我国政府机构改革

第一篇：我国政府机构改革

从法学角度谈我国政府机构改革

论文摘要随着社会主义市场经济体制改革的深入和全球一体化进程的加快，我们的市场经济规划与国际接轨，我们必须建立有限、民主、高效的政府、笔者围绕准行政行为谈政府机构改革的重点领域，为最终建立适应社会主义市场经济体制需要的行为规范，运转团协调、公正透明、廉洁高效的公共行政管理体制。关键词：政府 机构 改革引言——随着社会主义市场经济体制及其运行所需的法律体系的初步建立，作为政治体制改革重要组成部分的政府机构改革已成为当务之急。九届人大一次会议对政府机构改革作了比较明确的规定。国务院机构改革已经运作起来并基本完成。我想就我国政府机构改革的若干问题从法学角度谈一下自己的看法。我国现有政府机构存在四大问题：机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重。它主要有以下弊端：政企不分，政府直接干预企业的生产经

4、按照依法治国的。依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，这些原则的实质，实是顺应行政权嬗变的主动应变之举，有助于使政府机构成为适格的准行政权主体。在我国现阶段，国家本位文化传统和计划经济体制的惯性与正在逐步确定的社会主义市场经济的碰撞，表明准行政权在我国的发生发展将是一个曲折漫长的过程，这也是我国机构改革一直在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈中循环的症结所在。[!--empirenews.page--]何为准行政行为呢?准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。

一、准行政行为的概念及特征 学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”。 在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：

1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。

2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思,以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。[!--empirenews.page--]

3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其“对外”的法律效果特性”。譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律[1][2][3][4][5]下一页 的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。

4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单

一、孤立、静止的行为,而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。

二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义

(一)准行政行为与行政法律行为行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。[!--empirenews.page--]

(二)准行政行为与事实行为“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查(如行政赔偿)。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为(行政处罚程序中的检查、调查行为除外)以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。

(三)准行政行为与程序行政行为程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”;学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果(例如某些例行检查、调查行为)。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果(如调查所得到的资料)会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。”可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为(尚有部分属于事实行为)，准行政行为的一部分是程序行政行为。

(四)准行政行为与准行政主体的行为行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织，不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。[!--empirenews.page--]

三、准行政行为的表现形态

(一)受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为上一页[1][2][3][4][5]下一页 。”受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。

(二)登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”

(三)证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。

(四)确认(认定)。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”根据定义，可以得出确认的主要特征：

1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。

2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定(肯定或否定)，并不创设新的事实和法律关系。

3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。[!--empirenews.page--]

(五)鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。

(六)通知(公告)。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。

(七)答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。

(八)咨询(请示)。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的----”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通 [!--empirenews.page--] 知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。

四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉：行政机关以外的国家机关(审判机关、检察机关、立法机关)的行为;政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外;企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”上一页[1][2][3][4][5]下一页 ，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。[!--empirenews.page--]前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果?不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响?结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时,它们作为一大程序的组成部分,不得单独引起昂贵的法律救济程序”。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，在理论上，准行政行为并不具备可诉性标准的所有要求，原则不可诉。在司法实践中，涉及准行政行为的案件人民法院受理的例外取决于准行政行为的具体表现形态，确切地说，取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其它的救济方式可用。准行政行为的行使有三大原则，下面我就从这三个原则来谈一下我国的政府机构改革：

(一)政府机构改革应遵循准行政权行使的有限原则，着重发展以竞争为中坚的市场力量，加强政府提供公共物品的能力：行政行为的行使应当是有限的，这个界限是不侵犯公民自身的自由和意志。从另一个角度看，行政权行行使的有限原则，是指准行政行为应仅限于“组织和执行公共物品的供给”，也就是“根据提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。国务院的机构改革方案显示了这一特点，这表现在宏观调控部门和专业经济管理部门不同以注的各自职责，宏调部门的主要职责是保持经济流量的平衡，抑制通化膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速成健康的发展，健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行为政策，进行行业管理;引导本行业产品结构的调整;维护行业平等竞争秩序。从表面上看，这似乎有损于行政行为的功效，但这由于其中引入了竞争机制，将有助于提高行政参与者的责任感，使政府行政取得更好的效绩。[!--empirenews.page--]

(二)政府机构改革应遵循准行政行为行使的民主原则，广开行政参与途径，大力发展社会中介组织。准行政行为的民主原则，就是政府应支持社会力量进行广泛的行政参与，鼓励公众参积极参与的要求，广开公众进入政治的通道。尽管经济发展水平落后，公民的文化素质不高，但这丝毫不能成为阻碍政府改革的原因，相反，政府机构应以实现准行政行为的民主原则为改革指南，一是要通过政府生产性功能的转移，建立政府与企业的“伙伴”关系，企业在履行其特定社会职能，提供了特定的社会服务之后，即使赢得了一定利润，政府还应给予行政奖励。二是应推行政府业务合同的出租，即把政府的一些管理业务推向市场招标，竞争获胜者与政府主管部门签订合同，有步骤地实行局部社会管理由直接管理模式向间接管理模式的转变。三是应大力扶植与发展社会中介组织应中介组织脱离政府的直接控制和财政约束，改变中介组织是政府机关自然延伸的陈旧格局，促使中介组织成为有独立的运行目标和价值尺度的社团法人，充分发挥其社会沟通，社会服务与社会协调的作用，逐步替代原来政府的部分职能，实现行政权向推行政权的转变，同时实现改革机构的目标。

(三)政府机构改革应遵循准行政行为行使的法治原则，推行进行政法治化进程、建设法治行政。市场经济的社会应当是法理型社会，它与传统**社会的差别，关键在于人权观念的相左，法理型社会要求行政行为的行使应遵循职权法定，法理型社会要求行政行为的行使应遵循职权法定，法律保留、法律优位，依据法律、职权、职责相统一的原则，于政府而言，就是应强调以法控权，限制政府的权力范围，促成依法管理秩序机制和为社会提供服务机制的形成，使政府有限的权力产生高水平的社会服务从。所以法是准行政行为在政府与社会之间的桥梁，它表明依法管理，既是政府管理社会，服务社会的度，也是社会接受政府管理的度，它是准行政行为运行域限的客观限度，行政权倘若超越了法的限度，那么社会理应拒绝，在当前政府机构改革中，准行政行为的法治原则昭示我们：机构改革要与法治结合起来，一是把机构改革的某些行为通过行政治来引导、规范。二是把机构改革的成果用行政治来固定确立。三是把机构改革的目标用行政法来具体化，当政府机构改革把作为行使行政行为主体的行政机关的组织职能、编制、工作程序等纳入法治的轨道，实现政府机构组织，职能、编制、工作程序等的法制化时，当前我国政府机构的人鱼臃肿，机构重叠、职责不清，也就迎风而解了。所以，随着行政法治进程的推进，准行政行为取得社会支配地位时，我国的政府机构也随之实现功能的科学化，权力的平衡化和机构人鱼设置的合理化。综上所述，准行政行为行使的有限、民主、法治原则的实现，将有助于我们建立起一个有限的民主的和法治的政府，而这个理想政府的建立，依赖于政府的自我革新和自我构造的积极性和主动性，当然，这种变革将损害原有体制和原有利益格局中一些人的利上一页[1][2][3][4][5]下一页 益，因而改革受到阻挠将是不可避免的，但是，诚如托克维尔警示，我们的那样：“一个国家当它们每个居民都是软弱的个人的时候，不会长火，久强下去，而且决不会找到能使由一群胆法和萎痱不振的公民组成的国家变成精力充沛的国家的社会形成和政治形成”。所以，自觉地推动行政行为向准行政行为的转变，将是政府机构改革的核心，而且，因为这种转变的漫长，也就决定了政府机构不可能一挥而就地实现变革，改革政府机构将是一场长久的革命过程。[!--empirenews.page--]综上，我认为政府机构改革的重点将转向如下领域：一是转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多，职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题;二是改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制;三是依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系;四是在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身分，或者走向企业化改革，或者保留事业单位身份，但与政府分开。最终建立适应社会主义市场经济体制需要的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共行政管理体制。

第二篇：我国全面深化乡镇机构改革

九亿农民得实惠

--我国全面深化乡镇机构改革 2009年04月14日 11:39 定海新闻网

中共中央办公厅、国务院办公厅不久前印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》(以下简称《意见》)。这意味着我国乡镇机构改革经过5年多的试点探索，总结经验，不断完善，目前正向全国范围内推开。

5年来，我国乡镇机构改革取得了哪些进展?乡镇干部和农民群众还有哪些期盼和要求?如何巩固已有成果，实现乡镇机构改革的宏伟蓝图?记者对此进行了采访。

以科学发展观为统领新一轮乡镇机构改革全面推开

2004年3月，我国乡镇机构改革率先在黑龙江、吉林、安徽、湖北四省‚破冰试水‛，这一阶段的主要任务，一是严格控制乡镇人员编制，二是鼓励地方积极试点，探索积累改革经验。之后，各地相继开展试点，并加大工作力度，探

-1- 索积累了不少好经验好做法，乡镇机构改革在探索中积极推进，不断深化。

截至2008年底，全国试点乡镇总数约1.8万个，占全国乡镇总数的一半以上。安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南、内蒙古、浙江、重庆8个省份已经在全省范围内开展了试点。四川、青海和江西的试点乡镇已经达到乡镇总数的一半以上。在全国范围内推开乡镇机构改革，时机已经成熟。

中央编办会同地方和有关部门通过开座谈会、专题调研、挂职蹲点、典型解剖、调查问卷等形式，及时了解试点情况，总结推广经验，研究解决问题。《意见》在试点中探索，在实践中总结，在执行中完善，数易其稿，并以问卷调查的形式，集思广益，先后共征求了地方5500多名各级领导干部(省级240名、市级260名、县级1600名、乡级3400名)的意见。

