国家审计报告制度研究论文

一、国家治理概述（一）国家治理的涵义关于国家治理的涵义有不同的观点，目前学术界尚没有达成一致。有学者认为，国家治理是在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程[1]。对于这个定义，笔者较为赞同。今天小编为大家精心挑选了关于《国家审计报告制度研究论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

国家审计报告制度研究论文 篇1：

从权力分配视角规范国家审计制度

摘要：国家审计作为国家监督公共资产使用情况的一种重要的政治工具，国家审计制度的规范应从政治权力的角度来进行。文章从政治权力分配的视角分析国家审计制度的完善路径，对我国政府全面发挥对市场的宏观调控能力，提高对我国公共经济资源的管理效率和安全性具有重要的参考价值和现实意义。

关键词：权力分配；国家审计；规范制度

随着我国成为世界第二大经济体，日益提升的国际地位与经济的强盛联系甚密，而国家审计作为一项独立的权威性活动和政治工具，对国家政治经济发展起到监督作用。一个国家，除了最基本的要素土地、人口以外，维持其生存和延续的重要部分就是财产的生成和合理分配使用。国家审计是国家治理过程中的一项重要制度，其作用机制在于通过设置监督与规范的制度对各层级的经济行为的进行规范，发挥政治权力在审计制度作用对象，即国家宏观经济与相应的调控政策当中的作用。国家审计对于提升我国公共资产配置的合理性和高效性，早日实现两个一百年目标具有重要的意义。

一、政治权力与国家审计的关系

（一）国家审计是政治权力的重要体现形式

权力是一种能力，是对他人和资源的支配能力。在国家公共生活中，对人的支配主要体现在部门与权力结构的设置上，资源方面则主要包括人力与物力，物力除了实实在在的实物，在国家宏观经济中主要为学界研究的则是货币与货币性财产资源。由此，作为“理性人”，现实当中经济部分的利己因素通常可以被认为是权力腐败发生的主要根源。国家审计活动作为对我国经济单位监督审查的重要组成部分，其对我国国家财产的安全起到重要的监督作用。加强国家审计的严密性，对防止腐败、促进经济健康发展以及提高我国国家资产效率的作用显著。

国家审计的设立旨在通过对国家公权实体的有效监督，维护国家资产与经济安全、积极响应国家反腐号召。国家审计能够有效及时地发现与遏制经济和制度运行中的问题，反过来又能树立审计部门乃至政府的威信，对于防止“塔西佗陷阱”的出现也具有一定的积极作用。加强国家审计制度建设与完善，是国家权力在经济领域的重要举措，是“把权力关进笼子里”的重要具体内容。只有把好国家审计关，国家经济资源才不会被滥用，有限的经济资源也更能得到充分的利用。而行之有效的经济运行状况，更能坚定人民对政府执政的公信度，树立良好的政府形象，增进人民群众对政府的信任，更能惠及政府的其他政策，使其实施能力得到进一步增强。

我国各级政府管理着公共财产和国家事务，这是国家权力的重要基础，但同时也是一项基本的公共权力。作为监督公共权力的部门，国家审计机关对各级政府管理责任的实施状况进行审计监督，通过审计程序客观地对各级人民政府经济责任的履行状况进行审查。传统的国家审计的结果一般以书面的审计报告作为载体，在大数据快速发展的今天，一些学者更是提出将国家审计由局部发展到全面覆盖，利用大数据进行审计，需要一定的时间进行技术性完善，由此也可以看出，国家审计对于政府施政行为的重大意义。随着时代的发展与科技的进步，具有权力监督效能的国家审计也在一步步的完善当中，党的十九大的召开，也进一步强调了国家审计作为一项重要的国家权力，在一定程度上体现了其权威性。

（二）国家审计的性质规定了权力的独立性与权威性

法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”国家审计作为一种权威性的监督机制，从政治权力视角对其进行规范与完善就显得十分必要，只有平衡了权力关系，才能防止权力被滥用，从源头将以经济获益为根本动机的贪腐现象进行遏制，提高国家资产的使用效率，对我国经济和政治的发展起到积极的作用。

在马克思主义的视角下， 权力制约就等于权力监督，而权力的分配决定了权力的制约。我国属于单一制国家，各级政府分别受上一级政府的统一管理，国家审计由国务院管理。国家审计又称为政府审计，是国家的各级政府审计机关依法对被审单位的财务收支和经济效益所实施的审计，政府审计权力的产生于公共受托责任。要改善国家审计的权力制约机制，首先要弄清楚我国对于审计权力的监督机构的设置。由于国家审计独立于一般行政机构，由国务院设立，不受其他行政机构、社会团体及个人的约束，因此具有独立性和权威性。作为一项权力，只有顶层设计趋于完善，权力结构输出的政治结果才会朝着一个积极的方向发展，审计制度的设计也关乎国家审计权力监督与制约的根本的正确性与合理性。

