西周国家审计论文

[内容摘要]本文首先分析了国家审计服务国家治理的历史性和必然性。在此基础上，从制度、组织主体和具体表征三个层面构建了国家审计服务图家治理的功能框架体系。最后，对国家审计服务国家治理的实现路径进行了探讨，提出应提高国家审计的信任度，开展审计治理诊断调查，提升国家审计适应性能力。以下是小编精心整理的《西周国家审计论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

西周国家审计论文 篇1：

国家审计社会责任治理功能及实现路径研究

摘要：建设“责任政府”日益受到社会各界的重视，国家审计的社会责任治理是建设“责任政府”的题中之义，同时还是发挥国家治理效应的必要条件。本文回顾了我国国家审计的发展历程及社会责任范围的演变，强调现阶段强化国家审计社会责任理念具有必要性和紧迫性，并在分析国家审计的社会责任治理功能的基础上，提出我国国家审计社会责任治理功能的实现路径。

关键词：国家审计；社会责任；治理功能；实现路径

从古至今国家审计在国家治理过程中都扮演着重要的角色，其在维护财经法纪、稳定社会经济秩序、提高政府部门和国有企事业单位资金使用效率方面发挥了巨大作用。本文拟从社会责任治理角度探讨国家审计的社会责任治理问题。

一、我国国家审计的发展历程及相关社会责任范围的演变

从我国国家审计社会责任履行的演变历程来看，我国的国家审计是从合规性审计逐渐向绩效型审计不断地演进。本文主要从利益相关角度来分析我国国家审计社会责任履行过程中相关利益者范围的演变过程。

（一）古代国家审计

西周时期，国家设立“宰夫”，其主要职责是考察百官的政绩，对奢侈浪费的给予处罚而节省开支的加以奖励；春秋战国时期，国家审计主要是由丞相等兼任；秦汉时期，国家设立了御史大夫对会计账簿进行审计同时还实行就地审计原则；三国两晋南北朝隋唐时期，出现了专门的国家审计机构——比部；宋代时期，实行财审合一制度，使得审计的独立性受到了严重的影响；元明清三代审计机构隶属于检查系统御史台和检察院，此时期的御史台审计范围非常大而且保证了审计的独立性，是前朝不能比拟的。总的来说，在中国古代社会中，国家审计的社会责任相关利益者主要包括君主、官僚、民众，国家审计的社会责任主要表现在：国家审计的良好实施，税赋才会得到监督，为富国强兵、保护百姓权益奠定基础，从而巩固皇权及保证统治阶层的利益。

（二）近代国家审计

1912-1949年期间北洋军阀政府和国民政府通过对古代国家审计的弊端进行改进和借鉴西方先进的国家审计的基本理念后建立了我国近代国家审计体制。在国务院设立中央审计处，各省设立审计分处（审计处与审计分处的主要职权范围包括了政府机密费以外的国家一切财政收支，其主要任务是审核各级政府、机关、学校、军队的财务收支情况并按期公告），并公布了《审计处暂行条例》等审计法规。近代国家审计的范围由古代主要审查官僚机构发展到事业单位，其社会责任的利益相关者范围扩大了很多，主要包括政府部门、政治组织、事业组织、公众。

（三）现代国家审计

新中国成立后的30多年间，我国审计工作处于停滞状态，直到1982年我国宪法明确了开展审计的必要性，国家审计署也于1983年成立。2010年审计署公布了新修订的《中华人民共和国国家审计准则》，标志着我国国家审计体系逐渐走向了完善，在服务于中国经济与政治体制改革不断深化、保障国家经济建设健康发展、加强政府廉政建设、促进公共资源均衡配置和有效使用等方面，国家审计发挥着越来越重要的作用，并得到社会广泛认可。我国国家审计通过几十年的发展，社会责任制度履行越来越完善，国家审计机关考虑到的相关利益者也越来越多，主要包括教育机构、政府部门、行业协会、媒体、政治组织、宗教组织、环保组织、公众、自然环境等。

从我国国家审计的发展历程可以看出，国家审计社会责任从古代的集中于对皇权的维护，保证统治阶层的利益，到近代社会以法律条款的形式明确了审计机关的职责和权限，再到新中国成立到现在社会责任制度履行越来越完善，随着国际交流的不断演进，社会责任治理功能在审计发展过程中越来越强大，对经济、社会和国家的发展起到了至关重要的作用。

二、强化国家审计社会责任理念的必要性和紧迫性

（一） 国家审计社会责任治理能力存在不足

国家审计在国家治理中存在诸多问题，对于自身社会责任履行造成一定的影响。具体的问题包括：（1）国家审计的社会责任监督还存在一定的缺陷，尤其是针对审计结果落实性；（2）国家审计社会责任治理理论及与社会责任治理相关的法律制度还不够完善。

（二）产权结构的社会责任治理诉求

国家审计的被审单位产权性质具有独特性，多是关乎国家经济命脉和经济发展走向等的重要决策机构以及国有企事业单位。我国是公有制占主导地位的社会主义国家，政府是社会民众的代理人，承担着公众受托责任，因此国家审计强化社会责任非常重要。目前，我国国家审计的主要职责包括：按规定对单位主要负责人实施经济责任审计、组织实施对国家法律政策等有关的特定事项进行专项审计、组织审计国家驻外非经营性机构、中央国有企业和金融机构的境外财务收支。从审计职责可以看出，国家审计的对象对于国民经济发展和社会发展具有重要性，因而只有对其加强监督才能有效保证其为人民服务的本质。

