国家审计论文范文

小编精心整理了《国家审计论文范文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。对国家审计的本质认识在审计发展的这一过程中，基本可以归根为以下三种认识。一是审计是会计的产物，其主要的任务就是检查账簿，监督会计行为是否规范准确;二是审计是民主制度的产物;三是现代经济制度下，基于公司所有权以及经营权的分离产生，企业所有者为了规范经营者行为，以及检查其是否履行了应当负担的职责而产生的一种经济监督活动和机制。

第一篇：国家审计论文范文

国家审计机关聘用审计研究

【摘要】 目前国家审计机关在很多审计项目中实施聘用审计，但是对于聘用审计的研究目前还是一片空白。文章首先界定了聘用审计的定义和特点，并结合国家审计自身的特点分析了聘用审计的动因，剖析了聘用审计的评价指标，然后通过某省级国家审计机关实施聘用审计的案例分析了聘用审计目前实施存在的问题，提出了有效实施聘用审计的措施。

【关键词】 国家审计机关；聘用审计；评价指标

一、国家审计机关实施聘用审计的动因和依据

（一）聘用审计的概念及特点

1.聘用审计的定义

笔者这里所研究的聘用审计是指国家审计机关在实施审计项目过程中遇到审计力量不足、相关专业人员不能满足要求时，聘用社会中介机构、其他专业机构（以下统称“中介机构”）及专业人员参与审计。被聘用的中介机构或者专家不能承担所有的审计工作，而且要受到审计机关指导和监督。中介机构是指依法设立的运用专门知识和技能，按照一定的业务规则或程序为委托人提供中介服务，并收取相应费用的组织。受聘中介机构及专业人员参与审计的形式包括：委托中介机构承担某一审计项目或某一审计项目中的主要或部分工作任务；聘用专业人员参加审计组工作。以上两种形式，均需由国家审计机关的审计人员担任审计组组长，运用中介机构或者专家的审计结果，并对中介机构或专家的审计质量进行监督检查。

2.国家审计机关聘用审计的特点

国家审计机关聘用审计涉及三方关系，包括委托方，实施方和被审计方。聘用审计的委托方一般是指国家审计机关，被审计方是指被审计的单位。被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性负责。实施方是指国家审计机关和外聘的审计中介机构或者专家。其中国家审计机关在审计的实施中居于主要地位，其应该对审计的过程及结果负责，而被聘用的社会中介机构或者专家主要是对审计实施起辅助作用。聘用审计比较特殊的地方在于审计的委托方同时也是审计实施方的组成部分，这就决定了国家审计机关需要对被聘用的社会中介机构和专家进行监督和评价。它们之间的关系如图1所示。

（二） 国家审计机关实施聘用审计的动因分析

笔者认为国家审计机关实施聘用审计的原因主要包括以下三点：

1.有利于对国家审计机关审计力量和资源不足进行有效补充

目前国家审计机关一般对以下审计项目采用聘用审计：国家建设项目审计；企业和金融机构资产、负债、损益审计；国外贷援款项目审计；绩效审计；计算机信息系统审计等。这些项目一般专业性都比较强，国家审计机构由于技术、人员的缺陷，无法保证审计质量，因此，聘用事务所或专家是完全必要的，可以有效缓解国家审计机关的压力，顺利完成重大项目的审计，是对国家审计机关人力、专业资源不足的有效补充。

2.有利于提高国家审计方法技能

国家审计机关通过聘用审计，一方面使中介机构（注册会计师事务所）审计、专家与国家审计相结合，审计人员之间可以相互学习，互为补充，提高国家审计机关人员知识结构，丰富实践经验。另一方面，国家审计机关对中介机构（注册会计师事务所）或专家有监管的职责，通过聘用事务所，可以更深入地了解事务所的审计方法和理念，从而为监管提供更为专业的知识和途径，为对事务所开展高层次的监督提供坚实的基础。

3.有利于降低审计成本

经济学上所说的成本是指人们在经济活动过程中，为达到一定的目的而发生的各种人、财、物、时间、信息、机会等资源的价值牺牲或付出的代价。应该说这个概念是比较全面的，既包括了如人、财、物等显性成本，也包括了如时间、信息、机会等隐性成本。国家审计成本概念，即指一切与国家审计活动相关的，为达到经济监督和评价的效果，取得预期审计效益而发生的各种耗费和支出，不仅包括人力、物力、财力等方面的耗费和支出，还包括时间、信息、机会等方面的耗费和支出。①由于聘用审计可以为国家审计机关节约审计的时间，提高审计的效果，因此，是降低审计成本的有效方法。

二、国家审计机关聘用审计的选择和评价指标

国家审计机关在选择中介机构或者专家的时候，需要对其进行评价。笔者认为聘用审计的评价指标分为两个层次，一个是针对事务所的，一个是针对外聘审计人员的，包括专家。笔者通过对某省级国家审计机关开展聘用审计的问卷调查，总结出聘用审计评价指标如表1、表2所示，并根据问卷结果总结出各指标的权重，即重要顺序。

