在社会保障体系如何促进经济发展及其最终结果上, 并且通过对该方面的大量研究和实证分析, 同时结合国民经济发展水平等相关因素, 制定符合本国国情的社会保障政策。

宏观经济学中对于政府的财政政策的作用有“自动稳定器”的说法, 它可以缓解周期性的经济波动;而社会保障体系同样具有“自动稳定器”的作用, 由于经济的周期性波动会产生总需求的膨胀和收缩, 而社会保障体系通过自身“稳定器”的作用中和了经济的周期性波动而引起的国民需求的波动, 使得宏观经济可以较为平稳地运行。因此不难发现, 社会保障体系不仅在微观层面, 既对于个人和家庭有着重要的意义, 同时在宏观层面, 既对于整个国家的治理和国民经济同样有着深远的影响, 它是国家进行宏观调控和实现国民经济发展的重要手段之一。

近几年, “中国人口红利消失, 人口老龄化不可逆转”、“预计到2020年中国老龄化人口将达到2.5亿”、“养老产业需求市场将达到数万亿元”、“机构养老模式逐渐兴起”等话题在各大媒体及网络上屡见不鲜, 是十分热门的话题。这些话题从表面上看无不反应了目前我国面临的严峻问题——人口老龄化;但同时我认为更是一种挑战和机遇并存的信号——在当今老龄化日趋严重的背景下, 研究、探索全新的养老方式, 开辟一条全新的社会发展模式, 同时加强理论体系建设, 完善社会保障体系等又会产生十分积极和深远的影响。

目前我国的养老方式仍以传统的方式即家庭养老为主, 这主要是由中国人的传统观念和家庭代际关系而决定的, 也是中国强大的道德观下的必然结果。但是随着社会发展, 它暴露出来的问题也是十分明显的: (1) 未富先老, 人口老龄化与社会经济发展水平不相适应; (2) 子女数量减少, 家庭养老负担加重, 主要表现就是“421家庭模式”; (3) 传统养老观念受到各种观念的冲击; (4) 农村家庭养老压力大。在上述几种原因以及其他多种因素的共同作用下, 传统的家庭养老模式必然将会向着更加社会化的方向发展, 如机构养老、社区居家养老等等。

但同时, 如同文章开篇所提到的一样, 社会保障体系是国家宏观调控和实现国民经济发展的重要手段, 也是除去税收之外的另一种“再分配”的方式, 因此它必然长期处于“顶层设计”之中, 从而产生“垄断”, 这种“垄断”的原因是由社会保障体系本身的性质所决定的。当它刚开始进入社会时, 不论是行业、市场, 还是投资者、使用者, 抑或是政策, 对它都是十分“陌生”的。这就需要政府充分发挥自身社会管理者和政策制定者的职能, 运用多种方式和手段, 引导养老服务行业社会化的发展, 使其充分发挥自身优势。而在众多方式中, 近些年十分火热的、已经在多个行业中证实了其优越性的“ppp模式”无疑是一条可以选择的路径。加之近些年供给侧结构性改革的深化、产业重心的转移、政策的大力扶持, 民间资本也渐渐开始“关注”并“愿意”投身到养老服务行业中, 养老这个行业也逐渐为社会所熟悉。同时, 财政部、民政部、人社部又陆续出台了多项有关于“ppp模式”支持养老服务业发展的意见;鼓励运用“ppp模式”推进养老服务业供给侧结构性改革, 加快养老服务业培育与发展、形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场, 推动老龄事业发展。由此可见, “ppp模式”进入养老服务行业已经成为了该行业创新发展的一种必然趋势。

但同时我们也应当意识到, 由于养老服务行业本身的约束, “ppp模式”进入养老服务行业也是一个“持久战”的过程。在“ppp”行业内, 有这样一种说法:“ppp不止是一场婚姻, 而是一段婚姻。”一面是地方政府的热情和急迫, 另一面是社会资本的犹豫和观望。这一观点用在投入高、回报周期长的养老服务行业, 再合适不过。因此尽管目前已经公布并出台了许多“ppp模式”进入养老服务行业的方案和意见, 并且大多数已经开始实施。但相比于其他项目, 例如基础设施建设 (交通、水利、建筑等) 、教育、医疗等行业, 这些养老项目明显具有滞后性, 并且在数量上还远不及其他“ppp”项目。所以接下来我们就从“ppp模式”进入养老服务行业的现状入手, 在对现状进行分析的基础上, 提出建议以促进该模式在养老服务行业的进一步发展。

一、“ppp”项目数量与投资总额

由上图可以看出, “ppp模式养老”的项目数量和其他行业项目数量之间的差距十分悬殊。数据显示, 截至2017年6月, 全国共有13554个项目入库, 其中养老项目仅有306个, 占比仅为2.2%;项目合计投资总额为16.36万亿元, 养老项目共计投资1816亿元, 占比仅为1%。

