地方财政预算问题与对策论文

【摘要】“省直管县”财政体制是目前完善我国地方财政体制的重要改革方向。随着我国社会经济的快速发展，市管县的财政体制产生了很多问题与缺陷，县级政府不仅缺乏相应的财源，而且承担了过多的支出责任，导致县级政府的公共服务提供严重落后于需求。下面是小编为大家整理的《地方财政预算问题与对策论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

地方财政预算问题与对策论文 篇1：

中国地方政府绩效管理探索

摘要：政府绩效管理是新公共管理的重要内容，也是驱动政府创新管理、改善公共服务的有效工具。近年来，政府绩效管理越来越受到我国理论界和实践界的高度重视。以在国内政府绩效管理领域处于领先地位的深圳市政府绩效管理体系为重点研究对象，总结分析了深圳市在推行政府绩效管理中的若干经验，并针对其中的问题与难点提出建设性的对策和建议。深圳市政府绩效管理作为一种地方性的实践范本，将会直接影响到政府行政模式和治理理念，驱使政府及其公共政策体现民意诉求，推动政府职能转变。

关键词：地方政府绩效管理；绩效评估；深圳经验

政府绩效管理是新公共管理的重要内容，也是驱动政府创新管理、改善公共服务的有效工具。

进入21世纪以来，政府绩效管理越来越受到我国理论界和实践界的高度重视。“政府绩效管理”在中国共产党第十八次全国代表大会上首次被写进党代会报告，党中央要求“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。截至目前，我国虽然并没有制定统一的政府绩效管理范式，但已有24个省（区、市）和新疆生产建设兵团、20多个国务院部门以不同形式开展了绩效管理工作。然而，由于理论准备不足，实践上也各自为政，从整体来看我国政府绩效管理还处在较低的水平，科学化、制度化、规范化、长效化明显不足。

本文以深圳市政府为例，以在国内政府绩效管理领域处于领先地位的深圳市政府绩效管理体系为例，总结分析了深圳市在推行政府绩效管理中的若干经验，并针对其中的问题与难点提出建设性的对策和建议。深圳市政府绩效管理作为一种地方性的实践范本，将会直接影响到政府行政模式和治理理念，驱使政府及其公共政策体现民意诉求，推动政府职能转变。

一、深圳推行政府绩效管理的若干经验

深圳市推行政府绩效管理工作，将绩效管理融入政府工作的全过程，在政府系统和广大公务员中普遍形成“绩效”的观念，对明晰政府工作目标、转变政府工作作风、提高政府工作效率、改善政府公众形象具有明显的助推作用。特别是通过将先进的信息技术有效地应用于政府绩效评估与管理领域，建立政府绩效评估电子系统并付诸实践，积累了一些经验，也得到了许多重要的启示。

（一）若干经验总结

深圳市积极顺应服务型政府建设和行政管理体制改革的要求，不断创新行政工作，建立了政府绩效管理体系，初步实现绩效管理的电子化、实时化、系统化和制度化，探索出一系列建设性的经验，主要包括以下几个方面：

1.绩效管理是政府工作的“牵引器”和“助推器”

绩效管理是综合性的“目标管理系统”、“督查纠偏系统”和“激励问责系统”，内容涵盖面广，目标责任清晰，量化评价有效，实现过程管控与结果导向并举，对提高政府执行力、提升行政效能、推动工作部署落实、增强政府公信力等都具有重要作用。近年来，深圳市各项工作目标顺利实现，一些难点工作和薄弱环节也得到根本扭转，如政府督查事项落实、清理无证无照经营、推动政府网上办事、保护生态环境、纠正违法用地违法建筑、加强食品药品安全等，都是因为实施了绩效管理而受到高度重视和有力推进。随着试点工作的深入开展，绩效管理将发挥越来越重要的作用。

2.绩效管理是高难度的创新性工作，应当勇于实践，在探索中发展

开展绩效管理面临许多难题，如怎样设计科学合理的绩效考评指标体系，如何解决各个单位之间的客观基础不相同和工作重点有差异等问题，如何保证绩效考评数据的客观真实性，如何有效协调各种考核评比等，这些问题只能通过一边实践一边探索一边改进，不能被动等待，也不能指望一蹴而就。

深圳市刚开展这项工作时，没有经验，困难很多，但发扬敢试敢闯的特区精神，大胆探索，扎实推进，逐步积累经验。特别是，紧紧抓住全国开展试点工作的有利契机，在全市正式推行绩效管理，统一全市认识，调动各区、各部门的积极性，共同研究解决实践中遇到的问题，使绩效管理工作体系不断得到优化和完善。

3.绩效管理是复杂的系统工程，应当统筹兼顾，整体推进

政府绩效管理是综合性、复杂性、理论性和实践性兼具的系统工程，因此，实施绩效管理要着眼于工作大局，着眼于总体目标，着眼于工作措施的成龙配套，系统地思考、谋划和推进。笔者认为，绩效管理的内容既要突出重点，又要体现综合性，防止以偏概全、评价失真；要注重全程动态管理，形成绩效计划、实施、考评、监控、反馈、改进和结果运用相统一的工作链条；考评方式要多样化，尽可能吸收各方面力量参与，多层次、多角度进行全面评价；工作措施要配套，从机构设置、法规制度、奖励措施、思想理念等全方位提供有力的保障。只有坚持整体推进，才能形成绩效管理的长效机制，增强工作实效。

（二）着重抓好的几项工作

在实际工作中，为更好地推进政府绩效管理工作，使其在政府管理创新中发挥更大的助推作用，推动政府更有针对性、更高效地为社会提供服务，深圳市当前特别注重在以下几个方面做好工作：

1.突出考评重点，强化绩效管理的导向性

当前政府职能仍然比较广泛，绩效管理既要整体推进，又要突出重点，树立政府工作的正确导向。深圳市在设计绩效指标体系时，突出对以下工作进行考评：一是加强对党委政府重大部署落实情况的履职性考评，将年度重点工作落实情况作为重要内容，实行过程考评和全程监控，提高行政执行力；二是加强对政府工作战略目标的前瞻性考评，围绕加快转变经济发展方式、打造“深圳质量”、实现“十二五”规划目标，设立引导性、约束性指标，统筹考虑和推动深圳当前发展、未来发展和可持续发展，促进深圳发展速度与结构、质量、效益相协调；三是加强对解决政府管理薄弱环节的驱动性考评，抓住政府工作推进的难点问题，如重大项目建设、土地整备、跨部门协作等，设置绩效指标或开展专项考评，推动政府机关

采取切实措施认真解决，促使政府机关不断查找不足，改善行政管理。

2.改进工作方法，强化绩效管理的科学性

一是推行标准化操作。绩效考评结果的科学合理来源于每个指标考评工作和数据采集的科学合理。深圳引入标准化管理模式，逐一制定“绩效指标考评工作标准化操作规程”，对评分标准、考评规则、计算方法、数据采集流程、审核监督程序等要素进行格式化、标准化，实行全程质量控制，减少评分的弹性，防止工作的随意性，保证考评结果的真实性和公信力。

二是实行精细化考评。适当分类考评，实行较合理、有差别的指标设置、权重分配和考评标准。细化评分方法，加强对被考评对象自身工作进步情况的考评。改进公众满意度调查方法，根据被考评对象的特点，更加科学地确定调查内容、调查对象、调查方式。

三是提高信息化水平。推进电子政务建设，加强政府绩效评估电子系统与政府部门业务系统的连接，提高数据采集的自动化程度，着力在实时、简便、客观上下工夫。强化电子评估的预期预估和纠偏纠错功能，自动诊断和分析绩效变化趋势与轨迹，为改进政府工作提供准确的依据。加强绩效状况和社情民意的及时收集和实时反馈，促进同步改进工作。

