我国事业单位改革

第一篇：我国事业单位改革

我国事业单位改革人员分流研究

摘要：事业单位承担了历次机构改革的成本。未来十年，事业单位人事制度改革将坚持科学化、民主化、制度化的改革方向。作为人事改革中不可回避的且必须迎头面对的人员分流将成为重中之重。本文试图从事业单位改革人员分流政策特点分析，阐述人员分流应坚持的原则。再分析我国事业单位人员分流不可避免的话题之一——面临的阻力，通过对此进行剖析，并试图找出解决阻力的办法。 总之，我国事业单位改革人员分流的尝试应在综合国情的基础上，开辟一条新路子。

关键词：事业单位，人事改革，人员分流

Abstract：Public sector shall bear the cost of the various institutional reform. Over the next ten years, the institution personnel system reform will insist on scientific and democratic, institutional reform direction. As an inevitable personnel system reform and must be confronted in the face of the personnel dismissal will be the top priority. This article attempts from the institution reform personnel dismissal policy analysis, this paper expounds the characteristics of shunt personnel should follow the principles. To analyze our country institution personnel dismissal inevitable topic-one of the resistance of the face, by the author, and tried to find out the way to solve resistance. In short, institution reform in China personnel dismissal attempt should be in on the basis of comprehensive national conditions, open up a new path.Key words：Public sector，institution personnel reform，personnel dismissal

事业单位是我国计划经济时代的产物，过去在我们的社会生活扮演了重要的地位。其实只要对中国的这种特有体制稍加了解就会知道，我国的事业单位其实是行政的一种延伸，长期以来的都与政府有着千丝万缕的联系。有统计称，目前我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。随着经济体制改革的不断深人, 庞大的事业单位队伍与形势越来越不相适应，事业单位改革的呼声越来越高。但由于多方面的原因成果并不显著。但2011年以来的各种声音却让我们看到了希望。据中国之声《新闻纵横》报道，一度雾里看花的中国事业单位改革，终于勾出了清晰脉络。权威消息称：中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表——到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类;到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。这意味涉及超过126万个机构，4000余万人利益的事业单位改革，将全面开闸。①

作为事业单位改革的重要组成部分，人事改革的成败与效果将直接决定总体改革的成果。那么作为人事改革中不可回避的且必须迎头面对的人员分流也将成为重中之重。“事业单位改革能走多远，很大程度上取决于其人事制度改革的进展”，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授这样形容事业单位人事制度改革的重要性，“事业单位改革即使取得了一些突破，如果没有人事制度改革的跟进，也会发生倒退。”② ①

②中国广播网凤凰网 http://news.ifeng.com/mainland/200912/1228_17_1490404.shtml

一、事业单位改革人员分流政策分析——特点

1、合理性。如果职工既得利益缺乏有效的保障，政策就为自身的推广设定了阻力。因此改制时要以实事求是的态度，切实保护职工既得利益。事业单位职工的既得利益可分为短期利益和长期利益。事业单位改革意味着职工事业身份的中止, 如国企改革一样，需要对事业身份进行适当的补偿，按照事业工龄年给予经济补偿，建立新型劳动关系，变事业职工为“ 社会人” 。考虑到事业职工与国企职工在收人和待遇上的现实差距，补偿标准应该适当高一些。长期利益。事业职工的长期利益主要体现在退体待遇的差别上，如果按照现行做法根据退休前的身份认定退休待遇及标准，对尚未退休的事业职工来说有失公平。因为改制后, 他们只能按照企业职工身份退休，在事业、企业退休待遇并轨之前,两者差距巨大。合理的做法应该是按照实际工龄构成享受退休待遇，减少事业职工因转换身份带来的损失。

2、连续性。考虑政策实施的可行性，政策设定应尽量保持连续性。改制政策设定时，常规的思维定式是“ 老人老办法、新人新办法”，即按照年龄或工龄来划分不同档次职工应该享受的政策，但这种办法的负面影响较大。落差过大, 不同年龄段待遇差别过于悬殊。在“ 新人”和“ 老人”之间缺乏合理的衔接，“ 老人” 一般包括已退休职工和接近退休职工，允许“ 老人”按照事业身份办理退休手续。但对靠不上“ 老人”的“ 新人”来说，哪怕是超过政策规定时限天, 退休后养老金就不能享受事业待遇，两者预期差距高达十多万元，这个差距难以用货币方式进行弥补，延缓效应明显。③受利益驱动，处于接近“ 老人”职工会动用所有的力量延缓改制时点，为这些职工说情的一般又都是政府官员, 因此，事业单位改革往往会一拖再拖,，改革阻力很大。保持政策的连续性既可增加合理性，又可减少改革的阻力。

3、前瞻性。虽然目前事业单位改革是局部的，从长远来看，事业单位改革必将全面推开，甚至可以视作政府机构改革的前奏。在安置政策设定时，应该适当超前，具有一定的前澹性，既为全面推开事业单位改革作准备，也为深人开展机构改革积累经验。因此，应该尽可能搭建一个兼容性强的安置政策平台。

4、导向性。从现实来看，有大量的人才滞留于机关、事业单位，即使他们面临着良好的发展机会，也往往难以做出坚决的选择，因为离开机关事业单位，就等于要放弃多年积累的机关事业单位的宝贵工龄, 过高的机会成本, 障碍了人员的正常流动。因此，要在制度上对此做出安排，逐步恢复机关、事业单位自然分流的功能，促进人才的合理流动。

二、我国事业单位改革人员分流的阻力

事业单位改革必然遇到阻力，这是因为事业单位改革只能是一种“非帕累托最优”，它不可能做到使所有人在同样的时间内获得相同的收益。而人员分流工作历来都是事业单位改革中的难点，往往出现小改没成效，大改又怕引起社会震荡的两难局面。

(一)、事业单位改革最大的阻力来自于事业单位系统内部

主要有以下三方面的阻力： ③ 王呈斌; 陈敏菊. 事业单位职工的安置政策设计[N]. 当代经济.2005年 01期

1、中国传统思维、观念的阻力

前面已经说了我国的事业单位与行政机关密不可分，长期以来就是对行政的补充，政事不分也是一大特点，官僚色彩极其浓厚。中国是一个具有两千多年封建官僚主义传统的国家, 自古以来就有“官者, 管也”的传统。我国封建王朝虽几经更迭，但官僚制度却愈益成熟和严密，在我国形成了根深蒂固的官僚制度和“ 官本位”意识。再者, 由于我国曾经长期实行高度集权的计划经济体制，许多人仍然认为做官才能获得较高的社会地位，较稳定、优厚的经济待遇。这种由封建官僚政治文化传统转化而来的“官本位”意识阻碍了地方政府职能转变和人员分流。

2、对个人出路的担忧

据调查，将近一半的事业单位人员对组织会做到妥善安排持怀疑态度。尤其是一些年龄较大和一些素质较差、工作能力较弱的人员在市场经济的社会环境中缺乏竞争力，面临的就业和生活压力很大，使得这部分人的心理压力变大，势必对事业单位改革产生反作用力。

3、对富余人员分而不管的担忧

精简是事业单位改革的主要内涵，也是衡量改革成效的直观成果。④对于精简出来的富余人员，有的单位将其分流出单位就不管了，为分流而分流, 而有些接纳富余人员的基层企事业单位，则将他们看作包袱。将被分流出单位的工作人员本来在思想上就存在一定的心理障碍，一些单位的不负责态度，进一步增加了他们的思想压力，增加了分流工作的难度。

(二)、制度方面的阻力

1、单位和人员编制管理的制度缺失

由于编制管理制度缺失，使得单位和人员的增加缺乏硬性约束，领导说一句话或批个条子，比规章制度更有效，从而使得每一次辛辛苦苦取得的改革成果难以维持较长的时间。结果是每隔几年都要动一次大的“手术”，每一次改革基本都是从头再来，社会震动很大，事业单位人员人人自危。

2、财政预算约束的软化

财政对单位人员编制约束的软化，表现在单位编制管理与财政预算管理时有脱节，存在不少的漏洞，导致财政不合理负担增加。长期以来，我国对财政负担人员的工资发放，一直采取的是“列入单位预算、资金层层下拨、单位发放到人”的松散管理方式,要杜绝上述现象的发生，财政统发工资势在必行。

3、事业单位和后勤体制的滞后

事业单位改革的经济动因无疑是要减轻财政压力。每次单位改革前, 都有不少部门突击成立新的事业单位，大量增加事业编制。分流的人员进入其他事业单位，吃的还是财政，事业单位改革的经济目标因此大打折扣。另一方面，目前很多单位都保留着自己的后勤服务机构,或有从事后勤服务的工作人员，他们通常占用的也是事业编制。由于改革精简的是事业编制，因此这些人没有成为分流之虞。在改革中，这一明显的漏洞往往给一些单位玩“事业编制”变“事业编制”的数字游戏提供了充分的施展余地，使人员分流流于形式。

4、法制的不健全

历次改革都不能“及时地将改革成果上升为法律，使得成功的经验不能通过修正、补充上升为法律稳固下来”，这是导致事业单位人员事后反弹的重要原因。④ 林赟，中国行政机构改革中的人员分流问题[N]，时代经贸(下旬刊)，2007年第十期

此外，由于缺少编制法规，以致造成日常的编制管理“无法可依”;同时，也由于现行有效的事业单位组织法的粗疏化，造成了“有法难依”和事实上“ 无法可依”的状况。

(三)、外部环境的阻力

1、分流渠道狭窄。人员分流面相对较窄，分流渠道相对较少。从省、市到县、乡,越往基层事业单位超编越多，需要分流的人员比例也就越大。尤其是处于内陆经济欠发达地区，可以自由调动的资源显得非常有限，单位改革的回旋余地相对狭窄，人员分流面临的阻力大。

2、社会保障体制改革滞后。社会保障制度改革是与事业单位改革相配套的一项重大措施。从现行情况看，还显得比较滞后。首先，事业单位—— 企业——个体，社会保障水平逐项降低，事业单位改革不仅面临着不同保障办法的衔接问题，而且也存在利益判别产生的“逆向流动”的困难;其次，目前的保障主体主要由单位来承担。离开了单位，就意味着失去了医疗、保险等保障。这些都使许多人员不愿意离开单位，增加了富余人员分流的难度。

3、监督缺位。由于在改革中，政府既是改革的主体，又是改革的对象，改革方案既形成于系统内部，又在系统内部组织实施，这就难以避免部门本位主义的困扰，许多部门往往从本部门的利益出发，争取人员编制的数量。事实上，事业单位改革方案较少有充分经过民主讨论的情况，最多是在改革方案上报之前简单地知会一下。

三、 解决人员分流阻力的对策

(一)、借鉴历史经验。以往几次改革，为分流人员提供了经验，探索了路子。

1、完善并严格离退休制度，认真安排老干部退休离休。允许近离退休年龄的机关人员提前离岗。

2、实行离职补偿金制度。具体就是对分流人员发放一定数额的补偿金，并在有关行政规章上予以明确规定，然后根据各地实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的幅度。

3、选派部分符合条件的人员充实到基层任职;鼓励精简下来的人员申办私营、个体企业，或者到农村去创办农场、养殖场，在政策上给予适度倾斜，如在贷款方面予以扶持，给予税费方面的优惠等。(为分流下来的人员提供定向进修和学历培训的机会，他们在培训期间原有的各种待遇保持不变。) 鼓励分流下来的人员到乡镇企业工作，在一定时期内保留原有待遇不变，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠，激发企业接收事业单位分流人员的积极性。这样利用经济杠杆鼓励富余人员脱离单位，一方面可以解决他们的后顾之忧，另一方面可以实现单位与人员的消肿目标。