（三）国家审计与权力制约形成良性的制约与促进关系

在我国，有关政治权力的理论主要为马克思主义权力制约理论，分析国家审计制度中的权力因素，并针对性地提出建议和对策，是促进我国审计制度的发展与完善，实现国家全面现代化中的重要一环。

财政经济问题常常被诟病之处在于其呈现出隐蔽性、特殊性和复杂性，因此需要不断加大审计的广度和深度。国家审计制度的设计关系到“源头”的正当性与合法性，相当于控制“水源”的纯净，保证具体审计活动的有效实施，即“水流”的干净。只有当制度设计是权力达到了制约效果，那么國家审计的合法性也将更好地得到保障。反过来，当国家审计更具有公信力之时，国家权力也更具有公信力。

二、国家审计的权力分配模式

在任何政治体系当中，政治权力都不是被平均分配的。而权力的分配关系到社会制度的合理与稳定性问题。在政治学研究当中，一些学者将政治权力的分配分为了几种模式：一是精英主义模式；二是多元主义模式；三是法团主义模式；四是马克思主义模式。我国改革开放以来，在我国政治权力的设置方面，主要遵循的是马克思主义模式。那么，在权力分配的视角下，可以看到最基本的合理原则就包括：结构分化原则；多元主义原则；精英主义原则；公开竞争原则。对应的可以推出，要想在我国权力分配视角下对国家审计制度进行完善，主要也应该着力于这四个层面。因此，国家审计作为一项国家权力，从根本上来说，马克思主义权力分配模式也应在贯彻当中，体现出国家审计制度的权威。

恩格斯在《集权与自由》最后总结道：“集权是国家的一条原则，但也正因为集权，才不可避免地使国家超越自己的范围，使国家把自己这个特殊的东西规定为普遍物、至高无上者，并希图取得只有历史才具有的权限和地位。国家并不像人们所认为的那样，是什么绝对自由的实现……而仅仅是客观自由的实现。要实现与绝对自由相等的真正的主观自由， 需要的是其他的实现形式，而不是国家。”的确，国家审计作为国家制度，就是国家权力的一种框架，既有效地保证了国家对于宏观经济的有效干预，又实施了国家对经济的有力监督。在马克思主义权力分配原则之下，可以看到，结构分化原则和多元主义原则，是权力的集中与相互制衡特点的集中体现。其中，结构分化原则十分符合我国幅员辽阔、结构复杂的特征，国务院的统一管理实现了一个“总闸门”的有效制度保证，而省、市等分级管理则保证了国家审计的覆盖范围；多元主义原则则避免了权力的过于集中，由国务院统一监督，各级审计单位的上一级管理下一级的权力模式，是国家审计的权力监督机构设置，而公众也是国家审计制度监督的一类重要组成，在多主体的监督模式之下，更有效地保证了国家审计制度的健康运行。

三、在政治权力分配原则之下完善国家审计制度的建议

通过对国家审计权力分配的视角之下的分析，可以得出完善国家审计制度的思路与路径。

首先，明确国家审计主体机构的配置，加强公众监督制度的完善。中国的审计部门不是执法部门，其属性属于监督与评价经济状况的管理部门。这就决定了其独立性与权威性。我国审计署是“由国务院设立，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督，并且不受其他行政机关、社会团体以及个人的干涉。”因此从权力分配角度来看，我国的审计机关独立行使的审计监督权具有独立性。然而，除了制度设计的层级管理机构设置，作为公众监督，也应从制度的角度对其进行完善。公众往往能起到不同于专门机构的监督效果，但限于其权限与监督通道，往往需要更加完善的机制来辅助其发挥监督作用。国家审计是我国社会主义经济监督体系中的主导力量。国家审计是我国的三大审计制度之一，作为顶层制度设计的一部分产物，决定着我国政治输出与国家表现的顶层设计。

其次，严格把关国家审计机构人员的专业能力与素养。审计作为一项经济监督活动，其行为独立于经济行为体，是一种以第三方角度实施的监督。其主体包括专门从事审计工作的专业机构或者是专业执业人员，在我国有国家审计机关以及专门从事会计工作的事务所，以及其从业人员。加强其专业素养，注重审计人才的培养，是人才方面值得提升的地方。例如，可以在适当的范围内提高从事国家审计工作的专业门槛，同时提升该职业人员的思想道德素养要求，使国家审计人员在具备更加优良的道德素养的基础上，充分地发挥其专业能力。

最后，根据公开与竞争原则，进一步保障国家审计结果的公平与公开性。一般来说，审计的客体，也就是审计对象指的就是被审计经济行为体的财务收支等经济活动。这就意味着通过国家审计，不仅财政结果能够在审计报告当中得到体现，其收支活动与其他的经济信息活动也通过审计报告得到反映。在政府电子化的今天，这一体现国家经济信息的审计报告作为一种信息载体，也可以在一定程度上采取公开的方式，在不泄露国家机密，不危害国家安全的基础上，进行相关的信息公开。在这一客观前提下，审计活动所进行的经济信息搜集活动也能够非常有效直观地体现出审计对象的真实性以及效益性。公众作为纳税人，有权利知情国家财产的去向与使用状况，保障审计结果的透明性和公开性，有利于避免一些不法的暗箱操作，避免国家财产的不当流失，发挥部门与公众共同的监督作用。

