行政诉讼法初步论文

[摘要]行政诉讼的受案范围是进行行政诉讼的前提性问题。现行《行政诉讼法》在规定受案范围时采用“概括式规定+肯定式列举+否定式排除”的立法模式，这一模式存在着缺陷。文章梳理其缺陷，并提出完善建议。今天小编给大家找来了《行政诉讼法初步论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

行政诉讼法初步论文 篇1：

再论《行政诉讼法》修订对征收拆迁的影响及对策

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了修改《行政诉讼法》的决定。修改后的《行政诉讼法》（本文称2015年《行政诉讼法》）解决了原《行政诉讼法》的诸多缺陷，例如，受案范围狭小，起诉要件过于严格或不明确，无法满足对抽象行政行为的审查需求，行政诉讼参加人范围狭小，对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制等，对行政诉讼必将产生深远影响。作为行政诉讼案件重要类型的征收拆迁案件会因此次修订而产生什么影响呢？笔者曾在本刊2014年第12期发表《〈行政诉讼法〉修订对征收拆迁的影响及对策》，从五个对征收拆迁影响较大的规定出发进行论述并提出相应对策。本文将补充阐述《行政诉讼法》修订对征收拆迁产生的其他影响及其对策。

一、初步解决了立案难的问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，不少地方法院因担心维稳问题，尽可能将征收拆迁案件拒之门外，这样“不仅被征收人立案难，政府立案也不容易”。地方政府对法院消极应对司法强拆的现状无可奈何，大量的重点工程建设进度受到影响，一些地方政府也不得不消极纵容开发商的暴力拆迁行为，酿成诸多社会矛盾，甚至恶性事件。同时，法院不受理公民的征收拆迁诉讼，大量公民采用信访途径，也给政府维稳带来巨大的压力。

2015年《行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项规定，对征收、征用决定及其补偿决定不服的可以提起诉讼。这就将征收案件明确纳入法院受案范围，2015年《行政诉讼法》将立案审查制度改变为立案登记制度，并且有一系列的配套规定以保证诉权。2015年《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”2015年《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”

以上规定是针对如何保障起诉人的诉权而设计的制度，对于政府来说，被征收人签订了补偿协议后拒不搬迁，以及村民委员会收回村民土地的起诉，征收人的诉权有了保障，但是，如果国有土地上被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，征收人可以申请人民法院强制执行，那么，法院对征收人提交的强制执行申请是否适用登记制呢？从立法的精神来看，应当适用登记制，但是毕竟法律没有明确规定，这就给法院不受理政府的强制执行申请或者不一次性告知补正申请书内容提供了借口。况且《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》的文件并未被废除，受理法院在执行前必须报上一级法院审查批准，上一级法院的审查没有期限限制，也未规定一次性告知制度，更没有明确具体的审查标准，征收人的强制执行申请是否仍会被束之高阁，笔者仍然心存疑问。不过，就目前来说，征收人可以采用邮寄办法向基层法院邮寄强制执行申请书。人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，征收人可以向上一级人民法院提出强制执行申请。

二、征收补偿协议定性为行政合同

2015年《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议，人民法院作为行政案件受理。解决了“蝙蝠是鸟还是兽”的争论问题，也解决了之前多数法院按照民事案件受理的状况，同时，也改变了此类案件的证据规则。法院按照民事案件受理被征收人的起诉，《民事诉讼法》第六十四规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。也即“谁主张、谁举证”制度，明确了提供证据证明案件事实的责任应由主张事实的被征收人负担，被征收人对自己提出的主张，有责任提供证据。现在，征收补偿协议定性为行政合同后，政府签订征收补偿协议被视为行政行为，就要受行政诉讼法调整，根据2015年《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。这就把举证责任转移到征收人身上，征收人需要提供证据证明自己作为签订征收补偿协议的主体具有合法性。以国有土地为例，由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定在征收程序的哪一阶段签订征收补偿协议，但是，政府签订征收补偿协议的时间至少应在征收程序启动之后，也就是说，政府最早也应当在征收补偿方案征求意见稿公告发布之后与被征收人签订补偿协议， 所以，政府需要证明征收行为应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布。如果政府签订补偿协议的时间更晚，那么，签订补偿协议之前的所有法律程序，政府需要在法庭上出示，以表明自己主体合法。另外，政府还需要对补偿协议条款的合法性提交证明。总之，将房屋征收补偿协议定性为行政合同以后，政府的举证责任加重了，政府只有依法征收，坚持正当程序原则，才能为将来可能发生的诉讼奠定胜诉基础。

