大学内部管理制度论文

摘要：大学内部治理是通过建立董事会和配置内部决策权力的方式对校长经营管理行为进行直接监督，但是受到权力划分不清晰、非对称信息、成员监督意向和能力不足等因素的影响，这种方式很难发挥有效作用。在这种情况下，我们必须通过外部治理即办学竞争的方式来间接实现对校长行为的约束。今天小编为大家推荐《大学内部管理制度论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

大学内部管理制度论文 篇1：

大学内部治理中社会资本积聚的障碍及破解路径

摘要： 大学内部社会资本作为现代化高等教育资本形式之一，是大学内部高效治理和永葆活力的根源所在。积聚和运营大学内部社会资本可以减少大学内部治理成本、增强学校内部凝聚力和促进大学内部协同创新。但在大学内部治理中，由于制度供给不足、权力关系失范、利益整合不畅以及存在信任危机等因素，阻碍了大学内部社会资本积聚。针对这些主要的障碍因素，应从完善制度供给、协调权力冲突、调整利益关系、培育内部信任、承载网络责任等维度，设计大学内部社会资本培育路径，促进大学内部社会资本的积聚，实现大学内部治理的现代化。

关键词：大学内部治理；社会资本积聚；内部信任；障碍

文献标识码：A

收稿日期：2015-02-25

基金项目：教育部博士点基金项目“利益相关者理论视角下的大学合作治理网络研究”（20120161110035）；国家社科基金课题（教育规划）项目“非营利组织参与逻辑下的大学治理现代化研究”（BIA140092）。

作者简介：龙献忠（1968-），男，湖南芷江人，教育学博士，湖南文理学院副校长，湖南大学法学院教授，博士生导师，主要从事高等教育管理和公共管理研究。

20世纪90年代以来，社会资本理论逐渐成为国内学界关注的前沿和焦点问题，社会学、政治学等领域许多学者都基于各自学科视角对社会资本进行了深入研究，取得了较为丰硕的成果。如何将社会资本运用到高等教育领域，解决目前我国高等教育领域存在的诸多难题，成为教育学界共同探讨的重要课题。社会资本作为与经济资本、人力资本并列的高等教育资本形式，对大学发展和治理起着至关重要作用。特别是在当前我国全面深化大学内部治理改革与发展实践中，积聚与运营大学内部社会资本，促进大学内部关系整合，具有非常重要的理论和现实指导价值。

一、大学内部社会资本及其积聚的内涵解读

美国社会学教授罗伯特·普特南认为社会资本是指社会主体（包括个人、组织等），通过长期交往、合作互惠，在形成一系列互动关系网络基础上积累起来的资源总和。它主要指社会主体间紧密联系状态及其特征，其表现形式有社会网络、规范、信任、权威、行动的共识以及社会道德等方面[1]。社会资本存在于社会结构之中，是无形的，它通过主体间合作来提高社会效率和社会整合度。基于对社会资本概念的深刻理解，侯志军从能力角度对大学内部社会资本进行了定义，认为其本质是大学内部的学术关系网络以及通过关系网络获得和整合资源、谋求发展的能力。杨跃则强调大学内部社会资本是大学内部各种社会活动主体之间长期交往合作、互惠互利形成的一系列认同关系，以及在这些关系中积淀的价值、规范、信任等行为范式和理念信仰[2]。通过对其他学者定义的理解和总结，本文认为大学内部社会资本是在大学这个共同体中师生之间、师师之间以及教师、学生与学校组织之间长期交往形成的，嵌于大学内部关系和治理结构之中，彼此之间相互交流、合作互惠，进而在大学内部形成密切关系网络基础上，所能够调动和使用的促进自身发展的资源总和。

大学内部社会资本作为一所大学健康发展的无形资产，其主要表现在大学内部的人际关系网络、大学内部规约、大学内部人员之间的信任、共识以及道德规范等方面，具有多个方面的特性：（1）大学内部社会资本存在与大学内部关系网络中，可以为内部网络成员提供行动便利，但其不可转让；（2）以知识为媒介，而知识这种媒介是隐性的，且不同行动主体拥有的知识具有专有性、不均衡性和传递的不确定性，因此具有不可替代性；（3）随着大学文化传统和治理结构的发展而不断改变形式和丰富内容，并呈现出从简单趋向复杂的发展方向。（4）具有无形性和可再生性。大学内部社会资本是一种无形资产，通过内部成员之间的交往与互动能够不断再生产而获得，取之不尽，用之不竭，不断维护，便不断再生。大学内部社会资本的基本特性决定了其需要不断维护和更新，否则将丧失其价值，因此，大学内部治理中需要对社会资本进行利用和积聚，从而使其更具有保值增值的活力。大学内部社会资本积聚是指在大学内部治理中通过多种手段，对原有关系网络、规章制度以及组织信任等方面加以巩固和完善，协调多元主体之间关系，增强内部凝聚力，并且使这种凝聚力形成规模效应，进而完善大学内部合作机制，增强大学内部协调和创新能力，促进大学内部整体治理实力提升。大学内部社会资本积聚把系统内各要素通过有秩序、紧密的行为联系起来，以共同规范为指引，进行内部关系紧密网络化联结，进而实现了大学内部成员和整体组织的效益优化。

二、大学内部治理中社会资本积聚的 价值诉求

现阶段，我国高等教育正处于改革与发展关键时期，许多大学在内部治理中面临着办学成本攀升、内部创新不足、权力关系失范等问题，大学内部社会资本研究视角的引入为完善大学内部治理提供了新思路，在凝心聚力、整合资源等方面具有独特功能优势。因此，在大学内部治理过程中要重視大学内部社会资本积聚，以更好解决当前面临的治理困境，促进大学内部治理现代化，增强大学核心竞争力。

1.大学内部社会资本积聚是减少大学内部治理成本的重要举措

在大学内部治理中，存在着严重资源内耗，增加了大学内部治理成本，分析其原因，主要是因为在大学内部治理过程中存在着浓厚的“行政化”和“官僚化”色彩，行政管理人员规模较大，并且在管理过程中行政性、随意性强，这些问题直接导致了行政管理人员与其他主体的摩擦与冲突。为减少两者间的摩擦与冲突，大学要支付较高代价，造成资源严重内耗，无形之中增加了大学内部治理成本。而大学内部社会资本可以有效调节大学内部行政管理部门与其他主体之间的关系，增进两者之间信任，加强彼此之间沟通与合作，从而缓解两者之间的冲突与摩擦。在其他因素不变条件下，大学内部社会资本积聚程度决定了两者之间的合作程度，而两者合作程度高低又决定了管理成本的高低[3]。所以，加强大学内部社会资本积聚可以有效地减少大学内部管理费用和成本，进而提高大学内部治理效率。