（三）国家审计社会责任治理是社会审计和内部审计的引领者

国家审计的历史渊源悠久，社会审计和内部审计均是在国家审计的基础上逐渐演化形成的。国家审计一定程度指引着社会审计和内部审计，只有国家审计严于律己加强社会责任审计，才能确保其他形式的审计更好地发挥作用。实证研究表明，国有企业相对于非国有企业在内部控制治理和社会责任治理方面更加出色。国有企业内部控制作为国家审计在企业内部的一种表现形式，对国家审计社会责任治理起到关键性的作用，也带领着非国有企业在社会责任内部控制方面继续优化。

三、国家审计的社会责任治理功能分析

（一）国家审计与国家治理关系

针对国家审计的特殊性，要把握好国家审计的社会治理功能首先要了解国家治理需要解决哪些问题然后才能根据具体的问题提出切实的方案。刘家义（2011）指出，国家治理标准体现为：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政权稳定；二是有效的权力运行和制约问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。据此，我们可以总结出国家治理主要是要维护国家安全保证国家有效的运行。

国家审计作为国家治理系统中的监督控制系统，一方面在特定时期按照自身的规律不断演进，另一方面随着国家治理目标、任务的转变而转变，在国家治理中发挥着不可替代的作用。

（二）国家审计的社会责任治理功能

前国家审计署署长李金华强调国家审计与国家治理存在内在的一致性，因为二者产生的动因都是公共受托责任。公共受托责任的发展经历了受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段。国家审计社会责任治理功能在公共受托责任中显示出了强大的生命力。

国家审计职能是指审计能够完成任务，发挥作用的内在功能，是审计自身固有的，随着社会经济的发展、经济关系的变化、审计对象的扩大、人类认识能力的提高而不断加深和扩展的。传统国家审计的职能主要包括经济监督、经济鉴证、经济评价三方面，而美国审计机关成熟度模型中要求审计机关还要有高瞻远瞩的预测能力，对检查的经济事务具有一定的判断力。国家审计在社会责任治理功能方面本文通过相关利益者来表现，既强调审计固有的审计功能又强调社会责任的履行（图1）：

1.国家审计对“责任政府”的社会责任治理功能

国家审计作为国家治理的重要手段，需要维护民主法治，保障国家安全，推动我国政治落实民主、法治、公平、正义的理念，为国家持续发展奠定坚实基础。构建“服务型政府”和“责任政府”，需要被审单位能够更好地履行自身职责，在计划、审批、部署和后期监管经济业务时要切实做到合理合规。而国家审计机关应该增强自身社会责任理念，做到以公众利益为出发点，客观公正进行审计：首先，审计机关需要加强对领导人员权力的监督，对滥用职权破坏民主与法治的行为给予公示；其次，在保障国家安全和维护国家利益的过程中，审计机关应该对审计事项进行严格审查，并对危害国家利益的事项进行有效预测；最后，审计机关在审计过程中要密切关心民生、社会热点问题，为国家治理奠定坚实基础。

图1 国家审计社会责任治理功能

2.国家审计对社会公众的社会责任治理功能

社会公众的表现形式有很多种，包括社会组织、民众等。对于一般的社会组织，国家审计的社会责任治理主要体现在通过审计单位自身的表率作用和监督作用来对其起到带头模范作用，同时对于涉及被审单位相关利益的社会组织，国家审计良好监督更能够起到发挥自身社会责任治理功能。对于一般社会公众，审计机关通过严厉监督被审单位，能够使得被审单位落实为人民服务的宗旨，保证社会效益最大化，同时加强对关乎民生的事项进行审计监督。

3.国家审计对环境治理的社会责任治理功能

国家审计机关要加强对审批机关的关于自然环境保护的经济业务进行经济鉴证并做出合理性评价，保证环境污染最小化。首先，保护环境从污染源头抓起，国家审计机关要对审批项目的可行性、合理性和长远发展等进行评价；其次，国家审计机关要考虑被审单位的环境污染指数，严格审核环境污染项目，对于关乎国家经济命脉的重污染行业，审计机关不仅要加强环境污染监控的审查力度，还要发挥自身预测能力和专业知识，对环境污染的减少提出自己的建议；第三，针对环境保护者组织，审查机关要严格检查组织的经济业务流向，保证组织的良好成长，同时进行审计引导；最后，对于环境污染受害者，国家审计单位需要发挥审计职能，考虑通过加大惩罚污染制造者来对受害者进行补偿。

4.国家审计对经济活动的社会责任治理功能

经济活动审查是国家审计中最重要的一环，国家审计作为经济治理的重要手段，主要的社会责任治理功能有：首先，审计机关要严格审查经济活动项目立项审批、加强经济业务事中跟踪审查和严惩经济犯罪；其次，对于一般经济活动从事单位，审计机关需要督促被审单位完善自身经济受托责任，发挥自身的潜力为国家做出应有的经济贡献，通过审计公告形式对其业务事项做出引导；最后，审计机关需要对国家经济走向通过审计结果进行合理的预测，对于扰乱经济发展的违法违规行为及时予以制止，保证国民经济又好又快地发展。

