我国公务用车制度改革的信息公开现状研究

2022-09-10

一、引言

2013年11月, 中共中央、国务院办公厅印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》, 其中明确规定:“坚持社会化、市场化方向改革公务用车制度”, 然而, 采用社会化、市场化的方向进行公务用车改革并非什么新鲜途径, 自1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》以来, 公车改革至今已走过21年, 其中早已出现探索社会化、市场化改革方式的地方政府, 例如北京、杭州、温州等地, 但是由于交通补贴具体标准由地方政府制定, 监督形式以政府内部监督、党内监督为主, 而改革本身存在利益性阻碍, 极其易产生变补贴为福利、既拿补贴又坐公车等新的腐败, 改革遇到的问题不少, “车轮上的腐败”造成巨额财政浪费, 滥用公车、超编超标配车等行为屡禁不止, 行政成本居高不下, 党政机关的廉洁形象受到影响。与此同时, 滥用公车等行为时刻挥霍浪费公民的纳税, 公车旅游、公车上下班更是对群众生活带来干扰, 随着互联网的普及, 信息获取和监督的成本降低, 公众乐于利用手中的电子设备和新媒体平台维护自己权利, 网络舆论已经成为一把反腐利剑, 公民意识的提高对政府履行信息公开义务提出更高要求, 进一步加强信息公开成为推动公车改革和建设廉洁政府的必要手段。在此背景下, 为进一步推动制定改革, 中共中央与国务院办公厅于2014年7月16日颁布《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》 (以下简称“《指导意见》”) , 其中明确要求“把公务用车配备和运行维护费用、交通补贴发放、车辆处置情况等纳入日常和专项审计监督及政务公开范围”, 引入公众监督作为克服公车改革“自导自演”弊端的新思路。

二、公务用车方面信息公开的现状

(一) 忽视公众“消化”能力

为了便于公开信息, 目前各地政府普遍建立了相应政务公开平台, 并且设置有公开指南, 公开目录等模块。然而, 信息公开的内容过于“含蓄”, 信息披露不够完善和深入, 往往仅有结论性数据而缺少过程公开和项目明细, 不利于公众对信息的理解消化, 监督作用难以发挥。以浙江杭州市为例, 其市本级2015“三公”经费预算汇总情况表明公务用车购置与运行费用1.38亿元, 其中公务用车购置费预算0.17亿元、公务用车运行费预算1.21亿元, 预算比2014年不减反增。 (1) 除此结论外, 并未就增加原因进行说明, 亦无就具体增加项目和费用流向有所注释, 进一步查阅其各部门预算时, 涉及公务用车费用部分也仅是结果性方向性描述, 以杭州市农业局为例, “公务用车运行费支出92.5万元, 主要用于农业行政事业正常开展工作等所需的公务用车燃料费、维修费、过路过桥费、保险费支出”, (2) 其中并未对各项费用数目、车辆类别、数目、费用的执行监督等做更具体说明, 公众难以通过信息公开对公车运行过程各个阶段和资金流向进行把握, 从而不利信息本身的实用价值发挥。

(二) 各地信息划分类别不一

当前, 各地政府进行公务用车费用公开并未有统一规范, 处于无章可循状态, 不利于部门间与地区间的横向比较。以北京市为例, 其在政府办公厅等六部门2015年度“三公”经费财政拨款预算表就将公务用车费用分为公务用车购置费和公务用车运行维护费两项, 同时又在公务用车运行维护费项目分为三个小的类别, 分别为公务用车加油、公务用车维修、公务用车保险三个方面, 并且公布了各个类别所需具体费用, 分类比较细致 (3) ;相比之下, 大多地方政府仅将公务用车作为一个大类, 单纯公开花费的增加或减少, 形式比较粗略。

(三) 信息公开缺乏监督

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定, 各级政府应该针对信息公开工作建立相应的考评制度和社会评议制度。然而, 由于信息公开的深度和广度不易确定, 政府部门内部监督考评具体标准和程序本身难以明确, 且容易陷入自我执行、自我监督的矛盾中;而当前社会评议制度也未能回应信息公开数字过于抽象概括等问题, 普通民众难以就评议过程中涉及的专业性、技术性问题作出正确判断, 社会评议形成的监督力度较弱, 社会评议流于形式。

三、原因探究

(一) 法律原因

现今政府信息公开依据的《中华人民共和国政府信息公开条例》仅属于行政法规, 与《中华人民共和国保密法》相比, 属于下位法, 法律效力较低, 且规定不够具体。例如, 《信息公开条例》第八条规定:“行政机关公开政府信息, 不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”此条规定过于抽象概括, 加之《保密法》第九条第一款第二项又将“国民经济和社会发展中的秘密事项”列入保密范围, 致使政府在具体工作中对所公布信息的深度与广度难以把握, 容易产生能不公开则不公开, 能少公开则少公开的心理倾向, 缺乏主动性和责任感。