考虑到我国地域辽阔，东中西部经济社会发展不平衡，特别是乡镇一级差异性很大，《意见》既着眼于乡镇当前面临的共性问题，对改革提出了原则性要求，又为地方因地制宜、积极探索留有空间，明确充分尊重各地实际，主要依靠地方和基层来推进这项改革，并确保机构编制只减不增和社

-2- 会稳定。同时，《意见》还对推进职能转变、严格控制机构和人员编制、创新事业站所管理体制、加强组织领导等方面工作提出了要求。

以转变政府职能为核心乡镇机构改革成效明显

2005年9月14日，江西省瑞金市黄柏乡‚和谐110‛接到瑞兰村村民钟经和的电话，称其邻居钟明原在叶坪乡松树园松源砖厂打工，因身体不适，辞工回家看病，但仍有1个半月的工资未付，问了几次砖厂老板，工资都未拿到手，请求乡政府帮忙。

黄柏乡‚和谐110‛接到情况后，立即与叶坪乡‚和谐110‛取得联系，并很快得到反馈。而后，在叶坪乡的精心安排下，综治办干部与他们一起到砖厂，收讨工资，终于砖厂欠钟明的1个半月工资如数付清，钟经和感慨地说：‚‘和谐110’，真是农民的贴心人。‛

据了解，黄柏乡曾是瑞金市有名的‚老大难‛乡，上访总量居高不下。自从建立‚和谐110‛联动服务体系后，在短期内扭转了‚落后乡‛面貌，一些信访老户问题得到解决，

-3- 矛盾纠纷逐年减少，信访和治安案件大幅下降，乡党委、政府的威信也重新树立起来。

‚和谐110服务热线‛、‚群众事情代办制‛、‚一站式服务‛……近年来，乡镇政府职能不断转变，社会管理和公共服务得到加强，有的地方创新工作方式，提高为农服务质量，服务型政府建设迈出了步伐。

与此同时，各地按照中央精神，在推进乡镇机构改革试点过程中，采取切实有效措施，通过机构编制实名制管理、设立‚12310‛电话受理举报等制度和办法，制止了乡镇长期以来乱进人现象，乡镇人员编制膨胀的势头得到有效遏制，且呈逐年下降趋势。

改革过程中，乡镇干部的思想观念也发生了很大变化，由原来‚管理农民‛逐步向‚服务农民‛转变，群众对干部和基层组织也产生了极大信任，党和政府与人民群众的血肉联系也得到了加强。河北省馆陶县寿山寺乡一名村干部说：‚过去干部躲着群众走，有了事时，干部急出汗，群众冷眼看。现在干部替群众跑腿儿，群众支持干部干事儿，有了群众支持，俺越干越有劲儿。‛

-4-

以农民利益为根本点乡镇机构改革任重道远

‚尽管改革取得了明显成效，但仍面临很多问题。‛中央编办副主任吴知论坦言。

首先，从全国范围内来看，乡镇机构改革发展还不平衡，有的省份已经在全省范围内进行了改革试点，有的省份只是选择了少数乡镇在试点探索。一些地方还有畏难思想，改革积极性不高，主动性不强。

记者在采访中还了解到，各地对乡镇评比考核可以说名目繁多，几乎县里所有科局对乡镇都有评比考核项目。有信访稳定方面的，有经济发展方面的，有农林生产方面的，有组织建设方面的，具体项目多达数十种，一些项目还实行‚一票否决‛。一些乡镇干部坦言，现在乡镇财力比较弱，但工作头绪多，任务繁重。总之一句话，权力越来越小，责任越来越大。

《意见》清晰地表述了乡镇的四项职能：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。一些乡

-5- 镇干部反映，现在‚干什么‛已经明确了，但是‚如何干‛的问题仍然没有完全解决，乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识不一致、不明确，比较茫然。尤其是县级领导方式和工作方法依旧，乡镇整天围绕上面的‚指挥棒‛转，难以有精力和时间干好应该干的事情。‚下改上不改，改了也白改‛。有些乡镇领导还反映，现在‚有钱有权‛的部门和单位都上收了，肢解了基层政府的职能，权力与责任不对等。

针对目前乡镇机构改革面临的问题，中央编办负责人表示，在推进改革的过程中，将注意与市县政府机构改革的有效衔接，将《意见》精神落到实处。特别是要突出重点，加强分类指导，推动乡镇创新农村工作机制，探索为农服务的有效形式，改革整合乡镇事业站所，提高为农服务质量和水平，使乡镇职能转变取得实效。

同时，为给乡镇转变职能创造宽松的环境，今年，中央编办将会同中央组织部、监察部等部门对清理规范涉及乡镇的评比达标表彰活动和‚一票否决‛事项以及对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织等情况进行专项督察，同时抽查各地乡镇机构编制严控情况。

-6-

第三篇：我国政府机关公务用车的改革研究

摘要

近年来，我国政府公务用车问题日益严重，给国家带来了巨大的损失，同时造成了严重的负面影响。政府公务用车改革以成为人们关注焦点和热门话题，公务用车改革势在必行。自上世纪90年代起，国内部门地区的政府部门先后开始公务用车的探索和试点，但由于公务用车改革阻力大、难度高、涉及面广、关注度高，政府公务用车一直改改停停，步履维艰。虽然在改革中取得了一定成果，也积累了不少成功经验，但现状并令人乐观，反而产生了一些新的问题：如车改的目标和指导思想不明确，方案设计显失公平，单位和职工意见大，改革不彻底等。总之，我国政府公务用车改革任重道远。

本文在深入分析和研究我国政府公务用车改革的现状和问题的基础上，结合国外政府机关公务用车发展经验，运用行政管理和公共财务管理的知识进行剖析，寻找其深层次的原因和根源，最后结合我国的实际情况，借鉴国外先进经验，利用行政管理的观点和方法论提出有利于推进公务用车改革的政策建议。

关键词： 公务用车

制度

改革

目录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 第一章、 研究的背景、目的和意义„„„„„„„„„„„ „„„„3

一、研究背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

二、研究目的„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、研究意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 第二章、 现状及存在问题„„„„„„„„„„„„„„„„„ „„4

一、公务用车数量多„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

二、费用高„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

三、公车私用严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

四、腐败„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 第三章、 改革探索与困境„„„„„„„„„„„„„„„„„„ „6

一、外国公车改革经验„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

二、国内公务用车改革探索„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、改革困境„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 第四章、 公务用车改革政策建议„„„„„„„„„„„„„„ „„9

一、提高决策的科学性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

二、用公共财政规范公务用车„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

三、加强行政监督„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

四、加快行政机关改革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

3第一章 研究背景、目的与意义

政府公务用车，一般指各级人民政府用公款购买的，为满足公务活动的需要而使用车辆的行为。配备公务用车目的是为了保障正常公务活动的顺利开展以及提高公务人员的办事效率。

一、研究背景

我国政府机关公务用车制度是传统计划经济的产物，有着明显的供给制特征和浓厚的等级色彩，由于当时经济落后，交通条件限制等因素，我国各级政府为执行公务，必须要求配备一定的公务用车来满足公务需求。但改革开放后由于经济发展、政策法规的不完善、公共财政体制不科学等原因，公务用车的配置、购买、使用、管理等多个环节出现了严重的问题。这些方面的问题在给国家和地方的财政带来了沉重负担的同时，还助长了政府公务人员的特权意识，加剧了腐败行为的产生，严重影响了政府机关及其工作人员的社会形象，对社会主义和谐社会的建设带来了严重的负面影响。

自20世纪80年代开始，伴随全球化、信息化、市场化以及经济时代的到来，西方各国掀起一场声势浩大的政府改革运动，以促进传统公共行政管理模式向新公共管理模式转变，其主要内容有：对某些公共部门实行私有化、引入竞争机制、利用社会力量、重视产出与结果等。其主要目的是追求“3E”模式，既经济、效率和效果。[5]公务用车改革属于新公共改革的主要组成部分，而我国从90年代开始的公务用车改革，至今已有二十多年的历史，目前仍在进行不断的改革与探索。虽然取得了一定的经验，但纵观全国来看公车改革大都是改改停停，并没有达到预期的效果。但究竟应该怎样进行公务用车的改革，近年来专家学者提出了许多的意见和建议，许多地方也付出了实施，全国并没有统一的模式，需要我们结合各地实际情况进行深入的研究。

二、研究目的

公务用车问题普遍存在于我国的多数地区，且问题十分严重，引起了社会民众和新闻媒体的强烈不满。目前，我国公务用车中主要存在着四个比较

突出的问题：一是我国公务用车数量庞大，超编现象普遍;二是公务用车费用过高，给国家财政带来沉重负担;三是公务用车加剧了腐败问题的产生，公车私用严重;四是公务用车的效率底下。这些问题产生于公务用车的配置、购买、使用和管理过程中，已经对社会的发展造成了严重的负面影响。现行的公务用车管理制度应继续不断发展和完善，才能使公务用车规范化。本文从行政管理和公共财务管理角度出发，对公务用车问题进行分析与研究，找出问题的结症，在公务用车过程中，我国有关公务用车的行政决策、行政财务、行政监督和机关后勤管理都不同程度出现了问题，从而导致上述几个问题。同时结合现有的国内外的改革经验，实事求是，利用行政管理学知识，找出行之有效的方法和结论，为我国的公务用车改革提供一点建议和意见。

三、研究意义

国内对公务用车的研究很多，本文在借鉴这些研究成果的基础上，从行政管理的角度重新进行分析与研究，为公务用车改革提供可行性方案和建议。和就全国而言公务用车改革就有很现实的政治意义和经济意义：

政治意义：加强机关公务用车的管理，加快推进机关公务用车制度的改革，对于降低行政成本、提高行政效率，遏制腐败、纠正不正之风、促进党风廉政建设，密切党群关系，转变机关干部观念、培养公仆意识，提高干部思想政治素质等有着十分重要的意义[8]。

经济意义：通过对机关公务用车管理实行改革，既有利于减轻国家财政负担，又有利于推动反腐倡廉，既有利于推动领导干部职务消费改革，又有利于推进政治体制的改革;把公务用车改革节约下来的财力通过财政转移支付或调整财政支出结构等方式用在社会主义新农村建设上，用在提高人民生活水平上，让人民群众进一步享受到改革开放的成果，是一项利国利民的大好事。