(二)、在新形势下解决人员分流问题的对策

随着改革的不断深入，应该用新的视角看待人员分流问题，并用新的方法解决人员分流中出现的新问题。

1、提高认识是前提

分流人员不再是一种消极的手段，而是能够与生产力的发展结合起来，促进经济建设，这也体现了事业单位改革的最终目标。

单位富余人员不再是包袱，而是社会的财富，是社会经济发展和现代化建设的重要力量。一般地讲，单位人员的素质比较高。但由于单位人员过多，许多有用之才作用得不到发挥。从单位分流一部分人员出去办企业，搞服务实体, 发展第三产业，使他们的聪明才智有了用武之地，也能促进经济建设和第三产业的发展。

2、拓宽分流渠道是关键

在传统计划经济条件下进行单位改革, 分流人员的安置主要采取组织上包办，在单位内部消化的办法。但随着认识的提高，分流之路应大大拓宽。一方面可以继续在内部进行结构调整, 把部分富余人员调剂到急需充实加强单位和基层, 这对改善结构, 提高效率, 是十分有益的。另一方面则是从全社会范围内进行结构调整, 在更为广阔的天地里安置富余人员, 实现人力资源的合理配置。在社会范围内对人员实行合理分流, 与单纯的撤并或简单的加减是有着严格的区别的。它要根据社会经济发展的要求，按照社会化大生产的分工原则, 既填补社会需求的空白, 又强化社会服务的薄弱环节, 以达到促进社会生产力发展的目的。实践证明：在全社会范围内进行人员分流，比局限于事业单位内部进行分流，意义更深远, 效果更明显。

3、注意掌握政策界限

在社会范围内妥善安置富余人员，并不是一件轻而易举的事情。需要政府去组织、引导和支持, 采取一定的鼓励措施和优惠政策，但需要明确和掌握有关的政策界限, 避免产生偏差。总的要求是：既要坚持人员分流的基本原则, 又要采取一些过渡性措施。

4、加快配套体制改革，健全社会保障制度，消减分流阻力

针对目前社会保障制度存在的问题，亟须加快医疗、养老等方面的社会保障制度建设，明确社会保障制度改革的思路，结合社会公平、社会稳定的目标，实现社会基本保障的普及化、公平化，以消除分流人员转岗再就业过程中的种种顾虑和担心，保证改革的顺利推进。

5、依法定编提供动力和保障

当前较为紧迫的工作：一是加快事业单位组织立法, 修改目前现行的事业单位组织法。二是加快单位编制法制化。在科学论证的基础上, 依法确定事业单位总定员, 并将编制的扩充、增减纳入法定程序。重点是对事业单位的规格、数量和人员实行定编定员, 通过制定法律加以规范。三是将交叉重复的程序加以合并，繁琐的加以简化，缺乏的加以完善，并以法律、法规的形式给予确定下来。

四、我国事业单位改革中的人员分流问题涉及范围广, 矛盾尖锐,

直接关系到事业单位改革的成败, 甚至于社会的稳定。各有关部门应该提高认识，通力合作, 疏通渠道，加快配套体制的改革, 切实解决。

第二篇：我国事业单位改革的方向与治理模式

课程：非政府组织(NGO)管理 任课教师：吴湘玲 学号：200691158007 姓名：李莹

浅谈我国事业单位改革的方向与治理模式

一、引 言

“非营利组织”作为一种特定的社会组织形态，在欧美等西方国家已有几百年的历史。它本来是为克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷而产生的，但在现代社会中，却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。可以说，政府部门、市场部门和非营利部门作为三个基本的构成部分，共同形成现代社会的三大体系。由于国外的“非营利机构”大多是一些科研教育、医疗卫生、文化娱乐、慈善救助等方面的社会组织，其功能与我们的“事业单位”在外延上具有一定重合性。因此，自90年代中期，国外非营利组织的管理理论和实践进入我国事业单位改革视野，一直被部分学者及实际工作者所倡导，试图作为我国事业单位改革的主导模式。这种观点提出不久受到了政府决策部门的重视，“非营利机构”或“非营利性机构”作为一个固定用语已在科技、卫生等领域的改革性文位改革的现实考察，认为现实中事业单位向非营利组织转化已经在相当高的水平上发生着。这一转化符合社会转型与公共事业发展趋势，是我国公共事业改革与发展的重要方向之一。但受制度变迁相对滞后等的影响，这种转化尚未形成规范、成型、制度化的路径，而且不少人对“非营利机构”的理解还仅仅滞留于一种望文生义、似是而非的水平上，所以，对于“非营利机构”作为事业单位改革的目标模式的适用性问题上，还有必要作进一步的辨析。本文从公共服务营销的角度，通过对NPO受益人特质的分类研究，将非营利组织划分为以公众、顾客、成员为导向的三类组织，并分析了这三类组织的行为特征。以此为据，针对当前事业单位改革的实际，探讨了我国事业单位改革的方向与治理模式。

二、基于受益人特质的非营利组织的分类

由于非营利组织的行为特征千差万别，以目的、组织、部门等进行的分类及其管理也一直都是一个模糊的过程。特别由于各国对处于政府与私营企业之间的制度空间的关注焦点有所不同，所以对非营利组织这样一种组织形态的叫法多种多样，例如志愿者组织、慈善组织、免税组织等等。但是，无论非营利组织的形式多么复杂，它的寻利活动及其本质是一致的。“我们说一个非营利组织之所以被称为非营利性组织，并不在于这些组织实际上是否赚钱，更正确地说，这个称谓是指那些以推进科学、教育或慈善事业而非以赚钱为其首要目的的组织，即便实际上他们的财政搞得很好”。因此，非营利组织与营利组织之间可以说是从纯粹公益性的非营利组织到纯粹商业性的营利组织之间的连续形态，差异则体现在动机、手段和目的，以及不同的利益相关者行为。Anthony和Herzlinger从受益人特性的角度可将非营利组织分为三类:以公众为导向的组织、以顾客为导向的组织和以成员为导向的组织。由于非营利组织主要提供的是公共物品(准公共物品)，位于“光谱图”的前两列中。因此，从服务营销的角度，这三类组织的行为特征从接近纯粹慈善性到一定的商业性(见图1):

图1 非营利组织与营利组织之间的“光谱图”

1.以公众为导向的组织

以公众为导向的组织是以向公共的整体或部分的利益提供服务而存在，常见的公共系统包括中小学义务教育、慈善机构、环保组织、公共卫生保健及其它公共物品(如公益或福利救助机构等)。这类组织以追求名誉，完成公益使命为动机，以实现社会价值为目的，常常吸引大量的志愿者参与服务。组织的经费主要来自社会捐助和政府资助，受益人无需付费。由于组织的很多服务都是无形的，其效率难以衡量，且易出现“公地悲剧”。因此，常常面临管理有效性的危机。自律机制和社会监督是治理的关键。

2.以顾客为导向的组织

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供服务的。这类组织主要是社会服务领域，如非营利医院、大学、养老院、博物馆、垃圾回收站、邮电局和许多公共交通系统等，他们作为非营利组织是为社会大众服务的，经常得到政府等组织的补偿，但同时要向受益者收取一定的费用(往往低于成本)。鉴于不同的公益项目，有时还可以吸引部分志愿者(专业)参与服务。在这类组织中，由于有公共部门的支持，其规模、活动范围和力度都很大，所能提供的服务市场发育良好，适于引进市场化机制，以低于市场平均价格的有偿收费来获取部分收入。这类组织可以学习企业的治理经验，提高服务质量和效率。

3.以成员为导向的组织

以成员为导向组织仅向其成员提供服务，俗称会员制。组织直接且经常以低成本的服务或免税为成员获取利益。组织的收益一般来自于会费、内部捐献和一些服务获取的费用，它们的受益人(会员)都是以会员费的形式支付所享受的服务。因此这类组织的管理由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。由于受益人的特殊性，互惠机制是主要的动力机制，其治理模式必须体现合作。

当然，一个组织如果不能很好的界定自己组织的导向就会陷入困境。区别以顾客为导向的组织与以公众为导向的组织比较困难，主要集中在谁的利益为先。在以顾客为导向的组织中，即便是政府付款，顾客的利益还是先实现;而在以公众为导向的组织中，则是公众利益首先实现;以成员为导向的组织则是实现利益互惠。

三、我国事业单位发展的现状

我国的事业单位是在计划经济体制下政府建立起来的利用社会资源、提供公共服务，依附于国家机关的公共服务组织系统。国务院1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》明确规定:事业单位是指为了社会公益事业，由国家机关或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可以看出，事业单位作为我国社会组织的一种基本形态，几乎遍布整个社会的各个领域和层面，无论在体制上还是在机制都属于政府职能重要组成部分。包括各种国有的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心图书馆、美术馆等等。它协助政府提供公共物品，但它们在性质、组织形态、资金来源、隶属关系、服务对象等方面却是形形色色、千差万别的。

改革开放以来，伴随社会转型与公共事业体制改革不断深入，社会自组织能力与资源动员能力不断增强，社会力量举办的事业组织发展迅速，国家先后通过《民办教育促进法》、《公益基金管理条例》和《民办非企业单位管理条例》等法律法规条例，在法律层面予以承认。党的十六大提出了“按照社会主义市场经济体制的要求和政事分开的原则，改革事业单位管理体制”的要求，经过前几轮改革，取得了一定成效，但仍未从根本上解决问题。可以说，我国现行的社会事业体制，其主要特点是“政事不分”，政府职责范围缺乏明确的界限，包办了所有社会事业，而不论其是否具有公益性。从而使得事业单位同时承担了市场经济体制下本应由多种组织形式承担的社会事业职能。这既表现在宏观层次上，整个事业单位部门同时承担了多种社会事业职能;也表现在微观层次，大多数事业单位内部也同时承担多种职能。这种职能上的多元化是导致事业单位许多弊端的深层次根源。经历了近20年的改革，事业单位的这一基本特征仍然没有发生根本变化，构成了当前事业单位改革的焦点和难点。要进行彻底改革，必须建立在对事业单位进行合理分类的基础上，根据不同的情况有针对性地进行改革。朱光明依据事业单位承担的社会功能的不同，将我国现行的事业单位大致划分为行政执行类、社会公益类和生产经营类三种类型。但仍然仅是权宜之计。从长远来看，为更好地适应社会主义市场经济的需要，管理和规范事业单位的行为，西方非营利组织分类管理的理论和实践对我们有一定的借鉴意义。

四、我国事业单位改革的方向与模式

事业单位改革的实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供。公共部门向社会转移资源是社会转型的重要内容与客观要求，事业单位非营利化应是上述要求的具体体现。因此，本文认为目前我国的事业单位可以按照公益性的程度和其受益人特质进行分类改革。对于那些具有政府职能的单位，应将职能回归政府;提供市场化服务的单位应向现代企业方向改制;具有较强公益性和服务对象的特殊性可以按照现代市场经济国家的非营利组织管理模式进行改革(见图2)。

图2 我国事业单位改革“光谱图”

1.以公众为导向———公益运作型组织模式

以公众为导向的非营利组织主要提供公共性较高、市场性较低的公共服务产品。这类组织是我国公共事业组织的主体，也是事业单位体制改革的重点，主要包括基础研究、基础教育、公益文化、公共卫生、社会福利、环境保护等领域的公共服务机构。对于这类事业单位，应以公众为导向，按照“政事分开”的原则，采取公益运作型的组织模式进行改革。在登记授予其独立法人资格的同时，对其业务活动范围做出明确界定，并撤消其享有的行政级别。组织治理结构可参照现代非营利机构的运营模式，实行理事会主导。经费主要依靠财政拨款和社会公益赞助。财政拨款主要通过政府购买服务和项目捐赠实施。对这类事业机构的管理，政府一般不再直接干预其日常业务活动，主要通过对其事业发展提出指导性意见、实行项目管理、对其经营绩效定期进行评估、财务定期审计等方式进行，并建立社会监督机制，定期向社会公布组织运行情况。