四、结语

随着我国经济社会的迅速发展，新的历史时期的到来之时，在彰显我国国际地位的同时，也意味着我国面临更加严峻的挑战。作为国家政权机关的国家审计机构，是国家治理的重要组成部分，应当发挥其作用解决国家治理中出现的各种问题。基于权力分配视角，国家审计应当发挥的监督职能，采取在制度设计与精英培养等方面进行完善，持续推动国家经济与政治现代化建设。无论是审计制度的设置合理性方面，还是具体实施过程当中需要的精英人才方面，以及从业人员的思想政治觉悟和纪律规范提升的角度，都对我国国家审计制度的完善具有重要的指导作用。唯有把好经济关，通过完善的国家审计制度监督各部门的经济活动，才能在保证我国经济的健康平稳发展，也能有效抑制乃至杜绝经济腐败的发生，实现国家的长治久安，实现建成社会主义现代化强国的目标。

参考文献：

[1]张康之.评政治學的权力制约思路[J].中国人民大学学报，2000.

[2]王培.公共财政体制下国家审计的制度分析[J].审计月刊，2004（11）.

[3]燕继荣.政治学十五讲[M].北京大学出版社.2013.

[4]张立民，许钊.审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究[J]. 审计研究，2014（01）.

[5]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘力，译.上海人民出版社，2008.

[6]孟德斯鸠.论法的精神（上册） [M].商务印书馆，1961.

[7]马克思恩格斯全集（第1版第41 卷）[M].人民出版社，1982.

（作者单位：贵州大学公共管理学院）

作者：熊佩

国家审计报告制度研究论文 篇2：

基于国家治理目标的国家审计定位研究

一、国家治理概述

（一）国家治理的涵义 关于国家治理的涵义有不同的观点，目前学术界尚没有达成一致。有学者认为，国家治理是在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程[1]。对于这个定义，笔者较为赞同。从经济学的视角来看，国家治理的最终目的是协调政府、市场与公民社会的相互关系，有效配置社会资源，并促进社会经济的持续、全面、均衡发展，从而满足全体社会成员的需求。相比以往的社会发展理念和政策，国家治理提供了一个更加宽广和综合的分析视角。

（二）国家治理的理论基础：“新公共管理”理论 自20世纪70年代末至80年代初开始，西方各国掀起了“新公共管理”的政府改革运动。在对传统的公共行政学理论进行批判基础上逐步形成了“新公共管理”理论，该理论的形成标志着政府管理研究进入新的发展阶段。针对以往政府干预范围过宽、政府职能范围过广以及政府提供的公共服务效率低下和政府运行过程缺乏透明，“新公共管理”理论认为理想的政府行政改革应该朝着有限政府、有效政府、分权政府和透明政府转变。

国家治理理论以现代经济学为理论基础，主张将私营部门成功的管理方法和竞争机制运用于政府部门，并重视公共服务的产出。国家治理主要包括合法性、透明性、责任、法治、回应和有效等基本要素，其目标就是实现良好治理。20世纪90年代以来，我国各级政府和部门在政府绩效评估与管理方面进行了有益的实践探索。我国政府体制也在朝着关注公共服务效果，强调财政管理和绩效管理等新公共管理的目标改变。

（三）国家治理的基本目标价值取向：实现善治 实现善治是国家治理的最终目标，因为实现善治的过程实际上就是寻求和建立一个有限、负责、法治、高效、廉洁和人本政府的过程。服务行政是一种新兴的政府治理机制，已经成为世界性的大趋势。服务的治理机制是各国政府改革实践的最终选择，它实现了由过去重管理控制轻服务及“以政府为中心”向开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。顺应这种趋势，现代市场经济条件下我国政治体制改革的基本目标也是实现从管理型行政向服务型行政的转变。中共十六届三中全会首次明确提出：“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”这一重大理论创新标志着我国政治体制改革的重心开始向转变政府职能、创新管理体制方面转变，同时也预示着我国政府改革的目标价值取向为有限政府和有效政府。当前，我国应该在新公共管理理论的指导下，立足于政府职能转变和政府能力提升，在国家治理的推动下，建设责任、高效、廉洁、透明和法治的政府，以此推动社会主义和谐社会的构建，最终走向国家善治。