第二章

现状及存在问题

我国政府公务用车制度为政府部门的正常运转和高效工作提供了保障，提高了各级政府人民政府的办事效率，其快速、高效的优势是其他工具所无法比拟的，所以在我国的各级人民政府中，都有公务用车的存在。随着我国经济的发展，汽车工业水平的提高，政府公务用车的数量迅速增加;公车配

备的级别越来越低;公车的规格越来越高，严重超过了国家所确定的标准;在公车的使用、管理环节更是问题频频。虽然我国对公务用车有着严格的规定，体现在一些专业性的法规、规章的文件中， 2004年，国务院机关事务管理局也下发了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》对公务车的编制、标准、使用程序、监督、公车私用等问题都做了详细的规定，但在实际使用过程中，产生了以下几方面的问题：

一、公务用车数量多，超编配置现象严重

我国目前公务车辆配备的标准是根据04年《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，各省市参照执行的。《规定》对什么级别的单位可以配备公车，何种级别的领导干部配备何种档次的公车都有明确，具体的规定。但是在现实中，超标购车、超编用车问题仍然存在。有的单位配置公务用车不是从工作需要出发，而是把它作为一种待遇和享受，加之各方监管不利，公务用车的数量急速增加，有些部门不管条件是否许可、车辆是否超编、有无能力购买，都要购车。以我国北京市为例，据03年统计，北京市全市共有公务车72万辆，再看看其他国家的首都：德国柏林市共有公车92辆，其中专车37辆，办公室用车15辆，送文件车23辆，礼宾车5辆，其中有些还是租赁来的，该市公务用车方面一年开支仅为65万马克。

二、费用高

据九三学社中央08年提供的我国目前公车消费的数据，有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内，年耗3000亿元人民币，占行政成本的90%，远远超过了我国的军费开支，超过了全国教育和医疗经费之和。而且政府汽车采购每年正以20%的速度递增，已占政府采购总金额的四分之一。令人注意的是，在全社会都为高油价担忧之时，政府采购对进口越野车需求量依然很大，以至我国进口越野车数量两年内一直呈增长趋势。

三、公车私用严重

我国的公务车实行分散管理，国家财政买来公务车为了方便各个单位而将公务车分配到各个单位和部门使用，虽然在一定程度上方便了各单位工作，但实际上，由于缺乏良好的监督和权力体系，公务车的管理处于半真空状态，公车却成为部门领导的专车。领导名正言顺的用公车来办私事，而下

属用公车办公事却得不到保证。因公务而使用公车的占1/

3、干部私用的占1/

3、司机私用的占l/3，公车但不“公用”已经成为众所周知的事实。有的用车迎亲、送葬，上则十几辆，多则几十辆，浩浩荡荡，招摇过市。有的用公车钓鱼，接送老婆孩子，外出旅游、兜风，好不威风。如今有些领导干部自己驾驶着公车办私事，过路、过桥、燃油费由国家来报销(据报道全国每年要花费3000亿元以上)。在2002年秋季开学时，衡阳市200多辆公车因同时接送子女上学，造成市区主干道堵塞达12小时之久就是个有力的证明。[14]

四、腐败严重

公务用车中腐败问题十分严重，在公车购买，使用，管理等环节漏洞百出，公务用车中的腐败主要表现为各机关单位、领导干部用公车办私事，在公车购买、使用、管理等环节利用各种方式侵占国家财政资金。在目前的公务用车制度下，车辆的购买、使用、管理、维修保养、保险、报废、更新等各个环节都存在不少漏洞。可以毫不夸张地说，与公车相关的各种支出已经成为机关单位职务消费的“黑洞”：公车用油发票多如牛毛，各种修理养护费真假难分;一些单位和个人将各种无法通过正常渠道报销的费用放到公务用车维修、保养项目中;有的在购车、修车、用油等环节“吃回扣”，每年形成数额巨大的人头费、燃油费、养路费、维修费等支出费用。[15]这些超额费用使公车支出成为“无底洞”，造成沉重的财政负担。不仅影响了政府机关正常公务活动的开展，而且加重了企业和群众的负担。

第三章

改革探索与困境

一、 外国公车改革经验

1.完善的法律法规

美国是在公车配备和管理方面法律十分健全。美国联邦政府各部门的公务用车由联邦总务管理局管理。美国政府的公务车会在车牌上注明只能由政府使用，如果在下班时间公务车停在饭店、娱乐场所门前，往往会受到举报。

2.规定公车编制及标准

德国联邦政府只为联邦级的领导人和各部部长、国务秘书配备公务用专车。配备公务用车的标准是:联邦总统和联邦议院议长为奔驰450型;联邦总理和副总理为奔驰350型;各部部长为奔驰280型;各部国务秘书相当于副部长为奔230型;司局长级的官员，保证公务用车，但不配备专车。

3. 给公务人员发交通补贴和购车补贴

由于受公务用车数量的限制，并非每一个公务人员都能享受用车的待遇，为此，一些国家对因公务而无法安排公务用车的人员给予适当的补贴。法国规定，国家机关公务员和事业单位职工享受交通补贴。乘坐公交车辆上下班的公务员和职工，从住地到工作地的交通费由单位和个人各自负担一半。开私家车上一下班的公务员和职工，按每月22个工作日、每日在住地和工作地之间往返一次的公哄数计算报销汽油费并发给一定数额的车辆保养费。

4.加强公务用车监管

如何管理好、使用好公务用车，是世界各国在职务消费中普遍遇到的难题。西方发达国家在长期的实践中摸索和总结出了一整套行之有效的成功经验。美国由联邦总务管理局配给的车辆，使用人员需每月填写公务车使用记录表和管理局发给的一份报表;部门自己购买或租赁的公务车，使用人员也必须每季度填写公务车使用记录表和部门发给的一份报表。公务车只限有关人员执行公务时使用不得以任何名义私用，未经授权私自使用公务车者将受到惩罚。惩罚措施包括临时或永久取消其使用公务车的权利、扣除一个月工资甚至开除公职。

二、国内探索

自上世纪90年代开始，我国的一些地区和单位就先后开始了公务用车制度的改革和探索，经过了20多年的发展，目前，全国已有20多个省市以及一些中央机关进行了公务用车的改革试点。在全国各地艰难的探索历程中，积累了不少成功的改革经验。具体来说主要形成了以下三种：货币化模式、

市场化模式和规范化模式。

1.公务用车改革的货币化模式

公务用车制度货币化改革是指取消政府机关的公务用车，向政府机关的工作人员发放现金补贴。其主要目的是实现公务交通消费的货币化和公务用车的市场化，以及节约财政开支。这种模式是当今世界许多发达国家通行的模式，也是目前我国各地区和单位采用最多的一种模式。

2.公务用车社会化

公务用车社会化模式主要有两种方式，即：一是实行“公务用车的租用模式”，即对于那些部门、单位分布相对集中的区域，实行车辆的集中管理，将党政机关现有的公务用车整建为经营性实体，借鉴市场的经营方式，按照市场租车计价方式，向部门、单位和个人提供有偿用车服务。公务人员按照职务级别、岗位等发放交通补贴或实行费用包干，需用公务用车时按里程、车型交纳费用。

3.公务用车管理规范化模式

公务用车管理规范化的模式是不断完善现有的公务用车制度，在车辆的购买、使用、养护和维修方面进行限制，以此来堵塞公务用车管理中的漏洞。这一模式的主要目标是实现公务用车管理的规范化，控制公车浪费，改善机关形象。它对现行的公务车制度冲击较小，成为较多上层领导机关采用办法，也比较适用于欠发达地区。

三、 改革困境

近年来，随着公务用车改革深入，我国公务用车取得了一定成果，也积累了不少成功的经验。减轻了国家财政负担，深化了政府机构改革，优化了公务用车制度。但同时我国公务用车还存在很大的问题：改革效果不佳，力度不够，改革步履维艰，亦改亦停，受各方面的阻力大，难度大。同时产生了许多其他社会问题。在改革中，出现了以下问题：

货全国大部分地区都趋向于货币化改革，由于忽视实事求是原则，生搬硬套，加之政府干部对货币化改革举双手赞成，导致货币化改革产生的问题最大最多。都采用卖公车，发补贴的形式，高额的交通补贴引发了巨大的争

议和群众的不满;在公车拍卖中，暗箱操作，造成国家资产的流失;公务员有意识减少公务活动;欠发达地区盲目实行，造成巨大的负面影响等等。未对车辆使用、维修、更新成本效益考核，难以保证资金收支良性循环;缺乏有效地约束机制，车辆管理机构服务意识较差，收费混乱;租车费用虚高，损公肥私;相关费用由政府支付，财政支出明减暗增;偷逃税费严重等。由于规范化改革没有实质性触动公务员用车体制，采取了新措施，很快就出现对策，实际管理中操作难，监督成本高等问题。

公务车改革是一场行政改革，分析其现状和问题，根据行政管理学知识分析其原因有如下几点：

1. 行政决策的不完善。缺少一个统一的全国性公务用车改革意见，只有各省市参照中央的规定来执行。造成各地改革方案不一，有的维持现状，有的生搬硬套，有的放任不管，导致改革混乱。

2.行政财务支出的不合理。在公务用车的问题上，缺少必要的预算，核算和审计程序，造成公车燃油、修理、保险、人员工资等越改越高。

3.行政监督的缺失。在改革中，往往是一把手独掌大权，改革很容易随个人意志而动摇，在实际使用过程中缺失必要的监督。公务用车问题日益严重。

4.机关后勤管理的混乱。我国后勤机关管理沿袭计划经济时代内向型和半封闭服务模式，管理上用行政方式实行粗放式管理，使公车成为一部分人贪图享受，化公为私，腐败的一种工具。