三、级别管辖可能被提高

对于被征收人来说，希望受理法院管辖级别越高越好；对于地方政府来说，希望管辖级别越低越好。2015年《行政诉讼法》为被征收人提高管辖级别提供了可能。2015年《行政诉讼法》第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”这里的“经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定，可以成为被征收人提高管辖级别的法律依据。也就是说，被征收人不追求复议机关能解决问题，而是一定要提起行政复议，并且不是向同级人民政府提起行政复议，而是向上一级行政机关提起行政复议。《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”对于征收集体土地案件，被征收人对于县级国土资源局作出的责令交出土地决定，被征收人可以向市级国土资源局申请行政复议。这样，被征收人通过提高申请行政复议的级别，达到让市级国土资源局所在地的法院管辖一审案件的目的，这就为避免地方政府干扰法院审理案件创造了条件。

另外，2015年《行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”2015年《行政诉讼法》删去了上级人民法院“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，这就使基层政府欲对本辖区内同级法院审理征收拆迁案件施加影响变得越来越困难。因此，市、县级人民政府应当完善征收程序，确保征收程序经得起司法审查。

四、地方规范性文件纳入司法审查范围

许多市县级人民政府制定了关于征收拆迁方面的规范性文件，由于这些规范性文件具有操作性和本土性，所以，对于指导征收拆迁工作起了重要作用，但是，也有不少规范性文件存在与上位法抵触的情形。以前，人民法院在审理行政案件中，尽管发现了市县级人民政府颁布的规范性文件不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定行政行为合法的依据，因此造成司法不公。2015年《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。“前款规定的规范性文件不含规章。”2015年《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这就是2015年《行政诉讼法》规定的附带审查机制。这种附带审查机制在《行政复议法》第七条有规定。2015年《行政诉讼法》规定了附带审查机制，是立法的一个进步。

对于基层政府来说，应当重新审查规范性文件是否存在违反上位法的情形，并及时修订违反上位法的规范性文件。在存在问题的规范性文件修订前，征收部门在征收过程中尽可能不适用有问题的条款。

五、证据制度对行政机关提出了更高的要求

在征收过程中，一些被征收人出于对征收的抵触情绪，往往拒绝征收人员和评估人员入户勘察丈量，并拒绝提供土地房屋权属证书。对此，征收人常常发布一个通知送达给被征收人，告知其将通过查阅房屋土地档案资料、外围勘验丈量等方式，确定补偿的依据。如果被征收人提起诉讼，在法庭上出示其土地房屋权属证书作为补偿的依据，征收人通常引用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第五十九条规定予以抗辩，该条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”但是，2015年《行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”这就给了原告或者第三人补充证据的更大机会。不过，如果被征收人在法庭上出示了补偿证据被法院采纳，只是补偿数额多少的问题，征收人并不存在违法之处。所以，征收人对被征收人拒不配合的情形，征收人还可以继续采取查阅房屋土地档案资料、外围勘验丈量等方式，确定对其补偿的数额，绝不能因为被征收人拒不配合而影响征收进程。