5.国家审计对其他利益相关者的社会责任治理功能

国家审计的社会责任功能是既要维护国家审计过程中涉及的相关利益者的利益，又能保证审计事项的合理合规，保证国家治理的切实有效。在一项审计事项中可能存在损害一部分利益相关者而有利于另一部分相关者的情况，审计机关应该高瞻远瞩，从国家整体利益出发，牺牲小我，成就大我，同时对利益损害方进行积极的补偿和扶持。

四、国家审计社会责任治理功能实现路径

（一）强化国家审计社会责任理论研究，推进国家审计社会责任法律法规和评价体系建设

国际范围内与社会责任有关的标准大致可分为以下四类：劳工保护标准、环境和质量管理体系标准、综合性标准以及评价与审计标准。我国关于社会责任的标准和法律法规也很多，例如《环境保护行政处罚办法》、《中华人民共和国水污染防治法》等对企业的社会责任的履行起到很好的促进作用。工业革命以来，越来越多的资源浪费、战争使得地球资源趋于枯竭，建设节能减排型、环境美好型社会受到了各国政府的大力推崇，但是目前在审计理论研究和法律制定方面远远落后于实务要求尤其是社会责任研究也只是从20世纪中叶才开始，这要求更多的理论和社会责任法律对实务进行指导，以为国家审计的社会责任治理功能充分发挥打下基础。而且，国家法律机关或者社会团体也要尽快设计出规范的社会责任评价体系来指导国家审计，让国家审计的社会责任治理职能有标准可循，从而更好地获得社会责任治理信息。

（二）注重审计人员素质培养和审计过程监督，完善审计的方法和手段

首先，需要审计人员在不同审计业务中，能清楚地了解审计的本质和问题的症结，这需要审计人员不断地提高自身业务技能；其次，国家审计机关还需要加强对审计过程的监督；最后，随着计算机的普及，财务数据网络化应用越来越广泛，审计人员需要创新审计手段和改进审计方法来应对各式各样的财务舞弊行为。

（三）完善审计公告的社会责任信息披露，培养审计机关与相关利益者的社会责任意识

我国审计署从2003年开始实行审计公告制度，这对国家审计社会责任治理功能的发挥起到实质性推动作用。审计公告加强社会责任信息披露，不但有利于让被审单位的违规行为得到改正、恶化社会环境的问题得到改善、扰乱经济社会的现象得到制止，更有利于不断地释放出强化社会责任的信息，培养相关利益者的社会责任意识。

首先，完善审计公告的披露需要国家机关对审计公告的程序进行规范，对审计公告结果需要有一定的约束机制，不能只是简单地进行公告而没有后续对被审事项进行追踪和督促改正；其次，需要对审计事项进行分类，从而使审计结果更加明了；最后，需要增多披露次数和加大披露范围，披露次数的增多可以减少被审单位违纪违规行为，督促其社会责任的履行，披露范围的加大可以使审计体系更加完备，国家审计的社会责任范围更广。

（四）推进国家审计机关、社会审计机关、国家之间互审功能的实现

首先，互审功能的实现可以规范审计业务程序，避免审计单位技术上的失误，从而促使其更好地履行社会责任；其次，对于被审单位来说互审功能可以有效改善其寻租、舞弊行为，促进其在经济活动中遵守社会法规和自身社会责任的培养，从而有利于我国国家审计社会责任治理功能的实现。

落实互审功能首先需要国家从法律法规层面确立互审的地位，使互审成为再审计的必要程序；其次，在互审过程中，对于再审计单位的选取一定要有随机性，从而有效地杜绝寻租行为；最后，国家审计机关对于互审中存在的问题要及时总结，完善审计互审程序。

（五） 严格履行自身职责，培养审计预测能力

各级审计机关和主管单位要加强系统内违纪审查力度和惩罚力度，健全有效的办事体系。当然随着时代的进步，对审计业务进行简单的经济鉴定远远不能满足审计业务利益相关者的要求，国家审计预测导向功能越来越受到审计机关的重视。国家审计预测导向功能要求审计机关不但要发挥好审计监督的基本职能还要能够有效地对经济事务进行预测，以及早地发现社会责任问题。

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作者：王海兵　梁松

西周国家审计论文 篇2：

国家审计服务国家治理：功能体系和实现路径

[内容摘要]本文首先分析了国家审计服务国家治理的历史性和必然性。在此基础上，从制度、组织主体和具体表征三个层面构建了国家审计服务图家治理的功能框架体系。最后，对国家审计服务国家治理的实现路径进行了探讨，提出应提高国家审计的信任度，开展审计治理诊断调查，提升国家审计适应性能力。