二、国家审计在国家治理中的作用

（一）国家治理的主体 按照“新公共管理”理论，“国家治理”能够得以存在，需要两个前提条件：一是具有成熟的多元管理主体，该主体包括政府、市场和公民社会；二是各主体之间具备民主、协作和妥协的精神。然而，上述两个条件目前在我国尚不成熟。在这种背景下，政府理所当然成为核心治理者或管理者，是国家治理的主体。在政府主导下的国家治理模式中，政府作为唯一合法的强制主体，它所提供的法律和各种博弈规则为市场经济与公民社会的平稳有效运行创建了一个基本的制度环境。

在我国，国家审计机关隶属于政府行政机关系列，行使宪法和法律赋予的经济监督职权，是整个国家机器组织系统的一部分，是国家机器组织内在监督检查机制。因此，国家审计作为确保国家机器自身动作有效与稳定均衡的机制，在国家治理活动中发挥着重要的作用。换句话说，采用恰当的监察与控制方式，监督政府在实现目标过程中的偏差行为，辅助政府实现国家治理的目标是国家审计的根本目标。因此，国家审计机关是国家治理的法定主体、当然主体。但是，必须强调一点，实现国家良治目标模式下，国家治理的主体应该是多元的，除了强力的政府外，还应包括市场、企业、公民和社会组织。

（二）国家审计是国家治理的工具 “新公共管理”理论不仅对西方公共部门管理实践产生了重大而深远的影响，而且也促进了国家审计尤其是政府绩效审计的发展。治理的思想在西方国家审计中得到了很好的体现，在英国、美国，加拿大等国，治理在国家审计工作中得到了实践，国家审计成为国家善治的有效工具和手段。有学者认为，现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府，在此理念的引导下，我国国家审计也应调整自身的职责，为政府的公共管理服务，并随着政府职能的转变而转变，逐步迈向法治化，进而对权力运行进行制约和监督。公共受托经济责任理论认为，审计产生的基本前提是受托经济责任关系的存在。因此，笔者认为，除了受“新公共管理”理论的影响外，国家审计参与国家治理的内在动因也是基于公共受托责任。国家审计的基本职能是经济监督和经济评价。在国家治理过程中，国家审计通过风险的识别、风险的评估、应对风险策略的确定以及对新风险的环境、策略以及相应控制措施进行监控等，达到监控政府活动整体风险的目的。由此可见，国家审计参与国家治理是通过“风险监控”和提供“控制确认”这两项基本活动达成的。

三、基于国家治理目标的国家审计定位

（一）国家治理主体的多元化架构要求国家审计分权和合作

国家治理主体的多元化契合了公共管理分权和合作的理念，形成各权力主体之间分工协作的关系。实践证明，国家治理的基本原则之一就是分权与合作。多元化的国家治理主体的分权与合作，势必要求国家审计进行分权化变革，不仅要发挥国家审计署的作用，也需要更加重视地方各级审计机关、注册会计师审计组织、内部审计组织的共同参与，改变单一利用本级国家审计机关资源，转向整合各级审计机关、注册会计师审计和内部审计资源，共同营造国家治理框架下分权和协作的国家审计监督新局面，提高国家审计监督绩效。首先，整合各级审计机关资源，提升国家审计合力。目前，地方各级审计机关主要承担各自辖区内监管的责任，为遏制地方保护主义的蔓延，推动地方审计机关加大审计力度，扩大审计覆盖面，国家审计署需要动员地方各级审计机关的审计力量，形成合力，同时，通过风险指标来考核地方审计机关，实施全国范围大局的把握。其次，利用注册会计师审计资源，降低国家审计监管成本。注册会计师审计监督是国家审计监督的重要补充。如果财政、财务收支审计、工程审计和绩效审计都由政府审计直接实施，容易导致监管成本过高，而且国家审计机关易陷入日常琐事中，影响宏观任务的完成。因此，发挥注册会计师审计组织的作用，让其承担部分财务收支审计和工程审计的任务，有利于降低国家审计监管成本。再次，利用内部审计资源，健全内部治理机制。内部审计寄生于组织内部，是建立在组织内部自我免疫机制，保障和监督组织内部受托经济责任全面履行，互补于国家审计、注册会计师审计，具有外部监督不可替代的优势。因此，国家审计应共享内部审计成果和内部审计资源，实现内部审计效应最大化。

（二）国家治理的市场化趋势要求国家审计引入市场机制 政府受自身能力限制和信息不对称等因素影响，不能独自防范化解国家治理风险，而公共物品领域并不绝对排斥市场机制的作用 。因此，公共服务的市场化成为提高国家治理绩效的重要方式。在市场的激励机制下，公共物品的供给效率、社会满意度和社会福利都会得到明显增进。国家治理环境的改变需要国家审计应势而变，必须通过引入市场机制，用市场力量来约束被审计对象的行为，以解决国家审计单一监管的信息不对称问题。首先，审计项目确立引入市场机制，请社会各界出谋划策。国家审计在项目的选择上，需要从主要关注经济发展到更加关注社会发展、民生改善和可持续发展；在项目的来源上，需要多层次多渠道的公开征求审计项目计划，如通过媒体和网络征询市民的意见，听取人大、政协和政府相关部门对年度审计项目计划的建议等。其次，项目绩效评价引入市场机制，请社会各界问责增效。国家审计在评价民生工程、民心项目和公共资金的绩效时，通常运用政府制定的绩效标准、市场培育的价值体系进行考量，而往往忽视百姓对民生工程、民心项目和公共资金的切身感受，影响审计评价结果的公信力。因此，国家审计需要充分利用市场信息，改善监督和评价方式，对于民生项目应该邀请市民共同参与，把社会满意度作为民生项目绩效评价的关键指标。