3.延伸管理范围，强化绩效管理的系统性

在政府系统推动绩效管理手段的广泛运用，实现政府整体绩效、政府部门绩效与公务员个人绩效“三位一体”和相互统一。一是绩效管理向下级机构延伸。各区政府将绩效管理延伸到区属部门、街道办，政府各部门延伸到部门内设机构，与现行的政府绩效管理体系互相衔接。二是绩效管理向公务员个人延伸。由部门对公务员个人实行绩效考核，将政府绩效管理与公务员个人评价和岗位考核紧密结合。三是绩效管理向专项业务工作延伸。发改、财政、审计、环保等部门分别就相关行政管理工作，开展专项绩效管理，对整体绩效管理形成补充。

4.加强结果运用，强化绩效管理的实效性

一是加强机关内部通报制度。考评结果每半年向市政府常务会报告，每年向市委常委会报告，同时通报市委委员和组织人事部门，纳入市管班子年度考核体系，作为干部使用的重要参考。二是实行刚性奖惩措施。考评结果等次“优秀”的，提高单位公务员年度考核“优秀”比例，并视不同情况给予通报表扬、嘉奖等。对连续排名靠前和排名较前一年明显进步的，给予通报表扬。考评结果等次“一般”、“较差”的，分别给予降低年度考核“优秀”比例、责令限期整改、通报批评等。对连续两年排名后三名的部门和连续两年排名最后一名的区政府，即使考评结果等次为“良好”，也要由市领导进行绩效面谈。

二、深圳市工作中的问题与难点分析

在实践中可以看出，地方政府绩效管理是科学性、专业性、系统性和复杂性强，难度大的工作。其困难和问题主要有：

（一）内生性矛盾关系处理难度大

对政府绩效进行考评与管理，是一个世界性难题，对于我国来说更是一件新鲜事物。政府绩效具有多元化和综合性的复杂特点，因此在考评和管理工作中难免产生一些平衡协调难度较大的内生性问题。在这里试举一些例子，一是总量与发展速度的矛盾关系。不同单位的客观基础存在现实的差异，如GDP、财政收入、固定资产投资、专利申请量、查处违法用地和违法建筑等指标的总量大小各异。总量大的单位一般希望考评时应突出总量，而总量小的单位则希望强调发展速度。甚至还会出现自相矛盾的声音，即同一单位在考虑自身的不同指标时，对总量大的指标强调总量，对发展速度快的指标强调速度。二是考评内容的综合性与简便性的矛盾关系。对于考评内容和规则设置简洁的指标，有的单位觉得太单一，考评不够全面、不够合理，建议更全面进行考评；对于考评内涵丰富一些、考虑因素多一些的指标，有的单位又认为考评内容很复杂，建议简略一点。三是共性与个性的矛盾关系。通常各单位更多的是考虑和强调自身的个性和特殊性，而综合性的绩效管理是以共性为基础的，否则又会失去可比性。如何更好地兼顾共性和个性，也是绩效管理工作中要经常面对的难点。四是数量与效率的矛盾关系。对于“政府督查事项落实”、“行政审批效能”、“行政执法状况”等考评指标，不同单位承担的业务量不同。业务量大的单位认为要有量的加分，并且加分越大越好；业务量小的单位对此则有相反的意见，认为绩效应当侧重于效率。

（二）绩效管理对各项考核评比的统领作用未能发挥

对重大工作部署落实情况进行考评，是推动工作落实的重要手段和有力措施。当前，中央至地方都十分重视和强调考评，许多工作都要求进行考评，这是基层考评事项较多的基本原因。例如，目前有环保实绩、综治维稳、计划生育、目标责任制考评等一些专门性的工作考评，也有领导班子和公务员年度考核，此外还有各种各样的专项考评。据本市某区统计，2012年该区接受上级考评的事项多达94项，其中省级考评7项，纳入市政府绩效考评35项，市对区级政府其他单项考评42项，部门内部考评10项。这些考评既有各自的功能定位，又在内容上相互交叉，导致重复考评或多头考评。深圳市力图通过政府绩效管理的平台和体系，将各种业务工作考评统到一起，在一定程度上实现了一些统筹，但是没有从根本上改变基层单位疲于应付考评的局面，甚至严重影响到本职工作，由此导致的怨言甚多。

考评繁多，尽管不是绩效管理本身的问题，但是也给绩效管理工作带来了一些冲击力和阻力。因此，各种各样的考核考评如何进行统筹协调，绩效考评与其他考评关系如何界定，如何发挥绩效考评的统领作用，也是目前面临的突出问题。

（三）绩效考评的结果运用难以推进

目前，深圳市绩效考评结果运用措施有限，激励机制不足，有些难以操作。例如，将考评结果作为政策调校、财政预算、干部任用、行政奖励、行政问责的重要依据，但在实践中操作困难，有些涉及政策限制问题，有些法理依据不足，有些涉及多个部门，实施难度较大。具体表现在以下几个方面：

1.考评结果难以真正拉开差距

从客观基础上看，被考评单位本身没有很大的差距；从现实的考评结果看，也是分差不大；为了体现差距，在考评规则上是可以操作的，但是结果很难真正科学反映差距。比如，划分几个档次，设定前几名为优，中间的为良、中，后几名为差，但从实际上观感看得分排名靠后的单位并不见得其工作的综合绩效也差。因此，这样的考评效果可能会起到反作用，会挫伤到一部分部门的积极性。

2.绩效奖励存在政策上的限制

中央六部委《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》是地方奖励政策的“高压线”，而实际工作中，激励措施又是十分有必要的。深圳市自2011年正式推行绩效管理后，虽然有一些激励措施，如按《深圳市政府绩效评估与管理结果运用规则》规定，年度考评结果优秀的单位，单位公务员年度考核优秀等次人数比例在15%的基础上提高3%。如一个单位在编公务员是几十人，则单位获得的奖励就是增加一两个年终考核优秀的名额，但是这样的绩效结果运用和绩效激励作用十分有限。多年来，深圳市各级机关也普遍反映机关公务员问责措施多而激励不足，存在奖惩不对称的问题。此外，公务员年度考核要求的及时性与目前绩效考评的数据滞后性也存在矛盾，导致深圳市公务员年度考核工作推迟到次年的3月份才能完成。

3.行政问责难以操作

首先，绩效考评是对一定时期内工作状况的综合评价，反映的是一种相对优劣.而行政问责的基础是基于“过”、“错”；并且各单位本身很多工作差距不大，考评结果差距也不大，很难说分数较低的部门就应当承担责任，现有的问责制度也没有相关规定。其次，大量的行政问责的启动在其他行政监管活动中，包括行政监察、政务督查、行政复议、财政检查等，绩效管理只是将行政问责的情况在绩效考评中给予综合反映。比如说“政府督查事项落实情况”、“违纪违法案件和问责发生率”指标，应当问责或其他处理的，相关部门就应当启动程序，最后将各单位的综合情况反映在绩效考评中。

（四）缺乏相应的制度环境和绩效文化

良好的制度环境是绩效管理工作顺利推进的重要保障。目前，深圳市开展政府绩效管理的制度化建设还不够，相关制度仍不健全，缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。虽然深圳市在2009年出台了《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》及其配套文件，但仍局限于政府系统内部，人大立法和政府财政、审计、人事等部门相关的配套制度尚未建立，绩效管理工作得不到足够的制度支撑，影响了政府绩效管理的常规化及其实效。

此外，传统行政文化的影响依然很深，正确的绩效文化尚未形成，部分政府单位或公务员对绩效管理的认识还不足，绩效观念和绩效意识不强，对绩效管理的理解仅仅限于评比、打分，过于关注考评结果分数与等次，对如何通过强化绩效管理来提高行政效率、改进管理方法、强化服务效果等重视不够。

三、深圳市政府绩效管理发展前瞻

针对上述现实问题和困难，深圳市认为需要从多个方面考虑改进，以推动地方政府绩效管理工作进一步深入发展，打造出政府绩效管理的“深圳模式”。展望未来的深圳市政府绩效管理，将主要在以下几个方面继续努力探索：