(二) 历史原因

我国公务用车改革走过近21年的历程, 在此过程中地方政府多有探索, 形成了货币化、集约化、规范管理等多种模式, 改革水平各有高低, 具体涉及的标准, 费用项目等又各不相同, 难以对各地所需公布的信息类别加以统一划分和规定, 这在一定程度上造成各地政府公布公务用车事项信息时无章可循的状况。

(三) 思想原因

长期以来, “三公经费”等费用收支及运行情况属于政府内部信息, 内容敏感, 其公布存在利益性阻碍, 而自2011年把“三公经费”纳入政务公开范围之后, 很多政府官员的观念并没有转变, 也没有充分意识到信息公开对监督政府权力运行、促进公务用车改革所起到的促进作用, 面对监督表现得信心不足。

四、信息公开对公车改革的意义

在现代民主政治参与主体的多元化背景下, 信息公开是满足公民参与权的必要要求, 具体到公务用车改革, 有如下意义:

(一) 强化对权力的监督

随着公民参与意识提高, 民众监督政府行为的主动性日益增强, 而信息公开是公众参与的前提, 只有信息公开才能形成有力的监督。根据以往改革经验, 个别地区出现官员既拿补贴也开公车或是调用下属事业单位车辆等钻政策空子的情况。而《指导意见》颁布后, 虽然明确了“取消一般公务用车, 保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆”的方针, 但其中亦有可操作的空间, 例如, 《指导意见》中的“必要机要通信车辆”的数量和所谓“其他车辆”的保留范围存在较大操作空间;另外, 《指导意见》要求取消一般公务用车, 如果地方在取消一般公务用车的同时却增加一定数量的特殊用车, 则有重演以往地方改革时既拿补贴又坐公车情形的风险;此外, 《指导意见》要求在公车改革后总体费用低于改革之前, 地方政府如果将补贴费用压低从而减少开支换取政绩, 却同时提高差旅费用报销范围, 这势必影响公车改革的效果。 (4) 面对这些风险如果仅靠内部监督则难以避免会陷入“自己做自己法官”的困境, 为更好预防“上有对策下有对策”的情形, 必须将预算审批环节、公车运行与维护环节、车辆处置环节的信息具体公开, 以公众力量约束政府“任性”, 促进政府在公车改革过程中从他律向自律发展。

(二) 化解改革阻力

公车改革环节众多, 触动的利益关系复杂, 只有完善信息公开, 才能提高政府公信力, 从而化解改革阻力, 保证改革顺利进行。在以往地方实践中, 曾采取按级别发放交通补贴从而替换车辆实物配给的尝试, 但由于这种方式依旧没有打破官本位的特权观念从而广受社会诟病, 基层许多群众未能完全理解和认同这样的方式。而在缺乏外部监督的情况下, 补贴标准制定不合理, 补贴分配不公等现象更加激化矛盾, 不利于改革的推进。而采用信息公开方式, 可将改革效果的各个方面展示在公众面前, 提高民众对政策的理解度、认同度, 激发公众监督热情;同时也将补贴标准的制定等置于公众视野之中, 可以结合听证会等形式加强公众民主参与, 制定科学合理的补贴标准的同时, 也争取了社会各方认同和拥护。

(三) 缓解干群矛盾

公务用车制度具有浓厚的官本位色彩, 公车私用成为官员腐败的象征, 助涨了民众的仇官情绪, 其负面效应影响了各大党政机关在人们心目中的良好形象。及时推进行之有效的公务用车制度改革是回应群众呼声、重塑政府形象的重要举措, 而以信息公开作为配套措施, 发布科学严谨, 公开透明的相关信息不仅能展示制度改革的成果, 更是政府决心的表现, 有利于弘扬反腐倡廉之主题, 塑造“阳光政府”的形象, 促进社会的和谐安定。

五、建议及对策

根据《指导意见》的指示, “2015年年底前基本完成地方党政机关公务用车制度改革”, 期间政府需要将信息公开作为公务用车改革的重要配套措施对待, 针对我国公务用车改革在信息公开方面存在的不足, 政府需要着重提高信息的“可消化性”。同时在已经明确社会化、市场化改革基调的前提下, 国家应该科学划分各级政府所需公布信息的项目类别, 严格规定信息公开的层级, 加强可操作性。地方政府则应紧扣《指导意见》的指示, 把公务用车配备和运行维护费用、交通补贴发放、车辆处置情况纳入政务公开范围, 将公开层级别由“条”级向“款、项”级细化;树立为公民行使监督权而公开信息的理念, 完善相应的投诉、举报渠道, 提高新媒体对政务信息的曝光度;及时回应公民针对公务用车改革预算环节、运行维修环节、处置环节的监督举报;从分认识信息公开与调动公民参与热情的关系, 强调对数据的分析与转化, 为公众加强对公务用车改革的监督提供便利。

摘要：《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》的出台标志我国公务用车制度改革 (以下简称“公车改革”) 迈上新的台阶, 本文以政府信息公开为中心, 分析我国公务用车改革在信息公开方面的现状, 阐述其对公务用车改革的意义, 并在此基础上为地方政府制定科学合理的公车改革方案提供合理的建议。

关键词：公务用车,改革,信息公开,公众监督