根据《政府信息公开条例》规定，征收拆迁的政府信息属于政府应主动公开的信息。事实上，政府常常不公开征收信息或者公开的征收信息不全面。在征收拆迁案件中，被征收人往往采取申请政府信息公开的方式寻找征收人的违法之处，然后通过谈判达到提高补偿额的目的。其方法是先向征收人申请政府信息公开，征收人不予答复或者答复不符合要求，被征收人就向法院提起行政诉讼，要求确认征收人违法，并重新予以答复。但是，2015年5月1日之后，被征收人对于政府征收信息可以不经申请，直接向法院提起诉讼了，因为2015年《行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但是被告应当依职权主动履行法定职权的除外。所以，征收人为了避免当被告败诉，最好的办法是在政府网站主动公开政府征收信息。

在征收拆迁案件中有这样两种案件，一种是未经法定程序强制拆除房屋的案件，比如，征收人将被征收人强行带离房屋，然后对房屋予以拆除，并拒绝进行赔偿；一种是经过法定程序拆除了房屋，但未对房屋内的财产进行登记转移，造成房屋内的财产被损毁的案件。以前《行政诉讼法》规定原告举证，但原告举证几乎不可能，造成被告赔偿不到位等问题。这种情况在2015年5月1日之后就改变了，因为2015年《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”这就确立了举证责任倒置原则。如果出现前述两种情形，被征收人要求征收人赔偿损失，征收人不能就此举证证明自己没有责任，就推定被征收人赔偿损失的主张成立。因此，征收人或者规划执法单位在拆除房屋时，应依照法律程序进行，并将房屋内的财产进行登记造册、录像，并由公证处公证。

总之，《行政诉讼法》的修改对征收拆迁工作产生的影响是很大的，地方政府应采取积极的态度，科学制定规范性文件，完善征收程序，坚持依法征收、阳光征收、和谐征收，坚持维护被征收人的合法权益与保证征收工作顺利进行相结合的原则，既保证征收拆迁工作顺利进行，又要防范各种法律风险。

注：作者为法学博士，在最高人民法院从事行政审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，发表论文近百篇、出版专著多部，担任多所高校教授或者研究员，为政府提供依法征收拆迁法律服务以加快棚户区改造、城中村改造。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：1572943101@qq.com。

王春敏/责任编辑

作者：王达

行政诉讼法初步论文 篇2：

我国行政诉讼受案范围的立法不足与完善

[摘 要]行政诉讼的受案范围是进行行政诉讼的前提性问题。现行《行政诉讼法》在规定受案范围时采用“概括式规定+肯定式列举+否定式排除”的立法模式，这一模式存在着缺陷。文章梳理其缺陷，并提出完善建议。

[关键词]行政诉讼；受案范围；立法不足；完善

一、我国行政诉讼受案范围的立法现状

行政诉讼受案范围是指人民法院可以依法受理行政争议的种类和权限。行政诉讼受案范围是进行行政诉讼的前提性问题，它的确定对于实现监督行政机关依法行使行政权和保障行政相对人合法权益的行政诉讼目的、促进人民法院正确、及时审理行政行为，提高办案质量都具有重要的意义。因此，对行政诉讼受案范围施以明确的立法显得十分重要和必要。我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围也作了立法规定，但是该立法模式存在着不少不足之处，既造成了部分行政行为监督的流失，也不利于全面保障行政相对人的合法权益。因此，完善行政诉讼关于行政诉讼受案范围的立法的不足是很值得研究的问题。

我国现行行政诉讼法受案范围的立法现状，可以概括为以下几点：

1.抽象地概括了可诉案件的类型。即行政诉讼法总则规定公民、法人或其他组织认为行政机关的具体性行为侵犯其合法权益的可以提起行政诉讼。

2.明确列举了7种具体行政行为具有可诉性。它们分别是：行政诉讼法第11条第1款第1项规定的不服行政处罚的案件；行政诉讼法第11条第1款第2项规定的不服行政强制措施的案件；行政诉讼法第11条第1款第3项规定的认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的案件；行政诉讼法第11条第1款第4项规定的行政机关拒绝颁发许可证和执照或者不予答复的案件；行政诉讼法第11条第1款第5项规定的申请行政机履行法定职责而被拒绝或者不予答复的案件；行政诉讼法第11条第1款第6项规定的认为行政机关没有依法发给抚恤金的案件；诉政诉讼法第11条第1款第7项规定的认为行政机关违法要求履行义务的案件。