从表1可以发现目前国家审计机关在对审计中介机构进行评价时，主要从营业收入、声誉和品牌、行业专长、人数规模，处罚和惩戒情况来评价，而且普遍认为声誉和品牌是最为重要的；其次比较看重处罚和惩戒情况。从表2可以发现，对于专家的评价主要是从职业资格、学历和胜任能力、实践经验来评价的。其中胜任能力、实践经验被认为最为重要。笔者认为对于审计中介机构的评价，除了有上述因素外，还应该包括审计中介机构的审计收费。对审计中介机构评价指标应该包括：审计中介的专业实力、审计中介的违规处罚和惩戒情况、审计中介的收费情况。其中审计中介的专业实力又包括审计中介的规模、审计中介的声誉和品牌、审计中介专业特长。对专家的评价指标应该包括：专业胜任能力、职业道德情况、个人信誉。专业胜任能力包括指取得的职称或执业资格、资历，在行业方面的特殊地位；主要指专家取得的实际工作成绩和经验，比如参加过哪些审计项目，取得了哪方面的成果，在审计工作中具有哪些独特的审计方法或经验，能够按照各方面提出的要求和标准完成合同要求的工作任务，甚至可以有创造性；另外，有较强的沟通协调能力。职业道德情况是指最近三年专家被处罚或者被起诉的情况，或者审计质量出现重大问题被惩戒情况，或者与客户有重大舞弊、串通舞弊情况等。个人信誉是指以前参与聘用审计，国家审计机关对其的评价情况。笔者认为国家审计机关聘用审计的评价指标体系应如图2所示。

三、国家审计机关聘用审计现状分析

（一）对聘用社会中介机构的考核没有专门的标准和规定

根据对目前某省级国家审计机关问卷结果的分析发现，目前对聘用审计的评价实际上应由业务处（提出聘用审计的业务处室）派出的审计组进行评价最合适，但实际上，审计组很难做到这一点：一是因为审计组不仅要承担协调任务，还要承担审计任务，很难顾及事务所派出人员的具体工作质量；二是由于目前审计署评价审计质量主要是以结果为导向，因此在对聘用事务所或者专家进行评价时，只能通过查看聘用人员所做的审计档案资料（如审计证据、审计工作底稿等），看看有没有违反相关规定，是否查出了问题，查出的问题是否重大等方面来判断审计工作质量。这种评价方式存在一定的问题。比如，一个审计组审计人员专业性都很强，也很敬业，但碰到的审计对象却是管理上相当好的，这很难查出问题；但另一个审计组，刚好碰到了一个审计对象管理上不好，这样，这个审计组就很容易查出问题。

（二）缺乏针对事务所等中介机构或者专家系统培训内容体系

由于事务所审计与国家审计存在一定的差异，事务所侧重于财务报表审计，主要是对财务报表在所有重大方面的合法性和公允性发表意见；而国家审计机关的审计主要是对财政财务收支或活动的真实性、合规性、效益性进行审计，侧重查处违纪违规问题。因此需要对所聘用的会计师事务所或者专家进行培训，但是目前国家审计机关对培训内容没有形成系统体系，也缺乏实施培训的老师，培训效果差。例如在某国家审计机关实施的国外贷援款项目审计中，因审计署授权时间紧、任务重、项目单位分布地域广，在聘用社会中介机构审计人员参与审计时，只是审计组组长根据特定的项目对受聘人员进行简单地讲解，且大部分都是审计程序方面的内容，至于更深层次地对受聘人员进行法律法规、发现大案要案线索等方面的系统培训甚少。主要原因包括：一是审计组考虑这不是审计组应尽的义务，另外，审计组受时间、能力所限，恐怕很难组织对聘用人员的培训；二是审计机关没有对聘用人员制定相应的系统的培训计划，虽然通过摸底初步建立了社会中介机构及专家的数据库，但对其培训却没有列入议事日程；三是培训经费的来源问题也从根本上制约了对社会中介机构和专家的培训力度与系统的开展。如审计署从2006年开始要求对所有外资项目不允许向下级审计机关授权，只能由省级审计机关组织实施，按规定时间要求对审计署和国外贷援机构出具审计报告，并独立承担审计责任。某省级国家审计机关在实施卫生、林业、农业等国外贷援款项目时，项目执行单位几乎覆盖全省所有县区，而省级审计机关的人手有限，不得不聘用中介机构或者专家，一般省厅派出两三人，抽调中介机构两三人，编入审计组工作，审计大组里再分成两到三个小组，一般在有效工作日30日内完成所有项目。由于时间紧、任务重，审计组里审计机关人员对聘用人员进行系统培训是不现实的，也很难做到。

（三）不能有效地对事务所等中介机构或者专家进行监督

在审计过程中，国家审计机关的业务部门也在实施审计，无法对聘用的事务所中介机构或者专家进行监督，并且国家审计机关的人员对被聘用的事务所中介机构或者专家实施的审计内容也不熟悉，受能力或专业所限，也无法驾驭事务所或专家。同时，参与具体审计项目的事务所成员责任心与个体具有差异，国家审计机关无法掌控。另外，受利益驱动，聘用的社会中介机构可能把主要精力放在能够给自己带来额外回报的审计事项中，如工程决算的核减方面。例如某省级国家审计机关实施的一项高速公路项目竣工决算审计中，聘用了一家事务所参与审计工作，该事务所把主要精力放在核减工程决算方面，而对其他违纪违规问题却很少关注。这是因为通过核减工程决算，该事务所会得到合同规定比例的额外回报。该事务所通过审计，核减了该项目工程决算68 402 997.18元，仅此一项，得到额外回报高达百万元之多。但在该审计项目中实际存在很多问题，而外聘的人员则不关心这些问题。当然，也不能对事务所的工作进行全盘否定，但审计组无法也无依据对其进行有效地监督与评估，审计机关其他部门也没有对其审计质量进行有效地监督与评估，这却是事实。这不能不说是现行聘用审计制度的尴尬。