（三）国家治理向服务型转化要求国家审计强化服务意识 强调服务行政的有效性是国家治理的一个显著特征。健康、有序的市场经济秩序的形成需要政府承担更多的服务职能，以便为公众提供更多高质量的公共产品和服务。

在国家治理向服务型转化的过程中，国家审计需要向服务型监督转变，即被审计单位在接受国家审计提供的服务的同时接受监督，这种服务型监督属于诱制式的制度安排，可以有效避免单纯监督所产生的强烈预期，提高国家审计监督的效率。首先，国家审计要服务于国家治理各项政策措施的执行。国家治理政策涉及市场、社会、资源、环境和民生等多个层次和方面，政策的贯彻执行会带来利益格局和社会结构的深刻调整。国家审计监督的重点要放在政策目标的实现程度以及资金运行背后的权力和责任，围绕政策、资金、权力和责任，梳理政策措施实施路径，研究政策特征，明确量化目标，发现偏差和缺陷，提出完善国家治理的建议，确保国家治理政策部署落实到位。其次，国家审计要促进国家治理制度的创新。现阶段，国家治理方面存在的体制性障碍和制度性缺陷，制约国家治理制度的创新。国家审计需要从制度安排入手，开展制度合理性审计，注重对制度设计和管理中的问题和漏洞进行总结和归纳，从体制、机制、制度层面查找原因，从宏观上分析并提出改进意见与建议，促进国家治理制度创新。第三，国家审计要服务于党委政府中心工作。国家治理要求审计工作必须从党委、政府的需求出发，围绕党委、政府的工作中心安排项目、开展审计，提供有价值的审计报告、审计信息和审计建议，为党委、政府宏观决策服务。

（四）国家治理模式开放透明要求国家审计加强透明度建设

国家治理模式是由政府、市场与公民社会相互耦合形成的一种开放透明模式。一个多元、开放、具备利益整合功能的公民社会不仅可以减轻政府职能扩张所造成的效率低下的弊端，而且还可以防止因政府规模和国家权力过度膨胀给公民个人自由与权利造成的侵犯，以及给社会经济资源造成的巨大浪费。因此，国家治理立足于政务公开制度建设，不断完善公民参与管理、监督的公共行政配套体系，使公共管理更加透明、民主。

国家审计的透明度建设表现在依法监督被审计对象财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，并向社会公布审计结果等信息。审计结果公告制度是实现国家治理透明开放的一项重要制度。自1999年国家审计署首次向社会公布审计结果以来，审计机关公告审计结果的行为从“权力”变革为“义务”，审计结果公告发布从“批准制”变革为“核准制”并逐步实现以“以公告为原则，以不公告为例外”。但是这种审计公告制度，目前在国家审计署层面上实施的效果较好，而在地方审计机关层面，不仅审计结果公告的数目寥寥，而且审计结果公告也仅流于形式，效果并不佳，社会满意度不高。在国家治理的模式中，国家审计要加强透明度建设，一方面要提升审计结果公告的广度和深度；另一方面要建立外部同业复核监督和评价机制。外部同业复核通常是由上级审计机关和独立于国家审计机构的同业复核组织对审计质量实施的共同监督。近年来，随着我国政府投资规模不断扩大，审计机关任务繁重、人员偏少的矛盾日益突出，大部分工程审计任务依靠社会中介机构或聘请社会专业技术人员来完成，使投资审计始终处于高风险区域。因此，应当聘请外部独立第三方对投资审计结果进行再监督和评价，可以有效规避国家审计风险。