2.大学内部社会资本积聚是推动大学内部协同创新的核心动力

近年来，“创新驱动发展战略”的实施使得我国创新步伐逐步加快，创新难度也在加大，强调多主体共同协作、相互补充的“协同创新”正成为主流创新模式，大学作为创新重要主体，面对创新日益呈现的新特征、新趋势，应该重视发挥大学内部社会资本在促进大学内部协同创新中的重要作用。大学内部社会资本中关系网络、内部规范和信任共识等为大学内部多学科师生之间的交往与互动，学科、专业之间的交叉与融合，学院、系科之间的信息交流与资源共享等提供了重要渠道，通过网络方式加强大学内部多元化主体间互动学习，实现各主体间思想、技术、信息与资源的自由流通与交流，有利于提高师生获得和转换知识的能力和效率，使师生能在较短时间内获取新知识、新机会与新成果，进而促进大学内部创新[4]。因此，大学内部社会资本俨然已成为大学内部协同创新的关键因子和重要动力源。在大学内部治理过程中，只有不断加强大学内部社会资本积聚，才能够更好发挥大学内部社会资本的规模效应，为大学协同创新提供强大动力支持。

3.大学社会资本积聚是增强大学内部凝聚力的基本路径

大学内部凝聚力对大学建设和发展具有重要意义，但受现实中大学内部多元主体思想状况、利益关系和现有内部管理模式影响，大学内部凝聚力建设不尽人意。大学社会资本作为大学重要资源，能够通过培育团队精神、满足交往需要、促进集体成功，来增强大学内部凝聚力。大学社会资本通过大学内部关系网络把分散的、“原子化”的个人转变成关系网络中的节点，凭借网络来促进合作互惠，验证和传递每个人的诚信信息，肯定和鼓励诚信合作行为，揭露和遏制损人利己、背信弃义的机会主义行为。在经过长期实践的检验和磨砺之后，最终实现对个体价值观和行为方式的改造，强化其诚信观念、团队意识和责任感，增进大学内部信任与互助，为大学内部主体之间交往提供良好环境，进而增进大学内部整体凝聚力[5]。大学健康发展需要强大的内部凝聚力作为其微观基础，而大学社会资本作为大学内部关系网络和交往的黏合剂，为大学内部凝聚力建设开辟了新的途径。因而，大学在内部治理过程中应重视大学社会资本积聚，以不断增强大学内部凝聚力。

三、大学内部治理中社会资本积聚的 障碍因素

大学社会资本作为一种特殊资本形式，在大学内部治理中发挥着重要作用。然而，由于长期忽视社会资本培育和积聚，我国大学社会资本普遍表现出存量不足、增量有限的特点，从而导致了内部治理的混乱与低效。在此背景下，深入探讨和剖析大学内部治理中社会资本积聚存在的障碍因素，是促进社会资本积聚的重要前提。

1.制度因素：大学内部治理中制度供给不足

制度在大学内部治理过程中有着非常重要的作用，维系着大学内部正常运转秩序，协调着大学内部各种关系，规范着大学内部各种行为，有效地推动了大学社会资本积聚[6]。但是，现阶段我国大学在内部治理中普遍存在着制度供给不足以及执行不到位的现象，在很大程度上阻碍了大学社会资本积聚。一方面，制度供给不足。大学内部治理中缺少硬性规章制度，因为没有明确规定，所以导致了有些人利用规则漏洞来谋取私利，或者来逃避惩罚，这种机会主义行为会破坏彼此之间信任，影响大学内部团结，不利于大学内部人际关系网络维系，进而也制约了大学社会资本积聚。另一方面，制度执行不到位。表面上大学内部关于某方面制度十分健全，但其完全没有起到应有效果，制度实施实际上是处于“真空”状态，沦为一种形式，虽然存在但是完全不起作用。制度执行不到位使得大学内部一些隐性规则泛滥，“潜规则”流行，甚至暗箱操作、腐败滋生，导致大学内部管理效率低下、行为失范等不和谐现象出现，进而在大学内部会产生严重的情绪对抗和不信任，造成大学社会资本流失，影响大学社会资本积聚。总之，制度是秩序、信任与合作的保障，而秩序、信任与合作又是大学社会资本积聚的重要基础，制度供给不足和执行不到位在很大程度上阻碍了大学社会资本积聚。

2.权力因素：大学内部治理中权力关系失范

权力作为一种支配力量遍布于人类社会体系各个角落，是人类社会人文管理体系标志之一。大学作为社会体系一个有机组成部分，由于具有知识性和专业性强等突出特点，其内部权力现象和权力关系较一般组织或机构更为错综复杂[7]。并且，这种复杂权力关系对于大学内部人际关系、组织信任有着重要作用，关系到大学内部凝聚力和向心力，影响到大学社会资本积聚。大学内部治理中权力关系失范主要是指学术权力和行政权力两大核心权力失范[8]。具体而言，行政权力倾向于建立一种严格、规整的等级规范，以完备运行程序和清晰权责体系来提升组织运作效率。而以教师为主体的学术权力则崇尚自由，希望在专业领域能够拥有足够自主权，不过多受到行政部门支配。不同价值取向导致两种权力的冲突，行政权力在两者产生矛盾或问题时，多采用刚性手段来解决，忽视民主性和科学性，使得学术权力受到挤压，教师利益得不到保障，导致教师对整体大学目标任务缺乏认同感，加剧了大学内部人际关系矛盾，引发了大学内部人员间信任危机，进而使得大学内部整体凝聚度降低，不利于大学社会资本积聚[9]。因此，大学内部治理中权力关系失范是导致大学内部主体关系失调的重要原因，也是影响大学社会资本积聚的关键因素。

3.利益因素：大学内部治理中利益整合不畅

当前，我国大学内部治理过程中利益关系十分复杂，不但包括过去所说的党委、行政、教师三者利益关系，还包括教师与学生、学生与管理部门、学生与社团利益关系，以及现阶段新出现的校董事会等利益关系。传统利益关系和新出现利益关系相互交叉，形成日益复杂的大学内部利益关系格局。随着大学内部治理过程中利益关系复杂化，利益差距逐步扩大，利益矛盾也日趋凸显，由此引发的争权夺利、拉帮结派、勾心斗角等内部冲突事件也在大幅上升，这直接影響着大学内部安定团结，造成大学内部人际网络关系松散，不利于大学社会资本积累与培育。同时，面对大学内部治理中复杂利益关系缺乏较强利益整合机制，使得内部利益矛盾不能够及时有效处理，影响了利益相关者之间的相互交流、合作互惠，也在一定程度上阻碍了大学内部社会资本的积聚。从本质上讲，大学内部利益关系和谐是各利益主体之间的融合、统一和合作，是大学社会资本积聚的重要前提条件[10]。所以，在大学内部治理过程中有效平衡和整合利益关系，成为大学社会资本积聚的重要任务。

4.信任因素：大学内部治理中存在信任危机

信任是大学社会资本核心要素，也是形成大学社会资本其他要素（互惠规范、人际关系网络等）的基础，如果离开了大学内部成员间的信任，社会资本就难以获得积聚和发展。现阶段，我国大学内部治理中存在着严重信任危机，原有信任模式与观念或是难以适应新形势需要，或者被普遍怀疑、否定甚至严重破坏，而新的信任模式与观念尚未形成或尚未被人们普遍接受，从而信任行为观念对大学内部成员难以具有有效影响力和约束力，致使大学内部凝聚力下降，成员之间交往不确定性与矛盾冲突加剧，交流与合作行为受限，在很大程度上阻碍大学社会资本培育与积累。根据社会资本理论，大学社会资本良性循环与大学内部多元主体间高水平合作、信任、互惠、互动密不可分，而信任更是大学社会资本自我增强性和可累积性的重要基础，大学内部成员间信任存量和增量又直接影响到大学内部制度有效性、内部成员对大学共同体忠诚度以及大学内部成员合作程度。由此可见，当前我国大学内部治理中存在的信任危机导致大学内部信任存量不足、增量有限，引发大学内部治理中的矛盾和冲突，成为大学社会资本积聚的根本性障碍。