二、2011-2016年养老ppp项目增长趋势

从图2中我们可以发现, 养老ppp项目在2011年还是“从零起步”, 2012年才出现第一个养老ppp项目, 而2014-2015年则呈现出“井喷式”的增长, 增长率达到近400%。

三、地域分布

截至至2017年6月, 山东、贵州省运用ppp模式的养老项目最多, 分别为46个、43个。河南 (28个) 、新疆 (23个) 、四川 (21个) 数量紧随其后。但同时包括上海、广东等7个省份或直辖市, 在目前项目库中没有ppp模式下的养老项目, 地域分布呈现出不均衡的状态。

四、项目阶段

在这306个养老ppp项目中, 共有180个养老ppp项目仍然处于识别阶段, 占总项目数的58.9%;61个项目处于准备阶段, 19个项目处于采购阶段, 46个项目处于执行阶段, 没有项目进入移交阶段。

五、投资金额分布

从投资总额来看, ppp养老项目特点是投资巨大, 且建设项目多以产业园、生态城、示范基地和综合项目等宏观规划命名。且投资金额相差较大, 其中, 投资额处于1-3亿的项目数量占大部分。其中, 山东省济宁市嘉祥九顶山养老服务和生态综合治理项目投资金额最多, 高达1, 307, 830万元。

通过分析上述现状, 我们不难得出目前养老ppp项目所存在的几个问题:

(1) 项目数量与项目投资额相比于其他行业的ppp项目还远远不够, 这也是“滞后性”的具体表现。 (2) 各省、直辖市的ppp项目数量分布不均, 并且目前养老金总额“入不敷出”的七个省份——河北、青海、内蒙古、湖北、黑龙江、吉林、辽宁, 在养老ppp项目数量上反倒和其他省份有比较明显的差距, 这在逻辑上是行不通的。 (3) ppp项目按照顺序大致有五个阶段:项目识别——项目准备——项目采购——项目执行——项目移交;而在项目识别阶段又包括四项流程:项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政可承受能力评估;从图中可以看出, ppp养老项目的绝大多数尚处于识别阶段, 真正进入准备阶段和执行阶段的并不多, 甚至还没有项目进入移交阶段。其中的原因较为复杂, 但主要原因应该还是社会资本的“观望”态度、政府与社会资本在权利义务以及利益归属等方面界限不明确、项目手续以及行政审批过程复杂等。

针对上述三方面的问题, 可以通过以下途径予以解决:

(1) 政府应当持续加大投入, 并通过一系列财政优惠政策, 例如减免税、税前抵扣、设立专项资金以降低融资成本等方法鼓励社会资本涌入。可以聘请专业的财务、会计、金融以及管理运营团队, 对项目的风险及风险种类、收益、资产负债等情况做一个专业合理的预期, 定期对外公布财务状况, 这样有利于增加社会资本的信心, 有助于ppp养老项目在数量和质量上的提高。

(2) 各省、直辖市在中央政策的范围内, 根据自身情况, 制定符合本地区情况的规章制度, 吸引社会资本进入;同时, 中央也要对各省市实行“差别对待”, 对确实财政发生困难、养老金缺口较大的地方, 政府应当实行转移支付等方式, 填补资金缺口, 发挥政府的积极作用, 刺激ppp养老项目的进展;对于财政盈余较大、经验丰富的省市, 在发展自身ppp养老项目的同时应当鼓励对其他省市予以技术上的支持, 尽量平衡各个地区。

(3) 针对ppp养老项目应当出台具体的行政法规或部门规章制度, ppp模式在不同行业实行所带来的效果、影响和收益也必不相同, 因此不可笼统地一概而论, 而养老行业投入大、回报期长, 因此在风险判定、利益分配等方面必然有别于其他行业。

同时各省市的情况也各不相同, 比较依赖中央财政转移支付、同时地方债务较重的地区, 在利益分配时自然要首先考虑“偿债”的问题;相比于此, 其他地区在分配利益时的自主程度则要高得多。另外在具体实行中, 政府和社会资本的界限划分不清、权利义务不对等、社会资本担心利益被侵占、政府部门担心“搭便车”的情况等等, 都需要通过严格细分的规章制度予以明确。可见制度建设对于推进ppp养老项目的发展有着举足轻重的地位。

摘要：从2015年6月底开始, 财政部下发通知要求各地上报第二批示范项目, 其中首次提到了要在养老领域筛选征集适宜采用“ppp模式”的项目;在日前财政部等多部门公布的第三批“ppp”示范项目申报和筛选工作的通知中, 养老再度被政府列为重点推介“ppp模式”的领域;在2017年8月21日财政部更是公布了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》。可见“ppp模式”进入养老行业已经成为了一个必然趋势。

关键词：ppp模式,养老服务,行业