第四章 公共用车改革政策建议

一、 制定合适的车改方案，提高行政决策的科学性

行政决策是行政管理过程中的一项重要内容，研究行政决策理论，有利于制定正确的行政决策，有利于进行行政决策的科学化和民主化，对于实现行政管理的现代化具有重要意义。在全国各地的车改过程中，制定车改方案

时要进过一下几个步骤: [1]

1.发现问题，确定目标。在公车改革中，要及时发现存在的一些问题，弄清其性质，然后进一步考察问题产生的原因。同时确定车改的目标，实事求是，考虑其时效性和可行性。

2.收集信息，拟定方案。在各地的车改前，要深入到第一线，收集充分的资料和信息，征集各方面意见和建议，然后拟出各种可行性方案，这时各地要深入调研研究，走群众路线，充分发挥广大决策参与者集体智慧。

3.分析评估，选择方案。在拟定方案后，必须对决策方案进行可行性分析，在分析对比的基础上，选择最佳方案。在评估中，应注意一下几个方面：一是条件分析，既改方案在当地是否符合当地的经济条件、社会条件和技术条件，一些地区不能盲目推行货币化，不考虑当地情况造成了严重后果。二是对方案时候后进行成本和效益分析，其成本或代价不仅是经济成本，还包括政治代价、社会代价或成本等，如方案的成本高，效益差应坚决取消。三是对方案的后果进行预测，此方案实施可能给未来政治、经济、社会带来的一系列后果进行分析。如果有的地区盲目推行货币化，造成了极大的负面影响。在对方案进行上述几方面的分析基础上，还要做进一步综合评估，以便对决策进行比较。

4.进行决策追踪和修正。要对方案进行必要的追踪，不能放任不顾，在车改实施之前，不足之处很难被发现，随着车改的深入，方案的缺点会逐步暴露，这时就必须对方案加以修正，对原方案进行调整和补充。由于客观情况不断变化，加之在车改中往往“上有政策，下有对策”，所以，在车改中进行追踪和修正必不可少。

二、 加强财务行政管理

财务行政管理是指国家有关行政机关，依照法定原则和制度，对所有行政单位的各种资金活动进行合理的组织、调节、检查和监督，以正确处理资金运动所体现的各种经济关系，保证行政管理机构正常运转。财务行政大体包括预算、会计、决算和审计四大部分，用财务管理的方法从源头上“截流“是行之有效的办法，在公务用车的管理上，必须以财政手段加以规范，以

提高车改的科学性和规范性。

1.加强预算管理

首先要制定合理的公务用车预算是限制公务用车的重要一环。财务部门在制定预算前，根据单位性质、公车类型将公务用车进行分类，确定每类车的定额费用，然后再计算出各单位所有车辆的定额费用。同时确定车辆数目，防止超编车辆。在执行预算时，研究并计算出公务用车的燃油费、维修费、保险费和路桥费等，在定额的基础上，实行打卡制，一定时期后由财政部门和相关单位进行核实和结算，若无正常理由，超支不补。

2.在用车过程中加强管理

在公务车的加油、维修和保险过程中，实行由政府统一来采购，由政府部门统一制定供应商。任何单位和部门都要在政府指定的供应商处，按程序和要求进行加油、维修和保险，所产生的费用由政府按相关手续直接支付给供应商。特殊情况下。需经相关部门审批同意后方可实施，绝不允许先斩后奏。

3.加强审批程序

首先公务车的购买上加强审批，改过去由一两位领导决定为集体审批，同时在审批公务用车的预算时，严格把关，按前期所确定的定额，定编标准来执行。集体审批时应由机关事务管理局、财政局、纪委、编办等部门负责人参加，以加强公务用车的管理。

三、加强行政监督

行政监督是指对国家行政的监督，是政党，国家和人民根据法律规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律和遵守纪律的情况进行检查督促、指导、纠错的活动，其主要包括内部监督和外部监督，在公车改革中，同样应加强内外部监督。

1.内部监督

通过对如公务用车使用管理细则及违纪处罚规定、公车使用情况定期公开量化制度、车辆维修保养场所公开招标制度、公车使用财务公开制度等公务用车管理使用中各个敏感环节管理制度的完善，建立用车工作档案，对每次出车的任务、人员、时间、地点一一登记，并定期量化公开，避免公务用

车改革中出现暗箱操作。

2.外部监督

外部监督即社会化监督，通过加大信息公开的力度、让公众参与制度建设、保证日常监督的有效性等，将公务用车管理使用纳入社会化监督，使公务用车改革能够在公开、公平、公正的环境中运作。具体做法比较灵活：一是可借鉴国外的做法，将公务用车出租公司的车辆统一喷刷醒目颜色，机关保留的专车配挂特殊车牌号;也可参考国内的做法，对党政机关公车统一粘贴“公务车”标识，令公众一目了然，为公众监督提供方便。是建立对公车私用、少用多报、变相借车等违纪行为的公众举报机制，并开辟书面、网无线通讯、声讯等多种举报途径。

四、加快后勤机关改革

机关后勤管理，其基本任务就是合理组织安排财力、物力为机关日常办公创造良好的条件。提供良好的服务，保证机关有效，有序地运作。车辆管理是机关后勤管理的重要组成部分，由于我国的机关后勤管理是计划经济的产物，过时的机关后勤管理造成了公务用车服务方式以“被动服务”为主，缺乏竞争机制，后勤机构庞大，人多车多，造成财政不堪重负。由于不计成本，不计核算，不计监督，为腐败滋生了土壤。[2]

1.实行严格的定编管理，严格控制车辆的数量和标准

落实车辆编制是公务用车管理工作核心，是把握公务用车总量，控制公务车规模的有效途径，各级政府机构公务车都应纳入编制管理，统筹调配。建立网络化车辆管理系统，对公务用车实行动态管理，准确掌握各级公务用车现状以及购置年限、车型数量等情况，从严控制公务用车总量和规模，限定各部门公务车配置上限，严格在编制内更新车辆，不得新购。

2.加强日常督促管理

完善日常管理制度，用车事由、时间、地点和驾乘人员应逐条等级。公务活动结束后，车辆要及时归位，停放在制定地点，有条件的单位可安装GPS智能管理系统，实现管理网络化，科学化。随时监控车辆，较少浪费，提高车辆使用效率。定期核查和公示，及时通报存在问题，防止违规行为发生。同时严明公务用车使用纪律，对工作人员进行教育学校，提高思想认识，

转变思想，同时对违反者严肃处理。

参考文献

[1]张永桃

. 行政管理学[M] . 高等教育出版社 . 2003年12月1版

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第四篇：我国政府行政审批制度改革的对策思考

湖北省高等教育自学考试本科毕业论文

我国政府行政审批制度改革的对策及思考

主 考 学 校：武 汉 大 学 专 业：行 政 管 理 准 考 证 号：232311100522 学 生 姓 名：雷尔靓 指 导 教 师：王少辉 工 作 单 位：无

二○一四年三月

郑 重 声 明

本人呈交的论文，是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果，所有数据、图片资料真实可靠。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文的研究成果不包含他人享有著作权的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确的方式标明。本论文的知识产权归属于培养单位。

本人签名： 日期：

摘 要

改革行政审批制度是推进政府职能转变的客观需要，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要，是从源头上预防和治理腐败的客观需要，是转变政府职能、改进工作作风的客观需要。当前我国行政审批的制度存在一些问题：与现行体制严重脱节;与国际经济严重脱轨;行政审批程序混乱、范围界定缺乏科学性;设置过多过滥，种类繁多;缺乏公开性和公正性。从我国行政审批制度现存问题的原因分析，造成这种现象的原因是，受到经济、行政、法律的制约。因此，必须以毛泽东思想，邓小平理论，“三个代表”重要思想，科学发展观以及党的十八大和十八届三中全会作为行政审批制度改革的指导思想，以坚决取消不符合政企分开以及政事分开、妨碍市场公平竞争和开放等原则以及实际上不易发挥有效作用的行政审批制度作为总体目标要求。以坚持依法行政的合法性、明确审批主体的效能性、规范行政行为的监督性、适应市场经济的合理性、提高便民服务的责任性等作为基本原则，以行政审批制度的体制基础要从根本上转变、行政审批的范围和标准要得到科学的界定、行政审批的方式要得到切实的改进、中央与地方应当同步进行行政审批改革、有效的管理制度应该得到建立等作为基本对策，推动我国行政审批制度的改革。

关键词：行政审批制度;垄断企业;权力制约;制度创新;社会组织

目

录

一、改革我国行政审批制度的重大意义 ................................ 5

(一)改革行政审批制度是推进政府职能转变的客观需要 ................ 5

(二)改革行政审批制度是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要 ..