（四）对中介机构或者专家的依赖性增大

目前国家审计机关在选择事务所或者专家时，大多存在无计划性、随意性、盲目性。遇到大中型国家建设项目、企业和金融项目、国外贷援款项目、绩效审计项目、计算机信息系统审计以及其他适合聘用外部专业人员参与的审计项目或事项时，都有聘用中介机构或者专家的欲望，总感觉国家审计机关的力量不足或能力受限，不从国家审计人才储备或长远发展考虑进行专业技术人才的培养，而是采取短期行为，聘用社会中介机构或专家来解决眼前问题，无形中也弱化了国家审计机关的监督职能。国家审计机关审计人员始终不能参与聘用中介机构或者专家实施的审计工作，专业知识得不到提高，逐渐产生惰性，甚至有被淘汰的危险。这样一来，国家审计机关就更加依赖聘用审计。就某省级审计机关审计的大中型投资项目而言，据不完全统计， 仅2009年就有6个项目委托社会中介机构审计或者社会中介机构派员参与审计，占全年实际实施投资项目审计比达60%，而国外贷援款项目2009年也有至少10个项目聘用社会中介机构人员参与了审计，占全年实际审计项目的67%。有些审计组里审计机关人员无形当中成了监工，对审计的一些技术问题对中介机构或专家产生了依赖性，自己不想过多地去学习、去研究、去解决；另一方面，与这些聘用人员的收入相比较而言，国家审计机关业务人员收入低，无形当中也给国家审计机关人员不想过多地深入研究专业技术问题找到了托词和客观依据。当然，无可否认，聘用审计确实缓解了审计机关人员不足和专业技术受限的矛盾，也取得了一定的成果，但对聘用审计的依赖性风险不可低估。如何在项目的聘用审计与国家审计机关业务人员直接主导审计中找到平衡点，既能让聘用的社会中介机构成为国家审计机关审计监督体系的一支重要的补充力量，又能让国家审计机关及人员依赖性降低，甚至两者相互取长补短、相辅相成、相得益彰，不仅能化解依赖风险，而且为国家审计机关所用，确实值得深入研究。

四、国家审计机关有效实施聘用审计的措施

针对第三部分指出的聘用审计存在的问题，笔者提出了以下的解决措施：

（一）制定对中介机构和专家的考核规定和指标，对中介机构和专家进行有效地考核

国家审计机关应该对中介机构或者专家完成的审计项目制定量化的考核标准，在进行审计收费约定的时候，可以把考核情况列入其中，在审计初期先发给其一定百分比的审计费用，业务部门应该对单个审计项目为单位进行考核，对考核合格的发放剩余的审计费用，对于不合格的要扣除一定的审计费用。每年再根据已完成的单个项目考核结果组织一次对审计中介机构或者专家的汇总考核。考核的内容包括工作纪律、业务基础工作、审计成果等方面，并做好考核记录。建立审计质量保证金制度，中介机构或者专家一经聘用，一次性收取一定数量的审计质量保证金，聘用期满，没有质量问题和违反相关规定的行为，全额退还保证金。②

1.对受聘的中介机构有下列情形之一的，国家审计机关将清退实施该项目审计的社会中介机构，被清退的社会中介机构三年内不得承接相关业务：重大违纪违规问题应当披露而未披露的；将受聘审计项目转包或分包给其他单位或个人的；在一个年度内累计两个项目没有在规定的时间内完成审核工作的；在一个年度内累计两次不服从审计机关项目审计安排的。

2.外聘专家具有下列情形之一的，取消其资格，且不支付审计费用：在一个年度内三次不应聘的；应聘中选后无故放弃参加审计项目的；考评结果不合格或存在严重审计质量问题的；隐瞒审计发现的问题或者与被审计单位串通舞弊的；利用受聘工作从被审计单位获取不正当利益的；将审计结果用于与审计事项无关目的的；违反审计纪律和保密纪律或回避规定的；拒绝接受审计机关指导和监督的；不履行聘请协议规定的其他义务的。

（二）规范培训内容，建立培训知识体系

聘用审计的培训应该分为两个部分，一个是对外聘人员审计职业道德的培训，一个是对外聘审计人员审计项目相关要求的培训。第一部分对职业道德的培训，应该强调在审计过程中，遵守客观、公正、独立的原则，独立性要求审计人员在审计过程中保持形式上的独立和实质上的独立。此外，外聘人员应该对被审计单位和项目的秘密进行保密，没有经过允许禁止对外披露。第二部分是对审计项目相关要求的培训，主要体现在三个方面：国家审计准则和审计程序，主要包括审计项目的审计目标、审计范围、审计内容、审计方法、审计程序、审计纪律等；宏观政策，例如最近时期的宏观经济政策、财政税务政策、社会保障、医疗、环境资源、农村农业政策等等；计算机审计培训。所有这些培训不应当限于泛泛的、短期的一般性培训，而应当是专业化的、针对性很强的、较长时间的深度培训。培训的经费来源可以考虑由审计机关、被审计单位、社会中介机构三方共同承担。