[关键词]国家审计；国家治理；功能体系；实现路径

国家审计是国家治理中的一项重要制度安排，我国十分重视国家审计在推进官员问责、维护国家经济安全、提升政府效能、增强政府透明度及防治腐败等方面的治理作用。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，国家审计是国家治理制度安排的重要组成部分，是提升国家治理能力的重要举措。在国际上，世界审计组织也很强调国家审计服务国家治理的功能，如《世界审计组织战略规划（2011-2016）》要求各国最高审计机关增强在推动完善政府治理方面的作用；世界审计组织第21届大会通过的《北京宣言》明确提出，促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。自2011年以来，学界开始出现较多关于国家审计与国家治理的探讨，如蔡春、朱荣、蔡利在对现代国家治理的主要机制进行分析的基础上，从创新国家审计对象载体、大力推行绩效审计、实施权力导向审计模式等方面提出了国家审计服务国家治理的路径；谭劲松、宋顺林以审计的监督、评价和鉴证职能为切入点，从监督责任、评价效率、提高透明度和促进民主法治等方面探讨了国家审计参与国家治理的路径；廖义刚、陈汉文以福山的国家构建理论为研究基础，对国家治理与国家审计的互动关系进行了分析等。本文在分析国家审计服务国家治理的历史性和必然性的基础上，提出了国家审计服务国家治理的功能框架体系，探讨了国家审计服务国家治理的实现路径。

一、国家审计服务国家治理的历史性和必然性

（一）国家审计服务国家治理的历史性

国家审计治理功能是审计原本就有的功能还是后来产生的新功能，是一个比较重要的命题。回顾我国国家审计的发展历程，最早可以追溯到西周时期由宰夫执行的实地稽察审计。当时宰夫的职责是对官员权力行使情况进行监察，以促进官员严格守法、执行朝法。发展到三国两晋南北朝时期，产生了专职的审计机构——比部。比部的基本职责是对官员的财务收支情况进行审计，比部的出现掀起了国家审计作为独立机构参与国家治理的新阶段。在审计产生的相当长一段时期内，审计是国家监督官员、监督权力使用情况的一种手段，其本质也是推动国家实现良好的“治理”，但只是作为君王维护其地位、权力和国家有序运转的一种手段而存在的，体现以政府单方面意志为主导。在社会主义中国，国家审计的作用是为了推动良好治理的实现，但治理的内涵与过去相比发生了变化，是以维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为目标，以平衡、协调社会各方利益主体的关系为导向。可见，国家审计从产生开始就是为实现国家治理而服务的，只是那时“治理”的概念没有明确提出，而且“治理”的内涵也与现代不同。国家审计的治理功能在审计产生之初就有，只是由于认识上的局限性，没有鲜明地提出而已。随着治理重要性的凸显，国家审计作为实现良好国家治理的一种重要手段，审计治理功能才逐渐被人们所认识和接受。

（二）国家审计服，务国家治理的必然性

按照“受托经济责任观”这一审计学说，审计是随着受托经济责任的产生而产生的，并随着受托经济责任的发展而发展的。国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其首要或根本目标就是促进政府公共受托经济责任的切实有效履行。随着社会政治、经济的发展，公共受托经济责任的内涵也在不断拓展。公共受托责任的内涵拓展经历了受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任三个阶段。在受托财务责任阶段，委托人关注公共资源的使用是否遵循立法程序，在财务方面是否遵循合法性和合规性，这个阶段的国家审计以经济监督为主，审计目标包括合法性、合规性和真实性。在受托管理责任阶段，委托人不仅关注财务方面的合法性和合规性的基本要求，更关注公共资源使用的绩效性，国家审计以经济控制为主，审计目标转变为经济性、效率性和效果性。在受托社会责任阶段，委托人更多地关注经济社会的可持续发展、政府绩效、政府法治水平、民主政治程度、国家经济安全等国家治理问题，国家审计以参与国家治理为主，审计目标转变为推动国家善治的实现。国家审计作为促进政府全面有效履行公共受托经济责任的一种监控机制，其功能也随着公共受托经济责任内涵的拓展而不断拓展。因此，国家审计服务国家治理是公共受托经济责任拓展的现实需要。

另外，从国家治理的内容来看，治理的核心是公共权力的科学配置和有效运行。治理框架中的决策权、执行权和监督权，需要由不同的机构或部门来实施，国家审计承担了部分监督权，拥有法律赋予下对公共财政收支进行审计的权力，本质是促进公共受托责任的有效履行。从权力运行的角度而言，国家治理需要对公权力进行制衡，以防止权力的滥用和寻租，而审计正是担当这一角色，对公权力的运行进行有效监督，从而为决策权、执行权的有效行使提供保障。因此，国家治理框架由决策系统、执行系统和监督系统三部分构成，国家审计是监督系统的重要组成部分，是内嵌于国家治理结构中的一个要素。

审计功能具有多样性的特征，当审计所作用的客体领域发生变化时，虽然审计的本质功能和基本职能不会变化，如监督、鉴证和评价，但具体的外在功能表现不断拓展和延伸。国家审计服务国家治理具有历史性和必然性，是对审计监督论、“免疫系统”论认识的超越和提升，是在更高层面、更宽领域对国家审计功能的一种阐释。

二、国家审计服务国家治理的功能体系构建

国家审计服务国家治理的功能是一个系统性概念，虽然当前学界从不同的领域和角度提出了国家审计服务国家治理许多方面的具体功能，如李嘉明、刘永龙认为，国家审计服务国家治理的作用主要表现在提高政府透明度、惩治腐败、维护国家安全、协助国家应对危机等方面；赵华从政府审计系统柔性的角度提出，政府审计实现国家治理效能过程效率及结果表征为显性效用的一种系统动态综合治理能力等。但目前还没有对国家审计服务国家治理的功能在进行全面梳理的基础上构建起一个完整的功能框架体系，从而对国家审计服务国家治理的功能进行综合分析和量化。基于上述考虑，本研究从制度、组织主体和具体表征三个层面，由抽象到具体、由结构到效果，对国家审计服务国家治理的功能框架体系进行构建，以为形成一个较为全面的综合衡量指标体系打下理论基础，为该领域有关实证研究提供可供借鉴的替代变量选取依据。夏春涛认为，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。可见，国家治理有三个层面，即制度层面、执行层面和效果层面。国家审计服务国家治理的功能框架，也可以依据这一逻辑主线来进行探讨。