（五）国家治理工具的有效性要求国家审计创新审计方式和手段 国家治理目标的实现需要有效的治理手段和方式的支撑，因此新公共管理理论崇尚治理工具的有效性。在公共事务的管理中，政府有责任使用其他新的管理方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导。国家审计要促进国家治理目标的实现，需要采用更加灵活的审计方式和现代化的审计手段，提高国家审计的绩效。在审计方式上，随着经济发展由粗放式“量”的扩张转向集约式“质”的提升，国家审计需要从关注经济活动是否合规，转向关注经济活动有无绩效。绩效审计契合了经济发展方式的转变，成为国家审计的发展方向。但是随着国家治理的深入推进，一方面，绩效审计的内容需要不断拓展，除了关注经济性、效率性、效果性，还应关注环境性和公平性。因为，实现社会公平和保持经济可持续发展是国家治理的终极目标；另一方面，建立政府绩效与责任履行报告体系，推动政府实施绩效管理。借鉴美国GAO绩效与责任履行报告框架，我国国家审计须尽快构建绩效审计对象载体，满足政府、市场和公民社会对绩效信息的需求，推动政府实施绩效管理。政府绩效管理的制度化、规范化是我国政府绩效审计拥有良好的审计环境、完备的指标体系、科学的评价标准以及有效的技术方法的前提条件。因此，在改进审计手段上，国家审计需要加快推进信息化建设。近年来，会计信息系统的快速推进给审计工作带来挑战，国家审计需要提高计算机应用层次，逐步建立数字化的审计方式。一方面努力拓展以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计，增强信息化条件下国家审计工作的实战能力；另一方面探索开展信息系统审计，重点审查信息系统的可靠性和安全性，保障国家的信息安全。

（六）国家治理行为的责任性要求国家审计完善责任追究机制 责任性是国家治理的内在要求，政府问责作为社会公众的民主诉求，其本质是对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究。目前，我国责任意识的缺位严重影响了国家治理政策的实施效果。国家治理强调责任回归，重视权力和责任挂钩以及责任政府的建立。加强政府责任的前提条件就是建立有效的政府责任机制，而作为政府责任监督体系重要组成部分的国家审计则可以在政府责任机制中发挥有效作用。

问责制是责任追究机制的基础。因此，国家审计在监督和服务国家治理的过程中，需要问责，要从根本上杜绝“屡查屡犯”现象，这就需要改革现有的问责体系。首先，深化问责程度，实现由行政问责向法律问责转变。其次，提高问责效率，实现由行为问责向结果问责的转变。国家审计要强化行政执法过错责任制，对审计人员在执法过程中，严重损害国家利益、侵害行政相对人合法权益、严重损坏审计机关形象的行为进行问责；强化审计业务质量责任追究制，明确审计人员的质量责任，保障审计质量控制制度的执行，降低国家审计风险；健全审计整改问责制度，通过加强和完善审计整改问责制度，把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，做到有责必问、有错必纠，真正做到用制度管权、管事、管人。第三，拓宽问责范围，实现由单位问责向单位和个人问责并重转变。对于被审计单位和相关责任人，严格执行“双罚制”，即对违法单位和相关人员要分别给予处罚，当前国家治理过程中违法违规现象仍然比较突出，加大国家审计的行政处罚力度，有利于及时纠正和惩治各种经济违法行为，提高行政执法效率，维护国家治理秩序良好运转，同时，也有利于增强国家审计监督的威慑力。

[本文系国家审计署2011-2012年重点科研课题“国际审计与民主法治”（项目批准号：11SJ02002）和江苏省优势学科“审计科学与技术”项目的阶段性研究成果]

参考文献：

[1]张慧君、景维民：《国家治理模式构建及应注意的若干问题》，《社会科学》2009年第10期。

（编辑 园 健）

作者：王华　江金满

国家审计报告制度研究论文 篇3：

国家审计功能演进

【摘 要】随着政治、经济、社会的发展，国家审计的功能也在不断演进。任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，各自承担的任务不同，在政治制度框架中发挥着不同的功能。但是不同国家的国家审计功能的演进轨迹其方向却趋于一致，基本沿着经济——政治——治理的方向。我国国家审计也不例外，从最初建立时重点是财政监察，侧重实现经济功能，到十六大后权力制约，朝侧重政治功能演进。当前，基于我国行政型体制的制度背景，将国家审计的功能定位为治理功能将有力于促进有效政府的建立，实现公共利益最大化。

【关键词】国家审计；审计功能；演进

一、研究的背景及问题的提出

最高审计机关国际组织《2011-2016战略计划》指出：“最高审计机关的核心价值在于帮助政府改善业绩、提高透明度、强化公共责任、保持可靠性和揭露腐败，以及帮助那些接受和使用公共资源的机构或个人提高效率和效果。”从此核心价值可以看出，国家审计机关身负重望。最高审计机关国际组织对审计机关的核心价值定位与世界各国政府的治理理念不断更新密切相关，随着责任性、透明性、法治、高效等政府新理念普遍为政府和公众所接受，国家审计的功能也在不断演进。

审计从英文“audit”一词来看，它来自拉丁文“aduire”，原意是“倾听、旁听、查账”。所以最早人们对审计的认识就是审核检查会计账目，即查账，但审计的含义比查账的含义更广泛。我国审计界认为审计产生于加强经济监督的需要，1995年10月25日，由审计署办公厅、中国审计学会、审计署科研所和中国审计出版社四家单位发起的审计定义研讨会在山东省青岛市召开。会议邀请了审计界专家学者及各级审计机关有关领导参加，总结了历经10个月的审计定义研究成果，提出了一个简明的审计定义，即：“审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。”关于审计的起源，我国著名审计学家杨时展教授曾有过精辟的论述：“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。”所谓受托责任即受托经济责任，它是财产管理制度发展到财产所有权与管理权分离后，在财产所有者和财产管理者间形成的一种委托——代理关系。审计，正源于财产所有者对其财产管理者的经济责任监督和审查的需要。