（三）制定统一的监督规范或方法，有效实施对中介机构或专家的监督

国家审计机关相关的审计业务部门、法制（法规）部门、审理稽核部门组成现场审计工作监督小组对中介机构或者专家实施定期或不定期的监督检查，对中介机构的人员和专家进行相关国家审计技术的指导，对发现的问题应该及时处理解决。对中介机构或者专家形成的审计工作底稿，采取业务部门、法制部门、分管领导三级复核方式进行监督和检查。业务部门所做的复核为第一级复核，主要是在审计外勤现场，由审计组长对外聘人员形成的工作底稿进行逐张复核；法制部门所做的复核为第二级复核，主要是对一些重要的审计事项，存在争议的审计问题进行复核；分管领导实施的第三级复核，主要是对重要的审计工作底稿，查出的重大审计问题，准备签发的审计报告等内容进行复核。

（四）对采用外聘审计的项目作出明确规定，并对国家审计机关的审计人员进行奖励考核

虽然目前审计署对外聘审计的一些项目作出了规定，但规定不是很明确，因此许多国家审计机构可以利用这种含糊的规定，对很多项目都采用聘用审计。笔者认为应该说明被审计项目的规模，比如金额在多少以上等来说明是否可以采用聘用审计。同时国家审计机关在聘用审计实施完毕后，应该对相关业务部门的人员进行考试，并请专家等进行评分，对于成绩优秀者给予奖励。

（五）建立外聘中介机构库和专家库

国家审计机关结合近几年来对中介机构评价情况、审计质量综合考核结果、项目管理人员评价、熟悉审计程序及技术方法等情况，对中介机构综合考核结果进行排序，并把排序的情况记录入中介机构库中，便于下次进行聘用的时候使用。同样对最近几年外聘专家的审计质量、考核情况等进行排序，并把排序情况记录入外聘专家库中。审计机关安排审计项目时将视审计费用的高低通过招标或随机抽样方式在名录中选定。考核结果经国家审计机关领导审核批准后，记入专家及中介机构考核档案，并以此作为优先聘用专家及中介机构的依据。备选库应当保持一定的规模和合理的人员结构，以保证用人质量。备选库的建立需要实施以下的步骤：根据审计业务工作的需要，通过媒体向社会发布招聘（招标）信息；各业务部门和有关单位推荐的外部专业人员要征得本人同意；外聘人员须经所在单位同意；所有愿意进人才库的个人必须向国家审计机关提出书面申请。 国家审计机关对报名人员提供的执业资格证明、相关工作经历进行审核，并向报名人员所在单位人事管理部门进行咨询，从中挑选符合资格条件的专业人员进入备选库，并通知本人。备选库实行动态管理制度，坚持优胜劣汰，根据实际情况和工作需要，每年对备选库进行一次调整补充，备选库调整结果及时通报相关人员，根据考评结果，业务能力强和职业道德水平高的受聘人员将列为重点聘请对象。●

【参考文献】

［1］ 北京工商大学会计学院课题组.基于成本预算视角的国家审计质量控制研究［R］.审计署审计科研所2008年度立项课题，2009.

［2］ 陕西省审计厅关于印发《陕西省审计厅聘用审计工作试行办法》和《陕西省审计厅审计专家库管理试行办法》的通知［S］.陕审发［2008］137号.

［3］ 审计署关于印发《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》的通知［S］.审法发［2006］39号.

作者：李越冬

第二篇：国家治理和国家审计研究

对国家审计的本质认识

在审计发展的这一过程中，基本可以归根为以下三种认识。一是审计是会计的产物，其主要的任务就是检查账簿，监督会计行为是否规范准确;二是审计是民主制度的产物;三是现代经济制度下，基于公司所有权以及经营权的分离产生，企业所有者为了规范经营者行为，以及检查其是否履行了应当负担的职责而产生的一种经济监督活动和机制。

以上的三种认识是不同的时代背景下，专家学者基于不同的视角，对于审计的认识以及判断。在最开始的时候，人们在进行会计活动的过程中，发现会计只是行使了记账的任务，但是对于在记账过程中发生的错误往往没有专门的机制和制度去规范。由此孕育出了审计这个会计活动，在最开始，审计只是作为日常会计活动的补充和完善，并没有实质地单独蜕变出来。对于国家审计而言，已经不仅仅是简单的监督国家社会的相关部门了，已经上升到一个新的阶段，肩负着合理有效地配置国家资金和资源的责任，国家审计已经从最开始的查账进入了一个新的阶段，它更多的职责是肩负着社会经济活动的有效运转和健康发展，结合国家治理层面来讲，国家审计给国家社会经济体制和制度提供了检验的可能性，从另一方面来说，促进了相关社会经济制度的完善与发展。

国家审计的产生和发展

归根结底，国家治理的需要衍生出了国家审计，而国家审计随着国家政治制度不断进步、完善。

最初，在部落和氏族社之中，“国家”的制度是很不完整的，社会以及政府部门很少，并且从事经济活动的相关人员也比较少，国家的统治者就会指派相应的人去管理，比如说我国西周设置“掌治朝之法”的宰夫、雅典社会的财产审计制度等，这就相当于早期简易的审计制度了，统治者可以确保有限的税收可以得到一定的保证，同时协调有关部分和纳税者之间的矛盾。

不管是在我国成立的最初阶段，还是现在，民生问题、经济问题以及生产力问题都是我国重视的问题，在这七十年的发展过程中，国家审计在国家治理方面发挥着越来越不可替代的作用。国家审计也是从一开始的国家收支发展到与收支相关的各种社会经济活动上，除此之外，在政治、教育、法制、环境、文化等问题上，审计活动也是很关键的一环。