从制度层面来分析，国家审计服务国家治理的功能是指国家审计具有完善国家治理结构，改进国家治理制度安排，协调处理政府与市场、第三部门、公民社会之间的利益关系，最终提升国家治理效果和效率的功能。John A.Hall和G.Johnikenberry认为，国家表现为一套制度或机构。尚虎平提出，治理是指在一个既定的范围内政府与市场、第三部门、公民社会实现合作、协调，形成一种多重伙伴关系，以达到合理分配资源、适当处置各种利益、圆满处理各种关系，从而满足公众需要。因此，制度或机构的安排在国家治理中处于统领地位，是决定国家治理的根本性因素。国家审计在制度层面服务国家治理的一个重要体现是，推进完善国家治理结构和治理制度安排，从而更好地协调处理政府与市场、第三部门、公民社会之间的利益关系。

从执行层面来分析，国家审计服务国家治理的功能主是推进完善国家治理中各参与主体的组织治理。在国家治理中，参与主体包括党委、政府、企业、非盈利组织和社会公众等。国家审计推进完善上述参与主体组织治理的功能又可以划分为两个层级：一是协调治理功能，即国家审计协调国家治理参与主体党委、政府、企业、非盈利组织和社会公众之间关系的功能，这个属于综合性的、高层次的国家审计治理功能；二是组织治理功能。国家审计的对象包括政府部门、国有企业和事业单位及党政领导干部等，国家审计的组织治理功能从领域上包括党的治理、政府治理、非盈利组织治理、企业治理等。这两个层级之间的治理功能既有区别又紧密联系。协调治理功能要通过具体的组织治理功能来表现，组织治理功能的发挥推动协调治理功能的实现。

从效果层面来分析，国家审计服务国家治理功能的具体表征主要有十个方面：促进民主、维护国家经济安全、推进问责、提升政府效能、加强法治、防治腐败、保护生态资源环境、强化企业社会责任、改善民生以及实现可持续发展。世界审计组织第21届大会通过的《北京宣言》明确提出，国家审计在推进国家良治方面的目标包括：维护民主法治、提高政府效能、预防打击腐败、保障国家安全、促进改善民生、推动透明问责等。本研究通过梳理国内有关国家审计服务国家治理功能的主要文献，归纳的上述十个方面功能已经比较全面、系统、完整，且在学界形成了共识。

在国家审计服务国家治理的三个层次功能中，制度层面治理功能处于统领地位，着重从治理结构和制度安排层面完善国家治理，驾驭其他两个层次的功能；组织主体层面治理功能处于核心地位，着重从审计行为层面推动国家法律法规政策得到落实；具体表征层面治理功能处于基础地位，是制度层面治理功能和组织主体层面治理功能在国家治理具体领域的结果体现。

三、国家审计服务国家治理的重点方向和路径分析

（一）国家审计服务国家治理的重点方向

1.加强财政收支审计。提供公共管理和公共服务是政府的重要职能。从公共受托责任的角度而言，公共财政是政府提供公共管理和公共服务的资金来源，也是体现政府承担公共受托责任最具体的载体，管好、用好财政资金是委托人对政府的最基本要求。从治理的角度而言，我国政府治理所要实现的目标之一就是高效服务型政府。财政资金是政府治理的经济基础，也是政府各项工作在资金运动上的综合体现。在国家治理的参与主体中，政府与市场、非盈利组织和社会公众之间的治理关系是以税收、公共管理和公共服务为纽带的。税收是筹集财政资金，提供公共管理和公共服务是使用财政资金。从国家审计的角度而言，财政收支审计在任何时候、任何国家、任何国家治理模式下都是审计最重要、最根本的一项工作。因此，国家审计要发挥好国家治理功能，就必须把财政收支审计作为重要方向，以确保征收税费等公共财政资金来源的合法性，以及公共财政资金使用的合法性。

2.扩大绩效审计。合法性是政府筹集和使用公共财政资金的底线，而提升政府效能是国家治理始终追求的更高目标。服务型政府作为政府治理的目标，高效性是题中应有之义。20世纪70年代，新公共管理运动的兴起要求政府不仅要提供公共管理和公共服务，而且要提供高效率、高质量的公共管理和公共服务。伴随这一国家治理新趋势的发展，西方发达国家普遍把国家审计对政府公共财政资金使用的经济性、效率性和效果性检查，作为监督和提升政府公共服务和公共管理高效性的重要手段。要发挥好国家审计的治理功能就必须加强绩效审计，不能仅把绩效审计作为财政收支审计的延伸活动，要扩大绩效审计的范围，前移审计关口，做到事前评估、事中跟踪、事后检查。