各国对国家审计的职能定位存在较大差异，同时国家审计的发展水平也不一样，由此国家审计发挥的功能也不相同。有的国家审计是政治竞争的工具，是在野党制衡执政党行政权力的利器，每到大选期间竞选党就拿审计报告中所披露的执政党经济政策及其执行中存在的问题加以放大，将审计查出了政府失灵和政治腐败的丑闻频频曝光，加以审计报告中的数据资料作为把柄质询执政党，以图给自己在大选中“加分”；有的国家审计与司法监督结合在一起，将审计查出的问题直接进入司法程序，以维护政府清廉的形象，同时通过审计进行市场规范与引导，让其作为政府经济政策的论证者和代言人；有的以审计作为民主的象征，标榜有了审计使纳税人有了监督政府的管道，有了经济的公正和道义，政府不能为所欲为；有的则将审计作为政府宏观与中观经济管理的工具，以清除经济发展中的矛盾和问题，保证国家经济安全与稳定。任何一个国家的国家审计体制都是基于其基本国情，在综合各个因素的基础上形成并建立起来的。立法机关的“外部”审计监督和政府序列的“内部”审计监督都属于国家审计的范畴，他们各自承担的任务不同，在政治制度框架中发挥着不同的功能。

二、国家审计功能的演进轨迹

（一）建立期：经济功能

1866年6月英国议会通过了《国库和审计部法案》，标志着现代国家审计制度的建立。1921年6月美国总统哈丁签署了国会提出的《预算与会计法案》，根据该法案，在国会之下，设置了独立的国家审计机构——会计总署，美国历史上第一次有了一个独立于行政部门并具有审计行政部门财政行为职责的组织。不管是英国还是美国，国家审计成立之初最主要的还是针对政府的经济职能进行监督，国家审计的主要功能是经济功能，为了促进政府财政的真实、合法，与国家财政紧紧相连。19世纪中晚期至20世纪初，西方主要资本主义国家相继走上了城市化、工业化的道路，资本主义自由竞争阶段向垄断阶段过渡。与此同时，行政领域仍然是政党分肥的沃土，社会公共利益成了无人守卫的空门，通过国家审计对预算进行监督，国家审计对财政制度的贡献不可小视。

美国的国家审计制度是世界各国效仿的对象，但是在美国国家审计制度建立之前，美国国家财政同样经历了效率低下，管理混乱的时期。美国在十九世纪末，也就是“进步时代”，是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税，就支出而言，还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。美国国家审计制度就是在这种背景下建立，建立之初，主要是履行经济功能，规范财政收支。考察英国国家审计建立初期，经济功能也是最明显的特征。

（二）发展期：政治功能

随着现代预算制度的建立，英国、美国等发达国家对政府某部门的拨款不再只是一个总数和粗放式管理，国家预算朝准确、完整的方向发展。国家审计的经济功能在现代预算制度建立前发挥了很好的作用，但预算制度的完善一定程度上使国家审计的经济功能逐渐委缩，国家审计功能朝政治功能演进。

没有国家审计的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是不负责任的政府。不负责任的政府不可能是民主的政府。国家审计制度让政府透明化，阳光是最好的防腐剂，国家审计的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”（visible government）。也只有“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，国家审计是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”（institutional method of control-without-violence）。国家审计的发展对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，国家审计在权力制约方面起到了很大的作用，国家审计成了权力制衡的有力工具。由此，国家审计的政治功能得已充分体现。