国家审计在国家治理层面的定位

我们单独从国家层面和国家治理的层面上来看，国家审计是一项国家十分重要的政治经济制度，是国家社会发展到现在的一项产物。不管是我国的社会主义制度还是西方发达的资本主义制度，国家治理的侧重面都是如何使公共资源在各个社会层次得到合理有效配置的问题，都需要结合各个国家实际情况去设置不同的机构和部门，其实国家审计就是作为监督系统的一部分而存在的，这是基于管理学的角度进行分析的。同时从国家政治的角度进行分析，国家审计是被写进每个国家的宪法的，这里就显现出了国家审计的不可替代性和权威性。

在审计活动的实践之中，预防功能是处于第一步的，既体现在审计的具体活动中，也体现在发挥审计的作用之上，体现在对很多经济活动提前提出政策性建议等方面;揭示功能是发生在审计活动具体的实施过程之后，是一定要突出准确性和目的性的，审计对于经济活动中的错误一定要敏感，发现问题要及时准确地去揭示;抵御功能是审计作用的最后一步，对于出现错误的经济活动要提出改进意见和建设性意见，那就必须要求审计要深入分析出现问题的原因，提出治标又治本的改进意见。

国家审计的作用

经过我们上面对于国家审计发展历史的论述以及审计的重要性、作用体现，我们发现虽然在不同时期以及不同的社会制度下，审计执行其作用的形式和审计存在的标准是不同的，对于国家以及社会做出的积极贡献不尽相同，但是在维护国家自身稳定和发展，促进国家经济和谐繁荣的发展，维持社会稳定的秩序，降低国家贫困率等大的层面上发挥着不可替代的作用。经过结合历史发展的情况和国家现阶段的实际情况，我们总结出国家审计对于国家治理积极的贡献主要体现在以下几个方面。

国家审计可以维护国家安全

维持国家安全是保证社会和谐稳定，保持国内经济稳定和繁荣，维持国内社会各个体系部门正常运行的基础，是国家治理的最基本的、首要的目标。而它作为国家治理不可替代的一个环节，对于国家的经济体系，审计在国内财政金融稳定运行，保护国家信息安全，在地方性和国家债务甚至环境保护等层级都有着不可替代的作用，同时审计在这些方面也做出了越来越多的努力。

国家审计可以监督和规范权力的发挥

我们通过前面的论述可以知道，国家宪法是将国家审计写进去的，国家宪法规定了国家审计的权威性，是审计实行其必要活动的法律保障。在社会体系的正常运转中，是国家宪法赋予了各个政府部门和个人权力，拥有权力的部门和个人应用被赋予的权利去指挥下面部门的相关政策的执行。一旦相关部门和个人钻法律的漏洞，应用上面的权力徇私舞弊，做出有损国家、社会和个人的活动，此时，国家审计就发挥了它的作用，通过对于权力的监督和威慑作用，去约束和制止相关违法活动，避免这种不良现象的出现。

国家审计可以有效防止腐败活动

为了维护国家秩序以及促进国家经济稳定繁荣地发展，最重要的一步就是保持国家资源在全国范围内得到均衡有效的分配。但是一些腐败活动的出现总是会使得资源不能得到有效的配置，从而制约实现国家治理的目标。从社会反应出的一些现实案例来看，国家审计在制止政府部门的腐败举动方面发挥了十分积极的作用，国家审计部门每年都会发现很多徇私舞弊的案件，并依法将这些违法行为向相关执法部门进行检举。这种现象不仅经常出现于我国的执法活动和审计活动中，并且在西方资本主义社会中也经常出现。

国家审计维护民生权益

民生问题一向是被我国重视的难题，这个问题是检测一个国家和社会建设的好坏程度的一个重要指标。自从我国把经济建设放在首位以来，就对相关问题做出了很多的政策性建议和许多令人印象深刻的努力。我国的国家审计，把保护个人的财产安全等作为首先要解决的问题，解决了很多由于上传下达不符造成的问题，改正了很多对于人民生活严重不利的行径，保障和改善了人民的生活环境，在加快我国和谐稳定社会的建设等方面发挥了重要作用。

结 语

本文从国家治理的角度，通過总结国家审计的发展历程以及其对国家治理的重要作用，提出了对于国家审计在以后国家发展历程中的发展方向和进步途径的建议。国家审计与国家治理是相互作用、相互影响的。我国国家审计三十余年的发展表明， 我国的审计制度总体上是适合我国国情的， 无论是在审计内容、方法与程序方面， 还是在审计的影响力方面，我国的国家审计都不逊色于西方发达国家。在很多方面不仅体现了中国特色，而且在世界上处于领先地位。因此，对于我国国家审计制度， 没有必要妄自菲薄，而应当看到我国审计制度的成功之处， 并在此基础上进一步向前发展。国家审计的基础性地位使得在没有有效的国家审计制度的情况下，无法实现国家治理，政府应该完善国家审计相关制度，使国家审计更好地参与到国家治理当中，为国家治理服务。

(西京学院)

参考文献：

[1]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015(09)：64-83+204-205.

[2]唐大鹏，李鑫瑶，刘永泽，高嵩.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J].审计研究，2015(02)：56-61.

[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012(06)：60-72+206.

