我国预算公开前进道路的障碍与对策

2022-12-10

1 为何要预算公开

预算公开不仅是政务公开的内容, 更是公共财政的内在要求。在党的十八大报告中指出, “要推进权力运行的公开化、规范化、完善党务公开、政务公开、司法公开和各项事务公开制度”。随后在2014年十八届三中全会上提出了“要实施全面规范、公开透明的预算制度”。建立公开透明的预算制度不仅能够保障公民的知情、监督和参与的权利, 还能够促进节约型政府建设, 进一步加快反腐倡廉的建设进程。

1.1 预算公开是建设法治社会的需要

人民是国家的主人, 政府只不过代表人民履行义务罢了, 最后的决策权还是在人民的手上。人民最为最高的决策者, 最基本的知情权必须要了解, 所以无论是重大事项的支出还是政府可以自己决策的事项, 都有权利向社会公众公布的权利。公开预算信息、增强预算约束, 是各级政府部门法定的义务, 也是建设法治社会的需要。

1.2 预算公开是公共财政的必然要求

公共财政必须是阳光下的财政, 预算公开又是阳光财政里的重要内容。预算公开要求纳税人的钱花到哪里、怎么花, 应当公开透明, 包括财政政策、收支程序、支出内容、资金数量和超支的收入都应当是透明公开的, 所以预算公开是建设公共财政的必然要求。

1.3 预算公开是建设廉洁政府的需要

毛泽东主席曾经说过:“只有让人民来监督政府, 政府才不会松懈。”阳光是最好的防腐剂, 透明是最好的消毒液, 社会监督比任何的监督更有效果。所以, 向社会公开预算, 让预算在民众面前好好地晒一晒, 接受社会大众的监督, 这样不仅有利于政府管好“钱袋子”, 防止“暗箱操作”的发生, 同时也有利于扩宽人民群众监督的渠道, 推进廉洁政府建设的进程。

2 预算公开推进过程中存在的问题

2.1 预算公开进度缓慢, 敏感信息把控模糊

我国预算公开程度特别是跟社会公所要求的还有跟大的差距, 还要继续加大努力。上海财经大学所进行的关于省级财政透明度的调查课题, 从所调查的数据来看, 2009~2016年我国各省级财政透明度的平均分都不太理想, 最高的为2016年的42.25%, 也就是仅仅公开了42.25%的财政信息, 离社会公众所要求的还有很大的差距。从公开的情况来看, 绝大多数的转移支付资金的分配结果还没有公开, 社会各界关注的行政支出以及“三公”支出也都没有公布, 部门的预算也仅仅是公开的冰山一角。另外, 地方财政预算公开大多数都滞后于中央预算公开, 地方政府公开的形式大多是文字报告比较多、数据少。

2.2 政府预算编制和审批过于粗放, 预算经不起公开

在一般情况下预算的编制需要大量的时间进行搜集、整理和非常严格的数字计算。在一些比较发达的西方国家完成一个完整的预算编制需要将近半年的时间, 而我国的预算编制与西方发达国家相比明显要短得多, 通常只用一两个月的时间。时间的紧迫性造成了我国政府预算编制粗放, 资金的流向难以得到更科学和更加严谨的保障。通常预算需要刚性的约束, 不能轻易地修改, 但是我国的预算在执行过程中不断地修正, 执行中的预算调整、超支收入不能得到及时有效的公开, 严重影响了预算公开的效果。2016年财政赤字超过了之前预算6000亿元就凸显了中国财政预算缺乏刚性的约束。在预算审批方面, 全国人大审议中央预算草案和决算草案的时间通常可以用天来计算, 而地方人大审议预算草案和决算草案则是按小时来计算。大部分时间都浪费在了政府工作报告的讨论上

2.3 相关法律法规不完善

目前我国还没有系统的规定预算公开相关的法律法规, 使得政府预算公开缺少直接的法律依据和比较完整度的法律依据。部分相关的法律法规散落于《宪法》《政府公开信息条例》《预算法》《税收征管法》等法律法规中, 预算公开法律基础相对比较薄弱。2014年新《预算法》将预算公开首次写入了法律, 并规定了公开的具体内容以及期限, 对于群众实行监督权具有重要的意义。但是这次的重点放在了静态预算信息的公开, 只是涉及了编制、审查和批准以及听取社会公众的意见, 但范围小、程度低并没有让纳税人参与到整个预算信息的公开与透明。