（一）坚持在实践中不断改进提高

既然政府绩效管理在我国是一项全新的工作，在实践中遇到种种困难和问题在所难免，如前面提到的总量与发展速度、共性与个性、业务数量与办事效率、综合性与简便性等若干矛盾关系。对于这些发展中的内生性矛盾关系，深圳市一直强调坚持“干中学”与“学中干”，在实践中总结、学习、解决、发展，不断改进和提高。

同时，在遇到实际问题时，深圳市通常采用如下处理原则。

一是统筹考虑。在制订评分规则时认真权衡，着重考虑大多数单位和地区的实际情况，在处理这些矛盾关系时.对矛盾的主要方面给予较高的权重，以示强调和突出，并由此获得一个相对公平的结果。比如，在给含有数量和效率加分因素的指标赋权时，优先考虑工作效率情况。

二是力求精简。作为一个综合评估体系，绩效管理在总体设计上必须体现综合性、系统性，同时要简便易行、可操作。在绩效指标数量设定上，深圳市是相对比较少的，比国内其他地方的评估指标一般少10项以上。在评分标准的设定上，要求各单项考评单位尽量从简、突出重点。在数据采集上，一般结合日常行政监管工作进行，尽量采取自动监测、业务工作数据提取等方式，减少被评估对象负担。

三是区别对待。充分考虑各区、各部门存在的客观差异，对不同指标采取不同的评估方法，差异大的采取“纵比”（自己跟自己以往工作情况相比），侧重考核各单位自身工作的进步情况；共性大的侧重“横比”（自己跟同类单位相比）；有的是“纵比”和“横比”相结合；同时，重大任务、刑事警情、经费开支等指标，不同单位的考评内容、评分标准也有所区别。

（二）充分发挥绩效管理的统领作用

由于政府绩效管理具有导向和指引作用，有什么样的绩效指标就会有什么样的政府行为，因此开展政府绩效管理不仅是确定一个地方工作导向，决定政府领导人施政方式的大事，而且关系到政府职能的履行，影响到公共资源的配置，牵动着地区经济社会发展全局。同时，由于政府绩效管理涉及面广、政策性强，涉及政府工作的全过程，直接影响到党政各部门及主要领导人员的权力和利益，不仅可以兼容并包，而且操作的灵活性较大，具备将各种考核评比统筹归一的可能性。在实际工作中，可以将一些具有通用可比、明晰可考、目标导向等特点的考核评比事项作为一项完整的指标，直接纳入政府绩效管理的范畴，如“幸福广东责任落实”、“创造深圳质量工作状况”等；也可以将那些领导高度重视又具有重大社会意义，但涉及的单位有限的考核评比事项作为部分或个别单位的个性化指标，放到公共服务白皮书任务完成率或者重点专项工作中，如“泥头车专项工作治理”等。

现阶段，要充分发挥绩效管理在考核评比中的统领作用，首先要深刻领会和认真贯彻十八大关于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等的重大部署，努力构建导向明确、简便易行、有效管用、统筹兼顾的指标体系；其次要统一梳理全市所有的考核评比项目，取消重复考核的项目和脱离实际的指标，解决考核过多过滥、考核内容烦琐等问题；最后要将各种分散进行的考核评比活动择其要点，统一纳入绩效管理范畴中。在条件成熟的时候，可以通过立法规定，将设立考核评比事项应统一由绩效管理机构把关确认，给予全面统筹权衡。

（三）逐步健全绩效评估结果运用制度

再好的管理工具，如果不能建立与之配套且又科学合理的结果运用制度，其效果都将大打折扣，甚至形同于无。在开展绩效管理的初期阶段尤其要建立合适的、针对全体政府工作人员的物质奖惩机制，由此方能推动绩效管理工作真正深入人心，并充分挖掘每个个体的潜力。在此基础上，逐步将政府当前各类考核评比的相关奖惩统筹起来，做到相互衔接，避免重复奖惩，使绩效考评结果与政府工作人员的晋升、待遇、荣誉等直接挂钩。

在建立绩效结果奖惩机制的同时，要充分发挥绩效管理的诊断和改进功能，严格按规定对考评对象的工作进度进行系统诊断和分析，及时发现问题并推动持续改进。在今后相当长的一段时期内，随着绩效管理的方法更加科学、手段更加丰富、结果更加公正，有必要系统地建立健全相关制度，将绩效考评结果作为政策调校、财政预算、行政奖惩、行政问责的重要依据。在实践中，政府绩效评估与管理结果的运用应至少体现以下三方面的内容：

一是将考评结果作为政府主要领导掌握工作动态及效果的依据。政府绩效考评结果可用于检验被考评单位是否实现预期管理目标，作为各级领导特别是主要领导决策、政策调校、推进政府体制改革、驱动改进绩效、制定财政预算、进行行政奖惩的重要依据。

二是将考评结果作为考核部门及其领导班子工作绩效的依据和部门领导提拔任用的重要参考。政府绩效考评的主要目的是推动政府部门行政绩效的持续改进，真正服务群众，让群众满意，这就必须要求绩效考评结果具有强制性和约束力。因此，绩效考评结果应作为考核部门及其领导班子工作绩效的依据和部门领导提拔任用的重要参考。对于绩效考评结果优秀的部门应给予表彰，成绩突出的领导应得到提拔。与之相反，对于连续出现绩效考评结果较差的部门，其主要领导就不能得到提拔任用，甚至要追究行政责任。

三是将考评结果作为政府部门及其公务员奖惩机制的基石。目前对政府部门及其公务员仍缺乏有效的奖惩机制，干多干少一个样，甚至造成干多错多、干少错少、不干不错的消极心态。因此，要积极利用绩效考评结果，建立正负反馈机制，将考评结果运用与公务员考核优秀比例、行政奖惩和行政问责相结合，对绩效考评结果优秀的部门及其公务员进行奖励，对绩效考评结果较差的部门及其公务员给予一定的惩处，真正体现奖优惩劣、奖惩分明的原则。

（四）优化绩效制度环境，推动绩效文化建设

针对深圳市的现实情况，优化政府绩效管理的制度环境，一是要建立法定的政府绩效管理机构；二是要完善政府绩效管理的法制建设。政府绩效管理是当前我国创新行政管理，提高政府公信力和执行力的有效手段，但同时政府绩效的评价与管理也是世界性的难题。因此，要顺利有效地开展政府绩效管理工作，必须建立一个相应规格的法定机构，并配备既有首创精神和研究实力，又有实践推动能力的高素质应用型人才队伍，探索政府绩效管理工作在我国的有效实践。

从国外的情况看，政府绩效管理法制化和制度化已经成为趋势。美国、英国、澳大利亚、日本、韩国等国家都制定了相应的法律法规，保障、规范和促进其政府绩效管理的顺利开展，并以此推动政府改革的进程。国外的经验证明，法律先行是实施和推广政府绩效管理的重要经验和普遍做法。因此，要借鉴其他国家的有益经验，结合我国国情及各地的实际情况，加快政府绩效管理法制化进程。对于深圳市而言，要在目前以政府规章形式颁布的《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》及其配套文件的基础上，边实践边完善，通过人大立法，将绩效管理上升到法制化的高度。同时，逐步建立健全政府绩效管理相关的机制与制度，形成制度合力，建立确保政府绩效管理有效推进的长效机制。

在绩效文化建设方面，首先要让各级各部门理解绩效管理的基本价值取向，引导其自觉提高工作绩效，避免过分关注“打分排名”的考核导向，让绩效管理真正成为发现问题、改进问题、提高绩效、改善服务的有效方式。同时，要加大社会参与政府绩效管理的宣传力度，增进公众对政府认识，逐步提高公众满意度调查在绩效考评总成绩中所占的比重，促进社会各界对政府绩效管理的高度重视与广泛参与，从而实现公众由“被动的有限参与”向“主动的完全参与”转变。