2.以顾客为导向———服务收费型组织模式

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供公共服务产品。这类服务一般具有一定公共性和较高的市场性。其特点是业务成本可以通过服务性收费来补偿，并适当获取利润。例如邮政与公共交通系统、大学、养老院等。这类事业单位一般都拥有比较稳定的财源，也常得到政府等组织的补贴，通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争。对于这类事业单位的改革，应以顾客为导向，按照有偿服务的原则，采取服务收费型的组织模式进行。借鉴企业的基本治理模式，实行执行长(CEO)主导，转换经营机制，采用经济核算制，实行企业化管理。

3.以成员为导向———会员互益型组织模式

以成员为导向的组织仅向其成员提供服务，提供的是市场性较低、公共性也较低的公共服务产品。如各种行业协会、商会、学会、俱乐部等。对于这类事业单位，可以以成员为导向，采取会员互益型的组织模式。通过向会员收费，在会员范围内提供服务。由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。对于这类事业单位以他们自行管理为主，建立共享式治理结构，实行理事会治理模式。

4.以市场为导向———市场竞争型组织模式

对于现在大量存在的、属于生产经营范围的，提供市场性高、公共性低(公益性较弱)的准公共服务产品的事业单位，如应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构、广播电视机构等，必须以市场为导向，按照“政企分开”的原则，采取市场竞争型组织模式，核销其事业编制，使其转变为自主经营、自负盈亏的企业。在转制过程中，国家可向他们提供免税减税、贴息贷款、放宽经营限制等优惠，最终成为现代企业制度下的公司，实行公司治理模式。

最后，对于那些承担政府行政职能的事业单位，按照“政事分开”的原则，应将职能回归政府，由政府主导，实现社会和国家目标。

不过值得注意的是，针对不同类型的事业单位的改革，目的是提高组织配置资源的有效性，促进公益目标的实现。在大量社会需求促进竞争加剧的市场环境下，无效率的非营利组织也会被淘汰出局，只有坚持“做好事也要精益求精”，才能不断提高组织的社会效能，更好地实现组织的公益宗旨。以上提及的事业单位改革的方向和模式，不管采取何种模式，还需要社会变迁、体制改革、人事制度等相关配套措施，因此，我国事业单位的改革任重而道远。

第三篇：我国文化事业体制改革过程

文化艺术管理系

2011级2班

修翔宇

0113519

3十六大以来，我国文化体制改革工作深入推进，文化生产力得到解放，文化事业文化产业的实力、活力和竞争力不断增强，逐步探索出一条中国特色社会主义的文化事业繁荣发展新路。

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视文化建设，把文化建设提到前所未有的战略高度，对深化文化体制改革、加快发展文化事业文化产业作出一系列重大部署，提出了一系列新观点、新论断、新要求。2003年6月，中央召开了文化体制改革试点工作会议，确定在9个地区和35个文化单位进行试点。经过两年多的大胆探索、扎实工作，各地试点地区和单位基本完成了中央确定的试点任务，为改革向面上逐步推开提供了典型示范，积累了新鲜经验。在认真总结试点经验的基础上，2005年底，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》。2006年3月在北京召开的全国文化体制改革工作会议，科学分析了文化体制改革面临的形势和任务，深刻论述了文化体制改革的重大意义，对全面推进文化体制改革进行了具体部署。

党的十七大深刻阐述了文化建设的极端重要性，号召全党更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣、兴起社会主义文化建设新高潮、提高国家文化软实力。2008年4月，中央召开了全国文化体制改革工作会议，强调要深入贯彻落实党的十七大精神，推动文化体制改革不断取得新的实质性进展。文化艺术、广播影视、新闻出版等领域的体制改革工作进入向面上推开、向纵深拓展的新阶段。2009年8月14日至16日，中央文化体制改革工作领导小组在南京召开全国文化体制改革经验交流会，分专题部署了文化体制改革重点工作。

在过去30多年里,我国文化体制改革经历了从酝酿、准备、稳步推进到快速发展的多个时期,宏观来看,大体经历了三个发展阶段。

第一阶段(1978年—1992年)

1978年12月,中国共产党召开了十一届三中全会,实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折,进入改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。

1979年10月,邓小平代表党中央在中国文学艺术工作者第四次代表大会发表祝辞,提出了新时期我国文学艺术事业发展的一系列指导方针。对文化体制改革而言,这个讲话奠定了理论基础,指明了前进方向。

1980年2月召开的全国文化厅局长会议明确提出:坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。

1983年,国务院的政府工作报告提出,文艺体制需要有领导、有步骤地进行改革。改革是为了促进社会主义文艺的繁荣,提高作家、艺术家的思想艺术素质,提高作品的思想艺术质量。

第二阶段(1993年—2002年)

1992年邓小平同志视察南方的重要谈话发表和党的十四大的召开,标志着我国改革开放和现代化建设进入了一个新阶段。深化改革,扩大开放,发展社会主义市场经济,既为文化发展奠定了基础、注入了活力,同时也促进了文化自身的体制改革。

1996年,十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》提出了文化体制改革的任务和一系列方针。《决议》认为,“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路”“改革的目的在于增强文化事业的活力,充分调动文化工作者的积极性,多出优秀作品,多出优秀人才”。 2000年10月,十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。“文化产业”概念的提出,标志着我国对文化产业的承认和对其地位的认可,特别是对于深化文化体制改革具有重要意义。

第三阶段(2002年至今)

2002年11月8日,党的十六大召开。党的十六大确定了我国改革发展的新战略,第一次将文化分成文化事业和文化产业,明确提出“积极发展文化事业和文化产业”“深化文化体制改革”。

2003年10月,党的十六届三中全会明确把文化体制改革纳入完善社会主义市场经济体制的重要任务,进一步确定了深化文化体制改革的总体思路和目标。

2003年,文化体制改革试点工作启动。北京、上海、重庆、广东、浙江以及深圳、沈阳、西安、丽江等9个省市和35家宣传文化单位进行改革试点,先行探索。 2004年1月,北京儿童艺术剧院转企改制,组建第一家股份公司。

2004年4月,中国对外演出公司和中国对外艺术展览中心合并组建全国第一家大型对外文化企业集团——中国对外文化集团公司。

2004年,江苏11家省直院团集体转企改制组建第一家省级演艺集团公司。 2004年9月,党的十六届四中全会把提高建设社会主义先进文化能力作为加强党的执政能力建设的一项重要任务,明确提出深化文化体制改革,解放和发展文化生产力。

2005年,中国对外文化集团公司、上海文广新闻传媒集团、上海杂技团组建第一家项目制演艺公司。

2005年10月,党的十六届五中全会强调要构建公共文化服务体系,积极发展文化事业和文化产业,创造更多更好适应人民群众需求的优秀文化产品。

2006年,党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会做出全面的论述和部署,要求把深化文化体制改革、繁荣发展社会主义先进文化摆在更加突出的位置。

2006年初,中共中央、国务院发出了《关于深化文化体制改革的若干意见》。 2006年3月,全国文化体制改革工作会议在北京召开,标志着文化体制改革工作由点到面、逐步铺开,文化体制改革进入攻坚之年。全国新确定了89个试点地区和170个试点单位。

2006年,中国木偶剧院转企改制组建第一家由民营公司控股的文化企业。 2007年10月,党的十七大着重强调,“推进文化创新,增强文化发展活力。在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新,解放和发展文化生产力,是繁荣文化的必由之路”。

2009年8月15日,全国文化体制改革经验交流会举行。会议要求,要深入学习实践科学发展观,树立新的文化发展理念,将文化体制改革摆在更加突出的位置,切实抓紧抓好,抓出成效。

2009年8月27日,西安歌舞剧院有限责任公司、西安话剧院有限责任公司、西安儿童艺术剧院有限责任公司、西安市豫剧团有限责任公司、西安说唱艺术传播有限责任公司和西安出版社有限责任公司6个新型市场主体宣告成立,西安市“五团一社”正式完成转企改制。

2009年8月30日,宁夏话剧艺术发展有限公司、宁夏黄河出版传媒集团有限公司、宁夏报业传媒有限公司、宁夏广电传媒集团有限公司、宁夏电影集团有限公司、宁夏互联网新闻中心6个改制单位同时授牌,这标志着宁夏话剧团等6家单位正式转企改制。

2009年10月28日,陕西演艺集团有限公司正式挂牌成立。该公司是以现有的陕西省歌舞剧院、陕西省乐团、陕西省杂技艺术团、陕西省民间艺术剧院、陕西省京剧团、陕西人民艺术剧院、西安人民剧院、陕西省演出公司8家单位的资产为基础,组建起的具有独立法人资格的“陕西演艺航母”。

2009年11月4日,上海文广演艺(集团)有限公司揭牌成立。集团下属的上海话剧艺术中心、上海歌舞团、上海滑稽剧团、上海木偶剧团、上海轻音乐团也同时宣布转企改制,分别成立有限责任公司。

2009年11月12日,中国东方歌舞团转企改制组建的中国东方演艺集团有限公司,中国文化报社转企改制组建的中国文化传媒集团有限公司,文化部文化市场发展中心、中国演出管理中心转企改制共同组建的中国动漫集团有限公司同时在京成立。三家集团有限公司是文化系统首批由经营性文化事业单位直接转制为国有独资公司的中央文化企业,其组建创造了第一家中直院团整体转制、第一家部委主管报社整体转制、第一次组建中央动漫企业等多项历史记录。

第四篇：浅谈我国机关事业单位养老保险改革

摘要：我国目前由于在养老保险管理中运用统一性管理标准，以及机关单位与普通公司之间的差异，形成了严重的社会不公平分配现象，机关事业单位的稳定性工作及工资待遇水平，远远高于普通企业的劳动力分配标准，这种现象对我国建立和谐社会关系有着严重的制约影响。本次研究主要针对机关事业单位养老保险的必要性及其中存在的问题进行全面分析，然后针对改革机关事业单位工作中所遇到的发展与推进困境，提出有效促进养老保险制度改革的有效手段，为寻求国家进一步平均社会分配、推动社会主义全面建设，建立和谐社会的目标而努力。

关键词： 机关事业单位;养老保险;改革

机关事业单位对我国的发展改革有着重要的推动作用，由于其经济主要来源为国家财政支出，是通过花费来源于人民的税收收入或国家企业收入等，来实现其社会职能的部门，因此其对经费的支出与使用受到了严格的社会监督，而随着国家不断深入的开展党政廉洁建设，机关事业单位与普通企业劳动力之间存在的待遇和收入差异日益明显的显露出来，这直接造成了社会的分配不公，对社会的和谐建设与公平保障造成直接阻碍。我国目前无可置疑的早已经进入老龄化社会，老年人口的养老金支出已经造成了严重的国家财政负担，直接的推动并提出对机关单位养老保险制度的改革要求。

机关事业单位养老保险改革的必要性

首先与普通公司在养老保险的制度管理上，无法与机关单位相比，机关单位要远远地优于普通公司的制度，不仅是养老保险的构建观念直接优于普通公司的相关制度，在其运行机制方面也比企业的制度更加优化。由于机关事业单位养老保险的公务人员待遇水平高，个人承担的缴费比例低、与工资相比缴费负担小，因此与企业员工的养老保险管理制度存在鲜明的对比，国家对企业的养老保险制度与员工的工资水平相比，缴费带给员工的负担沉重，同时养老待遇水平也远远地低于机关事业单位的养老待遇水平，这不仅直接造成社会的不公平现象，影响社会成果的分配平均和公平原则，更制约了我国社会主义和谐社会及全面社会建设的发展。