3.深化经济责任审计。经济责任审计能够对领导干部的权力使用情况进行监督，并对违法违规行为进行问责，进而推动廉洁政府、责任政府的建立。经济责任审计是极具中国特色的一种审计类型，一般审计类型所针对的对象是组织，而经济责任审计所针对的对象是领导者个人。国家要改善治理，就要确保各项治理规则能够在有序的状态下运行，并得到有效落实。治理规则的核心内容是政府权力的运行。而出于自利性的考虑，领导干部在履行职能的过程中，内生性的本能利益冲动，可能驱使权力寻租行为的发生，对国家治理产生负面影响。在张立民、许钊有关国家审计与国家治理问卷的调查分析中，有79.92%的被调查者认为经济责任审计是当前国家审计的重点与难点，在所有备选的项目中比例最高。应进一步扩大领导干部经济责任审计的范围，切实运用好经济责任审计的成果，不断深化经济责任审计。

4.加强政策制度审计。当前，在我国改革、发展、民生、转型等重大治理方面，很多工作都是依靠政策来推动。国家政策能否有效得到执行，事关国家治理的效果、政府的公信力和社会公众的切身利益。在过去的审计中，并没有单独把政策执行审计作为一种审计类型；在当前，重大政策对国家治理的影响越来越大的情况下，有必要对国家重大政策的实施情况进行专项审计，以督促政策落地。国家治理主要关注制度建设过程及制度机制的实际运行效果，国家审计对经济活动进行监督和评价的标准就是各项法律法规、政策和单位内部管理制度。一方面这些制度安排本身就可能不完善，存在漏洞；另一方面由于社会政治、经济、文化等环境的变化，这些制度安排在某些方面可能会存在时间上的滞后性，不能适应形势发展变化的需要。制度安排上的漏洞造就了舞弊的空间，制度安排上的滞后性催生了被审计单位违法违规的动机；同时，若国家审计工作仍以此作为评价标准，则将失去科学性、客观性。

5.创新国家经济安全审计。在国外，美国国家审计署从1990年就开始定期发布“高风险领域清单”，列出影响国家经济安全的高风险领域；澳大利亚国家审计署从20世纪80年代就开始实施安全审计计划，从物理安全、人员安全和信息安全三方面对政府管理部门进行保护性安全审计。借鉴国际经验的做法，国家审计应创新方式，为国家经济安全战略的制定提供重要的决策咨询服务，定期发布影响国家经济安全的“高风险领域清单”，成立国家经济安全审计监控预警系统，加强对政府部门信息系统的安全审计，大力发挥在维护国家经济安全方面的作用。

（二）国家审计服务国家治理的路径

1.提升国家审计的政治信任度。国家审计服务国家治理的一个重要基础性路径就是提升政治信任功能。国家治理的目标是解决国家权力所有者和使用者之间的委托代理问题。治理与传统行政管理的主要区别在于：治理以合作为前提，合作以信任为基础。孙永军提出，信任基础上的目标框架和融合基础上的职能优化，共同构筑起审计推动治理的路径网络。首先，加大审计结果公告力度提升政府透明度。出台审计结果公告操作指南，明确和细化公告的范围、内容、原则、程序、方式和时间。适时推进地、市级及以上党政领导干部的有关审计情况和结果的公开。其次，应提高国家审计权威性。张立民、许钊的问卷调查分析结果表明，有37.7%的被调查者认为国家审计独立性低，有61.07%和43.3%的被调查者认为影响独立性的主要因素分别是“审计处理决定落实”以及“审计调查范围受限制”。

2.实施审计治理诊断调查。在审计模式的发展过程中，经历过账项导向审计、制度导向审计和风险导向审计三个阶段，分别以账目、内部控制和经营风险作为审计工作切入点。在以服务国家治理为导向的情况下，国家审计应以组织治理作为审计工作切入点，通过开展审计治理诊断调查，对被审计单位的治理环境、治理结构和治理制度进行评价，以确定审计风险和重点，收集证据。在审计工作结束后，向被审计单位提出治理评价结果报告和改进建议，以帮助被审计单位改善组织治理。

3.提升审计适应性能力。当前，国家审计要更好地发挥服务国家治理的功能面临着诸多方面的挑战，如随着审计范围领域的不断扩大，审计人员需相应具备一定的行业专长；审计业务量的增大、信息量的增加，要求审计必须采用更为现代化、更有效率的手段；经济全球化和区域经济一体化的纵深发展，要求国际和地区间的审计工作加强合作与交流；另外，国家审计还面临着可持续发展、环境保护、灾难管理、危机应对等新的审计领域的问题，这些都需要国家审计不断加强能力建设。国家审计实现国家治理效能需要构建一种由需求导向的感知能力、环境变化的适应能力、组织知识的累积能力和系统化的创新能力有机耦合而成的系统动态综合治理能力。应推进学习型审计机关的建设，做好审计人员后续职业教育和培训工作，提高专业胜任能力。

作者：刘更新　刘晓林

西周国家审计论文 篇3：

浅析经济责任审计在国家治理中的功能与实现途径

摘要：国家审计是国家治理的组成部分，经济责任审计则是国家审计推动国家治理完善的重要工具，本文从国家审计与国家治理的关系入手，根据公共受托责任理论、契约理论和公共管理等理论，分析经济责任审计具有国家治理功能的依据，进一步探讨经济责任审计实现国家治理功能的途径。