总体看来，深圳市政府绩效管理作为政府绩效管理中国化的一个具体实践范畴，具有绩效理念的一般性特征，同时又是一种有着特定内涵、背景与实践条件模式，具有整体性、全面性、互动性、主客观相结合等基本特征。深圳市实施全方位绩效管理的破冰之举为我国实施依法治国、建设服务型政府方略提供了积极的示范，证明特区在行政管理改革领域也是一块合格的“试验田”。实际上，深圳市绩效政府建设的价值已经远远超越了提升深圳市地方政府行政效能的单向维度，除了提高管理效率的追求之外，它还涉及公共责任、行政伦理、服务品质、管理风格等多重内容，这种内涵广泛的特性也决定了它的生命力和影响力的延续性。深圳市绩效管理作为一种地方性的实践范本，将会直接影响到政府行政模式和治理理念，突破官本位、权力本位的管理模式，驱使政府及其公共政策体现民意诉求，更重要的是推动政府职能转变。实际上，作为一种责任机制的地方政府绩效管理也正是通过各种管理手段的实施，将政府各方面的表现过程及其结果情况进行科学的描述并公布于众，以便于社会公众来了解、监督和参与政府工作，促使政府不断加强自身建设、创新管理和改善服务，从而也使得政府部门与社会公众之间增加良性互动，关系不断得到改善。

参考文献：

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[5]姜洁.政府绩效管理工作部际联席会议召开第二次会议[N].人民日报，2012-3-17.

[6]张永军.中国宏观经济形势分析与政策建议[J].中国市场，2013（7）.

（编辑：周南）

作者：朱衍强

地方财政预算问题与对策论文 篇2：

浅谈地方财政制度体质改革

【摘  要】“省直管县”财政体制是目前完善我国地方财政体制的重要改革方向。随着我国社会经济的快速发展，市管县的财政体制产生了很多问题与缺陷，县级政府不仅缺乏相应的财源，而且承担了过多的支出责任，导致县级政府的公共服务提供严重落后于需求。因此，本文在相关理论分析的基础上，以浙江“省直管县”财政体制改革模式为研究对象，通过对浙江“省直管县”财政体制改革实践进行分析与研究，以期为完善我国财政体制的措施提供一点启示与借鉴。

【关键词】财政体制;省直管县;浙江模式

引言

省直管县的财政体制是指由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，减少“市”这个行政层次，对县的财政管理由省级政府接管，实行省直管县。我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的， 其主要目的主要是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，以城带乡，发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。从30多年该体制的实际状况来看，这个体制在对吸纳县域富余劳动力、推动社会主义新农村建设，推动县域经济的发展等方面起到了一定的积极作用。但随着计划体制向市场体制的转变以及政府行为逻辑的变迁，市管县体制下“市刮县”、“市卡县”的问题日益突出，基层政府事权与财权不对称等问题逐渐暴露。

同时，由于“省直管县”的体制尚处于探索试点阶段，现有的研究更多的是针对省直管线体制的行政管理和事权划分等层面展开的，而对财政体制改革方面的专项研究还相对较少。骆祖春（2010）通过分析省直管县改革的直接效应，认为改革后各县（市）的财政收支增长速度、公共资金运转效率等都得到了提升，但其忽略了县级公共服务水平是否得到了相应提升这一问题;孙开（2011）认为财政体制改革应该以县级财政为重点整合的政策着力点，构建与县级基层政府责任相匹配的基本财力长效保障机制，建立辖区内和跨辖区的地方财政转移支付体系，但却没有对体质变迁后市级政府的职能转变相应规范;六叔申，吕凯波（2012）基于公共卫生服务水平提升的研究，得出政府实力强弱的匹配结构差异会影响财政体制改革的效果，但因为其选取的公共服务指标过于单一，所以结果不具有很强的说服力。

因此，如何通过合理的指标体系对省直管县的体制进行分析，就变得尤为重要。我国多数省份陆续进行财政省直管縣试点改革，主要有浙江省的财税合一制度、江西省的重点困难县倾斜制度、辽宁省的“留利于县”和海南省的行政管县等。浙江省作为试点较早的地区，其省直管县的体制已经相对健全，并且部分县市近几年也在全国百强县中崭露头角，这足以说明其体制的优越性。本文从浙江省省直管县体制下公共服务水平的变化为切入点，力图找到浙江省发展的优秀经验，为全国其他地区的发展提供借鉴。

1省以下财政体制现状及存在的问题

1.1省以下财政体制现状

我国目前现行的省以下的财政管理体制，主要表现出省市分管的两重格局，既有省管县，又有市管县，这两种管理方式并存就构成了省级地方政府的财政管理体制;其次，在政府收入划分方面，在综合考虑经济发展水平和产业结构的基础上，呈现出多样化的划分方式;另外，在转移支付方面，省以下的政府也存在体系尚不健全，风格迥异的变化态势。

（1）省管县与市管县并存

目前，省以下财政体制大致可以划分为省管县与市管县两大类。所谓省直管县是指省级政府直接管理市与县两级财政，财政管理范围包括地方政府间在支出责任和事权、收入的划分;省对下各项结算补助、转移支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。省管县财政体制下，市级政府没有管理县的职能，也不能直接与县级发生财政关系。市管县财政管理体制即省先和地市划分事权，省直接对市进行转移支付补助、各项结算补助、专项拨款补助、预算资金调度等等，县级财政则由市直接管理，在省对市的财政体制大框架下，明确确定市县之间的财政体制，划分市与县间的事权与支出责任和收入范围，市负责对县进行转移各项结算补助、支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。

（2）省以下政府收入的划分

受经济发展水平以及产业结构差异的影响，省以下政府间收入划分形式多样，大致可以分为以下几种情况：①将主要行业或者支柱产业收入划归省级，市县不参与分享;②划归市或者县（市）固定收入的税种较多，但是主体税种不足;③多数省将收入规模较大、收入稳定的税种划为省与市或者省与县共享收入。

（3）省以下转移支付体系

2009年起，为了进一步规范我国财政转移支付制度，中央对地方的转移支付被简化为一般性转移支付与专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、公共安全、社会保障与就业、一般公共服务等支出改为一般性转移支付。虽然我国各省根据本地的实际情况，在客观因素选取以及税收返还比例系数的确定方面还存在和中央对省转移支付不尽完全相同的规定，但是基本上还是根据中央对省的转移支付形式设计省对下转移支付体系。

1.2省以下财政体制存在的问题

我国当前省以下的财政体制，是政府早期进行体制改革时不断探索的结果，虽已施行多年，但由于在设计之初对省以下的政府发展体系评估不足，同时在后期也没有进行相对应的措施改革和修正，长年累积，就导致该体制出现了诸多不可回避的问题。

一是过多的政府层级影响分税制效果。我国《宪法》规定，政府层次以四级制为主。但是事实情况是，我国政府层级已经变成了五个层次，即中央、省、市、县、乡。县不仅在行政上从属于市，在财政制度上也事实上从属于市。分税制的理论与大量实践表明，政府层级越多，就要求更多的税种与税源在各级政府间进行分配。我国目前开征的税收共有18个税种，其在数量上已经处于世界前列，再加上我国的五层政府财政体制，这将进一步影响我国分税制的实施效果。这主要表现为由于县从属于市的财政体制，其在财权分配与财力获得方面都处于弱势地位，市不仅截留上级政府的财政转移支付与财权的下放，还和县争夺地方财权与财源。