其次由于公司企业的养老保险制度无法与机关单位相比，其差异突出使劳动力在机关事业单位与企业之间发生流动时，直接形成明显的待遇差，即当劳动力离开单位转移入企业后，其原本的养老保险水平、缴费及待遇水平，与原单位相比会有非常明显的下降;同时由企业转入单位的过程中，会由于养老保险手续的转移困难，对企业人员转移入机关事业单位，造成非常大的困难。我国社会主义建设任务中，使劳动力在企业或单位之间选择时有统一的标准，是社会发展与推进过程中的基本要求，而这种制度差异现象直接影响着我国在劳动力市场的统一性建设工作的推进，因此只有对其进行改革，才能实现全国劳动力市场平均与统一。

最后机关事业单位的养老保险制度改革，是发展社会经济水平、促进企业吸收优秀人才、促进社会全面发展的必然需求。在机关事业单位中的优厚待遇水平及养老保险制度，使得劳动者普遍愿意在机关事业单位寻求一份稳定且待遇优厚地工作，而对于企业过重的养老保险负担以及不稳定的待遇水平，则没有选择意向，这种差别使企业发展与优秀人才的引入、吸收受到直接的制约，影响我国企业和公司的发展，进而制约我国全面经济水平的提升。只有消除这种差别，保证社会的公平分配，才能使企业与机关事业单位一样具有对优秀人才的吸引力。

机关事业单位养老保险改革存在的问题

(一)部分单位缴费困难

目前国务院已出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)，《决定》明确要求：单位按工作人员工资总额的20%缴纳基本养老保险，工作人员按本人缴费工资的8%缴纳基本养老保险。这样的要求虽然和企业养老保险缴费比例一致，达到了机关事业单位与企业单位在缴费上的公平;但是一些自收自支单位和差额供给事业单位，由于资金问题可能无法正常按时足额缴费。因为这样的单位他们的经费主要靠自身经营所得;但是经营是时好时坏的，所以经费不可能像财政全供单位那样长期稳定，从而不能保证按时足额缴工作人员基本养老金，造成了缴费难问题。养老保险的收入是养老保险一切工作的基础，基础搞不好，将影响养老保险整体工作的顺利开展。

(二)基金使用率不高

因为各个地方的财政都是各自经营的，机关事业单位的养老保险的改革也是经过市、县的试点推广起来的，养老保险的基金是省、市、县统筹的，统筹层次比较低，这样一来就会使社会养老保险不能更好的发挥出调剂的技能，这就使得一些财政收入较低的地区根本就没有基金的积累，更不用说保险能力。

(三)财政负担沉重

由老龄化社会所带来的沉重的财政负担并未得到改善。养老保险改革的一个重要目的就是要通过改革实现国家财政负担的减轻，目前的机关事业单位养老保险缴费及养老金发放制度，仅仅是与个人缴费的时间年限关联，由于没有个人帐户建立，因此与缴费金额没有关联，直接为国家负担沉重的财政支出造成进一步影响。由于退休人员养老金的计算不与个人缴费金额关联，更降低了单位人员的缴费积极性，不利于养老基金的积累，基金的积累量较少也使得国家在承担养老金支出问题上的负担沉重。

机关事业单位养老保险改革的建议

(一)完善养老保险的法规政策

我国的养老保险制度实施，只有建立了正确的立法制度，才能实现改革的有效推进，从法规政策入手，才是完善我国机关事业单位养老保险改革工作的最根本手段。目前我国所颁布的相关法规，现行的只有一项《中华人民共和国社会保险法》，这项立法所针对的养老保险制度改革存在着许多不全面的方面，例如在改革政策及执行工作的相关法规并未建立或完善，更没有专门针对机关单位改革的标准与要求，所以无法实现改进和完善机关单位及事业单位的养老保险制度完善，影响制度改革的推进。所以只有先建立起完善、全面的，能够针对机关事业单位养老保险改革的法规政策，才能有效推动并实现养老保险在机关事业单位的改革。

第五篇：我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究

用和谐发展的理念探索当前的事业单位人事改革

作者简介：丁锡锋，宁波市市政管理处。

摘 要:我们必须清晰的看到当前事业单位人事制度改革的进程与我国市场经济体制和各项事业发展存在不适应、甚至矛盾冲突，这严重违背了人事单位人事改革的初衷，对于社会的全面和谐造成了重要的影响，更为严重的是影响了社会全面发展。那么如何来解决社会发展过程中的突出问题，是本文研究的重点。

关键词：和谐发展;理念;事业单位;人事改革

1我国人事单位的特点

事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。我国人事单位的特点主要是表现在人事制度的不够完善，人事制度是随着社会发展全面体现劳动关系和劳动价值的关系，当劳动关系不能达到体现劳动价值的时候，劳动关系就变成了政治的附属体，这在我们过去的人事制度中，说白了其实就是口头关系或者叫领导指示，主要领导一句话就可以成为人事单位解决劳动关系的依据，这种单一的口头协议必然损害和破坏了人事制度向管理和服务型发展的可能。另外人事制度的内部不和谐性更为严重，由于劳动关系的建立是一种无规范和考核的宽进制，那么在劳动价值上就无从到达均衡，形成了多种破坏人才形成和团队变量的可能。人才做不能上能下、能进能出的灵活用人机制，这种人浮于事，效率低下，严重制约了事业单位的长效发展。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门。由于历史遗留及客观存在的多种原因，尽管近几年来按照关于深化干部人事制度改革的要求，事业单位在实行多种形式的选人用人制度等方面进行了积极探索，但从总体上看，在人事管理方面依然存在着诸多不适应社会发展要求的问题，亟需用和谐与发展的理念对其人事制度进行一番探索。

2事业单位人事改革方面存在的主要问题

2.1未建立符合各类事业单位特点的人事管理制度

目前，行政机关有《国家公务员暂行条例》，企业有《劳动法》，惟独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的单项政策规定也不健全，事业单位人事法制建设亟待加强。比如在进人方面，公务员“凡进必考”的公开、公平、公正的进人机制已基本建立，而事业单位则还没有完全普及与建立，在事业单位工资福利待遇参照公务员的“银饭碗”的诱惑下，在进人方面，势必存在着进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。正因为没有一个真正符合事业单位特点的人事管理制度，不能从制度上对人员进行管理，而只能用计划经济下的人事管理机制去对于事业单位进行管理与考核，远远不适应当前事业单位发展的现状。二是有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全。很多事业单位人员说白了就是做什么，能做什么，都是领导来给你安排，但是能干什么，你能够做好什么，并没有展示的舞台和机制。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据，岗位管理也缺乏具体政策。事企不分，人员混岗，同岗不同酬等不合理现象还不同程度的存在，使人员竞争意识薄弱，完全被计划经济下人事管理的体制所束缚，人浮于事现象比较普遍，工作应有的积极性变成了熬年头、排资历，许多有冲劲有激情的人才就这么被这种机制特有的慢节奏所同化。三是能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。人员干好干坏一个样，干多干少一个样，“银饭碗”已经深深扎根于事业单位职工思想之中，缺乏必要的忧患意识，缺乏高度 1 的工作责任感、事业心，不能够人尽其才，才尽其用。同时在出口上，由于事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅。在人事监管上，又缺乏对事业单位用人的监督管理手段。所以一些单位也就出现了所谓的“一张报纸一杯茶的”清闲日子，工作变成了混日子，熬年限，缺乏必要激励用人机制。事业单位人事制度改革涉及人数多，覆盖面广，是一项牵一发而动全身的大事，非常复杂，难度极大。但复杂和难度大不是迟滞改革的理由。经济社会的不断发展已经对提供各种社会公共服务的事业单位提出了更多、更高和更市场化的要求。事业单位原有人事管理制度已经严重阻碍了单位活力的激发和释放，无法适应经济社会发展的新需求，迎难而上，进一步深化事业单位人事制度改革，是我们的迫切选择。

2.2深化事业单位改革的对策探索一是要以和谐促发展的指导思想来推进改革

深化事业单位人事制度改革要特别注意维护职工的合法权益，在改革中保障好用人单位和工作人员双方的合法权益，这一点相当重要。为此，需制定有关政策，并建立健全各级人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益，以保障事业单位人事改革的稳步推进。 二是应尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》。毋庸置疑，事业单位的活力和效率必须建立在适应市场需求的灵活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辞退”，福利待遇和养老待遇一视同仁，是激发推动事业单位不断改进工作、提高工作效率、提供更多优质公共服务的强大制度动力。人力资源和社会保障部应加快事业单位人事管理立法步伐，力争尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》，抓紧制定完善事业单位工作人员处分、奖励、考核、申诉和竞聘上岗、特设岗位等配套法规和政策。全面推行聘用制度，加快事业单位岗位设置管理实施工作，积极稳妥地做好专业技术一级岗位首次实施工作。在分类改革上，这一点国外早就开始实行分类管理的人事制度，其实人事制度不能与政治捆绑，它应该是单纯的人才档案，是选拔和发展人才，同事为人才提供就业平台的关系枢带，但是事实上我们应该认识到这种关系枢带却还承担行政职能，那么就有研究者认为是不是应该纳入行政序列，应实行公务员制度;这一点上其实有很多地方开始实行参照制度，也就是说参照公务员的一种人事变量，实际上是享有公务员的待遇，这其实是人事制度的一次变量，我个人认为带有很重的政治色彩，公务员制度的本身不是一种福利制度，它应该是一种代表着服务和程序的代名词。另一方面许多从事生产经营活动的事业单位，如转为企业，应实行企业的人事管理制度;从事公益活动的事业单位，应实行以聘用制度为基础的事业单位人事管理制度。 在人员进口上，实行公开招聘，要规范程序，明确权限，保证公开透明。在人员管理上，推行岗位管理，规范岗位设置，实施竞聘上岗，完善考核奖惩，实施合同管理。 在人员出口上，完善制度畅通出口，建立与聘用制度相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘制度，在解决社会保障基础上形成人员退出机制。

2.3要坚持试点先行逐步推进的方针

在深化事业单位人事制度改革过程中，要继续推行试点先行，在对改革的具体制度、程序、方法、措施等进行实践检验并不断完善的基础上，再进行逐步地推进。改革应提防造成事业单位人员的“不安全感”，在政策上作合理倾斜，并有一定过渡期，以免引起不必要的震荡。同时在具体操作中还要特别注意有步骤、分阶段进行，要从实际出发，实事求是，绝不能有丝毫的马虎，特别是要做到根据不同的地方制定不同的政策，逐步展开分步实施，逐步到位要强调稳定的关系，把握好改革的力度和群众承受能力之间的关系。各地区、各部门如果能根据实际情况，特别是结合自己本地区本机构改革、体制改革和经济社会发展状况，通过摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，制定改革的具体实施办法。改革的方案要广泛听取广大职工的意见，可发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，并通过改革，达到淡化身份，强化岗位，转换机制，增强活力，调动积极性，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展，使整个改革平稳推进。

2 参考文献：

[1] 朱禾勤.强化人事改革促进队伍建设[J].人事管理,2003,(199

事业单位改革的重点和难点剖析及对策探索

宝应县机构编制委员会办公室 刘宇峰

目前，事业单位在发展过程中暴露出不少的问题：发展缺乏规划，机构不断臃肿;政府与市场的职责不清;放权过度、约束不力等问题普遍存在。这就导致社会管理秩序不规范、财政负担不断加重，严重阻碍社会的发展与进步，事业单位改革已到了刻不容缓的地步。

事业单位改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强，关系到事业单位广大职工的切身利益;关系到改革、发展、稳定的大局。我们要充分认识这项改革的重要性、复杂性和艰巨性;统一思想认识、切实加强领导;采取多种形式，清除思想障碍，使广大职工认识到事业单位改革是大势所趋，从而自觉关心改革，理解、支持和积极投身改革，增强改革的心理承受能力，为改革奠定良好的思想基础。