四、促进大学内部治理中社会资本积聚的路径选择

随着大学内部治理现代化进程的推进，由人力资本和物质资本创造的治理“红利”存在着边际效用递减现象，寻求社会资本创造“比较优势”已成为提升大学内部治理效率的重要趋势。因此，大学应该高度重视大学社会资本积聚，并将其作为实现大学内部治理现代化的突破口。针对当前大学内部治理中社会资本积聚的价值诉求与主要障碍，重点应从以下方面做出努力：

1.保障制度供给，规范主体行为

诺斯认为，制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束[11]。大学内部的制度安排通过对大学内部成员行为进行引导与规范，决定大学内部成员个人选择的偏好动机，进而影响其参与行动和互信，是大学内部有效治理的前提条件，也是大学社会资本培育与积累的重要保障。因此，我们首先应基于当前大学内部治理现状，逐步制定和形成不同层次、系统配套的大学内部治理规则体系，通过建章立制，为大学内部成员提供科学化行为导向，为大学社会资本积聚提供制度化安排。同时，要重点强化大学内部监督制度。监督环节是大学社会资本培育不断改进、优化的推动器，它以强制力为制度执行提供补充和维护，以其惩戒功能来规范人们非理性行为，为大学提供了一种规范性向度。因此，我们要不断完善大学内部监督管理制度，促进各管理部门、管理成员之间相互督促，增强管理工作透明度，确保决策民主、公开，并影响大学内部成员偏好和行为选择，确保个体行为的规范性和稳定性。综上所述，有效制度供给能够对大学社会资本进行有效渗透，为大学社会资本积聚提供稳定制度背景和制度激励，有效规范大学内部成员行为，缓解大学内部矛盾和冲突，进而最终实现大学内部的有效治理。

2.协调权力冲突，强化内部参与

大学内部行政权力与学术权力关系失范使得大学内部行政权力过分集中，学术权力不断边缘化，大学内部管理官僚化、行政化倾向不断增强，造成管理者与普通教职员工之间的隔阂，阻碍了彼此之间有效沟通和交流，加剧了大学内部矛盾冲突，引发了信任危机，进而影响大学内部凝聚力和向心力，不利于大学社会资本培育和积累[12]。所以，协调好行政权力与学术权力之间关系，使大学内部权力运行更加协调，是保持大学内部和谐的基础，同时也是大学社会资本积聚重要一环。针对上述问题，首先应健全以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为特征的大学内部治理结构，建立起现代化治理体系，促进行政权力和学术权力互相协调、补充和制衡，形成自我发展、自我约束机制[13]。其次，扩大教职工对于大学内部治理事务参与程度，最大限度调动教职工积极性，使其摆脱被动而单纯接受管理的状态，并通过内部参与来增强教职工对学校整体目标的使命感，进而减少大学内部对立情绪，强化大学内部合作，构建良好人际关系网络，以更好培育大学社会资本。除此之外，要消除行政部门“官本位”观念，实现“制约型”管理向“服务型”管理转变。让权力运行公开与公正，避免其成为地位的象征和谋取私利的手段，使其回归服务学校发展的本真，防止行政权力对大学社会资本的腐蚀。

3.调整利益关系，促进各方和谐

亚当﹒斯密在论述“经济人”观点时指出：人是经济动物，每个人天性都是要追求自己的利益。大学作为社会大系统一员，其内部存在众多利益主体，如学校领导、教师、行政人员、后勤服务人员、学生等，这些利益主体与学校整体利益紧密联系在一起，没有根本性冲突，但是作为个体的组织成员之间则有可能产生利益分配上的冲突，进而会导致学校人心涣散，凝聚力下降，甚至内耗，使大学内部和谐受到影响，最终会降低大学社会资本的凝聚。如何平衡大学内部多元利益主体权利，建立合理利益分配机制，使得利益分配相对均衡，成为和谐校园建设成败的关键，也是大学社会资本培育和积累的重要基础。在处理大学内部利益关系时，我们必须坚持公平、公正、公开原则，在保证大学全局利益前提下，切实维护大学内部所有组织成员正当个人利益，处理好整体利益与局部利益关系，使全校方方面面的利益都能得到切实保障。同时，建立健全大学内部利益冲突约束、调解和救济机制，对于大学内部成员中不规范、不正当、不合法逐利行为给予及时、有效纠正、制止和惩处，促使利益冲突方平等协商、互让互谅，进而能够有效化解冲突。只有利益关系协调均衡，大学内部和谐才能够有保障，进而提高学校内部合作程度，最终促进大学社会资本积聚。

4.加强内部信任，引导沟通合作

帕特南教授认为，人们之所以选择合作而不是对抗，原因首先在于彼此之间相互信任，是既定信任关系使自发合作成为可能[14]。大学内部信任可以有效降低大学内部治理不确定性，缩减大学内部治理成本和交易成本、防范投机行为，是大学组织生存与发展核心要素，更是大学社会资本生成与培育的基石。在大学内部治理中应该从以下几个方面来加强内部信任：首先，搭建大学内部成员彼此间交流和合作情感平台。这种合作与交往情感平台有助于化解彼此间不必要误解和碰撞，增强相互间谅解，加深了解与认同，深化相互交流程度和力度，促进主体间互信[15]。其次，信任来自尊重和理解。在大学内部必须把尊重他人、理解他人、关心他人、团结他人摆在突出位置，營造相互尊重、平等互爱、融洽祥和良好氛围，形成相互尊敬和以礼相待的价值观念，建立起和谐大学内部人际关系，巩固大学内部信任状态。再次，要建立畅通沟通交流机制和矛盾调解消化机制，只有通过有效沟通才能够加强大学内部成员之间的了解，并在产生冲突时通过正式矛盾调解消化机制来消解矛盾，使得大学内部治理始终处于和谐状态，有利于增进内部成员对于大学的信任。信任是大学内部系统的重要润滑剂，也是大学社会资本积聚的先决性条件，只有不断加强大学内部信任培育，引导大学内部沟通合作才能够更好培育和积累大学社会资本。

5.承载网络责任，履行节点职能

责任在社会生活中起着关键作用。人与人之间合作依存只有构建在责任的基础之上，社会关系才能得到更好维护，一个不负责任的人是难以得到他人的信任与帮助，容易被排除在社会关系网络之外。大学内部是一个复杂网络系统，在这个系统内部，各个部门和成员都必须承担好其在大学内部关系网络中特定节点责任，才能使大学这个网络系统正常运转，才能够维持和积聚自身社会资本。在大学内部治理中，当一个组织成员在利用大学社会网络关系时，其他组织成员都会承担提供方便的责任，有时候为了提供这种方便会让渡一些利益。并且这种责任是相互的，只有自己提供这种方便，履行自己在网络中的节点责任，这样自己在利用这种关系时，其他组织成员才会提供方便。因而，如果大学内部社会关系网络体内某个成员不能很好履行自己的责任，只索取而不付出，那么他将被排斥于社会关系网络之外。即使不被排出关系网络，不负责任者也会因为缺乏信任而失去社会资本。只有这样，网络联系才是紧密的，网络所赋予资源也才是丰富的，即社会资本存量才是富足的。因此，承载网络责任，履行节点职能是大学积累社会资本的重要任务。