5(三)改革行政审批制度是从源头上预防和治理腐败的客观需要 .......... 6

(四)改革行政审批制度是转变政府职能、改进工作作风的客观需要 ...... 6

二、当前我国行政审批的制度存在的问题 .............................. 7

(一)现行行政审批制度与现行体制严重脱节 .......................... 7

(二)现行行政审批制度与国际经济严重脱轨 .......................... 7

(三)现行行政审批程序混乱、范围界定缺乏科学性 .................... 8

(四)现行行政审批设置过多过滥，种类繁多 .......................... 8

(五)现行行政审批制度缺乏公开性和公正性 .......................... 8

三、造成我国行政审批制度现存问题的原因分析 ........................ 9

(一)受到经济体制制约 ............................................ 9

(二)受到行政体制制约 ........................................... 10

(三)受到法律体制制约 ........................................... 10

四、改革我国行政审批制度的思路和策略 ............................. 10

(一)改革行政审批试制的指导思想、目标和原则 ..................... 10

(二)改革行政审批制度的基本对策 ................................. 12

五、结语

一、改革我国行政审批制度的重大意义

(一)改革行政审批制度是推进政府职能转变的客观需要

各级政府的一项最为广泛的职能就是行政审批，在我国早期高度集中的计划经济体制下，政府就是利用行政审批权广泛干预微观经济活动和社会事务，以致造成 “政事不分”、“政企不分”、“政社不分”。政府职能从总体上有所转变，经过20多年来的经济政治体制的改革，虽然总的发展趋势在逐步缩小，但作为政府的一项最广泛职能的行政审批并未从根本上有所触动，权力因素的作用是其根本原因。

行政审批的滥用和无所不包，实际上是政府权力不断扩张与膨胀和高度集中的结果。行政审批实质上是政府权力的具体运行，改起来很难的原因是，行政审批权的背后潜伏着不同的大大小小的利益。实践已经得到证明，改革行政审批制度如果不从权力配置入手，那么就难以真正地转变政府职能。这次行政审批制度的改革，就是真正按照国际市场经济通行的规则，要从“权力配置”这个源头上斩断某些政府部门“增生”的权力触角。这一改革实际上是在使政府真正从“全能”向“有限”转变，从更大范围和更深层次上转变政府职能，从“运动员”角色向“裁判员”角色转变，从“微观经济管理”向“宏观调控”转变。同时，通过这一改革，将进一步推进政府职能转变，加速实现政事分开、政企分开，为社会主义市场经济更好的发展创造良好的制度前提。

(二)改革行政审批制度是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要 当前市场经济体制的运行和发展下，计划经济时期形成的行政审批制度已经无法适应，强化审批制度改革势在必行。在市场经济的发展背景下，只有政府从企业中退出，实现政府归位，市场经济才能够焕发出更大的活力，才能够实现自由发展。通过市场中资源的合理配置，各种企业或者生产组织充分发挥竞争机制，市场经济的活力进而得到充分体现;通过深化改革行政审批制度，进一步缩小行政审批范围。只有这样，最终才能为社会主义市场经济体制的完善和发展奠定重要的基础。

改革开放以来，各部门、各地区结合各自的实际情况，对行政审批制度进行了不同程度的改革，并且取得了初步的成效。 现在科学技术发展迅猛，市场环境瞬息万变，经济联系日益复杂，但是至今仍存在许多行政审批项目不符合社会主义市场经济体制要求。如果仍沿袭过去的行政审批制度，过多采取行政审批的方式管理经济，则会由于政府工作人员不充分了解市场情况，没有全面掌握信息，而不能对一些项目做出科学决策，这些往往会给企业造成难以弥补的损失。因此必须通过改革，建立科学的行政审批制度，才能进一步完善社会主义市场经济体制，推进政府经济管理体制的创新，强化宏观调控。

(三)改革行政审批制度是从源头上预防和治理腐败的客观需要 腐败，是公共职责的一种变异行为，其实质是一种不正式获取政治影响的过程，是指依靠公共权力的存在，为当事人谋取个人利益的一种行为。在传统计划经济向市场经济转变的过程中，腐败现象尤为突出，这在一定程度上和市场有着密不可分的关系。很多“当权者”不愿意退出市场就是为了维持个人的既得利益。在我国实行改革开放和推进社会主义市场经济的过程中，倍受人们关注的社会热点就是惩治腐败。从近年来许多政府干部的违法违纪案件的情况来看，大多数犯罪分子都是利用手中的行政审批项目权力，以权谋私、权钱交易，最终走上了犯罪道路。权力不是部门或个人的特权，是为人民、为社会服务的工具。进行行政审批首先应考虑的不是要得到什么，而是自己应该负什么责任。如果把自己掌握的权力作为可以用于牟取私人利益的手段，则很容易走上腐败堕落的歧途。

因此，依法对权力进行有效的制约，从源头上规范权力的行使，改革行政审批制度，有效简化行政审批程序，既是党对广大干部政治上的关心，也是从源头上预防和治理腐败的一项基本之策。

(四)改革行政审批制度是转变政府职能、改进工作作风的客观需要 政府职能有待于进一步发展和完善，随着我国市场经济的深入发展，传统政府职能必须要向服务型政府转变。为了实现行政审批制度的改革和完善，要做到“政事分开”、“政企分开”，必须要取消妨碍改革开放以及市场公平竞争的行政审批。对政府职能转变的一个重要突破就是实现这一个目标。使政府不断强化在市场洪流中的“掌舵”能力，而不是“划桨”能力，就要通过不断完善行政审批制度，使政府从资源的计划配置者以及社会资源的直接生产经营者逐步转变为强大的服务者和宏观调控者。

当前，政府部门还存在很严重的“精兵不减政”、“文山会海”的问题。现在我们机关的同志工作量很大，都感到很忙。其中有很多事情我们要做好的也是应该做的，但也有很多事情是我们做不好的也不应该做的。例如有一些一些问题，本来是企业自身应解决的问题，就是因为有些是你审批的，它却要找政府解决。政府管的多，很难管好，实际上就等于没管，这样能不影响工作质量以及工作效率吗?要充分发挥市场的作用，让企业成为真正市场的主体，政府部门应该切实转变职能，本来该中介组织，该企业去管的事情，政府就不要大包大揽。政府只管必须管的事情，才能管得好，提高工作效率和工作水平。只有这样，会议、文件自然也就减少了。所以，加快改革行政审批制度，也是进一步推进“一个提高，三个转变”，解决“精兵简政”和“文山会海”问题的突破口。

二、当前我国行政审批的制度存在的问题

(一)现行行政审批制度与现行体制严重脱节

在国家与社会分化的宏观背景下，我国政府的职能发生了一些转变：一是国家与社会分立，增强政府在社会发展和市场经济中的行政能力;二是逐步推进国家权力向社会的转移和回归，由过去的权力型政府向服务型政府转变;三是在政府机构的行政管理方式也在逐渐实现在制度上的创新。而作为根植于原计划经济体制土壤上的现行行政审批制度，已愈来愈同新的经济体制发生尖锐的冲突，诸如现行的行政审批，如果还是沿用原计划经济体制下的审批制度，就会严重障碍有序市场体系的形成，也会阻碍全国统一大市场的建立;特别是权力膨胀的行政机关，这是由过滥的行政审批制度所造成的：对行政腐败而言，不仅助长了其滋生，导致政企不分，也会严重混乱国家职能;对市场主体而言，严重影响其自主经营。现行的行政审批的滥用，不仅影响整个社会的经济效益，还会造成大量社会资源的闲置和浪费。所有这些都说明，我国现行行政审批制度与现行的“自主性”的市场经济格格不入，已经到了非改不可的时候了。

(二)现行行政审批制度与国际经济严重脱轨

我国原来的行政审批制度是仅从国内的情况考虑的。但是现在，我国的经济运行必须全面与国际经济接轨，因为我国已成为WTO的正式成员。它不仅要求政府必须根据国际惯例以及市场经济的运行方式来转变职能，来规范自己的行为，也要求我国的企业必须按照市场经济的规范方式来运作。但是，无论从从制度层面看还是从实践层面看，我国现行的行政审批制度都与国际惯例以及WTO的游戏规则严重脱轨。作为一种非经济手段，现行的行政性审批为关贸总协定原则所不容，在实施中毫无透明度可言，甚至会产生许多弊端，因为有关系、有渠道的单位，总能得到批准，甚至会得到关税的减免等优惠。上述这些说明，不改革我国的行政审批制度，就难以适应加入WTO之后所面临的新形势，就难于使我国的经济融入世界经济大潮。

(三)现行行政审批程序混乱、范围界定缺乏科学性

首先，审批方式落后、程序混乱。对行政审批制度而言，其中不可缺少的重要组成部分就是行政主体实施行政审批的步骤、顺序、时限和方式。从行政审批的性质来看，要求行政审批在程序上必须规范化的原因是，行政主体对相对方申请的批准与否，关系相对方能否从事某种活动以及能否取得相应的权利或资格，审批行为直接影响相对方权益的得失。

其次，审批范围漫无边界，没有科学界定。一方面，一些行政主体将行政审批作为权力的象征，通过扩大行政审批范围，企图膨胀自己的权力，对行政机关来说，严重败坏其威信，从而导致滥用行政权力。另一方面，很多国家机关和地方机关很难遏制相关部门要求出新行政审批项目的势头，导致现行行政审批的范围愈来愈宽，项目愈来愈多;特别是这样大范围的行政审批，影响市场主体积极性的充分发挥，造成政企不分，束缚市场主体的手脚。

(四)现行行政审批设置过多过滥，种类繁多

审批种类繁多，审批权力膨胀，标准不统一。其具体表现是：(1)行政审批主体愈来愈多。由于我国行政审批的范围没有科学合理的边界，造成群团、中介组织甚至各级政府部门都竞相争夺审批权，从中央到地方再到乡镇都拥有大量的审批权，其审批主体多如牛毛，造成行政审批主体数量庞大。(2)行政审批称谓五花八门。比如行政审批的申请主体和主体双方的权利以及义务;行政审批涵义的界定;行政审批的体制模式;行政审批的责任追究;行政审批客体的分类以及无效、有效的约束条件;行政审批的申请、复议与监督等等，给实际操作带来极大困难，都没有统一的法律规定。这种状况的存在，出现重复交叉设置的现象产生，导致了行政审批设置过多过滥。(3)审批项目无所不包，事无巨细。(4)行政机关审批权交叉重叠。由于现阶段普遍存在行政机关职能交叉重叠现象，多个机关对同一事务都有权管理，而管理的方法就是设置审批，同一事务由多个机关管理必然造成一项活动或一项事务有多项审批。这样，对同类事项重复交叉设置行政审批的现象就必然存在。

(五)现行行政审批制度缺乏公开性和公正性

行政主体与相对人之间，在行政审批中的行政地位是不平等的。一些行政主体自认为高人一等，地位特殊，把行政过程看成是应该完全封闭的过程。由于不公开性的行政审批，对行政审批的有效监督就难于保证。一些政府官员，掌握审批权，进而把行政审批的全过程看成毫无监督的全封闭的权力运行过程，由于行政地位上的不平等以及信息占有上的不对称性，行政主体的审批行为根本无法被行政相对人和组织监督。而行政组织内部的监督，一般由于拥有一致性的某些特殊部门利益，所以更加难以到位。在我国全封闭的行政审批面前，即使是比较有穿透力的新闻舆论监督，也是无能为力的，他们因为难以了解情况，也难以发挥新闻的监督作用。因此，我国的行政审批制度，普遍存在监控不到位以及监督体系不完善的问题。