事业单位改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求，对于巩固党政机构改革和企业改革的成果，建立起适应市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律，充满生机与活力的管理体制，推进事业单位的社会化进程，促进经济和社会事业的协调发展，都具有十分重要的意义。要切实搞好事业单位的改革，认为着重抓住改革的重点和难点来进行研究是问题的关键。

事业单位改革的重点

通过对宝应县600多个事业单位(含教育卫生)的总体分析，认为对事业单位的改革必须抓住改革的重点，只有这样才能有助于事业单位改革的顺利完成。结合宝应经济欠发达地区的现状，事业单位改革的重点主要包括以下四个方面：

一、理顺关系

以前事业单位一直是机关部门的附属物，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的表面上脱钩于其

3 主管部门，实际上是"明脱暗不脱";县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节;存在"看到的管不到，管到的看不到"的现象。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。

二、明确职责

以往每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质、经济渠道等，而对单位的工作职责不是十分重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销;对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。

三、科学分类

事业单位的情况错综复杂，根据不同的性质和任务，可以进行多种方法的分类，到目前为止，认为比较科学的分类是将事业单位划分为：行政管理型、社会公益型、技术与中介型和生产经营型等四大类。只有对每一个事业单位进行科学分类，特别是兼顾两类及以上或介于两类之间及以上的，要以侧重的一类一方为主进行分类，只有在科学分类的基础上，才能对不同的事业单位进行科学的改革。

四、提供服务

事业单位与党政机关以及企业的本质区别就在于：事业单位为社会发展提供公共产品和公共服务，在事业单位改革中，要着重抓住其为社会提供了哪些公共服务，从而确定其改革方向，采取相应的改革措施。

事业单位改革的难点

宝应属经济欠发达地区，因经济落后，使事业单位改革的难度加大，认为主要难在以下四个方面：

一、人员分流

由于经济发展相对滞后，前几年，大量人员涌入事业单位，使本来不堪重负的事业单位更加步履维艰。这些人通过各种渠道好不容易进入自认为是"铁饭碗"的事业单位，虽然目前很多事业单位又难以维持生计，但要进行改革，将已在事业单位工作多年和这些费了九牛二虎之力才挤进事业单位的人员分流出去，真是谈何容易?加上我县财政状况不佳，本身就业岗位不足、就业形势十分严峻，使人员分流难上加难。

二、科学设岗

4 科学设岗是人事制度改革的前提和基础，是一项科学性、专业性很强的工作。过去"因人设岗"的传统做法弊端很多，现在要因事设岗，按岗聘人。要在对各行各业不同性质事业单位的工作岗位进行全面研究和分析的基础上，对具体岗位得出设与不设、设多少、怎么设等作出准确的结论，是有难度的，但必须迎难而上。

三、保障机制

只有建立起统一完善的社会保障机制，解决人员流动的"后顾之忧"，才能真正把"单位人"变成"社会人"，保证出口畅通，让进口与出口良性循环起来，事业单位才能保持长久的活力，才能逐步实现人才资源的社会化配置。目前我县的事业单位保险主要实行到自收自支和差额拨款事业单位，面这些单位中，很多连工资都不能按时足额发放，根本没有能力为职工缴纳养老保险，更谈不上医疗保险和失业保险以及住房公积金的缴纳;全额拨款的事业单位养老保险工作基本上尚未开展，只是对新进实行人事代理人员才刚刚开始实行。事业单位不健全的保障机制，给下一步的改革增加了相当的难度。

四、分配制度

在事业单位的收入分配上一直沿袭着"大锅饭"制度。现在要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和"活工资"两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱、责任大小，而"活工资"主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻"按劳分配、多劳多得"的分配制度。但对固定工资和"活工资"的定量标准难以确定，要想真正做到新的分配制度能够充分体现"奖勤罚懒，奖优罚劣"着实要下一番功夫。

事业单位改革的对策

根据以上对事业单位改革的重点和难点的分析，认为下一步事业单位改革应主要从以下四个方面入手：

一、按照分类指导的要求，合理界定事业单位类别

搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即：行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。

行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批 5 准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其它类型过渡;职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。

社会公益型事业单位是指一般由政府举办和投资，为社会提供公共产品和公共服务的事业机构。对社会公益型事业单位，要根据财力情况适度发展;对职能萎缩、服务对象、服务内容减少的社会公益型事业单位要采取撤并等办法调整布局结构，优化资源配置。鼓励有条件的单位利用自身的场所、技术、设备等开展有偿服务，积极组织创收;鼓励探索产权制度改革，实行产业化运作，增强竞争能力和发展后劲。

技术与中介型事业单位是指主要依靠自身的技术、知识优势，为社会提供技术、信息服务和中介事务的事业机构。技术与中介型事业单位要充分利用自身的技术、知识优势，调整专业结构，走向市场，在竞争中寻求发展，在发展中改善服务，走自我积累、自我完善和自我发展的路子。

生产经营型事业单位是指主要从事生产、经营、服务等业务的事业机构。生产经营型事业单位要全部按照企业机制运作，要积极借鉴企业产权制度改革的方法，通过资产出让、兼并重组、歇业破产等形式改制转企。

特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中的边缘型单位的健康发展。如：某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，就要看谁占主导地位。若公益性为主，则在这类单位改革时，要先将经营性职能从单位分离出来，然后用公益性单位的改革方法对其进行指导;若经营性为主，则要先将公益性职能移交其他相关单位，再用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。

二、理顺事业单位经费渠道，深化分配制度改革

随着财政管理体制的改革，我县财政预算内资金和预算外资金都作为财政性资金统一管理。为此，将原有的全额拨款、差额拨款、自收自支三种经费管理类型的事业单位可以相应调整为全额预算、定额预算、自收自支三种类型。全额预算单位是指经费来源全部或主要为预算内资金和行政事业性收费(含行政规费、罚没收入等)的单位;定额预算单位是指经费来源部分为预算内资金和行政性收费，部分为经营、服务收 6 入的单位;自收自支单位是指经费来源全部为经营、服务收入的单位。全额预算、定额预算单位人员工资构成中的事业津贴比例依照上级有关文件规定分别按30%、40%核定。今后事业单位经费渠道发生变化的，按改变后的类型核定津贴比例。部分具备条件的实行定额预算的社会公益型事业单位，今后要逐年核减其事业经费，使其逐步向自收自支过渡。 要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行和深化工资总额包干和工效挂钩，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行岗位靠竞争，收入靠贡献的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位、管理岗位与非管理岗位、高尖技术岗位与普通技术岗位、重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理、信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股、无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理、更趋规范。

三、全面推行和完善全员聘用制、人事代理制和人事租赁制

对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则、严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式，予以聘任，实行任期制。对一般管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，也可采取网上招聘的办法。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。对工勤人员的聘用，要竞争择优，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗按需聘用。对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘。从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。

对今后新进事业单位的人员，一律实行人事代理制或人事租赁制，真正做到变单位人为社会人，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托县人才交流中心进行人事代理或人事租赁，由县人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。

7

四、进一步完善社会保障机制

随着事业单位改革的深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等。构筑一个社会的"安全网"，以确保事业单位改革的顺利进行。我们认为尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。

在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，这样一来，容易造成将来有的事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数将大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，我们建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，是否可以尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得将来退休时，机关、事业和企业同类人员能拿同等的一份养老金;同时，机关和全额事业单位的养老保险也要尽快全面实施。这样才会更有助于社会的稳定和发展。

总之，推进事业单位改革任重而道远，我们要合理运用各种宏观调控手段，通过改革使事业单位真正迈上健康发展的轨道，为经济发展和社会进步作出更大贡献。

8 “事业单位”，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。事业单位不以盈利为目的，事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。是又一“中国特色”

在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者3000多万，拥有数万亿国有资产(占国有资产的1/3)，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5-10%之间。2001年科教文卫四大行业才占5.1%。所以，中国现在最大的不平衡之一，是国有企业和事业单位控制了太多的资源，但远远没有产出与之相称的效率。这是违背平衡律的。

《肖申克的救赎》中有这样一句话：体制化是这样一种东西，一开始你排斥它，后来你习惯它，直到最后你离不开它。这个过程是一个自身的生存能力被不断弱化的过程。可见，所谓的“体制”和毒品有什么两样?

9 推进事业单位人事制度改革的意见出台

事业单位是我国各类人才的主要集中地，是增强我国综合国力的重要领域，是实施科教兴国战略的重要阵地。搞好事业单位人事制度改革，对建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，推动经济发展和社会全面进步，实现我国改革开放和现代化建设的宏伟目标都具有十分重要的意义。现根据《深化干部人事制度改革纲要》(中办发[2000]15号)的精神，对加快推进事业单位人事制度改革提出如下意见。

一、加快推进事业单位人事制度改革是当前的紧迫任务

1、改革开放以来，特别是近几年来，各地区、各部门根据建立社会主义市场经济体制的需要，按照党中央、国务院关于深化干部人事制度改革的要求，积极推进事业单位人事制度改革，在实行多种形式的选人用人制度、深化职称改革、促进人才流动、搞活工资分配等方面进行了积极探索，积累了有益的经验。但从总体上看，事业单位人事制度改革的进程，与社会主义市场经济体制和各项事业发展还不适应，主要表现在：符合各类事业单位特点的人事管理制度还没有完全建立起来，有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全，能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。当前我国改革开放和现代化建设事业已经进入一个新的历史时期，经济体制改革不断深入，科技、教育、文化、卫生体制改革日益深化，党政机关干部制度改革和企业人事制度改革全面展开。所有这些，都要求把加快推进事业单位人事制度改革作为促进国家整体改革和发展的一项重要而紧迫的任务。

2、事业单位人事制度改革的指导思想和目标任务是：坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻党管干部原则、干部队伍“四化”方针和德才兼备的用人标准，适应事业单位体制改革的要求，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制;建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度;形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

3、事业单位人事制度改革的基本思路是：按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇;根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理;在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制;贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。

二、建立以聘用制为基础的用人制度

4、全面推行聘用制度。破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。通过建立和推行聘用制度，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。通过聘用制度转换事业单位的用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变。

建立解聘辞聘制度。事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘。通过建立解聘辞聘制度，疏通事业单位人员出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

加强聘后管理。通过建立和完善聘后管理，保证聘用制度的实际效果，调动各类人员的积极性。重点是完善考核制度，研究修改《事业单位工作人员考核暂行规定》，把考核结果作为续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的依据。

5、改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。建立健全领导班子和领导人员任期目标责任制，加强对任期目标完成情况的考核，并将考核结果与任用、奖惩挂钩。

6、建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。事业单位要科学合理设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，实行岗位管理。

对专业技术岗位，坚持按照岗位要求择优聘用，逐步实现专业技术职务的聘任与岗位聘用的统一。适应我国加入世界贸易组织的需要，按照国际惯例，对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。通过深化职称改革，强化并完善专业技术职务聘任制，建立政府宏观指导下的个人申请、社会化评价的机制，把专业技术职务聘任权交给用人单位。

对管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度。

对工勤岗位，建立岗位等级规范，规范工勤人员“进、管、出”等环节的管理办法。

7、建立选人用人实行公开招聘和考试的制度。要制定具体的招聘考试办法，从制度上规范事业单位选人用人的程序和做法，把优秀人才吸引到事业单位中来，提高事业单位各类人员的素质，把好选人用人关，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员。

8、逐步建立固定与流动相结合的用人制度。改变现有单一的固定用人方式，有条件的单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。鼓励和支持事业单位的人才流动，促进专业技术人才资源配置的社会化、市场化。