作者：王悦

第三篇：国家审计与国家治理协同关系研究

一、国家治理目标的发展

国家治理就是针对政府、市场和自愿提供公共产品存在负外部性时，由政府对这些公共产品进行引导、加强和管理。计划经济时代，国家治理主要采用行政方式对经济领域进行调配，经济生活中会出现粗放式经营及政府行政效率不高等计划经济时代特有现象。因此国家治理就是国家的统治阶级及其国家各级行政机关为了实现国家统治职能，通过一定的制度安排和体制设置，协同其他的立法、司法等组织结构，共同管理公共事务、推动经济和社会协调发展的过程。治理的本源在于国家在社会中享有人民赋予的主权，随着社会经济生活的多样化及政治领域的复杂性，公共领域治理范围在不断扩大延伸，不同利益主体对公共事务不断进行冲突和协调，需要不同层次的主体自行采取联合行动，对权力进行制度安排的持续治理活动。从而形成相互联系、相互依赖和相互作用的决策、执行和监督治理系统。

为了切实贯彻国家治理目标，就必须有针对性的健全、完善、增强对各治理主体的权利制约系统，增强专门用于预防、揭示和抵御的权利侵害病毒的免疫系统的功能。因此，国家治理就是由众多、功能各异的免疫系统组成的有机整体，当然，国家审计作为国家经济健康运行的免疫系统的一部分，在国家治理体系中发挥非常重要的作用，监督评价个治理主体的权力运行方式，约束公正财政的使用情况。随着国家治理目标内涵和外延的不断扩大，国家审计的目标层次由低到高，审计范围不断扩大，审计方法也在进行科学改革，同国家治理机体中其他免疫系统相互配合协调，促进整个国家治理结构功能的不断完善和提升。

国家审计的本质是国家治理整个机体中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理体系中的重要组成部分。作为对权力和公共财政制衡的工具—国家审计，是国家治理的重要组成部分和重要监督、评价、鉴证工具。从系统论的角度看，国家审计的产生于国家治理对它的需求，国家治理整体目标的发展情况决定了国家审计的未来走向。以国家治理发展目标为导向的国家治理审计，是新时期国家审计理念的进一步拓展，是在复杂的政治经济形势下对审计定位的重新审视和高度凝练。

二、基于国家发展视角的国家审计目标演变

关于审计产生和发展的源泉，国内外学者普遍认为随受托责任产生而产生，发展而发展。当生产经营规模的扩大导致财产所有者不能独立管理经营好自己的财产时，才会出现委托第三人对财产代理经营者的受托责任情况进行鉴证、监督和评价，避免出现道德风险和逆向选择而对财产所有权人造成利益损害。所以，为了确保审计职能的正确履行，首要的特点是独立性，对财产的委托人负责。根据审计主体与审计客体之间的区别，分为内部审计和外部审计，其中外部审计又包括国家审计和注册会计师审计。国家审计的本质在于委托受托责任前提，随着国家发展的不同阶段和历史条件，遵循审计本身的规律，审计的目标、重点、方法、任务也在不断向前发展。

我国的一切权利和财产都属于人民，但并不是所有的人民都参与国家治理，为了避免信息不对称给委托人带来权利滥用的损害，国家审计服务国家治理的需求，对各级受托人国家职能的履行和受托责任的发展情况进行监督制约和权力制衡，在国家的发展中起着不可替代的作用。本文以国家的发展脉络阐述国家审计目标的演变沿革。

（一）古代国家审计：对账目进行详细审查 中国古代审计起源，审计史研究者基本达到共识，原始社会没有审计，萌芽应该在奴隶社会，具体在哪个朝代，并没有详实的资料予以记载，有学者认为是大禹时期产生审计，主要为诸侯治水、政绩考绩及娇女贡赋进行检验。有学者认为是在西周，主要标志是对宰夫执行的就地稽查审计，宰夫职掌的审计，不仅是中国审计的起源，而且对以后审计机构的设置、职能的发挥起着非常关键的作用。虽然政府审计起源于哪个朝代无法考证，但是古代的国家审计，主要是为奴隶主和君王负责，如在西周时期的天子之下，设有天、地、春、夏、秋、冬六卿之职，大宰为天官之掌，大宰下有司会，小宰的属官宰夫具有审计职能。监官和部门史官也有一定的审计职能；秦汉设立的御史监察机构，审计除了具有政治监察外，还发挥管理的职能，开启了中央财计组织部门经济监察权力独立之先河。唐朝设立了独立的审计部门，比部从司法系统独立地对中央至地方各级官府的财政财务收支进行勾覆，进一步提高了审计的权威性和独立性，开创了中国审计与监察相结合的历史新时期。

由于古代的政治经济文化发展的特色和局限性，国家的存在主要为统治者服务，而统治者具有独裁的性质，把国家看成是自己的，没有意识到人民在国家发展中所发挥的作用，运用暴力来维护政权。所以产生的具有国家审计职能的部门也直接向统治者负责，通过手工的详细审计经济账目发挥经济监督的职能参与国家的治理，成为以“统治者中心主义”为治理方式的重要组成部分。国家审计大部分通过与统治者有相当血缘、地缘关系的精英人物来完成。参与国家治理的目标是维护奴隶主、封建专权，强化中央集权的专制统治，保证与统治者相关的政治、经济、军事和文化等方面权力运行的畅通。我国古代国家审计经历了由盛及衰的过程，与奴隶制国家、封建国家的兴衰和治理的效果紧密联系在一起，所以国家审计的产生发展与国家的体制是休戚相关的。