二是财权与事权不匹配、事权与支出责任不适应。地方政府公共服务提供的基本前提，是各级地方政府财权与事权的明确划分。1994年建立的财政管理体制明确界定了中央与地方政府间的财政和事权范围，但是由于历史原因，当时的财政管理体制改革并没有确定省以下政府的财力分配框架，随后省以下财政体制深化改革又未能取得明显进展，最终导致财权划分和事权划分出现了两相背离的情况。财力逐渐上移，省、市普遍形成了上级政府应该集中资金的逻辑思维;但是和财权集中不同的是，事权逐渐下移，导致县、乡两级政府其事权所需要的财力与其本身的财力高度完全不对等。在这种情况下，县级政府不仅很难按照公共财政的要求建立标准的支出结构，而且较多的承担经济与社会转型期的各种经济社会成本以及额外的经济发展负担，最终导致县级政府财政困难，公共服务效率下降。

三是省以下财政转移支付制度不规范。在省以下的转移支付体系中，省对市、县的转移支付欠缺规范性，种类很多，随意性较强，缺乏制度的保障。在现有市管县财政体制下，市对县的转移支付明显不足，甚至存在不仅不对县输血反而搜刮县的情况。

市管县体制相比省管县体制，存在很多弊端：①市管县体制增加了管理层次与管理成本，同时也降低了行政效率;②市管县体制导致了农村管理的漏洞，导致城乡公共服务差距越来越大;③市管县的经济效益难以产生。

2浙江省“省直管县”财政体制改革的实践

浙江省是我国最早试行“省管县”改革的省份，一直坚定不移的实行省直管县的财政体制，不断推进强县扩权改革，在促进县域经济，提升整体经济实力与公共服务水平等方面取得长足的进步。浙江省省直管县的财政体制与强县扩权的措施成为不少省份财政体制改革的蓝本。但随着公共财政职能扩大，财政收支压力增加，省直管县的财政体制面临不少困难，面对改革过程中出现的问题，我们要有清醒的认识。须及时分析讨论省管县的财政体制的优劣与适用性。

2.1浙江省“省直管县”改革的实践

20 世纪 80 年代中期，不同于全国其它省份普遍施行“市管县”这种财政体制，浙江省从自身发展的实际情况出发，继续保留，并长期坚持“省管县”体制，并通过“强县扩权”等五次措施改革使这一体制在实践中不断完善和充实。同时，政府采取相關的约束、激励机制，大大提高了县级单位发展经济的积极性，为县级政府增加财政收入提供了可能，实现了“保平、削赤（字）、促发展”的目标。财政收入的快速增加，极大地提升了政府提供公共服务的实力，优化了公共服务的水平和效率。浙江省“省直管县”模式取得成功实施是多方面条件综合作用的结果：

（1）“民营经济”和“块状经济”的优势

由于浙江省的生产力布局相对分散，导致中心城市偏少且规模较小，但相反地，其县域经济一直以来却十分活跃，并且增长速度较快，对全省经济社会发展的影响十分明显。“民营经济”和“块状经济”的发展政策，就使得相对独立的县域经济体减少了对市级政府的依赖，同时借助于行政和财政管理政策倾斜，更能带动县域经济的发展。

（2）改革的配套措施到位

财政体制需要相应的行政管理体制的配合才能发挥它的优势。浙江省创造性地将“省管县”财政体制与“强县扩权”的改革配套进行，在市县财政、地税合署等方面都体现出精简高效的原则，使县级政府管理权限逐步增强，以此减少行政管理体制方面存在的冲突和矛盾。

（3）长期坚定的改革决心和领导人的改革魄力

省直管县改革并不是浙江省的创新，但在“市管县”改革的大背景下，浙江省政府却力排各种改革的阻力，坚持保留省直管县的体制特例，为之后的强县扩权和相关配套政策改革留存了希望，同时也给予了一些县域经济谋求独立发展的空间。正是浙江省级领导这种敢闯敢试、敢为天下先的改革精神和魄力，才为省直管县改革的顺利进行提供了重要的保障。

1992年，在浙江省政府提出“经济和上海接轨”的目标，出台了向萧山、余杭、郸县、慈溪等13个浙江省经济发展较快的强县（市）下放经济管理权限的政策，主要包括向县级政府下放扩大外商投资项目审批权、扩大基本建设和技术改造项目审批权和简化相应的审批手续等内容;1997年，浙江省政府决定给予萧山、余杭两市，包括地级市政府的基本建设和技术改造项目、金融、对外经贸、计划等11项经济审批权限。同年，省政府赋予两地独立掌管市地一级的出国（境）审批管理权限;2002年8月，省委、省政府开始了新一轮的强县扩权行动，这一轮的扩权行动下放给17个县（市）和萧山、余杭、莫肠州3个区313项原属地级市的经济管理权限的内容，12大类经济管理审批权，几乎涵盖省、市两级政府经济管理权限的所有方面;2006年，在中央政策的支持下，浙江省启动了第四轮强县扩权改革，省委、省政府将义乌市确定为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的试点。在不改变金华市对义乌的行政领导权的前提下，以集中义乌政府社会经济管理权限为中心，除规划、重要资源配置、重大社会事务等管理事项外，赋予义乌市与地级市同等的社会经济管理权限，地级市的约1000余项社会经济管理权限中的618项被下放到义乌市政府手中，并特准义乌持有调整并优化政府机构各项管理体制、人员编制、机构设置等权力; 2008年底，浙江省推行新一轮“扩权强县”改革。此次改革分为两部分，一是继续深化义乌的试点改革，再次下放618项经济社会管理权限;二是根据“确需、合理、条件具备”的原则向合适的县（市）下放443项经济社会管理权限。

通过这前后5次历时近二十多年的不断改革，浙江省的县域经济活力得到充分释放，使得省内多数县市摆脱了贫穷的困扰，更有不少县市跻身到了全国百强县行列。同时伴随着县域经济状况的好转，浙江省内各县市政府的行政能力、社会服务能力也得到了锻炼和提升，同时期内浙江省县域地区的基础设施建设和政府公共服务水平均高于国内平均水平。

2.2浙江省“省直管县”实施效果

省直管县作为一个有效的制度框架，其在推动县经济发展，提升县级财政实力，改善公共服务方面具有重要的积极意义。

（1）县域经濟发达

2014年，初步核算，全年生产总值（GDP）40154亿元，比上年增长7.6%;人均GDP为72967元（按年平均汇率折算为11878美元），增长7.3%。据统计2009至2014年，浙江在全国各省市GDP排名中稳居第四。其中，县域经济占浙江地区生产总值约80%。

自2000年开始测评全国百强县以来，浙江省连续六年均居全国第一，其中05年在全国百强县中占据30个席位，主要得益于浙江过年来坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇工业为主体，做大做强特色板块经济。2006-07年底，国家统计局暂停了“全国百强县”排名。2008年—2012年，根据中郡县域经济研究所公布的全国县域经济竞争力百强县名单来看，浙江省入围全国百强县数量分别为26个、27个、25个、24个、27个。2013年与2014年因实行撤县设区政策，入围数量有所减少，皆为14个。同时，2014年以财政总收入超百亿元记，全省共有49个县（市）上榜，县本级财政收入对全省本级收入的贡献也从2000年的59.55%提升至70%以上。浙江省县域经济发达已是不争的事实。在省直管县的财政体制下，县级市发展经济的积极性得到极大加强，在减少财政管理层层上缴、划拨的中间环节后，不仅有利于加强地方财政收入的集中管理、缩减信息传递的链条、降低信息传递的失真率，有利于财政资金的使用和监管、保证县域经济发展所需的财力。而这种扁平化的管理方式也符合当前政府体制改革的目标。

与此同时，浙江省的全面小康建成进程也走在全国前列，2000-2012年，浙江省全面建成小康社会进程测算结果显示，自2010年以来，小康指数逐年提升，从2000年的62.7%起步，三、四年上一个台阶，且从2002年以来，全面小康建成进程指数领先于全国指数的优势均保持在两位数。2012年，浙江省小康指数高于全国（83.55%）12.27个百分点，居全国第三位，基本实现了全面小康目标。