三、建立形式多样、自主灵活的分配激励机制

11

9、贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。

10、进一步扩大事业单位内部分配自主权。对转制为企业的，实行企业的分配制度;对经费主要靠国家财政拨款的，在国家政策指导下，搞活内部分配;对国家逐步减少经费拨款的，经批准，逐步加大内部分配自主权;对经费完全自理的，允许自主决定内部分配。对有条件的事业单位，要试行工资总额包干制度，搞活内部分配，同时，积极探索试行工资总额同经济效益挂钩的办法。

11、积极探索按生产要素分配的改革。允许各地区、各部门选择有条件的事业单位探索生产要素参与分配的实现形式;允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员;允许事业单位经批准高薪聘用个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。对有重大科技发明、贡献突出的人才，根据有关规定，实行重奖。

12、发挥工资政策的导向作用。对到艰苦边远地区事业单位和在特殊岗位工作的人员，继续在工资待遇上给予优惠政策。事业单位在制定内部分配办法时，对在关键或特殊岗位工作的人员，应适当给予倾斜。

四、建立多层次、多形式的未聘人员安置制度

13、坚持以内部消化为主的原则，实行多层次多形式的未聘人员安置制度。深化事业单位人事制度改革，实现精减冗员，鼓励竞争，促进流动，提高素质的要求，就要妥善安置未聘人员，这是事业单位人事制度改革能否顺利进行的关键环节。对改革过程中出现的未聘人员，要以单位、行业或系统为基础，坚持以单位内部消化为主，探索多种形式给予妥善安置，为他们发挥作用创造条件。要注意采取先挖渠、后分流的办法，通过兴办发展新的产业、转岗培训等方式安置未聘人员;有条件的城市可以在行业内或行业间调剂安置，或通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管。

14、制定切实可行的政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业，使他们在新的领域发挥作用。对专业技术人员，要为他们提供创办或进入企业的优惠条件，引导他们把专业技术应用到社会生产中去，为社会创造新的财富。

15、要为妥善安置未聘人员创造条件。事业单位的未聘人员为国家做出了很大贡献，他们具有的专业技术知识和经验是国家的宝贵财富。各地区、各部门、各单位要有专门的未聘人员安置指导机构，为妥善安置未聘人员提供信息、帮助指导、创造条件。

五、建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度

16、加强对事业单位人事工作的监督。要保障单位和职工的合法权利，保证事业单位在国家法律、法规规定的范围内行使用人自主权。要发挥事业单位职工代表大会的作用，依法保障事业单位职工参与民主管理和监督。

12

17、建立健全事业单位人事工作的宏观管理制度。对主要靠财政拨款的事业单位要建立健全工资调控体系，建立健全各类人员及职务结构比例的宏观管理办法，健全事业单位人员总量的调控体系，建立不同类型事业单位人员增长的调控办法。

18、做好事业单位人事争议的处理工作。要推进人事争议立法，积极开展人事仲裁工作。要建立健全人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益。

19、健全和完善事业单位人事管理的政策法规体系。根据社会主义市场经济和人事制度改革发展的需要，当前要抓紧研究制定以《事业单位聘用条例》为基础的政策法规，保障事业单位人事制度改革的顺利进行。

六、加强领导，统筹规划，积极稳妥地推进事业单位人事制度改革工作

20、加强领导，统筹规划。各级党委和政府要把事业单位人事制度改革摆到重要议事日程，切实加强对这项改革的领导，统筹规划，缜密实施。各级组织、人事部门要充分发挥宏观管理和业务指导的职能作用，做好牵头和协调工作，与编制、财政、劳动社会保障和科、教、文、卫、新闻出版等有关行业主管部门密切配合，形成合力，共同把这项工作搞好。要注意研究改革中出现的新情况、新问题，及时提出解决的对策和办法，把事业单位人事制度改革不断引向深入。

21、突出重点，分类推进。事业单位人事制度改革涉及面广，情况复杂，要充分认识改革的艰巨性和复杂性，要认真总结试点经验，抓住重点，分类指导，逐步推进。要以建立和推行聘用制度，搞活工资分配为重点，全面推进事业单位人事制度改革。要紧密结合各行业体制改革和机构改革的要求，重点搞好科研、教育、卫生、文化等事业单位的人事制度改革，探索分类改革的办法、途径和经验。

22、积极稳妥，稳步实施。各地区、各部门要根据实际情况，结合本地区的机构改革、体制改革和经济社会发展状况，在摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，根据本意见，制定具体的实施办法。在推进改革的过程中，要从实际出发，因地制宜，先易后难，分步实施，逐步到位。要正确处理好改革、发展、稳定的关系。发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，促进高素质社会化专业技术人员队伍建设和人才结构的调整，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展。

13 内容提要：加快社会事业体制及事业单位体制改革势在必行。应明确政府职能，探索社会事业基本组织方式的创新。在此基础上，对现有事业单位按照职能特点分类改革。此外，还应调整改革组织方式、行政管理体制并同步进行社会事业的布局调整。 

关键词：社会事业

事业单位

改革

自上世纪80年代中期以来，基于传统社会事业体制本身的问题和改革所带来的环境条件变化，中国对社会事业体制及相关事业单位体制(所谓社会事业体制，主要是指诸如教育、科技、文化、卫生等社会事业由谁来办、如何办的基本制度模式;事业单位体制则是指承担社会事业发展职能的具体机构(单位)的组织和管理体制。因此，事业单位体制是社会事业体制的一个组成部分。两种之间的关系类似于经济体制和企业制度之间的关系。另需说明，事业单位是中国特有的一种社会组织概念。在其他国家，虽然都有类似于中国的事业单位、承担各种社会公益职能的机构，但普遍没有事业单位概念，也很难找到对应概念。)进行了一系列改革探索。但总体上看，能够与社会主义市场经济体制相适应，又能够确保各项社会事业健康发展的体制还尚未确立。在未来如何进一步改革的问题上也没有形成明确共识。因此，非常有必要对过去的改革进行反思，明确发展方向，进一步推进改革。

一、改革开放以来的社会事业体制改革探索及成效、问题

(一)改革前社会事业体制及事业单位体制的基本特征

中国的社会事业体制是在计划经济条件下逐步发展起来的。与计划经济体制的逻辑相一致，传统体制的最基本特征是政府承担各项社会事业发展的全部责任。发展什么社会事业由政府计划确定，所需资金全部来自于政府投入，有关事业的具体组织实施则由政府直接设立的事业单位甚至部分政府机构承担。

作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体，其组织与管理体制也是典型的行政计划体制：各类事业机构都为公立机构，资产都属国有。政府对事业机构进行直接组织和管理，决定事业单位的成立、注销、合并以及人员规模，决定其基本工作目标、工作计划乃至工作方式，任命或指派单位负责人;各类事业单位活动所需各种经费都来自于政府拨款，支出要接受严格监督;在组织方式上，事业单位也具有典型的行政性特征，单位都有行政级别，内部机构设置普遍为科层制组织方式，雇员大都享有“国家干部”的身份，执行与政府机构雇员相同的工资、福利制度，并接受组织和人事部门的统一管理。少数事业单位还具有执法监督等行政职能，个别事业单位甚至具有制定和发布特定政策的权力。

上述体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。通过这一体制，大大促进了中国的教育、科技、文化、卫生等社会事业发展。但这种体制的问题也很突出：一是在不少领域存在效率低下问题。过分的行政计划管理和缺乏竞争与激励的就业体制及分配体制，严重影响事业单位及有关人员的独立性、创造性和积极性，尤其对于那些有着特定运行规律、需要充分发挥机构和个人独立性与创造性的领域。二是社会事业的边界不清。由于当时不仅各项社会事业都由政府直接组织，各种经济活动也由政府直接组织和管理，因此，社会事业边界一直不清。既有把从一般意义上不属于社会事业的活动按照事业体制进行组织的情况，也有将社会事业与一般性生产活动合并组织的情况。三是条块分割问题突出。与计划经济时期各种经济活动主要通过条(行业主管部门)块(地方政府)进行组织的体制相一致，社会事业乃至同一种类型的社会事业也是分为不同条块。过分的条块分割不可避免地带来一些机构重叠、重复等结构不合理问题。四是社会事业的发展受意识形态及政治运动影响突出。符合特定意识形态的则大力发展，否则就不发展或少发展。经常出现的政治运动则往往对某些社会事业构成巨大影响，这在文革期间尤为突出。

总之，传统社会事业体制及事业单位体制与当时的计划经济体制一脉相承，计划体制的几乎所有弊端在这一领域都存在。

(二)改革开放以来的社会事业发展及有关体制改革探索

从改革开放之初，随着社会发展走向以经济建设为中心，社会事业进入了快速发展时期。一方面，很多在“文革”期间受到破坏的事业和相关机构得以迅速恢复和重建，同时，随着社会环境变化对社会事业发展所产生的更多需求，各种新的事业机构也不断成立，人员规模越来越大，涉及领域越来越宽。

在发展的同时，也同步进行了一系列体制改革探索。归纳起来，大致包括以下方面：

1.改革事业单位的具体管理与运行方式

改革事业单位具体运行与管理方式是这些年来最主要的改革内容，主要涉及两个方面：

一是改革政府管理方式，全面扩大事业单位自主权。从80年代中期开始，绝大部分事业单位都陆续推行了行政首长负责制，将相当一部分内部事务的决定权交给单位。上级主管部门的作用也由过去实施直接和具体管理逐步改为实施间接和宏观管理。所下放的权力大致包括业务活动权力、机构设置权力、人事权力及分配权力几个方面。各个事业单位可以结合政府确定的基本职能和目标，自主确定业务活动内容和方式;可以自主决定内部机构设置并有权力进行调整;可以根据需要自主录用员工而不必再依靠政府分配，一些机构还对新录用员工实施了就业合同制;可以自主决定单位内部中层领导的任免，很多机构还对中层领导任用实施了聘任制，并引入了岗位竞争机制;可以在国家既定的分配制度框架下，自主决定和调整内部员工的分配方式。在扩大机构自主权的同时，部分宏观管理制度也出现了变动。比如在计划体制下，一直对政府部门工作人员和事业单位工作人员采取统一的人事管理体制，从1993年开始，则实施了公务员与非公务员的不同管理方式。

二是改革事业单位的筹资方式与政府财政支持方式。几乎与扩大事业单位自主权改革同步，事业单位的资金筹集方式也由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集，以解决单纯依靠政府财政拨款不能满足多数事业单位发展甚至基本运行需要的问题。其中，最重要的改革措施是允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用所占有的资源(比如土地、房产等)进行创收。比如，科研机构可以将成果有偿转让;学校可以搞校办产业等等。另外，也可以接收社会捐助。在实施多渠道筹资的同时，针对不同事业单位的特点，财政投入方式也进行了改革和调整。至80年代后期，逐步形成了全额拨款、差额拨款和自收自支这样三种不同财政支持方式的事业单位。由于许多全额拨款事业单位也有其他筹资能力，从2000年开始，又取消了全额拨款事业单位与差额拨款事业单位的区分，将二者全部改为政府财政支持单位，当然，对不同事业单位的财政支持强度有是有区别的。

在经费支持方式改革的同时，事业单位的财务自主权、资产处置权也大幅度提高。

通过这些改革，事业单位的运行方式发生了非常大的变化。但从另一角度看，计划经济体制下形成的事业单位基本组织体制多数还都被延续着。事业单位仍都是政府所属机构，资产还都属国有，包括基本发展目标的确定、编制审批、单位主要领导任免等重大问题仍由政府决定;单位仍普遍具有行政级别，内部组织方式也普遍具有行政性特点，相当多人员仍然具有干部身份;政府财政拨款仍是主要经费来源。因此，这些年对事业单位的体制改革，属不改变其与政府基本关系模式和自身基本组织方式条件下的微观运行方式改革。有关目标和措施与早期以“放权让利”为核心的国有企业改革非常相似。