（二）近现代国家审计：借鉴西方审计思想，强调体制上的独立性 西方资产阶级革命胜利后，先进的西方民主思想和民主政治对中国政府审计产生深刻的影响，进步知识分子和民族资产阶级在民主政治博弈逐渐意识到建立符合国情的审计模式的重要性，这种先进的思想同时受到西方国家已经建立起来的成熟审计模式的影响。商品经济的发展和受托责任理论在西方国家发展的日臻完善，各国结合自身的政治、经济、文化、法律等社会环境形成和完善了立法、司法、行政、独立四种较为成熟的审计模式 。其中立法型审计模式中审计机关隶属于立法部门，具有一定的惩罚权和审判权，独立性相对其他三种审计模式较高。司法型审计模式的国家审计机关位于行政和立法之间的独立机构，隶属于审计法院，审计具有一定的裁判权，能够合理保证审计的高质量和判决的合法有效性，审计建议的权威性。我国就属于行政性审计模式，审计机关是政府行政管理部门的下属机构，受国家最高行政机关的领导和调配，行政上有利于统一领导，但独立性和权威性不高。独立型审计模式是指国家审计机关在立法权、司法权和行政权之外，独自发挥监督评价职能，审计结果不受其他任何机构和个人的影响，是一种非常理想的独立状态。

在近代社会，随着西方民主政治的崛起与本国国情相结合，权力和所有权结构日益多元化，形成不同层次的利益群体，多种多样的利益关系和与之相适应的受托责任关系，并产生了公共资源和公共财产以及公共利益等概念，这些公共资源和公共利益使得政府必须对公众承担一定的受托责任，公众通过代表对政府行为进行监督，同时委托审计对政府部门履行的受托责任进行监督，将审计信息提交给广大的利益相关者，包括人民大众、政府机构、以及管理和经营各类资源和机构的企事业机构等等。不同的国家审计体制的选择取决于国家的政治体制和统治者期望国家审计在复杂的政治博弈中取得哪些整治效果和审计期望价值。立法、司法型国家体制中，国家审计强调对权力的制衡；行政型国家体制，国家审计更多注重行政政府的操作职能。但是由于在近代，封建传统仍有残留，半殖民地半封建社会的特殊现实国情导致很多监督都是治民不治官，治上不治下，近代政府审计终于未能彻底完成审计组织、审计方法和审计制度的现代化，形式上完善和严密的审计机构和制度并不能发挥国家治理初衷。因此国家审计的作用发挥离不开特定的政治环境。

（三）当代国家审计：强调体制机制完善，拓展治理领域和职能 新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济体制，沿袭革命根据地的作法，审计曾经在中央和地方财政部门发挥作用，但不久就被财政监察及监察取代，从1949年到1978年，弱化了国家审计职能。改革开放后，经济领域滋生了很多违法犯罪、以公肥私、盲目投资等危害经济健康运行的不正常现象，内设的财政、税务监督已经不能适应社会经济发展的需要，必须坚强法制建设，依法实行审计监督制度。于是从1980年开始，各级行政组织对国家审计重新进行认识与互动，结合我国进行的经济体制改革和行政化建设，就修改《宪法》的时机，将实行审计监督制度列入宪法：我国建立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。1983年9月，成立国家审计署，隶属于国务院。2006年对《审计法》进行修订，进一步明确了依法审计的重要性，不断发挥国家审计的重要性，逐步深化财务审计和金融审计，稳步推进国有企业审计，积极探索经济责任审计，积极贯彻公共财政运行到哪里，审计监督必须跟进的理念。国家审计工作逐渐融入到经济运行的每阶段，审计机关不断加强“人、法、技”的锤炼。国家审计不仅仅是发现问题，更多是对问题背后的体制、机制的完善，国家审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。

在当代中国社会，一切权力来源于人民，归属于人民，人民的利益是至高无上的。受托责任要以人民利益为中心，推动人民大众、政府及工作人员和公共资源经营管理者之间的利益关系良性循环发展，这些利益相关者共同选择的变化，推动现代审计的确立和变迁，同时也对国家审计提出了更高的要求。国家审计在国家治理中领域中，审计领域逐级扩大，职能不断拓展，作用和地位日益提高：1987年，党的十三大确立了有计划的商品经济体制，针对经济转型期各种矛盾纷呈现象，要求国家审计要严肃财经法纪，加强廉政建设。1997年，党的十五大明确了社会主义市场经济体制，明确经济变革方向，国家审计服务宏观调控，促进改革开放和经济深层次发展。2002年，党的十六大提出加强对权力的制衡和监督，审计机关要和司法机关、行政监察等为一体，明确国家审计在对权力的制约和监督方面的作用。2007年，党的十七大提出国家审计要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全即相互制约、相互协调的决策权、执行权、监督权的权力结构和运行机制。2012年，党的十八大提进一步强调发挥经济责任审计的作用，建立健全权力运行制约和监督体系，加强监督，推进权力运行公开化、规范化。

三、构建国家治理审计，发挥多类型国家审计在国家治理中的作用

国家审计在国家治理大系统中，作为权力制衡工具服务于国家治理系统健康平稳运行，从国家治理的发展脉络看，构建国家治理审计，丰富多层次国家审计内容，实现国家治理良性审计，构成国家治理的重要组成部分。今后国家审计的发展方向和目标是围绕构建和谐国家治理的目标导向和重点领域实施。