（三）完善期：治理功能

20世纪末，治理理念为世界各国政府所接纳，学术界的探讨最终影响着各国的政治家。政府治理一方面要求政府有限，办好事情的能力并不限于政府的行政命令，还存在着其他的管理方法和技术对公共事务进行控制和引导。另一方面要求政府有效，有效的政府包括责任性、透明性、法治、高效。各个职能部门也都在为之努力，发达国家的国家审计在不断完善，政治功能履行也到了边际效应的临界点，不突破将面临边际效应递减的命运。2004年，美国国家审计署面对这场建立“有效政府”的热潮，根据《2004年审计总署人力资源改革法案》，审计总署的名称改为政府责任署，此次更名体现了总署“责任、公正和可靠”的核心价值观，也反映了总署“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保证联邦政府对美国公民的责任”的历史使命。这也预示着美国国家审计的功能从政治功能朝治理功能转变。美国《政府责任署2004-2009战略规划》指出，其核心目标有四：①向美国国会和联邦政府提供及时、优质的服务，积极应对当前和未来的各种挑战，确保美国人民的福利和财务安全；②应对不断变化的安全威胁和全球一体化的挑战；③帮助联邦政府转变角色，使联邦政府的工作适应21世纪的挑战；④使GAO成为联邦机构中的楷模，最大限度地实现其价值。加拿大总审计长公署（OAG）的总体职责在于对联邦政府运作过程进行审计，并向国会提供独立的信息、建议和保证服务，以帮助政府承担应有的公共受托责任。不但美国、加拿大，其他发达国家在国家审计不断完善的背景下，国家审计的政治功能已逐渐向治理功能演进，力求促进政府责任，实现社会公共利益最大化。国家审计历经了经济管理、政治角逐、治理发展三个阶段，发挥作用的平台越来越大，发展的空间越来越拓展。从促进财政，到作为政治工具，最后以民众利益为出发点，谋取公共利益最大化，国家审计在国家治理中作用举足轻重，西方学术界将国家审计在国家治理中越来越重要的作用，形象地称为“审计型国家的兴起”，与同时期“监管型国家”学术热点相媲美。国家审计不再是经济管理工具、政治工具，而是国家治理的最有效的角色。在国家审计功能演进为治理功能后，在治理视野下，以治理腐败为例，腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气，不管惩罚力度有多大，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。国家治理功能的目的正是为了堵塞制度漏洞。国家审计治理功能与国家审计免疫功能在一定程度上有异曲同工之妙。

三、我国国家审计功能演变及定位

我国的国家审计制度在1982年的宪法中重新确立，根据宪法，审计机关归于行政部门。行政型审计体制决定了国家审计是政府的职能部门之一，是政府管理中的一环。它承担的任务和职责会随政府面临的国家政治经济形势而改变。

我国国家审计制度建立初期，相当长时间内扮演着财政监督角色，比如以国有企业审计为重点，配合有关部门开展财税大检查，主要职责是监督“纳税人”。可以说这一时期，国家审计主要发挥着经济功能。

党的十六大报告提出“加强对权力的制约和监督”，十六届三中全会要求“完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。”作为监督国家财政的有独立行使权的国家审计，理应围绕党和国家的不同时期的中心工作开展工作，发挥职能作用。国家审计功能从经济功能向政治功能演进。时任审计长李金华同志提出国家审计既是民主与法制的产物，也是民主与法制的工具，也反映了国家审计功能内涵的深化，即推动政治文明建设，促进国家民主法治化的发展。

目前，我国国家审计政治功能的发挥正逐步深入，但是行政型体制下的国家审计有其局限性，限制了其政治功能的有效发挥。因为审计机关是政府所属的一个职能部门，监督平级单位甚至是上级主管单位，很难确保应有的独立性和公正性。但是这并不影响国家审计成为一个有效的国家治理工具，可以将我国国家审计直接定位为治理功能，促进有效政府建立。

定位为治理功能下的国家审计一方面可以促进政府内控制度建设和完善。通过对内部控制制度审计和评价，可以发现制度本身的完善程度、履行情况及责任归属等问题，并向政府首长反馈信息，以促进政府内部控制制度的进一步完善和正确的执行。另一方面，对国家风险，尤其是经济风险发挥“探雷”作用，促进社会经济秩序的健康运行。审计部门作为对国有资产的监督部门，通过微观审计和宏观调查，可以发现有关风险点的第一手资料，及时向有关领导和宏观管理部门反馈信息，而且提出处理意见和改进措施，这有利于维护正常的经济秩序，保证国民经济健康地发展，实现免疫功能。最后，促进政府管理水平和绩效的提高。国家审计通过对政府及其他公共部门分配、管理和使用公共资源，提供公共产品和公共服务等履行公共经济责任的行为进行事前评估、事中实时控制、事后绩效评价的独立控制活动，从而不断挖掘政府治理的潜力，提高管理绩效，增进政府效能，促进政府依法行政，更好地履行公共责任。

随着我国财政制度改革进程的不断深入，国家预算管理进一步完善，国家审计功能和角色都将发生更大的变化，并更好的为国家有效治理服务。发展不可能一蹴而就，国家审计的治理功能的有效发挥仍将有很长的一段路要走。可以预见，在法治、民主、经济不断发展的背景下，中国国家审计将有更为广阔的舞台空间。

······参考文献···························

[1]International Organization of Supreme Audit Institutions （INTOSAI） Strategic Plan 2011-2016[EB/OL].http：//www.intosai.org/en/portal/about_us/strategic_plan_of_intosai/.

[2]李雪著.审计理论研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2004.65.

[3]尹平.政府审计理论与实务[M].北京：中国财政经济出版社，2008.4.

[4]史伟锋.政府治理理论研究综述[J].江西行政学院学报，2008，（2）.

（作者单位：中石化北京天然气管道有限

公司、北京经济技术投资开发总公司）

作者：肖远文 温璐