2.4 公民民主意识淡薄, 预算决策参与程度低

中国预算监督主要有人大监督、财政监督、审计监督和社会公众监督四部分组成, 财政监督和审计监督属于内部监督, 人大监督和公众监督属于外部监督, 从内部监督来看, 因为自身是预算编制和制定的执行者, 在进行监督, 显然既充当运动又充当裁判的双重身份不大合适, 容易造成自身动力不足。外部监督应当属于最有效的监督, 从社会监督来看, 公民的民主意识淡薄, 参与动力不足, 参与渠道比较单一, 社会公众对于预算监督的热情并没有那么高。另外, 社会公众对于预算编制的参与度空间极其有限, 对预算的编制难以造成影响。

3 全面推进预算公开的建议

3.1 完善预算公开的相关法规

关于完善预算公开的法律法规主要从以下两个方面来说:

一是修订《保密法》, 《保密法》中第九条规定列出了国家决策重大事务的秘密事项、国民经济和社会发展中的秘密事项等在内的七项事务。如果按照当前《保密法》所规定的那么在公共事务中几乎没有不属于国家秘密的事项, 这显然与当今公共财政所要求的相矛盾。因此在修订《保密法》的时候应当进一步的明确具体的界定, 规定哪些事项不予公开、除此之外其他的事项都应该向社会公众公布, 在此基础上政府还应当以名单的形式把属于国家机密的事项列出来公布社会公众, 进而可以使公众更加清楚地知道预算公开的范围。

二是进一步提升《政府信息公开条例》法律层次。2014年新《预算法》颁布并实施, 为我国的财税深化改革和提高政府财政信息透明度提供了法律依据, 但是仅仅一部法律依据还远远不能满足我国当前发展的需要, 还需要制定一套完善的法律法规体系, 进一步提升法律层次。

3.2 细化预算公开内容

提供完整的预算公开内容。我国完整的预算信息包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。当政府在公布一般公共预算时还要公布政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。政府在公开预算的时候还应当把上一年度的预算及其执行情况向社会公布出来, 便于公众与上一年进行比较。

预算信息更加详细。信息的详细程度直接影响了信息的质量, 如果预算公开的内容更加详细, 更加便于公众的理解, 做出更加客观、准确的评价。在提交人大审议的预算方案要尽量地细化明了, 确保人大代表能够看得清、看得懂预算方案。预算中要明确的每个部门的具体的责任、财政支出规模和所能达到的效果。增强预算的可操作性, 彻底摆脱“政府给什么看什么, 说什么听什么的”局面, 尽量约束政府对超支收入的“自由裁量权”。

3.3 多样化的预算公开形式

目前, 中国的网民居世界首位, 越开越多的人通过网络来了解外界事物, 但是运用网络来查询自己所需的大多是年轻人, 还有很多不会运用网络去查询信息的, 所以预算公开的形式要不仅仅以网络的形式去公布, 还应当开展多样化的预算公开形式。比如设置在社区或者村委会安装电子阅览屏幕, 开涉专门的政府预算专栏, 方便群众查询。社区或村委会给群众分发预算报告本, 方便群众的阅读;借助电视台或者广播台, 专门开展预算专栏;政府办公大厅要存放各种预算信息材料, 方便到访群众阅读。此外, 政府发放的预算手册里的内容避免太多的术语, 免得行外人看的一头雾水, 可以采用漫画等通俗易懂的方式。

摘要：民主、法治、透明、公正是国家治理现代化社会的重要特征, 其中预算公开是现代预算制度的基本内容, 也是公共财政的本质要求。近几年我国的预算公开工作取得了一定的进展, 各级政府都在积极推进预算公开进程, 但是与人们期望的还有很大差距, 主要表现在预算公开缓慢、预算编制审批粗放、相关法规不完善等问题。本文主要提出我国预算公开存在的问题及其对策建议。

关键词：政府预算,预算公开