三、造成我国行政审批制度现存问题的原因分析

(一)受到经济体制制约

第一、运行双轨经济。目前在市场经济体制方面，我国的经济体制和东亚地区新兴工业化地区及国家以及欧美并不相同。在我国，因为这种对于市场经济的干预活动并没有完全的消失，所以虽然计划经济已经不存在，但是并没有完全消失。总之，我国的市场经济体制具有半随意行政干预、半市场的性质，中国眼前的经济体制无法有效配置资源，攀附了中国现有的体制，不能充分犒劳劳动人员和经营者的劳动付出，有效融入到人民生活中，妨碍非国有部门的扩张。经济活动具有一定的活跃性，因为无法让这样的经济在市场机制部门产生机理作用。另外，在将来一段很长时间内都会存在这样的双重性质的经济，因为它在承认并且保留了原来的权力结构基础上，为这个结构减少了来自市场经济的发育冲击，注入新的经济血液，新的利益，在双轨制经济运行的条件下，行政审批成为政府试图控制微观经济领域资源配置的工具。

第二、政府的计划偏好。我们可以从改革遇到的阻力着手进行分析。在计划经济体制下，行政审批作为政府实现其计划的重要工具，被政府牢牢地抓在手里。政府通过下达计划，来实现对国民经济的控制。随着建立社会主义市场经济体制的目标日益明确，市场在国民经济中发挥的作用被日益重视，与此同时，就要求政府相应的从对经济的过多的干预中退出，运行市场发挥更多的作用。但政府往往不愿意主动退出，因为作为计划经济体制的受益者，政府是通过行政审批获得了管控经济领域以及支配社会资源的巨大权力，它是计划体制的既得利益者。当然，面对来自中央和市场机制的压力，虽然各级政府也做出了一定程度的退让，但却仍然具有较强烈的计划偏好。

(二)受到行政体制制约

因为行政审批制度的运行以及设计都在行政体制内进行，所以在影响行政审批制度改革的诸因素中，行政体制制约占主导地位，因此我国行政管理体制改革的主要内容一直是政府职能转变。但从确立社会主义市场经济体制的目标到现在，我国政府职能一直存在着许多严重的问题，一些不良行为如政府缺位、政府越权和政府错位时有发生。如果政府职能转变不到位，那么必然会对行政审批制度改革的顺利发展造成重大影响，政府在维护秩序、建设市场、市场监管等诸多方面表现不佳，更导致市场机制经常无法发挥本身的积极作用。

(三)受到法律体制制约

对行政法治而言，一个重要组成部分就是约束行政审批，行政法治不发达，对行政审批而言，行政法治的状态有重要影响，则行政法对行政审批不能形成有力的制约。从微观的层面看，行政审批对具体规定提出了要求;但是我国现有的行政程序规定，却并没有达到其具体规定的程度。目前，我国的行政法体系，规范与法律之间，法律和法律之间，或者规范与规范直接，比例并不是很协调，行政立法多局限在对行政救济的规制以及制裁性行政行为中。虽然已经颁布《行政许可法》，但在实施过程中遭到既得利益集团的规避以及抵制，导致实施效果并不理想。

四、改革我国行政审批制度的思路和策略

(一)改革行政审批试制的指导思想、目标和原则

1、改革行政审批制度的指导思想

改革我国的行政审批制度，是进一步转变政府职能，深化我国行政体制改革，解放和发展社会生产力的重大措施，有利于更快的完善社会主义市场经济体制和适应WTO。这一改革，是要着眼于新的社会情况，而不是对原有审批制度的全盘否定，所以应该通过改革，总结历史的经验教训，不断实现制度创新和理论创新。因此，行政审批制度改革的指导思想是，必须解放思想，实事求是，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，努力突破影响生产力发展的体制性障碍，把制度创新摆在突出位置，促进经济发展，加强和改善宏观调控，推进政府机关的反腐倡廉建设，改变集权型的行政审批制度，提高行政效率，规范行政行为，促进社会主义市场经济的可持续发展。

2、改革行政审批制度的总体目标

第一、审批行为要规范。这是针对我国原有行政审批制度的弊端提出的改革目标，同时也是改革的定性要求。

第二、监督机制要强化。这是改革的根本保证。这次改革，不仅要加强对改革过程的检查和监督，还要从行政审批全过程上完善以及建立全方位的监督机制。特别要对审批制度本身强化监督，对不规范的行政审批行为才能起到约束以及震慑的作用。

第三、减少行政审批，这是改革的发展趋势，也是改革的定量要求。也就是说，定量标准是改革必须有的，改革只能逐步减少行政审批项目，而不能增加。但是关系到人民生存行业如土地、安全、环保等要强化审批。根据这个目标和要求，必须对现有的行政审批项目进行清理，强化急需保留的，逐步退出该淡化的。但是，这个定量要求的根本目的，不是玩数字游戏，而是通过简化，找到最佳的“度”，以促进社会经济的发展。

3、改革行政审批制度的基本原则

随着改革的不断深入，还将会出现意想不到的困难和问题。行政审批制度改革是一项问题敏感，情况十分复杂和涉及面很广的系统工程，因此，为了积极稳妥地搞好这项改革，必须坚持以下几条基本原则：

第一、依法行政的合法性原则。行政法有一个基本原则，那就是依法行政原则。它要求，必须依据法律以及法规获得行政权力的主体地位，对行使权力的行为要承担法律责任并且要行使行政权力。市场经济作为法制经济，它的本质与这个要求是相符合的。法律必须明确授权行政审批，因为公民、法人和其他组织的合法权益与其息息相关，法律规定之外的任何特权不能由行政机关享有。因此，改革行政审批制度，要符合行政审批自身的要求以及规律，一些不合法以及不合理的审批事项必须得到坚决清除，必须符合国际经济全球化的规则以及社会主义国家的法制。如果的确要政府审批有关事项和法定审批事项，一定要依法进行审批。为了在依法行政的基础原则之上建立行政审批，要有法律依据来设定审批，使其规范、公开以及具有普遍法律效力。

第二、明确审批主体的效能性原则。在行政机关被赋予行政审批权时，必须按照“谁审批、谁负责”的原则，要规定其应负的责任。在实施行政审批的过程中，行政机关应当依法对审批对象承担相应责任，并且实施有效的监督。如果行政机关不按照有关规定的审批程序和条件，徇私舞弊、越权审批、滥用职权来实施行政审批，以及不依法对被审批人履行监督责任或者监督不力、不予查处有关违法行为的，则相应的法律责任必须由审批机关直接责任人员以及主管有关工作的领导来承担。

政审批，对行政审批机关行使审批权的时候，要进行有效制约和监督，行使行政审批权要保证公正、合法、合理，以保证相对人的合法权益得到维护。按照法律以及法规的有关规定，行使审批的内容、条件、程序、对象、时限以及审批结果要得到公布。如果相对人对审批有异议，书面答复要作出来，提起行政诉讼以及申请复议的权利必须告知相对人;投诉和举报要得到有关审批机关的及时处理，有关审批机关必须通过适当方式，回复举报人和投拆人处理的最后结果

第四、适应市场经济的合理性原则。过去，在计划经济条件下，政府在资源配置中起主导作用，因此行政审批就成为了一个主要的行政管理手段。随着社会主义市场经济的发展，党的十八届三中全会的召开，市场在资源配置中由原来的基础性作用逐步变为决定性作用，这就说明了必须进一步缩小行政审批的范围，对于市场机制的调节，必须只起到补充作用。因此，必须按经济规律改革行政审批制度，以行政审批为主要手段的政府管理模式必须进一步得到改变，市场机制的作用必须得到充分发挥，为了规范市场行为，以法律和经济手段为主的各种手段必须得到综合利用，以调节国民经济的运行。必须做到，凡是市场机制能正常发挥作用、企业能自主决定的事项和领域，政府不再审批，要坚决放开，在充分发挥市场调节作用的基础上，只有这样行使行政审批，才会有利于发展新时期的市场经济。

第五、提高便民服务的责任性原则。行政审批既是政府机关的形象工程，也是便民服务的“窗口”。因此，行政审批制度的改革，要结合过去的经验以及教训，把密切群众关系和提高政府的行政水平以及工作效率结合起来，要改进工作作风，通过行政审批方式的改革，规范程序、简化环节，提高服务质量和工作效率，要最大限度地方便企业、基层、公民和其他社会组织，使行政审批在改革后，真正地成为群众称赞的政府“形象工程”以及便民服务的“窗口”，

(二)改革行政审批制度的基本对策

1、行政审批制度的体制基础要从根本上转变

市场经济的条件下，政府的主要作用已经不再是审批，随着逐渐转轨的经济体制，对行政审批制度而言，其体制基础应该转到市场经济上来。因而对于政府而言，它必须从漫无边际的审批制度下解脱出来。这些规则不应该由政府来亲自制定，政府的主要作用是监督别人执行规则，是维系规则。但是，在对此问题的认识上，我国现在极为模糊，凡是制定规则就马上交给政府来办，其结果是，有些规则必然有利于以及偏向制定规则的政府部门的利益，容易形成国家利益部门化。按照现代法学理论的要求，制定规则属于公众自身的事情，通过自己的代表机关使民众来决定规则，是现代民主社会的最基本内容。当前行政审批制度创新的框架如果从这一理论出发来设计，行政审批中的政府地位应当得到摆正，行政审批制度应当在新的体制基础上得到进一步规范。同时，这一转变的过程，也是进一步转变观念以及统一思想的过程，所以应当结合改革，加强相关的理论进行教育。

2、行政审批的范围和标准要得到科学的界定

应当按照市场经济的要求，行政审批范围要结合科学的界定。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，要全面清理现行的行政审批事项以及规章。切实减少审批，凡是能由市场调节的就坚决放开，对不属于行政管理职能职责或者不符合市场经济发展要求的，不应当通过行政审批管理。