五、结语

从国内教育领域社会资本研究来看，大多数学者都是集中于大学与外部主体之间社会资本培育，而很少有人从大学本身内部治理分析视角出发，系统梳理大学内部主体之间社会资本培育和积聚。理论是实践先导，理论研究薄弱使得我国大学内部治理中社会资本积聚没有得到应有重视，造成大学内部治理中社会资本存量和增量严重不足的现状，进而导致了大学内部治理低效。笔者基于当前构建现代大学制度，深化大学内部治理改革历史契机，对大学内部治理中社会资本积聚进行了初步探索，阐述了大学内部治理中社会资本积聚的迫切需求，分析了大学内部治理中制约社会资本积聚的障碍因素，提出了大学内部治理中社会资本培育的路径，以期更加有效促进大学内部社会资本的积聚，进而实现大学内部有效治理。然而，大学内部治理中社会资本积聚是一个长期且复杂的过程，特别是其内部人际关系网络的嵌入和维系、信任关系的集聚化等问题，需要进一步深入研究和探索。因此，我们应该高度重视大学内部社会资本积聚问题，并将其作为战略管理核心，加强对其理论和实践研究，不断完善其理论体系，以更好指导大学内部社会资本积聚的实践，促进大学内部治理现代化。

参考文献

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[15] 田银华.大学内部信任关系的路径寻求[J].教师教育研究，2012（5）：36-39.

作者：龙献忠　董树军　周晶

大学内部管理制度论文 篇2：

大学有效治理及其路径

摘 要：大学内部治理是通过建立董事会和配置内部决策权力的方式对校长经营管理行为进行直接监督，但是受到权力划分不清晰、非对称信息、成员监督意向和能力不足等因素的影响，这种方式很难发挥有效作用。在这种情况下，我们必须通过外部治理即办学竞争的方式来间接实现对校长行为的约束。办学竞争一方面可以通过大学利益相关者的选择功能向大学施加有效的资源和生存压力，从而间接约束校长的行为，另一方面可以形成公认的招生率、优秀师资引进率、办学收益和成本、办学声誉等指标信息，董事会借助这些指标信息能够较容易地对校长经营管理水平和责任心状况进行评价，从而提高大学内部治理效率。我国大学治理改革应该重点关注塑造有效的大学办学竞争环境。

关键词：大学治理；董事会；办学竞争

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，而学校治理特别是大学治理体系建设必然成为其中的重要内容。2013和2014年，教育部陆续发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015年）》、《普通高等学校理事会规程（试行）》、《高等学校学术委员会规程》，积极推进以章程、理事会、学术委员会等为主要形式的大学治理改革。根据相关统计，截至到2015年6月底，教育部已核准了全部112所“211工程”高校的章程[1]，华中师范大学、西南大学等一些大学也率先建立了大学理事会。上述改革的目的十分明确，就是要落实大学的主体责任，合理划分大学内部权力关系，健全大学内部管理体制，从而实现大学的依法治校、科学发展。大学章程、理事会作为大学治理的重要形式，也普遍存在于欧美大学的治理体系中，因此也受到许多人的关注和推崇，认为这是我国大学实现有效治理的必然手段。但是，上述治理形式在实际中是否能够产生预期的效果？其运行是否还依赖其他的相关条件等等，对这些问题，我们需要进行理性的分析和思考。

一、大学治理问题的产生

治理概念最早由美国经济学家伯利和米恩斯在20世纪30年代提出。他们认为，随着股份公司的普遍发展，职业经理逐渐替代所有者行使企业经营职能，使企业所有权与经营权出现分离，在这种情况下，经理可能会违背所有者利益而行事，从而产生企业治理问题。[2]企业治理问题出现有两个基本原因：首先是企业所有者与经营者的利益是不一致的。企业所有者追求利润最大化，而经理人员只是资产的经营者，其收入不等于企业盈利，因此经理人员追求利润最大化的动力不足。其次，所有者与经营者之间存在着信息不对称的问题。即经营者或企业经理人员拥有关于企业经营过程中各种收入和费用的真实信息，而作为委托人的所有者，由于不参与实际经营，除非付出很高的成本，否则无法获得相应的信息，这种信息不对称使得激励不相容有可能成为经营者侵犯所有者权益的现实表现。[3]因此有必要设立治理机制对经理的活动加以约束。所谓的治理机制，是指所有者对一个企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排。[4]

大学所有权和经营权也经历了类似的从合并到分离的过程。在早期历史阶段，大学是一种由师生创建的行会，规模很小，以教学为唯一职能，活动相对简单，因此学校一般不设置专职行政人员职位，相对简单的学校事务管理由师生兼任，这时大学所有权和经营权是合而为一的。随着近代大学世俗化和科学教育的引入，大学职能和规模不断扩张，内部结构日益复杂，从而造成学校管理的复杂化，这就使师生直接管理的成本不断上升，在客观上要求大学建立一套行政机构、组织和人员来专门处理大学的管理事务。[5]这样，师生管理就逐渐被专业化管理模式所取代，大学所有权与经营权开始出现分离。在现代大学中，资源筹集和利用、部门协调、战略规划、对外关系处理等使大学管理的复杂性达到了一个新的高度，甚至远远超过了商业或政府部门[6]，决策所需的知识、能力和经验越来越高，这就要求将大学所有权与经营权进一步分离，将经营管理权完全交由一支高效率的专业化管理团队来承担。在这种分工体系中，教师集中关注“治学”，除了部分学术事务由教师提议或者经由校长授权决策外，大学的经费预算、捐款管理、新课开设、长远计划等一系列“治校”权力均属于以校长为首的学校管理层。在这种情况下，校长对一所大学的发展具有至关重要的影响。[7][8]但是，大学的两权分离在提高效率的同时，也带来了大学治理问题：首先，大学校长和所有者的利益并非一致，如校长追求的可能是更高的个人薪酬、更低的劳动投入、更多的控制权力等；其次，大学校长和所有者之间也存在非对称信息，尤其大学的复杂组织特性使经营管理者拥有所有者无法分享的关于自己活动的专用知识。[9]上述两方面因素会诱发校长管理层的诸如偷懒、在职消费、片面扩大学校规模等机会主义行为。因此，大学也有必要建立一套治理机制对校长管理层行为进行有效约束①。

但是与企业不同的是，大学通常属于非营利组织，这种非营利性会对大学治理构成重要影响。非营利是一种“禁止分配剩余”原则，即组织的剩余收益（收益超过成本部分）不能被组织的相关人员包括管理者、董事会成员以及受托人等分配，而必须留在组织内部，用于支持组织从事其成长规定的业务。[10] “禁止分配剩余”对大学治理产生了两方面的重要影响：第一，大学不存在像企业那样明确的所有者——股东，大学的所有者其实是利益相关者，包括校内外的学生、教职工、校友、私人捐赠者、企业、政府等。这就使得大学治理中出现了边界不清和责任模糊情况，即每个人都承担一些责任，但没有任何一部分人对自己的行为负全部责任。每个人都希望别人努力工作而自己享受，也就是“搭便车”。[11]第二，大学无法向企业那样通过股权分享来实现对代理人的激励相容，从而实现校长的一种自我激励和监督，而必须通过构建一定的监督机制来对校长进行约束，因而往往需要付出更高的治理成本。[12]