2.调整行政管理体制

改革以来，社会事业特别是事业单位的行政管理体制也出现了较大变动。过去过分分散于各个部门的事业单位逐步交由综合性部门管理;许多过去隶属于企业的事业机构也逐步交给所在地政府;部分过去隶属中央政府有关部门的事业机构下放给了地方政府。需要说明的 15 是，有关行政管理体制调整并非只针对事业体制本身的问题，更多的是对其它体制改革的后果来进行的。比如，部分事业机构逐步交给综合性部门管理，主要是机构改革中撤并专业行政部门的结果;隶属企业的事业机构划归所在地政府，则是出于企业改革的需要。部分事业机构下放给下级政府，很大程度上是行政性分权及财政体制改革的伴随产物。

3.把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革

由于在计划经济体制下，政府组织所有经济和社会事务，因此，社会事业边界一直不清，一些不属于社会事业的活动也按照事业体制进行组织。主要表现是一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的机构也列为事业单位进行管理。这不仅混淆了政府与市场的职能，也带来了政府经济压力过大等一系列问题。随着经济体制改革的深化，社会各界逐步意识到应将有关事务交给市场组织。早期的改革主要是对此类机构参照企业模式进行组织和管理，但机构的“身份”仍为事业单位。90年代中期以来，有关改革又推进了一步，开始进行企业化改制，将有关机构的身份直接改为企业，使其成为按照市场原则进行组织和运作的营利性市场主体。

企业化改制进展较快的主要是科技领域的技术开发类事业单位。如仅在中央政府各部委直属的技术开发类研究机构中，近年来已有370余家改制为企业。地方此类机构的改制数量更多。除科研领域外，医疗、文化等领域也有一些事业单位进行了企业化改制。

4.在社会事业发展中引入民间和社会力量

在计划体制下，政府是社会事业发展的单一责任主体。改革开放以来，随着社会组织方式的变革、社会需求的多样化以及民间经济力量的成长，中国开始允许民间资本介入社会事业领域。民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构相继出现，个别地方还对部分国有医疗服务机构、科研和技术推广机构等事业单位以整体出售或实施股份制等方式进行了改造。过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。需要说明的是，目前民间力量参与社会事业与政府组织社会事业在体制上还处于完全分离的状态。比如，从机构性质上，相关民办机构不属“事业单位”范畴，而是被定为“民办非企业单位”，从注册到管理都采取与事业单位不同的模式。

(三)发展与改革中的成效及问题

社会事业发展及有关改革探索的成效显而易见。社会事业的发展领域逐步拓宽，满足了更多的社会需要;以全面放权为核心的运行方式改革以及筹资方式、经费支持方式改革，大大调动了事业单位以及内部人员的积极性，多数事业单位的财务状况及个人收入状况得以大幅度改善，内部运转效率有了普遍提高;政府的财政压力得以缓解，对重点社会事业的支持力度开始加大。行政管理体制的调整部分解决了过去严重条块分割的弊端;把部分过去由政府承担的事务交给市场，既能够发挥市场的资源配置功能，也使政府职责更加明确和集中。民间力量的介入，使社会事业发展的经济基础、组织方式及服务领域都得以扩展。

虽然成效不能否认，但发展及改革过程中也存在比较突出的问题。

1.发展过程中缺乏规划，存在许多不合理扩张问题

改革以来的社会事业发展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相当一部分机构的设立并非是基于经济和社会发展的需要，而是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。人员规模的扩张也在很大程度上基于就业安置需要而非事业本身的需要。

2.政府与市场的责任边界不清

一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。突出的表现是，虽然近些年来对部分事业单位实施了企业化转制或企业化管理，但总体上看，仍有大量其服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中。比较典型的如各种应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构乃 16 至部分宾馆、招待所等等。即，很多该市场化的仍没有市场化。其中既有计划经济时期的遗留问题，更多的是由这些年的不合理扩张所导致。大量非公益性机构充斥在“事业单位”之中，使得社会事业盘子过大、政府财政负担过重，真正具有社会公益性的事业难以获得足够支持。同时，此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，也造成了经济与社会秩序的混乱。二是某些领域的改革走向另一极端，出现了市场化“过度”问题。突出的表现是，在将部分事业单位实施 “企业化”转制改革，或保留事业单位性质但实施企业化管理的过程中，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性，而是更多地依据机构自身市场生存能力。结果是，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，本身应当具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益。最终使政府职能和国家目标受到严重影响。这方面的问题在不少领域已相当突出。

之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面的原因是对社会事业的性质以及政府和市场各自的功能特点认识不清，尤其是对市场缺陷认识不足，认为市场可以自发解决一切。更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。在实施了财政包干体制后，这一倾向在一些地方政府尤其是欠发达地区地方政府尤为突出。调整财政支出结构，降低浪费，将财政适当集中于更重要的事业领域是应该的，但仅仅为了减轻财政负担而不承担政府在社会事业发展领域的出资责任则是非常错误的。

3.在管理与运行方式改革方面缺乏合理分类，存在普遍的放权过度，约束不足问题

通过部分放权解决对事业单位管得过死所导致的运行效率低下问题是合理的。但鉴于不同领域的社会事业有不同的自身发展逻辑与运行规律，在国家和社会发展中的地位和作用也有不同，并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必须实施行政控制的。有些可以放权，但也并非是所有权力都可以下放。另外，对有些机构、有些活动可以放权，但必须同时形成有效的约束。如果放权而不加以约束，很难避免权力滥用问题，并可能导致社会事业偏离其应有的公益目标。

回顾这些年的改革，突出问题是没有根据不同社会事业以及相关机构的特点进行分类，放权过度，约束不足。

最突出的例证表现在事业单位“创收”方面。允许事业单位创收并给予支配权是“放权让利”改革的实质性内容之一。显然，并非所有机构都有创收能力，更重要的是，并非所有的事业机构都可以被允许“创收”。像义务教育、卫生防疫以及其他提供最基本公共产品的社会事业，承担的是政府法定责任，其经费显然应由政府财政予以确保而不应由机构自身“创收”。有些事业单位承担政府的监督执法职能，其经费也不应由机构自身创收解决，否则，难以保证其行为不发生偏离。从发达市场经济国家的做法看，类似机构都是不允许从事经营性活动的。但从中国这些年的实践看，并没有认真区分。全额拨款、差额拨款以及自收自支三种体制的区分标准并非完全根据不同事业单位应有的作用和职能，而是在很大程度上根据各个单位的实际创收能力，以致于诸如义务教育、卫生防疫、监督执法等承担政府最基本职能的机构也被允许创收。同时，在区分了全额拨款、差额拨款和自收自支单位类型后，也没有形成规范的约束制度，能够获得政府拨款的机构同样可以继续创收，可以同时享受政府拨款和创收的双重利益。而且，对于创收活动内容、收入比例以及用途也几乎无任何限制，创收收入大量转化为员工收入和福利。其结果是，大量承担公益职能的机构行为全面趋利化，突出机构和个人利益目标而忽视甚至损害社会公益目标的行为比比皆是。

除创收问题外，其他领域自主权的扩大也存在放权过度以及约束不足问题。比如在科学研究领域，考虑到其特有的运行规律，在研究过程和方式选择方面应给予一定自主权。但科研活动尤其是基础性科研活动毕竟不同于一般消费品生产，必须形成明确的发展规划，有关 17 机构的业务活动必须围绕统一规划实施。即使给予各个具体机构以业务活动自主权，也不应是无限制的。然而从这些年改革的实践看，一些权力明显下放过度，机构的业务活动内容及活动方式过分自由。既没有明确的前期计划审核，也没有有效的事后业绩评估，以致于许多业务活动内容和方式远远偏离了国家和公众需要。

简而言之，由于放权过度而约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滞后、社会监督与公共评价体系的缺失以及内部治理结构的不合理，事业单位运行中的“内部人控制”问题也已相当突出。

4.行政管理体制仍存在较大缺陷

问题之一是仍然存在突出的条块分割问题，尤其是同一领域的、需要统一协调的社会事业。如在科研领域，目前国家级科研机构就分别属于科学院系统、国防科研系统以及各个专业部委系统。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等领域也存在类似问题。严重影响相关事业发展。

另一问题是不同层级政府间责任划分不合理。不同社会事业在经济与社会发展中的重要程度以及自身运行逻辑都是有差别的。有些主要体现局部区域或特定群体利益，可以交给地方政府进行组织管理，有些直接涉及国家目标，或需要全国的统一规划和协调，依靠地方政府则很难保证其健康发展。从中国的情况看，目前比较突出的问题是中央政府对一些基础性社会事业，比如义务教育、卫生防疫以及科学研究等方面的统一组织协调职能不足，过分依靠地方政府。所带来的问题是，因地方财政能力差距过大，致使地区间基础性社会事业发展非常不均衡，严重影响了政府职能及公众基本权益，一些事业也难以保持必要的整合与可持续。

5.改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后 

在改革实施方式上，这些年改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢;改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。

一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。另一方面，出现问题也难以得到及时纠正。目前，有关问题相当突出。 

二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业领域小而全、大而全等布局不合理问题一直是比较突出的问题，这些年来，随着从中央集权走向分权，社会事业资源配置不合理问题更为严重，并对社会事业发展构成了突出影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是很关键的原因。

三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相当滞后。很重要的原因也在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。另外，由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了很大障碍。

二、理清思路，进一步推进社会事业体制及事业单位体制改革

对社会事业体制及事业单位体制进行进一步改革势在必行。需要注意的是，目前不少人更关注事业单位体制而相对忽视社会事业体制，这是有问题的。如果不能首先明确社会事业的发展责任由谁承担以及如何承担等基本问题，只对事业单位进行体制改革很难成功。从逻 18 辑顺序上讲，需先考虑社会事业体制改革问题，再考虑事业单位改革问题。

(一)首要问题是要明确政府职责

在经济活动领域，通过市场竞争可以实现效率的提高及资源配置的优化。但市场不是万能的，有很多事情是市场以及营利性市场主体干不了、干不好和不愿干的。其中，相当多的社会事业就是市场难以有效提供的。有些社会事业具有明显“外部性”，比如环境保护、卫生防疫、灾害控制、基础科学研究等等，是营利性市场主体不愿干的;有些社会事业虽没有明显的外部性，但直接涉及公众基本利益和国家长期发展，如基础教育等等，是营利性市场主体干不了或干不好的。对于营利性市场主体干不了、干不好及不愿干的社会事业，其发展只能依靠政府力量，这是政府的基本责任。实现政府职能与市场职能的合理分工，也是市场经济体制的基本要求。

除政府外，民间和社会力量在发展社会事业方面也能够发挥积极作用。在一些发达市场经济国家，民间力量的作用甚至相当突出。也正是基于这种现实，目前有不少人对民间力量的作用寄予厚望。需要明确，民间和社会力量可以在社会事业发展中发挥积极作用，但只能是政府作用的补充。民间力量有很多自身不足，比如，可以用来发展社会事业的民间经济能力、组织能力通常都无法与政府相比，在社会事业的发展方向、内容选择等方面往往也带有较大随意性或特定偏好。从世界各国的情况看，即使在民间力量作用最突出的国家，也都没有成为发展社会事业的主要力量，政府的作用是无法替代的。另外，民间力量发挥作用，也离不开政府的统筹规划、方向引导和包括税收优惠、财政援助等在内的各种支持。从中国的现实情况看，无论是民间社会的组织化程度，还是可以调动的经济能力都还相当低，更不可能成为发展社会事业的主要力量。