3、行政审批的方式要得到切实的改进

应该科学界定行政审批范围，在然后在此基础上，应着力对行政审批方式进行改革，对行政审批程序要进行规范，以便通过改革来转变政府职能，简化审批的环节，改进工作的作风，提高服务质量和工作效率，最大限度地方便群众，服务基层，服务社会，对行政审批制度而言，这也是改革的一项重要内容。

第

一、避免多头审批、久拖不决、重复审批、互相踢皮球，简化审批环节和审批手续。要坚决理顺那些已经存在的审批程序混乱现象，要坚决砍掉某些冗繁的多余环节，要使审批程序法制化、制度化。

第二、建设好便民服务窗口。

第三、规范行政审批程序应从源头上抓起。

第四、增强行政审批的透明度，贯彻政务公开的原则。

4、中央与地方应当同步进行行政审批改革

以前，相当大的一部分行政审批是由国务院文件、国务院部门文件和法律、行政法规、部门规章规定的，为此在多次改革和清理行政审批制度上出现了不少问题，使中央和地方无法保持同步或者一致进行改革。根据《中华人民共和国行政审批法》，对于所有法律、法规、规章和其他规范性文件中涉及的行政审批项目，各地方政府应该进行一次大规模的清理。为了对《行政审批法》对行政审批的含义、范围、标准、程序、原则、设定权、监督、法律责任等进行具体化，各地方政府应该制定出配套的法规和规章，从而得以贯彻执行《行政审批法》，使地方和中央保持一致。

5、有效的管理制度应该得到建立

第一、要按照WTO公开、透明的原则，建立有效的责任追究和运作的机制。同时，除少数不宜公开的审批外，应该公开其他的行政审批都应对行政审批的内容、程序、对象、条件，不得把未经公开的行政审批作为依据。

第二、有效的监督和补救机制应该得到建立。从实质上说，行政审批管理是以限制公民、法人或者其他组织的自由为代价的，如果滥用这一管理手段，既会损害相对人的合法权益，还会有违行政审批制度的本意，因此必须通过改革，建立完善有效的监督和补救机制。

五、结语

无论运用补救机制还是监督机制，落实措施才是关键。对行政审批主体的监督而言，与一般行使过程的监督不同，前者往往较难。对行政审批而言，非常有必要进行行政补救，因为在强大的行政权力面前，行政相对人一直处于弱势的地位，为了落实和贯彻行政复议制度，切实措施有必要得到采取。对行政复议制度的认识水平，尤其是各级政府部门的主要负责人要得到提高。行政复议要保证不流于形式，不走过场，相应的具体措施要得到制定，行政补救的作用要得到真正的体现。要全面提高行政服务的效率和质量，严格按照规定时限完成审批工作，实行承诺制。对关系国家和人民生命财产安全的重大审批项目，事前广泛听取意见，要加强调查研究，充分论证，依法审批，严格把关，真正做到监督到位，管理到位，服务到位，避免审批工作出现偏差。

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[29]、刘向东：《推进行政审批制度改革 进一步转变政府职能》2002年 [30]、胡方水：《行政审批权力滋生腐败现象的剖析思考》 2002年 [31]、金太军、赵晖、高红、张万华：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版， 注解：

①《中华人民共和国行政许可法》，第二条规定 ②金太军、赵晖、高红、张万华：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第106页。 ③李凤玲：《应对入世挑战 加快管理创新》，《中国行政管理》2001年第十二期第8页 ④李珊：《加快行政审批制度改革研讨会综述》，《中国行政管理》2001年第七期第4页 ⑤张耀东：《行政审批改革中存在的问题及对策研究》，《中国行政管理》2001年第九期第9页

第五篇：从国外行政机构改革的立法经验看我国中央行政机构改革的法制化

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从国外行政机构改革的立法经验看我国中央行政机构改革的法制化

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【内容提要】从我国目前调整中央行政组织关系的法律规范的现状来讲，无论是从组织法体系还是从组织法的原则、内容和程序上，都没有做好准备。而从国外的改革经验来看，每一次的机构改革，都必然伴随着一系列法律法规的修改与规范。为了使我国的行政机构改革能够取得预期效果，我们迫切需要将改革措施与法律制度完善结合，从改革的权力配置、组织法的体系构建，以及组织法内容的完善等方面进行深入研究。

【关键词】中央行政机构 中央行政组织法 机构改革

2008年3月11日，十一届全国人大一次会议正式通过了国务院递交的《国务院机构改革方案》，开启了新一轮中央行政机构改革的序幕。从我国目前社会各界对中央行政机构改革的关注来看，主要集中于对大部制改革的必要性的分析，基本上都是从行政管理的角度进行分析。事实上，行政机构改革是一项综合性工程，包括行政组织制度、行政程序制度、行政决策制度、行政执行制度，以及行政监督制度等多个方面。而为实现整体的改革目标，我们除了运用行政管理手段以外，还应当重点研究如何将行政机构改革与我国依法行政的建设相结合，利用法制手段巩固行政机构改革的成果。而从国外的改革经验来看，每一次改革都伴随着立法的修改与变迁。

一、国外行政机构改革的立法经验

行政机构改革是各国普遍面对的问题，从各国的改革过程来看，有以下几方面立法经验可以为我们所借鉴。

(一)行政机构改革权的归属

各国经验大体可以分为两种：议会控制型和行政控制型。

1.议会控制型以美国和日本为代表。在美国，现在共有14个部，56个独立管制机构，而二者的创设权都归属于美国国会，其权力依据是宪法第1条第1款第1项中对国会权力的规定：“为了行使以上权力和宪法授予美国政府和其他官员的权力，国会有权制定一切必要的和适当的法律。”

日本奉行严格的行政组织法定原则⑴，除了根据《国家行政组织法》由议会创设中央和地方行政机关各级以外，总理府、各行政省、委员会和厅的设置也都由议会制定专门的法律予以创设，如《法务省设置法》、《公安调查厅设置法》等。

2.行政控制型以法国为代表。受长期政治习惯的影响，法国1958年宪法没有规定部的设立属于立法事项。1945年法律规定部的设立废除和职务分配，由政府咨询最高行政法院后以行政条例规定。从历史上看，法国部的名称和数目随时可以由政府变动。但是，法国部的设立同时要遵循两个原则：一是协调原则，即主张把互相联系的公务集合在一个部中管理，成立较大的部;二是专门性原则，即主张各种不同的公务各自成为一部，提高行政效率。⑵

(二)行政机构改革的推行方法

无论是议会控制型，还是行政控制型，在行政组织改革上，都非常重视改革的法治化和程序化。

如美国，随着行政职能的扩张，美国于1939年4月3日通过了《行政机构改革法》(Administrative Regulation Act of 1939)，该法授权政府制定改组计划，改革现行的行政机构，国会保留对总统计划的否决权。⑶该法至今已经多次修改。每次机构改革，都先修订行政机构改革法，制定改革的目的，然后总统制定出实现该法的改革计划。但是，改革计划中

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不能规定新设、废止、移管和两个以上的州(包括独立管制机构)的统合等事项。改革计划送交议会之后60日内未被参议院或众议院任何一院否决即可发生效力。

再如日本，1981年，为了进行行政改革，经过国会两院同意、总理大臣任命，日本成立了第二届临时行政调查委员会，负责制定行政改革咨询报告，该委员会由9名委员组成，大体可分为财界3人，劳动界2人，学术界1人，新闻记者1人，官员2人(其中地方官员1人)。该临时委员会存续时间两年，委员会下有21名专家成员、大约50名顾问和大约70名行使不同职责的行政办公室工作人员。⑷在政府层面，日本还由内阁会议成立了“行政改革推动本部”，由政府和执政党要人组成，负责推动和落实改革咨询报告。在国会层面，则专门成立了“行政(财政)改革特别委员会”，负责审议政府提交的改革法案，并采用质疑听证等方式进行分析论证，通过和修正有关的改革方案和法律案。最后，日本还设立了“行政改革推动审议会”，由7名委员组成，一是通过公开监督报告的方式，负责检查改革方案落实情况，二是对需要进一步探讨的事项，提出更具体的改革方案。

在日本的历次改革中，所有的改革决议都必须经过国会的立法才能正式实施。如20世纪90年代末所进行的明治维新后最大规模的行政改革中，先是政府提出改革法案，之后国会于1998午6月9日通过了《中央省厅等改革基本法》。随后，又于1999年7月通过的《省厅改革关联法》17项，同年12月通过《省厅改革施行关联法》61项(其中含《独立行政法人个别法》59项)。

(三)行政组织法的内容

各国根据其历史传统和自身国情，行政组织法的内容不完全一样，下面以日本为例进行介绍。在日本，有关中央行政机关的法律包括《国家行政组织法》和各省厅的《设置法》等，同时，历次行政改革所制定的机构改革法案，如1998年日本所制定的《中央省厅等改革基本法》等。从日本立法来看，其行政组织法的主要内容包括以下内容。

1.组织机构的设置。除《内阁法》中对内阁的规定以外，根据日本改革后的体制，现在日本组织法上共设置了府、省、委员会、厅、内部部局、附属机关等不同的组成部门，所有部门的名称都在组织法的附录上明确规定。除此之外，日本在1998年的改革中，还首次在组织法中规定了独立行政法人制度，如美术馆、博物馆、研究所等，这些独立行政法人既具有相对于政府的独立性，又具有自律性。而根据日本政府《独立行政法人制度关系大纲》，独立法人制度的基本方针是：极力排除对事业单位的事前干预和限制，管理的重心转为事后监督。⑸

2.组织机构的权限。如作为府和省的首长的大臣，被赋予了各种各样的权限，即事务的统管及职员服务的统辖和监督，法律及法令案的提出，府令或省令的制定，告示、训令、通知的发布，以及有关所谓机关委任事务的指挥监督等。⑹不过，在1998年的改革中，有关中央省厅改革的法律不再对权限作出规定，却对各省厅承担的任务逐条进行明确规定，并且基于任务，中央政府机构被大规模缩编。⑺