（2）基本公共服务提供整体水平较高、区域差异小

从浙江省的实践经验来看，县域政府的公共服务水平和效率都得到提高。县域的教育、医疗卫生、社会保障等都处于全国领先水平。

第一，浙江省公共教育跨越式发展。改革开放30多年以来，浙江省始终将义务教育作为教育工作的重点，通过加大教育投入、调整支出结构、完善管理机制等等，有效促进了浙江省义务教育的发展。财政支出中教育经费支出所占的比例在逐年提高，一些县市的教育预算内经费支出占财政支出的30%以上。2014 年，全省初、高中入学率为：99.92%和99.98%，义务教育的完成率为97.8%。教师素质得到提高，教师队伍得到优化，教学质量大幅提高。浙江省加大了各类教学硬件资源的投入。校舍场馆、电器设备、教学仪器、图书资料、教育网络等资源是保证义务教育顺利发展不可或缺的物质基础，是学校推行现代化教学的保障手段。到 2014年12月底，浙江省花费在中小学教育装备上的资金达112.1亿元，平均每个学生1762.9元。同时，浙江省加强对教育均等化的关注。近年，浙江省加强经济不发达地区教育资金的投入，减少经济发展水平不同地区的义务教育推广水平的差异，使教育均等化、教育公平的目标逐步实现。在初中学校的公用经费总投入方面，全省各地级市三年间，虽然两个最值的差异较大，但差异比例都控制在40%以下。

第二，浙江省公共卫生领域全国领先。2014年12月底，浙江省卫生机构总数为1.5万，其中，卫生院、医院总数为2484个。总床位数为14.95万张。技术人员总数为24.3万人，其中正式执业医师和助理执业医师总数为10.2万人，注册护士总数为7.83万人。2014年12月底，浙江省各县市社区卫生服务中心总数为1254个，占规划社区卫生服务中心总数的比例为90%，社区卫生服务站、服务室的数量为6558个，社区责任医生数量为3万多。全省范围的多形式、多层次的成像社区卫生服务体系初步建成。

全省县、乡、村的三级公共卫生体系正逐步完善。由县级医院、卫生监督所、疾病控制中心、妇女保健院等单位组成的技术指导服务中心在乡村公共卫生服务体系中发挥了举足轻重的作用。村卫生室和乡镇卫生院逐步转变为社区卫生服务中心站，逐步实现了一体化管理，形成一个多维度的卫生服务体系。

浙江省居民的平均寿命已达74.97岁;孕产妇的死亡率为14.44人/10万人，低于全国水平的28.76点;婴儿的死亡率为 1.063%，低于全国水平的1.857%;农村厕所和自来水的普及率分别达到67.75%和83.7%，分别比全国比例高出21和30个百分点。

第三，浙江省的社会保障制度逐步健全。目前，我国社会保障制度种类与大多数国家保持一致，主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。改革开放以来，我国政府在社会保障领域进行了大刀阔斧的改革和探索。浙江省作为众多沿海经济发达省份之一，社会保障系统市场化改革起步时间早，发展速度快，一直处于全国前沿水平。浙江省政府率先打破城乡分割和户籍壁垒，形成了以城乡一体化的最低生活保障为中心、以各专项救助项目为主要内容、以慈善事业为重要补充的新型社会救助体系。浙江省财政通过加大对社会保障的支持力度，开拓资金筹措渠道，社会保障资金从2002年的14.33亿元增加到2014年的300.55亿元，年均增长幅度为28.8%，总额增长21倍，占同期政府财政支出的比重提高了16.63%。

（3）浙江省“省直管县”的负面效应

在吸取改革经验的同时，也应看到浙江省的省直管县改革不全面、不彻底等不足，存在一些急需解决的问题。首先，“省直管县”体制作为一种财政管理体制改革制度，与施行已久的的原有行政管理体制有一定的冲突。其次，改革力度不够，政府具有的财政权和事权范围不明确，在县级地区的社会事物管理权限有限。最后，中心城市的经济发展主体地位不突出。浙江省的中心城市的发展水平远低于江苏等地的中心城市。

3对推进我国省直管县财政改革的思考

省直管县财政体制改革在我国目前已处于深化改革的阶段。大部分省份都在实行不同程度上的省直管县财政体制改革。各省的改革效果不一。改革牵涉面广，需要统筹安排，分类改革，分类指导，稳步推进。由于全国各省的经济发展水平、人口数量和地域面积、历史文化背景、社会发展等方面千差万别，因此改革不宜一刀切。改革要因地制宜，积极探索适合本地区的改革模式。就全国层面来讲，“省直管县”财政体制改革都应当坚持一些共性，积极稳妥地进行改革，具体建议：

第一，明确各级政府支出责任和财权。现有的省以下财政管理体制以及“市管县”财政体制在支出责任和财权划分上都存在责任不明确、权力不清晰等问题，造成的结果就是财权逐渐上移和支出责任的逐渐下移。应当明确各级政府的事权，解决政府行政设置中越基层的政府承担越重的公共支出责任的困境。政府公共服务的提供应当遵守受益和效率的双原则。凡是较低一级政府能够行使的职能就尽量下放事权。因为基层政府具有信息优势，能根据居民的偏好，高效提供公共服务。我国实行分税制改革以来，省以下财权划分各地都不一致。总的来说，上一级政府始终处于强势地位。要积极培育县级政府的主体税种，如房产税。同时扩大共享税的税种范围和分享比例，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府的财政收入都能稳定增长。

第二，完善转移支付体系。“省直管县”改革简化了财政层次，理论上转移支付体系效率更高。然而从实践的效果来看，由于县级政府与市级政府在财政关系上处于对等地位，因而‘’市级政府弱化了对县级政府的财政支持力度。长期来看，县级财政困境的解决不仅要依赖于省级的转移支付，同时需要从制度上着手。应逐步建立专项补助、税收返还、体制补助等制度，并完善过渡期转移支付计算方法，规范标准收支和财政补助系数的计算标准。短期内，建立中央财政专项资金，从新增财政收入中提取一定的比例直接用于对困难县的专项补助，以保障县级财政的正常运作。

第三，健全多级财政监督机制。省直管县改革扩大了县级政府财权。权力的扩张往往伴随的是腐败行为。如何监督和制约权力的滥用，是省直管县财政改革的基本要求。强化财政监督体制，实行公开透明的预算管理体制，以及完善人大对财政预算的监督和审计、纪检监督等措施，来约束县级财政。财政分权理论的软预算约束非常强调政府的预算监督职责。利维坦型的政府更需要预算约束。更多的分权能约束政府的自利行为。

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作者：刘娟

地方财政预算问题与对策论文 篇3：

鄂西土家民族歌舞文化发展及其产业化策略

[摘要]文章通过论述土家歌舞文化发展所面临的机遇和挑战，分析了产业化发展过程中存在的主要问题与不足，提出加强制度和政策管理、整合资源优势、优化资源结构、实施品牌化运作等产业化发展对策，并从政策引导、产业集群发展与产业规划三方面指出了需要注意的问题。

[关键词]鄂西；土家；民族歌舞文化；产业化

伴随着经济全球化和文化经济一体化的发展，文化已成为综合国力的重要组成部分。鄂西具有得天独厚的民族文化资源，特别是歌舞文化资源异彩纷呈。湖北要推进区域经济发展，实现由旅游资源大省向旅游经济强省、文化资源大省向文化强省的跨越，离不开鄂西民族文化，尤其是歌舞文化的产业化成功运作。应发挥优势，突出特色，将其培育成新的经济增长点和支柱产业。

一、鄂西土家歌舞文化发展的机遇与挑战

鄂西土家歌舞文化的开发利用自20世纪90年代开始。2006年，湖北省委、省政府出台了《中共湖北省委、湖北省人民政府关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》(鄂发[2006]3号)，把保护和传承民族民间文化遗产放在突出的位置，并设立民族文化专项资金，加强对民族地区少数民族非物质文化遗产的保护和抢救，积极开发打造文化、艺术精品。恩施自治州更提出“加强民族民间文化艺术的挖掘整理，建立民族民间文化生态保护区，在继承中研究，在研究中提升，在提升中整合，努力建设文化大州”的战略目标，使鄂西土家歌舞文化的发展呈现出良好态势。