3.概括了行政机关侵犯其他人身权、财产权的行为具有可诉性。行政诉讼法第11条第1款第8项规定，人民法院受理公民、法人或其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件。

4.明确列举了其他法律、法规规定可以提起行政诉讼的具体行政行为具有可诉性。行政诉讼法第11条第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

5.明确列举排除下述案件。行政诉讼法第12条规定，人民法院对以下事项不予受理：其一为国防、外交等国家行为；其二为抽象行政行为；其三为内部行政行为；其四为法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

行政诉讼法的司法解释对行政诉讼受案范围作了进一步细致可操作性的规定或补充性规定，但也采取了和行政诉讼法一样的立法模式。

基于上述分析可知，我国对行政诉讼受案范围的规定主要是采用了“概括式规定+肯定式列举+否定式排除”的混合方式，这也是我国多数学者赞成的观点：“我国行政诉讼受案范围的立法体例是混合式，即概括式和列举式相结合的混合模式”。

二、我国现行行政诉讼受案范围立法模式的不足

首先，我国采用的混合式立法模式存在逻辑上不周延的问题。前文笔者讲到了划定行政诉讼受案范围的立法模式，无论概括、列举、混合都只是受案范围立法模式的表现形式，而非问题的实质。我们研究立法模式，紧要之处在于厘清行政纠纷中允许起诉与不允许起诉之间的界限，而恰恰是在这个关键问题上，行政诉讼法的规定存在逻辑硬伤。

其次，虽然《行政诉讼法》关于受案范围的规定集中在三个条文上，但是无论从立法原意还是从形式上，对第2条的概括式规定都没有给予充分重视。在说明行政诉讼法受案范围的立法原则时，原全国人大副委员长王汉斌在七届人大二次会议上所作的关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中归纳了3点，其中最重要的一点是：“考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定民可以告官，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此，对受案范围现在还不宜规定太宽，应逐步扩大。”这说明立法者并没有充分重视《行政诉讼法》第2条的概括式规定，这一信息的传递使人们错误地以为行政诉讼受案范围只有列举式规定的内容。同时，由于第11条的肯定列举所占篇幅最大，这种“喧宾夺主”式的规定方式致使法院在实践中只受理那些与该条规定完全符合的案件，搞“对号入座”，而不敢“越雷池半步”，事实上缩小了行政诉讼的受案范围。加之学界对第11条有不同理解。有学者认为该条规定本身便是混合式模式，“在行政诉讼第11条第1款第（一）至（七）项中列举了可诉的具体行政行为，在该款的第（八）项概括其他可诉的具体行政行为作为补充。”实际上，第11条的这两处规定应是一种间接列举（分别是内容列举和法律、法规列举），前文已有论述，此不赘述。

最后，《行政诉讼法》在采用肯定列举方式划定受案范围时，采用了不同的标准划分行政行为，使得第11条列举的7种行为根本就不是同一层次的概念。例如，第（一）项和第（二）项中的“行政处罚”和“行政强制措施”是根据行政行为的性质所做的划分；第（三）项和第（七）项的“违法要求履行义务”和“侵犯法定经营自主权”是以行政行为的内容所做的划分；第（四）项和第（六）项的“拒绝颁发许可证、执照”和“拒绝履行保护人身权和财产权法定职责”又是根据行为的作为和不作为状态所做的划分；而第（五）项的“没有依法发给抚恤金”则完全是一个具体领域中“不作为”行为的表现形式。总之，上述划分缺乏一个统一的标准，相互之间出现了交叉或遗漏的现象，无疑给行政相对人提起行政诉讼设置了障碍。