（一）重视环境审计，实现经济的可持续性循环发展 十八大将生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局。节约资源、保护环境、维持生态平衡是生态文明建设的主阵地。国家审计是生态文明建设的重要力量，资源环境审计在生态文明建设中将大有作为。以生态文明建设的本质和要求为出发点，资源环境审计应充分发挥揭示、威慑、预防和抵御机制的作用，应进一步扩大业务范围，探索并实施包括矿产资源、国土资源、林业资源、渔业资源和能源资源在内的资源管理审计，开展包括水污染、土壤污染、废物管理、大气污染、气候变化在内的环境治理审计，明确资源环境审计目标，识别和评估人类行为带来的资源环境问题及相关风险，审计人员要了解政府缓解、预防和控制上述风险的机理；了解政府应对威胁的法规、政策和财政工具有哪些？关于资源环境问题的利益相关者有哪些？他们的角色和责任是怎样的？相应的公共开支的情况如何等等，坚持以促进落实节约资源和保护环境基本国策为目标，及时发现、揭示和抵御资源环境保护工作中存在的问题和风险，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

（二）充分发挥经济责任审计在国家治理中的作用，推进民主法治的深入发展 经济责任审计是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的重要职责，为了加强对干部管理和监督管理工作，促进党风廉政建设，治理腐败行为，推进依法行政。作为一种新型的组织审计工作的方式和理念，经济责任审计的展开方式、体制构建、审计实施内容蕴含在国家审计本质的范畴内，同时其独特直接的审计理念、审计对象又使其成为国家审计验证各级受托人受托经济责任全面有效履行的重要手段。构建和谐社会的目标之一是建设善治政府、有效政府、服务政府，树立广大公民对政府的信心，强调公民对广大政治的参与权和监督权。经济责任导向审计模式是一种全新的审计模式，保证公民直接参与到国家治理的工作决策和执行环节。经济责任导向审计模式有助于更好的从公共受托责任的角度解释国家审计的本质，具有中国审计特色的蕴含人、资金于一体的审计方式。挖掘经济责任审计科学的审计方法，促进国家治理审计与经济建设有机结合起来，构建经济责任导向审计在国家治理中的良性作用，结合对责任人的审计，和相关的资金、政策、项目融合在一起。通过这些渠道和途径实现公民的参政议政，充分体现了社会公众的意愿，在降低治理成本的基础上削减矛盾，提高了国家审计机关的水平和效率。

（三）国家审计体制与国家治理结构顶层优化控制 新时期的国家审计已经明确为经济社会健康运行的免疫系统，但是，我国国家审计行政体制的设置使之缺乏独立性，欲达到国家治理审计在更多领域发挥作用，必须对国家审计体制进行改革和国家治理结进行顶层优化控制，解决国家审计为谁负责，归谁领导的关键问题，从权利制衡和监督视角发挥国家治理审计的独立性作用，同时与之相配套的审计制度、规范和机构也需做出相应变动，当然，现阶段我国的行政型国家模式在设立之初是符合我国国情的，只在部分国家审计职能发挥的领域出现有损独立性问题，所以在当前的情况下，完全改革国家审计也是不可能的。但可以考虑分两部走进行改革：第一步，维持国家审计署部门现状，更名为审计部，垂直领导；第二步，在人大下组建审计监督委员会，全面履行审计职责，发挥国家审计的独立监督作用。国家治理审计必须立科学的审计理念、创新审计体制、转变审计思路，在高层次、多领域发挥审计“免疫系统”功能；不断在经济责任审计、资源环境审计、廉政审计等多种国家审计领域开拓进取，体现对被审计单位的监督与服务意识，营造良好的审计监督氛围，预防、揭示、抵御经济社会的违法违规问题。

（四）以公共财政审计为主线，全面保障国家经济安全 在众多的国家审计类型中，公共财政资金审计是从事的时间最长，也是审计人员最为擅长的，能通过披露出的公共财政资金问题，追根溯源与资金相关的政府、项目所出现的问题，再把对人的责任审计、对决策的绩效审计融合在一起，达到维护国家经济安全、改善国家治理水平以及提高国家治理效率的终极目标。所以国家审计在从事传统的审计及高层次政府审计领域中，以公共财政资金为主线，重点关注国土安全、国家财政、教育医疗等涉及民生及安全的重要领域。通过完善法律法规、健全机制以减少权利的寻租空间，加大违法成本，保证经济运行的真实、合法、有效。公共财政专项资金审计是国家审计的重要组成部分，是限制政府公共权力扩张、制衡公共权力的一项重要制度安排。将财政资金及调配公共财政资金所需权利融合在一起对经济权力进行审计监控，关注国家经济领域中出现的公平、环境、质量、风险等系列社会问题，突出公共财政资金审计，关注民生资金审计，加大资源环境审计，发挥国家审计在国家治理体系中的建设性作用，对审计中发现的制度性问题进行修正完善，促进社会主义和谐社会建设，保障国家经济安全。

参考文献：

[1]蔡春：《环境变化条件下国家审计对国有企业的审计权及其实现形式》，《审计理论与实践》2001年第5期。

[2]刘家义：《以科学发展观为指导推动审计工作全面发展》，（在五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话）2008年3月31日。

（编辑 园 健）

作者：张文钦