涉及到政府职责问题，还有两点需要明确：

一是要明确合理的职责范围。虽然任何社会事业对国家和社会发展都是有益的，但不同社会事业在社会发展中的重要性是不同的。有些事业，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都必须确保;有些则可在保证了基本需要之后再量力而行或逐步发展。过分追求减轻财政负担是不合理的，忽视国情和基本经济能力，追求社会事业的大而全也是不合理的。所以，在社会事业发展的领域选择问题上，必须结合经济和社会发展要求，结合经济能力，突出重点，有所为，有所不为。

二是要形成不同层级政府间的合理职责分工。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出。对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。如前所述，目前中国社会事业发展中政府间责任分工不合理问题相当突出，在未来改革中必须予以解决。在具体做法上，上述国际经验值得中国借鉴。 

(二)改革社会事业的基本组织方式，更好地实现政府职能

政府承担社会事业发展的基本责任是必须坚持的原则，但组织方式也必须改革和创新。

从国际经验看，基本的做法都是针对不同社会事业的特点，实施分类组织和管理。对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，在发达市场经济国家通常都采取政府直接组织方式。机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至公务员，政府财政保证经费投入，机构行为也要接受政府的直接管理。 19 之所以对相当一部分社会事业实施政府直接组织方式，出发点就是要保证政府意志的实施。

对那些公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业，发达市场经济国家一般都采取政府间接组织方式。通常是将这些社会事业交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段鼓励、引导其发展。此外，还有些社会事业采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。公益性事业不能由营利性市场主体自发提供，并不意味着不能利用市场机制和营利性市场主体的力量。对某些社会事业实施政府间接组织的好处在于，既可以避免政府直接组织可能带来的效率低下，还能够发挥民间和社会力量的作用。

鉴于中国传统社会事业体制的弊端，同时考虑到国际上的经验，在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理应是基本方向。应采取政府直接组织、间接组织乃至向营利性市场主体购买服务并举的方式，充分调动一切可以调动的资源。

在这一过程中，也有几个基本问题需要明确。

一是要合理划分政府直接组织与间接组织的事业边界。从国际经验看，政府间接组织社会事业的最主要方式就是鼓励非营利机构发展并将一部分社会事业交给非营利机构承担。基于这种国际经验，国内理论界对发展非营利机构的兴趣也越来越高。一些研究甚至提出社会事业发展应主要依靠非营利机构、现在的多数事业单位也应改为非营利机构的建议(参见《中国事业单位改革 ——模式选择》，成思危主编，民主与建设出版社，2000年版。)。一些部门出台的改革意见也明确要把部分甚至大部分事业单位改为非营利机构(一些领域的事业单位改革方案也已经明确提出非营利机构的建设问题。如2000年，科技部出台了《关于非营利性科研机构管理的若干意见(试行)》，以推动部分公益性科研机构向非营利机构模式的转变。同年，国务院体改办、卫生部等8部门联合发布的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》也明确提出要将医疗机构分为营利性和非营利性两类进行管理。)。积极发展非营利机构，避免全部社会事业都由政府主办所产生的弊端，同时动员社会力量参与社会事业发展是合理的改革方向。但能否以非营利机构做为发展社会事业的最基本组织形式，抑或什么样的社会事业可以由非营利机构承担、什么样的事业必须继续由政府直接组织，都值得认真研究。

非营利机构是许多发达市场经济国家发展社会事业的重要支柱之一。需要明确的是，非营利机构作为非政府、非企业组织，有着政府机构和营利性市场主体所不具有的优点，如机制灵活等等，但也有其非常突出的弱点。较之与营利性市场主体，由于缺乏足够的经济激励，其运行效率相对要低一些;较之与政府机构，其筹资能力明显不足，也没有强大的法定责任约束。此外，民间经济力量的强弱、公众对社会事业的参与意识以及法律和文化传统等因素，对非营利组织的发展也都有重要影响。总体上看，即使在非营利组织十分发达的国家，非营利组织在社会事业发展方面的作用也只是对政府作用的补充，所提供服务的领域也大都集中在文化、非义务教育、医疗、慈善、宗教以及部分边缘性科学研究等领域。而那些公益性很强、产品或服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、卫生防疫以及公众基本医疗服务等，仍多采取政府直接组织方式。当然，由于经济发展水平、经济与社会体制以及文化传统的差异，非营利组织的发展水平及作用在不同国家也有明显差异。

从中国的情况看，由于缺乏非营利机构的组织与管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度框架还基本处于空白状态，民间经济力量亦显不足，非营利机构更不可能成为社会事业的承担主体。总之，发展非营利机构并把目前的部分事业单位改革为非营利机构是可以的，但必须把握好尺度，必须由政府直接组织的社会事业就一定要继续由政府直接组织，对非营利机构的发展及其作用不可期望过高，更不能本末倒置。

二是对政府直接组织的社会事业必须探索体制创新。未来相当一部分社会事业仍需要由政府直接组织，但具体管理体制及运行模式一定要创新，且也必须根据不同机构的特点实施不同组织和管理方式。对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府可以通过行政和计划手段控制，而且必须予以控制。但对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，严格计划控制的结果必然是效率低下，必须探索新的组织方式。对此类社会事业及相关机构，发达国家的基本做法是明确其国立(或公立)地位，政府确保投入并实施宏观管理和指导，但在具体业务活动方面给予其较大自主权，保持机构相当的独立性。这些都值得我们认真学习和借鉴。基本目标就是通过组织方式的创新，既能够实现政府职能，又能够避免传统体制的弊端，实现高效运转。

三是要尽快建立规范非营利机构发展和运行的制度体系。积极发展非营利机构，以多种方式实现政府职能还是必须的。而要想发展非营利组织，一个必须解决的问题就是要建立促进、规范非营利机构发展的制度平台。从国际经验看，非营利机构不仅是法律明确规定的社会组织形式，对非营利机构的注册、登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式乃至治理结构等等都有非常具体而明确的规定。从中国目前的情况看，相关制度建设还基本为空白。比如，虽然目前要发展非营利组织，甚至已经确定要将部分公益性事业单位改革为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，其他诸如产权与财务制度规定、治理结构规定、业务活动内容和方式规定等等也都是空白。如果这种情况不能得以迅速改变，指望非营利机构健康发展并在社会事业发展中发挥积极作用是不可能的。因此，必须认真借鉴国际经验，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系。

(三)按照职能特点，对现有事业单位进行分类改革

如能够明确哪些事业该由政府办以及哪些事业该由政府直接组织、哪些该间接组织，并且能够形成不同事业的组织与管理框架及相关制度体系，现有事业单位的体制改革并不复杂。从程序上讲，就是先对社会事业进行分类并形成不同的组织规范，然后根据现有事业单位的职能特点，决定其归属。

1.产品和服务可以市场化的应尽快市场化

对目前定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关，产品和服务不具“外部性”，可以直接为社会提供产品或劳务服务并能够创造利润的机构，基本的改革方向就是要交由市场进行组织，通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。近年来已经有一部分事业单位改制为企业，今后是要在严格甄别的基础上更快地推进这一过程。

2.对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构

根据前文分析，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业仍需要政府直接组织，与此相对应，现有的承担相关责任的事业单位也应继续按照公立机构模式进行组织。在与政府的基本关系模式上，仍需由政府决定其成立或撤销，业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理;政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算;机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格收支分离。

鉴于仍需按照公立机构模式进行组织的事业单位在性质和特点上仍存在差异，所以，在具体组织方式上也应有所区别。比如，现有的承担监督、执法职能或直接为政府决策与行政过程服务的机构，可以采取与一般政府部门类似的管理方式，有关人员也可参照公务员管理。其他一些单位，比如教育、科研等，则可在维持与政府基本关系模式的前提下，在具体业务活动组织、人员管理等方面采取更加灵活的方式，给机构以更大自主权，以多种方式提高其运行效率。当然，同时也要建立约束机制。比如，强调绩效评估等等。

21

对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。当然，前提是必须先建立规范非营利机构运行的各种法律法规体系。需要再次强调的是，对于非营利机构的发展特别是部分事业单位向非营利机构的改革，短期内不可期望过高。另外，即使一部分事业单位改为非营利机构，政府仍需在经济方面通过补贴、专项资金、合同购买等方式给予较大支持。事实上，即使在发达国家，政府财政支持仍是多数非营利机构的主要资金来源。

3.应同步进行结构调整和资源整合

鉴于长期存在的布局和资源配置不合理问题，在事业单位的分类改革过程中，必须同步进行结构调整和资源整合。该合并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。

不仅要考虑单位间的资源整合问题，也要注意某些事业单位的内部结构调整问题。比如，一些事业单位可能同时兼有从事公益活动与非公益活动的不同部门。对此，也应进行分类改革并进行相关结构调整和资源整合。原则上，改革后的事业机构应围绕特定目标、采取特定组织方式运转。一个机构、两种甚至多种体制并存的局面必须彻底杜绝。

4.应同步进行管理体制调整

除前文提出的要合理划分中央与地方以及地方不同层级政府间的责任外，还有很重要的一点就是要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。原则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业。

(四)搞好配套改革

社会事业体制及事业单位体制改革是全面的体制改革，其间涉及诸多相关的配套政策问题。从现实的情况看，以下三个方面的配套改革尤为重要。

一是法律法规建设问题。无论是未来由政府直接组织的社会事业还是间接组织的社会事业，不管是政府职能还是对各种承担机构运行的规范，都必须纳入有效的法律体系。所以，加强法律法规建设非常重要。

二是财政体制改革问题。未来对事业机构要根据其职能采取分类组织和管理方式，部分社会事业机构需要政府直接组织并确保投入，有些事业可以由非营利机构承担甚至委托营利性市场主体完成，但仍需要政府财力的支持。此外，要全面调整社会事业行政管理体制，就要合理划分不同层级政府之间的责任分工。显然，这些都需要财政体制改革的配合。因此，必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持;同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。此外，还必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致，该由中央政府承担责任的社会事业就一定要由中央财政保证投入;该由地方政府承担责任的社会事业则要依靠地方财政。鉴于地区间经济发展的不平衡，还应进一步强化财政转移支付制度建设，避免地区间社会事业发展水平差距过大。

三是劳动就业与社会保障制度的配套改革问题。社会事业体制及事业单位体制改革必然涉及众多社会事业机构和个人利益。从很大程度上讲，这也是政府、事业单位与个人之间关系模式的全面调整过程。至2000年底，全国各类事业单位的总数为110多万家，人员总数为2800多万人，是一个非常庞大的、知识分子非常集中的群体，也是事实上存在着大量富余人员的群体。由于事业单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。从很 22 大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。在这一问题上，国有企业的改革实践有深刻的经验教训。

此外，在分类改革尤其是要对部分事业单位实施企业化转制、将部分事业单位改革为非营利机构的情况下，相关资产处置、产权制度安排等等也都必须妥善解决。 

(五)民办机构应纳入统一社会事业体制

如前所述，目前民间和社会力量虽然已经开始介入社会事业，但从体制上一直采取与传统事业单位完全不同的管理模式。在未来改革中，应走向统一。鉴于现有的民办非企业单位有些是不以营利为目标，有些则并非如此，所以首先应对现有民办机构进行甄别或允许其选择，要么按照营利机构(企业)重新注册，并按照企业制度运转;要么登记为非营利机构，按照非营利机构的规范和组织方式运转。应当明确，无论是现有民办机构重新登记为非营利机构，还是现有事业单位改为非营利机构，均应实施统一的管理体制。

(六)加强改革过程中的统一组织与协调

近年来的有关改革基本上都是以部门和地方政府为主实施的，如前所述，这种改革方式带来了一系列问题。未来改革中，必须由中央政府统一组织，统筹规划。

在统一组织的同时，一个非常关键的措施是要根据国际经验和中国国情以及未来发展的要求，合理细致地确定分类改革的标准，特别是要对现有事业单位是否具有公益性以及其公益性强弱进行甄别和排序，合理确定其归属，这是改革能否获得成功的基础。

23