三、其他国家行政诉讼受案范围的立法规定

其他国家在行政诉讼受案范围的立法规定上大都实行可以审查的假定原则，即只要是行政行为原则上都纳人法院审查的范围，只有法律明示不予受理的事项才被排除在司法审查之外。

（一）法国

行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是采用口头或书面的、明示或默示的、抽象或具体的，均可以提起行政诉讼。但排除私人行为、立法机关的行为、司法机关的行为、外国国家行政机关的行为和以国家名义作出的政府行为。

（二）德国

所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法院没有明确规定由其他法院处理，都可以提出行政诉讼，州法领域的公法争议可以由州法分配给其他的法院处理。依《基本法》排除了国家行为、国家的恩惠行为、为公共利益作出牺牲而产生的请求权。行政法院不受理公民控告行政机关的违宪案件，公民和行政机关之间的财产纠纷，及有关反对政治利益、文化利益、宗教利益的行政纠纷。

（三）美国

凡是因行政机关而使公民或其他组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳人行政诉讼受案范围。排除1.法律授权不予审查的行政行为；2.法律授权行政机关自行决定的行政行为，但其排除作用不大。

（四）英国

真正被排除在法院司法审查之外的只有国家行为。概括规定+否定列举的立法模式将受案范围界定得比较清楚，并且避免了过多的行为类型区分和探讨，将大量的行政行为都纳人受案范围之列。

四、完善我国行政诉讼受案范围立法的初步设想

笔者认为，我国应该借鉴其他国家在对行政诉讼受案范围规定上的成熟经验，采用“概括式规定+否定式排除”的模式。

具体说来，首先，采用“概括式”的立法方式，对一切行政主体的行政行为都应受到法院的审查作出统一的规定（也即“肯定式概括”）。其次，对于采用“列举式”的立法方式，对法院不宜受理事项予以排除。换句话说，也就是说，凡是法律明确排除的行为，法院均不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。④由此可见，只有这种立法模式，才能够科学而合理地界定行政诉讼的受案范围，重构我国行政诉讼范围也应当采用这一更科学、更严谨、更合理的模式。

第一，就立法技术本身来讲，采用单一的列举式规定远比概括式规定要复杂、困难。一般采用列举式方式，无论是肯定列举还是否定列举，都要求就事论事，要采取同一标准，穷尽某一概念的全部外延，但是由于实际行政活动非常复杂，寻求同一标准，尤其是较为科学的标准以确定行政诉讼受案范围十分困难。所以有些学者提出的单纯采用一刀切的肯定列举或否定列举的方式，在立法技术上是行不通的。

第二，实践中，行政管理内容庞杂，行政法律关系错综复杂。特别是在我国，除了行政机关作为行政主体进行行政管理外，还有大量的非行政机关在履行着管理职能，并且，无论是行政机关的管理行为，还是其他社会组织可能的管理行为，都与这些主体其他身份下的行为交织在一起。采用肯定模式无法穷尽当下我们意欲纳入行政诉讼受案范围的情况，遗漏不可避免。再者，如果用肯定模式对受案范围作出规定，当未来出现应该纳入而没有纳入进去的情况时，肯定性规定反而成了一种束缚。相反，如果我们采用否定排除的方式，就既可避免上述窘境，又能使受案范围界限清晰、明确，便于司法实践操作，更能实现尽可能扩大受案范围的目的。

第三，《若干问题的解释》在确定受案范围时，已经迈出了尝试性的第一步。其第1条即采用的是概括式规定与否定式排除相结合的方式，比之《行政诉讼法》的规定更为简洁、科学，操作性更强。

综上，应当尽快对当前行政诉讼的受案范围的立法缺陷予以完善，并采取各项措施，结合我国国情以及司法实践，逐渐转变为利于行政相对人的立法状况，并且给予行政相对人最大范围最大程度的合法权益的保护，推动我国“依法治国”事业不断发展和完善。

[参考文献]

[1]姜明安.行政诉讼法[M].北京.法律出版社， 2007， （171—172）.

[2]杨小君.正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式[J].中国法学， 2009， （6）.