二、大学内部治理及其局限性

根据治理理论，信息不对称和激励不足是大学治理问题产生的根源。为了有效约束校长的行为，大学所有者有必要加强对校长的监督，但是由于大学利益相关者众多，因此不可能采取全体直接参与方式，而是通常采取在大学内部组建特定的机构和委派相应的人员代表的方式来进行，如董事会（Governing Board）、师生共同治理（Shared Governance）等。董事会是美国大学内部治理普遍采用的形式，根据统计，美国现有的3000多所大专院校，2000多所都建立了董事会。[13]从角色上看，大学董事会是代表利益相关者行使大学运营权力的受托人。依据法律或宪章，不论公立私立，董事会是大学的最高权力机构，基本掌握了学校所有的法定权力。[14][15]为了有效行使对校长的监督，需要在董事会和校长管理层之间进行合理的权力配置。通常，董事会将大学的具体行政、学术和运营等权力和责任授予校长管理层，而自己保留批准大学目标和任务、批准大学政策和程序、任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动和资源的监督等权力。[16]这种权力配置实际上将大学内部决策权力划分为两部分：一部分是由董事会掌握的重大决策、决策批准和监督的权力，可以称为决策控制权力；另一部分是由校长管理层掌握的决策提议、执行和一般性决策权力，称为决策经营权力。[17]按照法马和詹森的观点，这种权力划分可以形成一种组织内部决策的科层控制模式，使代理人难以单独采取有利于自己、损害所有者利益的行动。[18]特别是由于所有者和经营者风险责任不对称等特点，这种内部决策权力配置可以对一些重大决策进行预控，避免代理人恶意经营给所有者造成重大损失。[19]

为了保证董事会的有效运行，大学董事会建立了相应的保障制度或机制，主要包括：（1）成员产生办法。在董事会成员产生上，美国私立大学董事会主要由校友会选出、校长指定或者委员会自己无限期地任职；在公立大学，董事会成员通常要么由政府主管人员任命，要么由公众选举产生。[20]成员产生办法可以在一定程度上对成员资质进行限定；（2）任期制。大学董事通常有任期②，不同大学的任期有所不同，其中任期较短的为4-5年，任期较长的可以达到12年。任期制可以让成员不断更新，并将不合格成员剔除出去；（3）专业委员会制度。董事会下面分设包括学校财政委员会、学术事务委员会、学生事务委员会、投资委员会、审计委员会等若干专业委员会，以协助董事会进行科学决策。实践证明，董事会在参与学校重大决策，保证政策导向的合理性，以及内外部沟通等方面发挥了较积极的作用。

但是在实际中，大学董事会的监督效能仍然受到诸多因素的制约。首先是权限划分问题。清楚的权限划分是有效监管的前提，但是在实践中，董事会和校长的权限通常很难辨别，例如重大决策与一般决策的界限有时就很模糊，这可能会导致每一方试图去压制另一方占据优势，从而给双方合作带来很大的麻烦。[21]第二是履责意向问题。董事会成员仅仅是利益相关者的代表，不是利益相关者本人，所以成员在履职时可能存在“廉价投票权”的问题。詹姆斯·杜德斯达指出，由于美国公立大学董事会成员的选举或任命过程具有浓厚的政治色彩，因此很多董事会成员往往只对特定的政治选民或政客而不是对大学负责。[22]董事会成员经常“操纵”校长选聘，使整个招聘过程偏向他们偏爱的某些内部或外部的候选人，有的甚至为了加强自己的控制能力，故意选择素质能力低下的校长。[23]第三是履责能力问题。大学的教学科研和管理是高度专业化的活动，因此董事会工作需要成员具有很强的专业知识和能力。但是现实情况是，美国大学大部分董事会成员都是来自校外的从事非学术职业如工商企业董事、律师的非专业性人士③，这就导致许多大学董事会成员缺乏对高等教育的基本认识，也不理解他们对整个机构的职责，在实际工作中过度关注具体管理问题而不是政策问题等等。[24]第四是非对称信息问题。由于董事会工作是兼职性和荣誉性的，成员的主要工作在院校以外，只有部分时间在院校[25]，这就使他们很难实质性地全程参与大学的管理过程，准确把握校长管理层的行为信息并实施监管。

大学内部治理还可以采取师生共同治理形式。师生共同治理是指师生和校长管理层在学校决策中拥有同等的权利和责任，其形式是通过选举师生代表组建相关委员会来参与学校问题讨论和指导学校行政部门。[26][27]由于师生是学校最重要的利益相关者，所以师生共同治理被认为具有很强的正当性和合理性。但是与董事会制度相比，师生共同治理面临的问题甚至更多，除了缺乏必要的时间和精力投入外，师生也缺乏大学运作的必要信息和专业背景，所以很难胜任复杂的学校管理决策[28]，同时，与行政管理者相比，由于学术自由和终身教职的保护，教师很难因为管理失职而遭受惩罚，这样就降低了师生有效履责的内在激励[29]。历史上，美国一些公立大学例如密西根大学一开始就实行教师管理，但是这种模式很快就被董事会制度所取代。[30]

在这种情况下，学校的内部治理将面临着两难。一方面，充分授予校长经营管理权力可以有效发挥校长的专业特长，促进大学的发展，但是，由于受不到有效的监管，校长可能会滥用权力，损害大学利益。另一方面，为了约束校长的行为，董事会不得不削减校长的经营管理权力，以此缓解机会主义问题，但是，这种权力削减可能会阻碍校长进行充分的专业化决策，导致学校经营管理质量低下，也会损害大学的发展。为了解决上述两难，我们不能单纯地进行大学内部的权力收放，而要找到另外一种不以牺牲校长自主经营管理权作为代价的有效约束校长行为的方式。

三、办学竞争与大学外部治理

在内部监管和约束很难发挥有效作用的情况下，我们只能借助某种外部治理机制来解决大学的治理问题。一种方式是政府从外部进行监管。政府外部监管包括建立专门的机构、政策法规和评价机制等监督和影响大学的办学行为。在美国，随着公众对加强高等教育责任制的呼声不断加强，各级政府逐渐加强了对大学的控制和干预。以州政府普遍实行的绩效拨款为例，绩效拨款将政府拨款与公立大学绩效结果相联系，对大学绩效采用学生学分、教师的面授课时、学生毕业率等一套量化指标来衡量。绩效拨款试图激励大学不断提高办学质量，但是，由于量化指标很难准确地反映办学质量，所以这种方式不可避免地对大学办学产生了许多负面的影响，如过分重视数量而忽视质量，重视显性指标而忽视隐性指标等。联邦和州政府要求公共机构信息公开的《阳光法案》（Sunshine Law）、《新闻自由法》（Freedom of Information Act）等法规也对大学的自主管理造成了严重影响。例如，公立大学校长招聘过程的公开使新闻媒体可以借助媒体造势来左右董事会的决策过程和结果，招聘委员会中的教师也常常受到他们的同事、邻居、甚至董事会成员的游说等。[31]总体上，学者认为，由于高等教育任务深奥复杂，整个事业模糊不清，政府对大学根本做不到足够的了解并加以管理协调，政府的外部监管反而损害了大学的自主办学权利和空间，不利于大学的发展。[32]