3.组织机构的地位和任免方法。日本和中国一样，省一般采用大臣负责制，委员会则采用合议制，但所不同的是，委员会被认为是独立机构，“其权限类似于法院，特别注重公平和独立的机关，采用了合议制的组织。”⑻而无论是省还是委员会，在组织法上都明确规定了有关省长、委员的任免方法、任期、资格要件等内容，并且规定了具体构成。

二、完善中央行政组织法的立法建议

我国2000多年的中央集权传统，使得人们习惯了行政部门的强权特征，习惯了以行政手段进行机关设置和权力配置的方式。再加上我国正处于市场经济转轨时期，对市场经济运行的规律还处于摸索和适应阶段，如何将政府的有形之手与市场的无形之手相结合我们还没有真正掌握，面对层出不穷的各种新问题，政府部门考虑更多的是行政效率和行政便利，这

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使得我国的中央行政组织法显得非常脆弱和单薄，难以跟上现代法治国家建设的需要。而这次大部制改革，则为我们完善中央及地方行政组织法提供了一个很好的契机。笔者以为，为保证行政机构改革的顺利完成，针对我国组织法中所存在的诸多问题，我们应当从以下几方面进行完善。

(一)实行行政机构改革的双领导体制

我国目前实行的是“国务院提出、全国人大批准”的模式，但实践中则是国务院享有绝对的主导权，鉴于我国行政权在实际生活中的重要地位，完全改由全国人大领导不太现实。因此，建议实行全国人大常委会与国务院双领导体制。其中，全国人大常委会享有启动权、监督权和立法权，国务院享有指导权和执行权。

具体来讲，第一步是国务院指导下，组成一个具有广泛代表性和独立性的“行政组织改革方案工作组”;第二步是由人大常委会经过资格审查，对该工作组授权，启动改革方案制定工作;第三步是人大常委会批准该方案，并由国务院负责实施;第四步由人大常委会负责，连同最高人民法院，以及中央纪律检查委员会等机构一起组成监督与评估小组，负责对方案实施效果进行监督和评估，并对新出现的问题进行总结和报告;第五步是及时总结改革经验，形成立法备忘，在合适的时候，由全国人大以法律形式将改革成果予以法定。在此过程中，应当保障公众的知情权和参与权。

(二)建立合理的中央行政组织法体系

根据我国法律层级和立法职权现状，建议我国中央行政组织法由三级组成。

1.宪法和法律。宪法主要规定在国务院组成和设置等问题的基本原则和基本制度，如行政组织法定原则，行政组织设定和改革权的归属问题、中央各机构设置的精简、监督与分工原则，中央与地方的权力配置与分工的指导原则等。

对于需要由全国人大制定法律的事项应当包括三部分：

一是修改《国务院组织法》。该法应当包括国务院组织体系和组织原则、总理和各组成机构的性质和基本职权、组织机构设置和改组的权力归属与程序要求、编制的“三定原则”⑼、监督与法律责任等内容。

二是制定《中央行政机关设置和编制法》，并辅之以现有的《公务员法》。前者是用于具体规范中央行政机关的设置和编制的法，基本内容应当包括：(1)设置权归属、设置原则、设置程序、编制制定原则和程序;(2)行政组织、行政机关等术语的定义，并建议引入行政主体概念;(3)行政法规和规章在机构设置、职权配置和编制细化等方面的权限范围;(4)违反行政组织法的法律责任等。

三是在各个单行法中，如《海关法》、《消防法》、《国境卫生检疫法》等，可以根据相应管理事项，确定管理机关的职能和权限，并且可以根据《中央行政机关设置和编制法》，规定有关分支机构的设立和组织原则等。

2.行政法规。行政法规的主要任务是细化宪法和法律的规定，增加法律的可操作性。结合我国目前的中央行政机关组成体制，建议应当在行政法规层级制定相应的部门组织条例，应当包括《国务院办公厅组织条例》、《国务院组成部门组织条例》、《国务院直属机构组织条例》、《国务院办事机构组织条例》，其中，《国务院组成部门组织条例》还应当对属于国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构的组织情况予以明确规定。从内容和执行要求来看，各组织条例应明确各行政机构的任务、主管事项、权限、内部主要机构设置等，全国人大的有关机构有权对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。

虽然笔者建议部门组织条例如此制定，但是，笔者对于我国中央组织机构分为如此多的部门的合理性与必要性其实是质疑的，如国务院组成部门和直属机构的区别在哪里，有没有

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必要，是不是可以将直属机构根据管辖事项并入各部委管理?办公厅和办事机构是否可以合并规定?议事协调机构是否应当常设?有没有可能将审计署、国务院监察局等部门独立出来，直接归全国人大常委会管理?总之，笔者认为，我国此次中央行政机构改革，既然其目的在于“转变政府职能和理顺部门职责关系”⑽，就不能僵化思维，机械地按照现有体制进行简单的合并重组，而应破旧立新，科学论证部门设置的结构，从社会发展和政府功能的合理需要出发，对各机构进行重新配置。

3.部门规章。对于部门规章，应当从两方面来看待，一是要发挥其灵活性和专业化的优势，允许各部门根据法律、行政法规的相应规定，对自身的内部组成、职权分工、编制设置等享有一定的组织立法权，如可以根据法律和行政法规的规定，制定《交通运输部组织规程》、《工业与信息化部组织规程》等;另一方面，要限制其部门利益冲突，对其立法行为进行监督，并根据法律保留原则等对其立法的内容和幅度等进行限制。

除了以上立法层级以外，我国目前还有大量的其他规范性文件，这些文件的问题在于，其以政策性手段规定了大量通行、有效的组织制度，实质上行使了法律应该享有的权力，集中表现为以政策取代法律的非法治行为。对此，建议严格控制规范性文件的实质立法权，建立对规范性文件的审查机制，在涉及组织法问题上，坚决不允许以一般的规范性文件取代法律的做法。

(三)要健全中央行政组织法的内容

中央行政组织法所涉及的内容非常多，从我国目前的中央行政机构改革的需要来说，应重点完善以下几方面。

1.贯彻合理分工、职权法定原则

中央行政组织法的关键内容就是各部门的职权配置问题。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第四条规定：“国务院行政机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。”这为机构设置提供了很好的指导原则，但遗憾的是，对于如何实现这一原则，该条例没有可操作的内容。

其实，组织法的一个重要内容就是规范各部门的行政权，而行政权又分两种：一种是某类事务的管辖权，或者叫做事权，如国家对教育、卫生方面的管理权;二是对某类事务进行管理时的具体权限，如在市场经济体制下，行政机关享有许可权、检查权、处罚权等。⑾我国现有的行政组织法往往只规定事权，而忽视具体权限的规定，以至于行政组织法对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了过大的裁量余地。行政权的范围是指事权和具体权限之和，究竟哪些事权和具体权限可授予行政组织，哪些不能授予，应当在法律上予以明确。

2.规范行政授权和行政委托

中央行政机构改革的趋势是职权明确，对于一些市场可以自行调节，或者可以通过社会中介组织自我规范的方式实现的管理事项，行政机关应当逐步放权。而在放权过程中，势必会更加频繁地运用行政授权和行政委托的方式。而我国目前虽然在一些单行法中规定了部分行政授权和行政委托条件，但往往集中于某个单向领域，难以程序化和统一规范。如《行政处罚法》⑿第18条和第19条规定了行政委托的条件，但是也仅适用于行政处罚领域，在行政许可、行政奖励、行政裁决等领域就难以适用。应此，应当在组织法层面对这种行政授权和行政委托的行为予以统一规范，具体规范内容应当包括：行政授权和行政委托的性质、范围、标准，被授权者或被委托者的条件、法律效力等。

3.要处理好中央行政组织法与地方行政组织法的衔接问题

在行政机构改革过程中，如何处理好改制后的国务院各部门与地方行政机关之间权力的衔接与配置问题，也应当是中央行政组织法应当重点关注的。在国务委员华建敏代表国务院向全国人大所作的报告中指出：“要抓紧进行地方政府机构改革。根据各层级政府的主要职

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责，合理调整和设置机构，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞„一刀切‟，不设时间限制;调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系;深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。”⒀换句话讲，我们今后的体制发展方向将可能改变单一的对口设置体制，转向更加务实的多元化体制管理，为此，我们就必须在改革过程中，探索适合我国体制发展的中央与地方的法律关系，并在宪法和行政组织法中予以明确规定。

总的来看，“我国的大部制改革，就是进行权力治理、提高执政能力、建设廉洁高效政府所做的一次努力，但关键是要把权力结构性制约、制度程序性制约和民主监督完美的结合起来”。⒁这种结合不仅要发挥行政手段的高效性，而且要按照宪法上建设“社会主义法治国家”的要求，以法制手段予以规范，第一步就是要从中央行政组织法层面展开，并要随着行政机构改革的推进和深入，逐步修改和健全现有法律体系，争取使行政机构改革纳入我国法治建设的轨道上。

【作者介绍】复旦大学法学院教授，博士研究生导师;复旦大学法学院博士研究生。

注释与参考文献

⑴[日]室井力：《日本现代行政法》，吴薇译，中国政法大学出版社1995年版，第270页。

⑵王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第49页。

⑶王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第153页。

⑷[日]金滢基、村松歧夫等编：《日本公务员制度与经济改革》，中国对外翻译出版公司1997年版，第246页。

⑸⑺张亲培：《日本中央政府机构改革简论》，《东北亚论坛》，2002年第3期。

⑹[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第574页。

⑻美浓部：《日本行政法》(上卷)，第381页。转引自：[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第575页。

⑼“三定原则”是指定职能、定机构、定人员编制和领导职数。

⑽⒀华建敏：2008年3月11日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于国务院机构改革方案的说明》。

⑾孟鸿志等著：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第286页。

⑿该法于1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过。

⒁田忠国：《权力运行的制度程序化是大部制改革的核心内容》，来源自：http：//advise.sinoth.com/Doe/article/2008/311/server/1000011973.htm。