[3]宋雅芳：行政救济法学[M].郑州大学出版社，2004，（163—164）.

[4]马怀德：行政诉讼原理[M].法律出版社，2009，（150）.

[作者简介]杨阳，女，湖南长沙人，2010级法学院诉讼法研究生，研究方向：行政诉讼法。

作者：杨阳

行政诉讼法初步论文 篇3：

《行政诉讼法》修订后房屋征收工作的变化

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，是促进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略举措。十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》），并于2015年5月1日起施行。笔者通过对十八届四中全会精神和修订后的《行政诉讼法》的初步学习，认为市县级人民政府的房屋征收行为，同样面临新的考验。谨以对《行政诉讼法》修订背景下国有土地上房屋征收工作的思考，与同行交流。

一、《行政诉讼法》修订对房屋征收行政诉讼的直接影响

一是行政机关不得干预、阻碍法院立案。《决定》明确《行政诉讼法》增加第三条：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 在现行体制下，地方政府对司法机关是有相当的制约力的，在行政案件的诉讼过程中，往往出现该立案不立、该判决不判的情况。增加第三条其目的是保障法院独立行使审判权，解决行政案件诉讼过程中事实存在的行政干预司法，行政案件立案难的问题。“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”以往法院根据行政机关意图采取拖的办法不予立案、不裁定将不能存在。

二是受案范围扩大。《决定》将《行政诉讼法》第十一条修改为第十二条，受理范围由8项增加到12项，涉及房屋征收的是第（五）项对征收、征用决定及其补偿决定不服的；第（十一）项认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。明确了房屋征收补偿协议作为行政案件处理。

三是行政案件管辖重大变化。《决定》将《行政诉讼法》第十四条修改为第十五条，中级人民法院管辖的一审行政案件增加了县级以上人民政府作出的行政行为等4类案件，删除了确认发明专利权的案件。将第十七条修改为第十八条，增加“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”修订前征收补偿决定行政案件受理一般在属地基层法院，也可以报请中级法院指定异地基层人民法院管辖。修订后明确为中级人民法院受理。跨行政区域管辖行政案件可以实现行政案件处理的去行政化、去地方化，从制度上减少行政干预，使行政案件处理更加客观公正。

四是行政行为利害关系人可提起诉讼。《决定》将《行政诉讼法》第二十四条修改为第二十五条，将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将与行政行为利害关系的公民、法人或者其他组织列为诉讼参加人，扩大了对行政机关行政行为可以提起诉讼的对象范围。房屋征收过程中的承租人、与被征收房屋权属有利害关系的单位、人员等均可以参与诉讼。

五是复议机关可作为被告。行政复议机关是依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。《决定》将《行政诉讼法》第二十五条修改为第二十六条，将第二款修改为：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”增加第三款：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”这就要求复议机关对复议案件处理必须依法开展，处理复议案件将更加谨慎，否则要承担相应的法律后果，同时，行政机关行政行为被改变的可能加大。

六是起诉期限延长。《决定》将《行政诉讼法》第三十九条修改为第四十六条，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”起诉期限延长，更加注重保护原告的权利，但带来的可能是房屋征收工作效率的降低。

七是立案实行登记制。《决定》将《行政诉讼法》第四十二条修改为第五十一条和第五十二条，由原来法院收到诉状后7日内立案或作出不予受理的裁定，明确为接到诉状时对符合起诉条件的应当登记立案。同时细化了对当场不能判定是否符合起诉条件的处理方法，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断，增加了房屋征收行政案件立案的可能性。

八是行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解。《决定》将《行政诉讼法》第五十条修改为第六十条：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”把调解作为房屋征收行政争议处理的方法，有其积极的作用，对于对公共利益没有影响的争议，在诉讼过程中协调解决有利于化解矛盾，补偿决定诉讼案件调解处理的比例将增加，但对其有可能产生的负面影响应当关注，主要是征收补偿个案能否做到公平补偿，防止出现为了化解矛盾造成新的不公平。