另一种约束方式是大学所面临的外部办学竞争。办学竞争是不同大学包括公私立大学、同一等级大学在生源、师资、经费和办学声誉等许多方面进行的竞争。[33]这些竞争构成了对大学很强的资源和生存压力，继而对大学校长行为产生了重要的约束。首先是生源竞争。生源是大学办学的“底线”要求，也关系到大学所获经费的多寡。在学生具有充分选择权的情况下④，大学办学声誉、教育质量和学费标准等将成为学生选择的主要依据。为了吸引生源尤其是优质生源，大学必须不断提高教育服务质量，同时向学生提供更多的“奖补免”机会。其次是师资竞争。教师质量是保持学校名望和地位的最重要因素。最优秀的教师才能吸引最优秀的学生，才能产生最高质量的研究成果，才能获得外界最多的资助。[34]因此，各大学会通过各种措施包括提供更高的薪酬待遇、更好的工作条件等来吸引优秀师资。第三是经费竞争。2012年，美国私立大学（四年制非营利）的非政府性经费比例为83.85%[35]，公立大学（四年制非营利）为60.19%[36]，因此，学费、科研合同经费、私人捐赠、社会服务收入等非政府性经费已经成为大学包括公立大学经费收入的主要来源。这些经费的获取过程具有很强的竞争性，往往要通过捐赠者对捐赠项目和大学资质的仔细考查，或者经过严格的同行评议机制等才能实现，因而大学办学实力和声誉仍然是其中的决定性因素。

上述办学竞争可以从两个方面促进大学的有效治理：第一，办学竞争可以直接发挥利益相关者的选择功能。大学与利益相关者存在密切的交易关系，大学只有持续不断地吸收优质生源、师资，更多的经费和资源投入等，才能获得良好的发展，因此，大学办学必须要考虑利益相关者的利益，学校的发展前景也有赖于对他们利益要求的回应质量，否则，大学就会面临资源枯竭和生存危机，从而对大学校长的行为产生极强的间接约束作用⑤。与大学内部董事会相比，这种利益相关者的监督效率更高，主要原因在于利益相关者的选择会涉及自己的切身利益，因而会进行严谨的评价和决策，同时这种监督不是经由某种公共程序或法律机制，而是通过非正式的利益相关者的“用脚投票”，因而实施成本较低。第二，办学竞争可以汇集大量关于大学办学绩效和校长经营管理行为的信息，从而有效缓解内部董事会监督中的非对称信息问题。办学竞争会积累大量的利益相关者的选择信息，并最终形成市场公认的招生率、优秀师资引进率、办学成本和收益、办学声誉等指标信息，这些指标信息能可靠地反映学校的办学绩效和经营管理水平。因此，借助这些简单的指标信息，董事会可以较容易地对校长经营管理水平和责任心状况进行评价，从而缓解非对称信息问题。

因此，办学竞争可以在很大程度上替代大学内部治理机制功能，大大减轻董事会的管理压力，同时，董事会对校长管理层的监督和评价也可以借助办学竞争形成的公开指标信息进行，从而保证大学内部治理过程的透明性、客观性和低成本，进而可以客观和明确地对校长管理层实施奖惩。由此，大学治理获得了能够实现对于校长管理层监督的外部环境。实际上，这种必要的办学竞争条件，就是大学治理的首要条件和基本机制⑥。我们可以称之为大学外部治理机制或者利益相关者通过教育市场对大学经营管理者的间接控制。当然，外部办学竞争不能完全消除大学治理过程中的非对称信息，而且依据办学竞争信息对校长管理层的奖惩只是事后的，因此校长管理层在诸如学校重大决策中仍然可能采取机会主义行为。因此，大学还必须针对不同情况创造出一套事前监督经营管理行为的内部治理机制，以最大限度地防范校长管理层的机会主义行为，实现大学利益相关者和经营管理者的激励相容。

四、我国大学治理改革的路径

在计划经济体制时期，我国大学形成了政府所有权和经营权高度合一的体制模式，政府既是大学所有权的拥有者，又是大学的具体经营管理者，大学的招生、人事、经费、学位授予等各种办学权力都由政府统一规划和实施。这种大学体制在特定的历史时期对迅速培养大批国家需要的人才，满足工业化战略需要起到了重要的作用，但是也存在严重的弊端。由于政府对大学实行僵化的科层控制和命令，导致大学缺乏办学积极性，办学效益低下。显然，针对传统大学体制的弊端进行的改革，必须放弃政府对大学办学的具体控制，力求让大学独立经营。改革开放以后，我国政府开始对大学进行简政放权改革，主要按照所有权与经营权分开的原则，赋予大学自主办学地位，逐渐将各项办学权力下放给大学。伴随对大学的放权，一个重要的问题是如何保证大学合理运用自主权力而不被滥用，这就需要完善大学治理机制。按照《高等教育法》，我国政府举办的大学实行“党委领导下的校长负责制”，党委对学校工作“统一领导”，包括执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成，而校长在党委统一领导下对学校的教学、科研和其他行政管理工作“全面负责”。从这些法律规范中可以看出，党委（尤其是大学常委会）实际上是公立大学所有权主体代表机构，享有大学的决策控制权，其职能类似于美国大学的董事会，校长则享有决策经营权，对党委领导负行政落实责任。不过，与美国大学董事会制度不同的是，我国大学党委目前并不具有直接任免校长的权力，包括大学校长、副校长，校党委书记和副书记的任命目前由上级党委和政府来进行，同时，从成员构成上看，我国大学党委的成员都属于本校教职工，而美国大学董事会成员多数属于校外人士。

上述党委和校长之间的权力划分使两者形成了一种类似美国大学董事会和校长之间的内部科层控制关系，这为约束校长管理层的行为提供了条件。但是，大学党委领导制度也面临着一系列因素的制约：首先是职能划分不清晰的问题。党委的“统一领导”和校长的“全面负责”的边界在哪里？哪些事项必须交由党委讨论决议，哪些事项只需交由校长办公会讨论决议？这些问题在实际中很难回答清楚，这样就很容易造成党委书记和校长在工作实践中的摩擦和冲突，这是导致大学内部党政矛盾、多头指挥、互相推诿等问题的重要原因。[37]其次是履责意向的问题。由于目前党委核心成员的任命主要依靠上级党委和政府，而非本校教职工的推选，这样可能会导致成员只对特定的上级机构或个人而非本大学负责，同时，从身份来看，许多党委核心成员往往也是大学的校长、副校长，这种双重身份使他们很难进行有效的自我监督。第三是非对称信息问题。尽管党委成员都是本校教职工，相比校外人士具有更多的信息优势，但是，除非党委成员全程跟随和参与校长们的决策经营，否则在监督中依然会面临非对称信息的困扰。