关键词：国家治理；国家审计；经济责任审计

前审计长李金华说过：“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用，而连接国家审计和治理之间的桥梁，正是当今审计必须关注的‘责任’。”审计关注的“责任”即经济责任审计，是国家治理的重要抓手。

一、国家审计与国家治理的关系

国家审计是各级审计机关开展的工作，具有独立性、综合性及专业性，即依法对各级政府机关、企事业单位履行公共责任情况进行监督、评判并出具书面报告的监督活动。

（一）国家治理导致国家审计产生

纵观审计历史，国家审计与国家治理两者关系正如著名会计大师杨时展教授名言：“天下未乱计先乱，天下欲治计乃治”。国家起源于氏族制度，此阶段国家治理目标为不受外氏族侵犯和国内各项秩序稳定，我国西周出现的“宰夫”，即负责监督检查各项朝法，管理各级官员，从而保证有限的财政收入不被滥用；三国两晋南北朝时期，比部作为专门的审计机构的成立标示着国家审计开始独立参与治理；封建社会国家治理的最高目标是强化中央集权的专制统治，国家审计从西汉期间的君主“授计”、元朝户部对司账的审核等发展为清朝专设理钱粮核销之专门机构——会考府等，国家治理监督体系逐渐融合了监察与审计两个方面；纵观世界审计史，公元前443 年古罗马在文职官员体系中设立了监察官职位，其在体系中的地位仅仅低于独裁官，其职能主要包含监督政府财政和公共建设工程；雅典在两千多年前，官吏任满离职前就要实行离任经济责任审计，执行官员为审计官。雅典的这套审计监控体制助力奴隶制经济的发展繁荣。

近年来，政府职能逐渐向公共服务方向转变，国家审计也超出传统的财务审计范围，绩效审计普遍开展，尤其是关乎国家安全和人民利益的范围延伸。随着中国的政治改革，国家审计立足于服务大局，围绕党和政府关心的重点开展工作，把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为工作目标，为国家经济社会健康运行提供保障。

以上审计的发展历史表明，无论是初期为了政权的牢固，抑或如今的保障国家经济安全等，国家治理的需求推动了国家审计的产生和发展，简言之，国家审计产生以来起就是国家治理的重要手段。

（二）国家审计推动国家治理完善

国家审计在国家治理中的主要作用表现为防范、揭露和抵御三种方式，三者统一作用于审计实践中，对推动国家治理完善有重大意义。

一是防范作用，指国家审计以其权威性及独立、客观、全面的特点，对经济社会运行中的危害隐患提前警示，增强国家治理的免疫系统；也可以通过实时监测整个经济社会运行情况是否安全，及时发现威胁因素，依法执行公告制度，产生威慑作用；通过综合分析研究，将掌握的大量审计信息和调查情况形成高质量的审计报告，提出加强和改进国家经济安全的建设性意见与建议，防止萌芽问题转化为广泛问题、防止不好的想法付诸行动等。

二是揭示作用，指国家审计通过检查政策落实等情况，揭示问题，促进整改。根据《审计法》规定，监督是审计的首要职责，因此审计必须揭露和查处危害国家安全、损害人民群众利益等行为，并依法对这些行为进行处理；必须揭示体制机制缺陷和管理漏洞，推动各项政策措施得到充分贯彻执行。

三是抵御作用，指国家审计通过促进健全体制机制，抵御和防范经济社会运行中可能存在的风险，助力提高国家治理绩效。经济社会运行的相关信息是国家审计在实施过程中可以获取的一手信息，包括宏观信息和微观信息，因为其特有的独立性，相关信息具有真实权威性，而国家治理中制定宏观政策和评判策绩效的主要依据来源正是这类信息。因此国家审计不仅可以揭示问题，还分析问题产生的本质原因，从而促进改革、健全法制和预防危害，提高经济社会运行效率。

综上所述，国家审计与国家治理关系密切，两者相伴相生、相辅相成： 国家审计产生于国家治理的需求，其制度体系取决于国家治理的模式，方向由国家治理的目标决定；国家治理的重要组成部分是国家审计，良好的国家治理必须借助于国家审计功能的有效发挥。

二、经济责任审计具有国家治理功能的理论依据

（一）公共受托责任理论

根据INTOSAI（最高审计机关国际组织）定义：公共受托责任是指交付委托给个人或部门的一种责任，这种责任表明受托人已经根据委托人的要求对委托对象如资金等进行掌管。经济责任审计是受托经济责任关系在政府公共管理范畴的扩延和细分，是受人民委托监督党政主要领导干部践行受托经济责任的行为，其公共责任的主体是政府及具体公共资产管理者，其范畴是公共资产领域，其内容包括事项责任和报告责任。由于国家审计机关高公信力的监督与评价，解决了行政机关与民众之间客观存在信息不对等的难题，让国家权力的所有者——社会公众实现了知情权和监督制权，顺利参与了国家治理。