九是审理行政案件可一并审查规范性文件。《决定》将《行政诉讼法》增加一条作为第五十三条：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”“前款规定的规范性文件不含规章。”《决定》增加第六十四条，“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”修订前的《行政诉讼法》没有明确对规范性文件合法性进行审查，司法实践中也不予审查，是不可诉的。修订后除规章以外的规范性文件都可以进行审查，强化了对政府及部门行政行为的法律监督，要求政府机关制订规范性文件必须符合法律、法规和规章的规定，否则在审理行政案件过程中，司法机关要一并审查作出行政行为的政策依据。审查认定规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。

十是行政机关拒不执行生效判决可以对负责人个人罚款并可拘留负责人。《决定》将《行政诉讼法》第六十五条修改为第九十四、九十五、九十六条，第九十六条第一款第（二）项规定，“在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款”第（五）项规定，“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这是针对以往行政案件生效判决执行难而规定的，体现了建设法治政府的要求，行政权力必须受到法律的制约，强化了对行政机关负责人履行生效法律文书的个人责任，行政机关负责人应当增强依法行政、履行生效判决的自觉性。

二、用法治思维开展房屋征收工作，寻求破解征收难题之路

《行政诉讼法》1990年10月1日施行以来第一次全面修订，充分体现了党和国家全面推行依法治国，建设法治国家、法治政府、法治社会的坚定决心，房屋征收工作要适应这个变化和要求，用法治思维开展房屋征收工作，寻求破解征收难题之路。

一是增强法制意识。《行政诉讼法》修订一方面加强了对行政行为的法律监督，同时也细化了公民、法人和其他组织提起行政诉讼的具体规定，对人民法院受理和审理行政诉讼案件也有具体要求，是依法治国之必然。各级领导和全体公民都要增强法治观念、法治意识。征收工作人员更要认真学习和完整理解。行政相对人要依法维护自身的合法权益，依法处理行政纠纷。

二是遵循法定程序。法律是人人都应当遵守的规则。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。” 房屋征收是处置公民和权利人财产的重要行政行为，必须依照法律规定的权限和程序进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》是房屋征收工作最高级别的法规和规章，必须严格执行。尤其在程序方面，不可相悖，要做到无懈可击，防止出现程序方面问题和瑕疵，经得起复议和诉讼的审查。

三是坚守合法底线。要做到征收权限、程序和实体补偿全部合法，缺一不可。过去房屋拆迁过程中，往往会因项目建设需要而不顾程序是否合法、补偿是否到位，由基层组织推进拆迁，因不涉及对政府的行政诉讼，觉得只要补偿方面不亏待被拆迁人就行，即使民事诉讼败诉，也不过就是赔偿应得的补偿。由于这种思想的存在，各地出现了很多侵害被拆迁人利益的案件，比较典型的是以提供低价位安置房，来替代对被拆迁房屋的市场化评估的基本原则，在实体上对被拆迁人补偿不到位，侵害了被拆迁的财产权和获得公平补偿的权利。实施国有土地上房屋征收工作，市县级人民政府是法定主体，征收决定权限不能委托和下放。评估机构的确定要依照法定程序进行。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。要强化征收信息公开，应当公开的内容必须全部依法公开。对规定期限达不成协议的，必须依法作出补偿决定并送达，到期不履行补偿决定的，应当申请人民法院强制搬迁，政府和基层组织不得自行组织强制搬迁。

四是严格依法办事。正确处理好征收进度与依法推进的关系，坚决摒弃过去拆迁过程中追求进度而不顾程序合法的“拆迁思维”，从涉及征收的规范性文件制订，到具体征收项目的启动实施，都要严格依法办事。《行政诉讼法》特别强化了行政机关负责人行为的约束和责任的追究，因此必须强化依法行政的理念，否则会出现因履行政府的征收行为而个人受到法律追究的结果。

王春敏/责任编辑

作者：阮绍荣