首先，民族娱乐演艺业蓬勃兴起，产业体系初步形成。围绕节假日经济、旅游经济、会展经济，鄂西各市、州、县纷纷推出了摆手舞比赛、土家文化论坛、土家狂欢夜、大型土家歌舞晚会、民族产品展销等文化精品项目，提升了土家文化的知名度。同时，积极建立以土家歌舞娱乐演出和民情风俗展示为主体的民俗文化村、生态风园，成功推出“比兹卡”、“夷水丽川”等大型土家歌舞，使民族文化与旅游资源逐步整合，极大地提高了鄂西旅游的吸引力，实现旅游综合收入近67亿元。

其次，重点突破取得进展，发展层次得到提升。近年来，鄂西各地方政府高度重视民族民间文化的创新工作。自2004年起，先后创作和推出了《巴山谣》、《清江姑娘》、《唉到起》、《直尕思得》等一批民歌以及“土苗兄妹”、“比兹卡”、“撤尔嗬”等演唱组合，打造了《梦幻土家》、《清江毕兹卡》、《土里巴人》、《西兰卡普》等土家原生态民族歌舞，制作了《长阳巴山舞》、《长阳情歌》教学光盘、磁带以及清江风光光碟，出版了《巴土文化丛书》等土家民俗文化系列丛书，在全国产生了极大的反响。

最后，歌舞文化事业体制改革不断深化，资源整合与保护取得一定成效。神农溪艺术团、溪丘湾堂戏班、野三关撒尔嗬呈蓬勃发展之势，长阳培育了县歌舞团、县民俗文化村“毕兹卡艺术团”等土家民问艺术团，在全州建立了20多个民间艺术团。同时，由于政府的重视和广泛的宣传，湖北民族地区民间保护民族文化遗产的自觉性逐步增强。如恩施州民间文艺家协会倡导和组织了“寻访民间艺术大师”和“寻找原生态民歌手”活动，建立民族文化生态村，组织出版了20多本民间文艺资料集。

但是，总的来看，鄂西本土民族文化资源的产业化与市场化扩张明显滞后，文化创意产业竞争力不强，存在诸多问题。

一是资源开发水平不高，产业链短。鄂西土家歌舞文化资源丰富，但娱乐演艺及相关产业规模不大，各地仍习惯于孤立地发展歌舞演艺事业。除文化旅游外，演艺业与其他产业缺乏有效衔接，大文化旅游产业体系尚未建立。吸引游客较少，游客的消费度低，2009年鄂西80％的游客是“一日游”，游客平均消费500元，消费额仅达全国平均水平的70％。

二是歌舞文化产品单一，特色不鲜明。产品缺乏系统的整合，深度开发不够，还停留在简单的演艺旅游和浅层次娱乐休闲度假功能上，对土家文化内涵和地域文化价值的挖掘与创新不够，有特色的产品少，竞争力不强，缺乏品牌效应。

三是集约化程度不高，没有确立和培育起真正以企业为主体的市场运作体制和机制。一方面，缺乏高水平的市场化包装和营销。各地在对外宣传和演艺策划上往往各自为政、手段落后，产品知名度较低，依旧停留在“靠山吃山、靠水吃水”和“等客上门”的粗放型经营阶段。另一方面，缺乏规模大、实力强的演艺和旅游业市场主导性文化企业团体，部分文化单位的性质、运行机制和管理体制政企不分，企事不分，市场化、产业化、组织化程度不高，自我发展能力不足。

四是资源整合与配置不合理，存在行业分割、地方分割问题，缺乏统一规划和有效合作，各自为政、分散经营。文化市场无序竞争严重，有的地方甚至出现恶性竞争。文化产业要素市场发育迟缓，对外开放不够，社会资本未能大举进入文化领域，开发经营方式单一，民营文化企业所占比重偏小，基础设施薄弱，资金、技术和人才严重不足，直接影响歌舞文化产业的发展活力。

二、土家民族歌舞文化的产业化发展对策

(一)加强制度和政策管理，促进土家歌舞文化价值转换的有效实现

首先，结合实际，加快推进文化事业单位改革，优化文化管理机制。通过政策扶持和引导，增强其自我积累发展能力。政府应制定出相关的优惠政策，加大省及各地、州、市财政对土家歌舞文化的投入，把发展和保护土家歌舞文化所需的基本业务经费纳入财政预算。同时，利用优惠政策吸引各种渠道的资金，设立各种专项文化基金，形成文化经济互补、文化经济双赢的良好循环机制。

其次，设立鄂西民族民间歌舞戏剧非物质文化保护遗产名录，将开发利用与传承保护有机结合起来。在全球经济一体化的今天，越是地域化、民族化，特色化、独立化的传统民族文化，越是具有生命力与广阔的开发前景。因此，可在普查的基础上设立非物质文化保护遗产名录，对那些濒临消亡的传统民族文化形式通过立法给予重点保护和重点抢救，对具有广阔开发前景的民族歌舞文化予以重点利用和开发，让各种文化形式在共同发展中相得益彰，形成一个互补互动的民族文化生态圈。

最后，改革民族艺术团体演出管理体制和经营方式，大量培养民族歌舞艺术人才。艺术表演团体是展示歌舞戏剧文化的载体和窗口，要繁荣艺术文化市场。必须对旧的艺术表演管理体制进行改革。如改革剧团内部人事制度、劳动制度、分配制度，建立剧团内部管理和经营的新的激励机制，激活艺术表演团体。此外，要大力培养民族民间歌舞艺术人才，保障民间艺人的生活和知识产权，尊重他们的劳动，通过宣传教育的

方式传习民族民间技艺。

(二)整合资源优势，突出鄂西土家民族歌舞文化的地域特色

整合资源优势即把零散的、有特色的、真正有价值的资源，以项目为纽带进行有效整合。形成打造文化品牌的合力。应着力挖掘和整合土家民族歌舞的特色文化资源，通过政策引导、市场带动、项目运作等方式，打破行业壁垒。实现跨部门、跨行业、跨地域整合各种要素，以达到共享文化资源，降低成本，优势互补，形成协同效应的最终目标。

首先，突破地域障碍实现区位经济联动发展。鄂西土家歌舞文化在发展创意产业过程中，应在遵守整体与重点相结合、资本转换利用与资源保护相结台、聚集与整合相统一、经济效益与社会效益并举原则的前提下，注意与各自的区位文化特点相结合，发挥各自的优势，谋求错位发展，才能更好地带动产业、整合区域经济，实现多赢发展。如恩施自治州依据社会发展需要与时尚特点，把全州自然的、历史的、人文的景点、景观、景色形成整体旅游开发。不求形式一样，只求突出特色；不要贪大求洋，只要民族品牌，并力求各县不同景点，各具特色。恩施以“恩施土司城”、利川以“腾龙洞”、“大水井遗址”“鱼木寨”、咸丰以“唐崖土司皇城”、宣恩以“彭家寨土家吊脚楼群”、来凤以“舍米湖土家摆手堂”、鹤峰以“容美土司古迹”等为突破点，并将各具特色的民族风情、传统习俗、地方歌舞文艺、特色饮食、节庆文化贯穿其中，大力发展具有恩施地域特色的民族旅游业，使之带动和拉动全州民族文化产业开发。