那么，这是否意味着党委领导制在大学治理中的失效呢？答案是否定的，因为上述治理问题并非党委领导制所特有的问题，正如本文已经讨论的，信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题在典型的董事会模式中都是存在的，如果没有有效的外部办学竞争及其形成的反映大学经营绩效的充分信息，校长管理层的机会主义行为的问题同样得不到解决。既然克服大学治理问题的关键是通过有效的办学竞争，因此只要有了这样的外部条件，就没有任何理由说，党委领导制度就不能成为有效的大学内部治理机制。因此，单纯的内部治理改革思路以及盲目照搬欧美大学董事会模式的做法，都无助于我国大学治理机制建设目标的实现，相反，我们要重点从塑造大学办学竞争环境入手进行改革。1978年以来，我国在促进大学自主办学和多元化办学上有所进展，但是从总体上看，上述改革还远未到位，还未形成有效的大学办学竞争格局：一方面，现有公立大学在招生、专业设置、学位授予、经费等方面还受到政府的诸多限制，办学自主权不足；另一方面，政府对大学办学准入存在严格的管制，难以形成多元化办学局面，尤其是民办大学发展薄弱，无法对公立大学构成有效竞争。办学竞争的不足使利益相关者无法通过充分选择给大学施加强大的办学压力并将这种压力传递到校长管理层身上，同时，公开绩效指标信息的缺乏也无助于优化大学内部监督效能。因此，我国未来大学治理改革的重点是创造充分的大学办学竞争环境，不仅要通过简政放权切实落实大学的各种自主办权力，而且要大力降低大学办学准入门槛，以此积极推进多元化办学和竞争格局的形成。

注释：

①大学治理还包括学术治理的重要内容，即如何约束教授和行政管理者在学术评议、教师晋升等学术事务管理活动中的机会主义行为，这同样需要建立相关的学术共同体、同行评议等治理机制。笔者认为这需要单独加以分析，限于篇幅和精力，本文未将其纳入分析范畴。

②一些大学例如哈佛大学的董事会成员资格是终身的，爱荷华大学董事会成员的任期没有法定期限。

③根据一份对美国10所著名大学董事会成员的调查，发现董事会成员中校内的教授（教师）、管理人员和学生比例仅为7.4%，来自校外的人士占总数的92.6%，校外人士中从事学术职业的比例为15%，非学术职业比例为85%，主要为工商企业董事和律师。

④在美国，学生上大学具有充分的选择权利，不仅可以报考多所大学，还可以中途在大学内部院系及不同大学之间自由转学。

⑤伯顿·克拉克指出，美国有每年都有一大批院校不得不停办，主要原因是他们招生不足，同时又有一大批新院校建立起来。这种接受市场调节和监管的模式就是以适者生存、不适者淘汰的方式促进高等教育发展的。

⑥伯顿·克拉克认为，与美国的初等、中等教育以及世界其他地区高等教育相比，美国的高等教育尤其是研究生教育具有明显的先进性，这主要归功于美国高等教育系统的竞争性，而美国的初等、中等教育以及世界其他地区的高等教育都未形成同等水平的竞争。亨利·罗索夫斯基、戴维·拉伯雷也认为，美国大学竞争有助于克服自满，鞭策进取，锐意改革和创新，精益求精。

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作者：王寰安

大学内部管理制度论文 篇3：

基于牛津大学章程下的民主制度研究

摘 要：牛津大学内部治理主要由评议会、校务委员会、教职员大会三个机构共同完成，三者之间相互独立、彼此制衡。牛津大学章程历经数次变革，始终保持自身的特色。它的变革过程体现了民主管理与大学本身共生共存的特性，证明了民主制度的发展是一个漫长、渐进的过程，反映了民主管理的地位和作用需要依靠制度来保障这一事实。

关键词：牛津大学；大学章程；民主制度；内部治理

大学章程在一所大学的发展中起着非常重要的作用，它反映了一所大学真正意义上的自治程度。拥有一部完备的大学章程是大学制度化管理的具体体现，而制度化管理正是衡量一所大学是否自治的标准之一。通过研究一所大学的章程，能够看出这所大学的外部关系和内部治理情况。牛津大学章程历经数次修改，现版本分为章程和条例两部分。章程包括制度纲领和基本原则，规定了牛津大学的性质及其下属机构的性质和框架；条例是在章程的指导下，对各层权力的职责分工、处理问题的程序、细则等所做的进一步阐述。这样的区分使得管理程序明确而又具体，相关的决策机制也都详细地规定了执行和监督程序，减少了误导和误解。从牛津大学章程出发，对其中的民主制度发展过程进行研究，对国内现代大学制度建设、大学章程的制订、大学内部治理结构中民主制度的建设等都具有重要的借鉴意义。

一、牛津大学章程内容变革历程

牛津大学被公认为是英国最古老的大学。与当时社会的其他行会组织一样，牛津大学是最早遵照惯例和习惯，依据普通法创建的世俗组织。直到三个世纪之后，牛津大学于1571年通过《牛津与剑桥大学法案》。法案规定，由居住在牛津并从事教学工作的具有统治地位的教师群体（Regent Master）组成的教职员大会作为牛津大学的主要治理机构，处理大学的大部分事务。由校务委员和其他教员共同组成的评议会作为牛津大学审议与立法机构，行使制订、修改和废止章程的权力。学校还规定了大学的职位、职位选任的办法，以及有关学位授予、授课方式、学生纪律、学位制服、荣誉校长法庭及其他各种事项的处理办法。[1]

1636年6月22日，执掌牛津的第76任坎特伯雷大主教威廉·罗德（William Laud）正式颁布《罗德法典》（Code of Laud），其内容包括大学管理机构的确立、学监的任命、执行委员会的建立及其职责等事项。此法典引发了大学是否具有制订、修订和废止章程的权力这一争议。大学法律顾问积极维护大学立法权。

1854年，皇家委员会经过4年调查制定了《1854年牛津大学法》并获得议会通过。为此，牛津大学建立了新的章程委员会，大学执行委员会改组为大学理事会（Hebdomadal Council），并规定了理事会的成员资格及选任方式。大学理事会有权对具体事项制定规定，校长受理事会的监督；大学理事会颁布章程需提交教职员大会审议；评议会仍然是大学的立法机构。牛津大学授予了各学院修改各自章程和管理信托、赠与财产的权力，并规定了相关的批准、公布、审议制度。

1877年，皇家委员会调查牛津大学实际情况，根据调查结果修订形成了《1877年牛津剑桥大学法》并获得议会通过，进一步明确了授权和程序。1923年，皇家委员会再次调查后修订形成了《1923年牛津剑桥大学法》并获得议会通过，组成新的章程委员会成员，还提出了要尽可能多地录取经济条件差的优秀学生，延长了修订规则时效期限，保留了评议会的一些权力并规定投票合格率为2/3。1969年，牛津大学法兰克斯委员会制定了新章程，提出了关于章程改革、改变机制的建议，评议会将大部分的权力移交给了教职员大会。1999年，牛津大学诺斯委员会提出改革建议，制定了新的章程并于2002年10月1日颁布实施。