（二）契约理论

根据契约理论，一方面，国家是人民与统治者之间订立契约的产物，人民作为主权者委托政府为代理人，授予政府权力。政府作为执行机构，其治理过程就是契约的签订和执行过程。为了实现被代理人利益的最大化，必须监督政府公权力，包括国家财政权力。国家审计权就是人民赋予国家的权力之一，是国家审计机关对使用和管理公共资金的单位进行审计的一种国家监督权；另一方面，政府部门与政府官员之间的关系也是契约关系，领导干部履职就是契约的签订和执行过程，因此经济责任审计就是对该契约关系执行情况进行监督和评价的行为。同时，经济责任审计自身也是契约行为，是审计人接受政府部门委托，对审计对象履行经济责任情况进行审查，并提供审计报告，其中审计人和政府部门是代理的契约关系，审计对象和审计委托人是产权的契约关系。由此可见，经济责任审计作为一项有效的制度安排，保障政府部门和政府官员之间的契约有效执行，促进领导干部更好的履行经济责任，从而推动政府实现善治。

（三）新公共管理理论

新公共管理理论即以公共选择、新制度经济学、企业管理等为理论基础，主张在政府部门采用企业成功的管理学和方案机制，提高公共服务效率，简化政府公共职能。其核心特征是强化人民知情权和问责机制，加强采用企业成功的管理方式和经验，摒弃官僚制，重视服务质量和顾客满意度，发挥市场机制在公共服务领域中的作用，改善政府实施公共管理的能力，给人民提供成本更低、质量更好的政务服务。经济责任审计与新公共管理运动的本质要求是一样的，都是致力于强化政府绩效和公共受托责任，因此经济责任审计是实现国家良好治理，创建责任政府、透明政府和廉洁政府的主要途径。

二、国家治理导向下经济责任审计的功能

经济责任审计是中国特色的审计制度，也是完善领导干部监督制度的创新，在国家治理中的运行模式为“官吏监督——政令畅通——政通人和——国泰民安”，其主要有以下三个方面功能：

第一，制约监督公共权力。公共受托经济责任的履行需要运用公共权力，而权力存在天生的强制性和不对称性，所以必须要有监督机制去监督公权力的执行。经济责任审计是对领导干部履行公共受托责任的审计，具有预防腐败、纠偏权力避免滥用及揭露违法违纪行为作用，因此开展经济责任审计既是监督和制约权利的有效措施，也是发挥审计在国家治理中作用的必然要求。

第二，完善公众参与国家治理机制。宪法赋予国家审计机关权力，使其专业、独立的对国有资产及财政资金的使用部门和主要决策人实行监督。经济责任审计通过审计公告、审计信息等形式使得社会公众较好的参与审计过程，使得人民作为国家权力的授予者，可以监督自己的代理者有没有完成其应承担的责任，有助于公众在国家治理中享有知情权和参与权，推进了社会民主进程的加快。

第三，保障国家经济安全。国家经济安全，指国家的经济发展和经济主权处于不受外部情况威胁，民众正常生活、国家平稳发展。而经济责任审计的审计对象——党政、国有企事业领导等恰恰是国家经济安全政策方针的制定者和执行者。因此经济责任审计通过宏观评价相关政策的有效性，揭示和反映政策措施的贯彻落实情况等手段，评价政策制定的有效性、监督政策执行到位，从而使国家经济得以安全保障。

三、经济责任审计实现国家治理功能的途径

如前所述，经济责任审计在国家治理中有不可替代的作用，正确把握好经济责任审计国家治理功能的实现途径，对于推动国家治理不断完善具有重要的意义。

第一，围绕国家治理目标，深化审计内容。随着经济新常态的提出，我国国家治理目标从“经济的高增长”，转换为 “以经济建设为中心，政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设科学统筹发展”，在此背景下，领导干部所承担的责任的性质和对象也在发生变化，因此，审计也要顺应时代的发展，围绕审计对象的新职责，不停拓宽和深入审计内容。当前，环境保护、社会保障、社会公平、官员反腐等社会矛盾日益凸显，经济责任审计更应该关注以领导干部公共权力运用而导致的责任履行状况，如领导干部如何贯彻执行国家的重大经济政策，关注重大经济决策的效益好坏，揭示重大决策错误、损失浪费、破坏生态环境等事项，更好地推进国家治理目标的实现。

第二，引入绩效审计思路，创新审计方法。新公共管理理论在国家治理机制上要求体现民主、服务和效率型政府的理念，而绩效审计是对资源利用的“经济性”、“效率性”和“效果性”的审计，两者联系密切，因此引入绩效审计，有助于经济责任审计深化审计内容，如评判重大决策的效果、公共资金的使用效益等，从而督促审计对象提高管理水平，助推其所在单位或地区的良性发展。

第三，重视审计整改，完善审计结果运用机制。经济责任审计的最终目的和工作成效的最终表现是结果运用。结果运用要建立健全公告制度，提升政府工作公开和透明；要设立各相关部门整改联动机制，充分发挥经济责任审计联席会议的作用，巩固监督成果，提升工作成效；要加强责任追究制度，针对整改执行主体应承担的责任应提出明确要求，促进领导干部依法行使权力、履行职责；审计结果要运用到干部管理工作中，如干部的提拔、奖惩等都须与审计结果挂钩；要结合预防和惩治腐败体系的建立，解决群众反映的突出问题，从而有效施展国家审计的免疫系统功能。

参考文献：

[1]李汉江，刘更新.经济责任审计治理功能相关问题探讨[J].会计之友，2014（13）.

[2]蔡春，朱荣，蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨[J].审计研究，2012（01）.

[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2010（06）.

[4]文硕.世界审计史[M].中国审计出版社，1990.

（作者单位：南京市审计局）

作者：石文娟