其次，突破行业壁垒，实现产业经济整合。文化价值的充分转换，不在于它能制造和创造多少文化，而在于如何将其充分利用。土家歌舞文化只有以市场化、资本化、企业化运作为手段，突破行业分割的樊篱，通过创意策划包装，实现土家歌舞与其它产业的融合，才能最终真正实现文化资源的资本转换和价值增值。一是推进土家歌舞与现代演艺影视业的融合。组织力量，创作和发展有标志性的土家歌舞文化作品，通过现代包装和营销手段，在都市、旅游地、风景区或庆典活动中进行定点歌舞演出或大型主题文艺演出，不断扩大土家民族歌舞的对外影响。将一些与土家歌舞相关的民间故事题材制作和改编成电视剧、演出片或动漫片等进行表演传承。二是促进土家歌舞与旅游休闲业的结合，赋予旅游强烈的地域文化色彩，提升旅游活动的文化内涵。或将歌舞文化作为满足游客欣赏、娱乐和运动的旅游活动项目进行推广，如在旅游活动中，表演具有地方特色的歌舞；或现场教给游客一些代表性的动作，让游客在旅游中不自觉地融入这种文化中；或将歌舞中表演者佩戴的首饰、挂饰、头饰和服饰等制作成为旅游纪念品；或开发独具特色的土家歌舞文化空间，如土家的传统吊脚楼、摆手堂、民族歌舞风情园、陈列展览馆等。此外，歌舞文化还可以作为旅游中的体验式服务产品租给游客进行推广。三是加强土家歌舞与会展博览、图书出版、音像制作、教育体育、饮食等民族文化产业的结合。通过举办各种土家文化艺术节、博览会，制作和出版土家歌舞文化为主体的图书、音像制品，借助网络、报纸、书刊、杂志、电视等对土家歌舞文化资源知识进行整合传播，创办一些教育培训机构或土家歌舞会馆、健身房，制作雕刻有关的文化艺术作品，甚至将土家民间歌舞文化纳入中小学教学内容之中，从不同方面满足消费者接受与弘扬土家歌舞文化的需求，打造富有浓郁民族特色的土家文化产业。

(三)优化资源结构，实现产业资源型向制造型、创意型转变

歌舞文化的特殊性决定了其价值转换的相对独特性。文化产业化的发展趋势要求其由文化力不断向经济力发展，但同时也要考虑文化产品的特性。目前，根据鄂西土家歌舞文化转换利用的现状，应高度重视优化资源结构，以优美的生态环境为土家歌舞文化产业开发的新亮点，以丰厚的旅游资源为土家歌舞文化产业开发的突破点，结合农村产业结构调整大力发展土家歌舞服饰产品。土家工艺品，结合民族风情走廊建设大力提倡修建吊脚楼风格的建筑，发展休闲娱乐业，结合农村文明新村的建设大力推介生态园式的“农家乐”，结合旅游景点的开发建设大力推行演唱土家民族特色的民族歌曲、民族舞蹈和穿戴民族服饰，使文化产业发展由单一的资源型呈现式向制造型、创意型多元再造式转变和发展，并以点带面，推动文化创意产业的整体发展。

资源结构的优化与产业的聚集、整合、延伸密切相关。因此，在发展歌舞文化产业时，应以产业园区或文化民俗生态园的形式设立土家歌舞创意产业集群区，结合土家村镇产业结构调整、生态体验式旅游开发和历史建筑风貌保护，按照发展的总体规划和部署，进行统一规划和整合。采用龙头企业带动。产业集聚、产业链延伸等模式。推动文化创意企业的快速成长，并发挥集聚效应和辐射效应，培育创意市场，从而形成功能定位合理、具有明显特色的文化旅游、歌舞演艺、休闲娱乐、影视出版产业发展群落，并带动周边领域的发展，增强产业竞争力。如可依托土家历史文化遗址与自然生态景观打造土家歌舞文化产业园，有机融合产业项目和旅游景点，巧妙整合旅游景区和市场营销，形成一个项目、多个市场，一种投资、多种回报的格局。园区承担各种重大会务活动，举行重大民间传统礼仪活动，再现古代巴土王国原始风貌，让游客在感受土家歌舞风俗与历史文化的同时。体验产业园各类表演、休闲、娱乐项目，从而超越中国西部单一型文物景点的传统范式，形成向综合型文化产业园开拓发展的先进模式，并带动以旅游、商贸、文化、服务为主的第三产业快速发展。还可通过创意化的服务升级，或将土家歌舞与其独特的服饰文化相联系，提供摄影留恋，设计与之相配套的一系列产品，或利用剧目、服饰、道具、标识设计出T恤、帽子、钥匙链等衍生的文化纪念品等。

(四)实施品牌化运作战略，树立土家歌舞文化良好形象

只有具有独特性、民族性和群众性的产品才具有市场竞争力，才能形成持久的吸引力和影响力。因此，发展土家歌舞文化产业，必须实施品牌化战略。在面向群众、面向市场、坚持多样化的前提下，深入挖掘土家歌舞文化中最自然原始、朴素优秀的部分，提炼出最具有市场开发价值的民族文化资源，并通过市场化运作和企业化管理，向全社会进行多角度、多层次的品牌推广与更新工作，使之形成规模效应、品牌效应和市场效应，让独具魅力的民族传统文化为提高民族地区知名度、增强吸引力服务，促进民族地区经济建设的快速健康发展。

1.现代传播媒体的立体化宣传。企业应通过广告、新闻、营销推广、公共关系、人际及终端传播等各种渠道向社会传播土家歌舞文化产品信息，凝铸传播组合效应，深度展现自己的特征和个性，从而强化社会与观众对土家歌舞文化产品的感知价值，成功创建品牌位

势。如围绕土家族“舍把节”、“牛王节”、“女儿会”等传统或新的节庆活动，可以拍摄体现土家独特风俗民情的系列歌舞专题宣传片，以提升土家歌舞文化的知名度和美誉度。

2.相关文化艺术活动、艺术形式的参与。积极引入先进经营理念和市场营销方式，进行科学的品牌定位和经营创新，通过打造定点旅游歌舞演出或国内外巡演继续巩固品牌效应等方式进行宣传和产业化运作。如《云南映象》、《丽水金沙》等大型民族歌舞面对旅游观众，定点演出，同时还走文化交流和商业巡演的路子，将项目和运做模式整个的走出去，在演出机制与运营手法都达到了一个前所未有的局面，对云南的民族民间歌舞品牌的维护和巩固起到了良好的推动效应。

3.借用其他知名项目，制作主题，组合大型文艺演出。如昆明举办的第三届中国艺术节，昆明商品交易会等，这些活动一方面给当地的民族民间歌舞以再度包装和登台的机会，另一方面，以歌会友，广交天下，吸呐大量沿海及国外资金到云南来投资，同时为旅游创造了氛围，为增强云南的经济实力作出了应有的贡献。

三、发展土家歌舞文化产业应注意的问题

第一。政府必须充分发挥文化政策的引导和规范作用。一方面，政府要有效发挥公共服务工作，注重“硬件”公共服务，同时加强“软件”公共服务建设，如信息发布服务、构建资源整合平台服务、引进、管理和培训文化产业人才服务、管理和融资服务、推介和树立文化产品品牌形象服务等。另一方面，政府要对文化产业相关的市场环境的营造和维护进行管理，通过市场化运作，提高企业的创新活力，维护市场秩序，保证公平竞争。

第二，注重构建和完善土家歌舞文化的产业集群化发展体系。产业集群是衡量一个国家或地区经济发展水平的标志。它强调通过系统配套的公共政策塑造良好的产业发展环境，以促进产业整合和空间集聚。目前土家歌舞文化产业集群基本上是自发形成的，缺乏科学的指导，基于此，构建和完善土家歌舞文化产业集群体系显得格外重要。

第三，发展土家歌舞文化产业要明确文化产业发展的指导思想，找准文化产业发展的突破方向，合理规划，制定合适的制度和政策，同时给予丰富的配套设施，实现歌舞文化资源价值转换的多样化。要注意坚持可持续发展，体现人文情怀，杜绝对歌舞文化资源的盲目开发和无序开发。发展过程中要进行前期调研、论证和方案设计，不能草率或盲目开发，更不可急功近利。

作者：陶丽萍 何甜