二、牛津大学的内部治理结构的三大机构

在牛津大学负责内部治理的三大机构中，评议会的权力逐步削减，直至1969年，评议会对章程制订不再有管辖权。教职员大会的权力不断扩大，具有制订、修改、废止大学章程的权力，逐步成为大学的立法机构。牛津大学的日常管理主要由以校务委员会为首的行政系统负责，最初的荣誉校长职务负有管理职责，并在大学本身、代表宗教势力的教会和代表世俗势力的国王之间进行沟通和协调。在漫长的大学治理机制演变中，随着1549年校长职位的设立，荣誉校长所拥有的权力逐渐褪色，行政系统的管理权力转移到了校长身上。

经过不断的改革，教职员大会成为牛津大学的立法机构，拥有制订规章、授予学位、选举校务委员会成员和其他学校机构（包括审计与监察委员会）成员、任命副校长等权力。教职员大会有权批准对章程进行修改的申请。对于校务委员会提交的决议，有权驳回或加以修改。2011年，牛津大学的教职员大会成员约有4500人，包括全体学术人员、图书馆和博物馆的管理人员、行政管理人员。[2]

教职员大会主要处理立法提案和决议。除此之外，教职员大会的成员还有两种渠道可以参与牛津大学的治理。第一，自2000年起，校务委员会或20人以上的教职员大会成员可以发起任何有关牛津大学事务的讨论。2000～2011年，这一程序被使用过两次。第二，教职员大会成员均可提出有关大学政策或管理的任何问题。《大学公报》需要在教职员大会召开前公布校方对此问题的答复，并在教职员大会召开时进一步阐明这个问题的解决办法。近年来，这个程序仅在2010年1月被使用过一次。由此可知，教职员全体会议的作用主要表现在对重大问题的掌控方面。除非有特别重要的事情，一般来说，教职员大会并不是非常活跃。同时，教职员大会的议事和决策公开透明，教务长在会议前需要在《大学公报》上发布会议公告，说明要审议的事项。教职员大会的所有决议都必须在《大学公报》上公布。[3]

教职员大会行使审议和立法的职能，大学的日常运转和管理主要依靠校务委员会及其下辖的分委员会。校务委员会负责学校的学术决策和战略规划，主要事务包括：确定年度预算，制订战略规划，做出战略性的决策，接受各分委员会的报告并做出决策，提出对章程和条例的修改意见。校务委员会下设五个委员会：教育委员会、总务委员会、人事委员会、规划与资源配置委员会以及科研委员会。除此之外，牛津大学还有三个直接归属校务委员会管理的委员会，分别是审计与检查委员会、财政委员会和投资委员会。

校务委员会一般由25～28人组成，其中包括4名校外人士（由提名委员会推荐，由校务委员会认可，并经教职员大会批准），9名当然成员（作为校务委员会主席的校长、学院联合会主席、两位学监、4位学部委员会的主席），1名学院联合会选举的教职员大会成员，11名由教职员大会从成员中选出的代表。另外，校务委员会可提议增选不超过3名的教职员大会成员。校务委员会对教职员大会负责，并尽全力贯彻教职员大会的决议。[4]

大学事务的运行有赖于大学行政、学术、学院等系统或机构来运作，与此相关的有学部、学科部及相关委员会、学院联合会、学院联席会议。学部委员会是跨院系的学科协调部门，下设学科部。学院联合会是学院之间的联络机构，学院联席会议是学院联合会的研讨和咨询平台，其意见会对牛津大学的治理产生重要作用。

三、牛津大学章程中的民主制度

总的来说，从牛津大学的章程变化过程及经过多年形成的治理机制可以看出，牛津大学的治理结构与众不同，其特征主要表现在联邦主义、教师主导、决策民主三个方面。

牛津大学章程的改革历程体现了其民主化的过程。尤其是1969年法兰克斯新章程的颁行，评议会将大部分权力移交给了教职员大会。牛津大学评议会由所有牛津大学在校生、毕业生、教职员大会成员等组成，其职能是选举校长和诗学教授（Professor of Poetry）。牛津大学校长和诗学教授都是具有象征意义和荣誉性质的职位。评议会以前拥有很大的权力，但近几十年来其权力在很大程度上被削弱。前文提到的法兰克斯委员会修订的牛津大学章程，于1969 年获得议会通过后正式生效，大约700 年后，大学评议会的立法权限最终被取消，其职能被局限在传统上的校长选举以及教职员大会为其确立的义务。在此之后，大学评议会的唯一职能就是选举诗学教授。

牛津大学最新章程由序言和17个章节组成。通过对大学内部学术机构的设置、内部各项事务的决策、行政管理人员的聘任、学位文凭证书的授予等方面进行规定，牛津大学章程充分反映了大学内部治理中的民主决策、民主管理和民主监督，也反映出牛津大学具有广泛的自主权。

首先，学校的主要权力机构的具体操作实施以及内部机构的设置由校务委员会提交决议，教职员大会处理决议。如教职员大会的程序设定、理事会的具体运作，包括学术机构、学部、学部分支机构、图书馆、博物馆等。其次，大学行政管理人员，包括校长、副校长在内的大学主要领导，都由学校按既定规则和民主程序选举产生。再次，大学的学位、文凭由学校自主授予；大学的纪律，包括对学生和教师的一般性纪律要求，以及违纪处理和上诉程序等均由学校自主决定。最后，大学的内部资产管理、对外签订合同等与学校财产有关的事项，也主要由学校自行民主决策，不必经过议会批准。

四、启示

第一，在牛津大学的发展历程中，民主管理伴随着大学的产生而产生、发展而发展。从1209年牛津教师获得选举校长的权力，到1216年明确牛津大学的法人是由“校长、教师和学者”组成的集体性组织；从1571年法律确立大学法人是“校长、教师和学者”，成立了具有立法性质的评议会和处理学校大部分事务的教职员大会，到1969年将评议会的权力移交给教职员大会，在这一历史的发展演变过程中，牛津大学民主管理的地位不断增强，在学校的建设中发挥了积极的作用。可见，在大学内部治理结构中，民主管理是一种不可或缺的权力。

第二，民主管理的发展是一个漫长、渐进的过程，它不仅受到历史客观条件的制约，还受到人们主观条件的约束。从承认教师和学者是法人的一部分，到法律对法人的确认，历经300多年；从设置教职员大会，成为学校处理大部分事物的执行机构，到教职员大会成为学校的立法机构，历经400多年。这使得牛津大学内部治理结构的运行处于一个良好状态。可见，在大学内部治理结构中，权力的运行和制衡必须同时存在。

第三，民主管理的地位和作用必须依靠制度保障。民主管理就是自下而上的群众管理，这种管理模式的推行必须有制度作为支撑。在牛津大学的发展历程中，宗教和王权的干涉和阻碍，使得大学的民主管理往往被削弱或替代。如1636年出台的《罗德法典》，强化了学校的行政权力，弱化了教职员大会的权力，使得牛津大学的发展处于停滞期。可见，健全和完善大学民主管理制度，是民主管理正常运行的重要保障。

参考文献：

[1]张国有.大学章程（第四卷）[M].北京：北京大学出版社，2012：1-3.

[2]University Statutes and Regulations[EB/OL].http：//www.admin.ox. ac.uk/statutes，2011-12-11.

[3]Preface：Constitution and Statute-Making Powers of the University[EB/OL]. http：//www.admin.ox.ac.uk/statutes/375-092.shtml，2011-12-11.

编辑 王俊烽

作者：喻青松