外国行政诉讼法修改研究论文

中国改革需要制约公权力，否则就没法建立市场经济。行政诉讼法是宪政道路上里程碑式的法律在中国，“民告官”是改革开放中出现的很独特的东西。封建社会没有“民告官”，国民党时期没有“民告官”，新中国成立的前30年也没有“民告官”。改革开放到现在30年，最核心的两个问题是市场和法治。这两者是相辅相成的。下面小编整理了一些《外国行政诉讼法修改研究论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

外国行政诉讼法修改研究论文 篇1：

行政诉讼20年

岁月如歌，《行政诉讼法》转眼之间已经实施20周年了。纵观我国《行政诉讼法》的实施，有其壮烈、伟大的一面，也有其艰辛、悲哀的一面，凸现了中国处于深刻社会转型时期的社会矛盾，并昭示了中国法治路途之艰难和遥远。

正如人们所期盼的，20年前该法的颁布施行，标志着我国行政法治建设的起步，也标志着我国公民公权利的司法保障制度开始确立，其积极意义不容忽视：该法明显促进了保护公民权利、抑制权力过度扩张的行政法治理念、理论和意识的树立和形成，启动并加快了我国各级政府法治建设的步伐；该法建立了公民与政府可以平等“对簿公堂”的平台，使司法权可以对行政权有所制约，使我国权力结构模式逐步趋向完善；该法还明顯加快了我国行政立法体系的完善，推动了我国行政法理论体系的建立，可以毫不夸张地说20年来中国行政法学理论方面取得的成就令世人刮目相看。

但《行政诉讼法》和其他任何一部法律一样，其生命力只能体现在其实施过程中。由于这部法律的特殊性，因此其实施必然遭遇到比其他法律更多的瓶颈和困难。20年，在漫长的中国法治化进程中可以说仅仅是短暂的瞬间，但该法的实施，已经给了我们很多的反思和启示。

现实与纸上的差距

首先就是要深刻研究《行政诉讼法》的实施环境，深刻研究中国社会转型时期的社会矛盾，尤其是新形势下官民关系和矛盾的新特点，把《行政诉讼法》的实施看作宪法实施、依法治国方略实施的重要环节来推进。

对于我国法治进程的宣传，包括对于《行政诉讼法》实施效果的宣传要实事求是，既要宣传成绩、鼓舞信心，更要挖掘问题，寻找对策。切忌盲目歌功颂德，一片叫好，而漠视客观问题和困难之存在。借用温家宝总理最近在回答外国人士时的一句话来表达：“实现公平正义是我们政府的良心”，作为有良心的公法学者和政法部门领导，应该把《行政诉讼法》实施作为实现社会公平正义目标之重要一环、作为巩固人民民主政权之重要一环来对待。这样的纪念才有其真正的价值。

事实上，我国目前处于深刻的社会转型时期，也处于社会矛盾凸显时期，法治建设方面恰恰存在不少问题。而这些问题正是人民最不满意、最为关注的。就2009年来说，群体性事件、典型大案要案甚多，舆论报道和群众关注的案件和事件频繁发生(实际上，最高人民法院副院长江必新在一个报告中也承认：“行政案件申诉上访率高，是长期困惑法院的一个老大难问题”)。可见，目前影响我国社会稳定的因素依然大量存在，社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性明显增强，而且越来越集中地体现在农村土地征用、城镇房屋拆迁、劳资纠纷、医患矛盾、环境污染等敏感事件上，由于官民关系在一些地方恶化，以致发生多起令人震惊的杀害官员的犯罪案件，在社会上造成了极其恶劣的影响。

胡锦涛总书记在2005年就指出社会主义和谐社会首先是民主法治、公平正义的社会，2007年又提出“三个至上”，其中最引人注目的是“宪法法律至上”。近几年来，最高人民法院不断发出“人民司法为人民”的强烈口号，以及提出“能动司法”、“司法能动”等使人耳目一新的号召。但是《行政诉讼法》的实际实施效果如何呢?那么多的官民之间的纠纷乃至群体性事件的频发过程中，行政诉讼制度在预防、消解和解决这些社会矛盾的过程中究竟发挥了多大的实际作用?为什么人民的诉愿、期待和渴望往往得不到应有的回应?无论是从民众的渴望，还是学者的期待来看，《行政诉讼法》总体实施效果还有待提高，现实中的《行政诉讼法》与纸上的《行政诉讼法》还有不小的差距。大环境更重要

《行政诉讼法》的实施触动行政权力利益的神经，更牵动着广大公民，包括利益受损公民敏感的神经。因此，目前《行政诉讼法》实施中的困难，与其说是这部法律有其不成熟、不完善的一面，有立法细节和技术的不完善的方面，还不如说这部法实施的社会环境还存在不理想的方面。《行政诉讼法》实施所遇到的社会环境浓缩了我国改革过程中政府和市场、社会之间的复杂关系。

清华大学社会学系社会发展研究课题组在最近的调查报告中指出：在我国改革过程中，市场已在逐步从高度集权的总体性体制中分离，但是当前一种以权力重组市场要素、以权力的扩张占领社会领域、企图以独大的权力包揽一切的趋势十分明显。他们的见解是：“中国迫切需要一种更有效的治理结构。是通过社会的重建，形成政府、市场、社会相互配合的治理结构，还是造就一种更强大的权力来包打天下?我们正处在历史的十字路口。”笔者附和这一见解：当前中国实施《行政诉讼法》所遇到的是“强权力、弱市场”的大环境，是“富的愈富，穷的愈穷”的大环境，是某些地方非法管治手段频出的大环境。

一方面，党中央广辟言路。开展网民“直通中南海”的民主尝试活动，另一方面，类似某地教育局发布红头文件禁止教师“乱说话”等公然侵犯公民基本权利的事件不断发生，这就是中国目前斑驳复杂的法治环境。如果对大环境不了解、对大方向不明确，奢谈《行政诉讼法》的实施又何其容易。中央领导同志布置2010年政法队伍的三项重点工作是化解社会矛盾、社会管理创新、公正廉洁司法，笔者认为这三项重点工作正是针对目前我国社会环境和法治环境提出来的。《行政诉讼法》的实施与这三项重点工作紧密相关。因此，从文本和规范研究《行政诉讼法》自身存在的问题固然重要，但功夫更在法外，从该法与外部社会环境相适应，特别是从外部法治环境之改善来着手提高《行政诉讼法》的实施效果看来更为关键。

温家宝总理在最近召开的全国依法行政工作会议上指出：“在和平建设时期，执政党的最大危险是腐败，而孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。”在市场经济条件下。在民主化进程中，我们需要什么样的政府，需要多大范围、多大力度的行政权力，需要对行政权力给予何种合适而有效的监督，是我们首当其冲需要思考的问题；尤其要看到，党中央提出要充分保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权之后，中国公民的维权法律意识空前觉醒，在这样的形势下，我们的《行政诉讼法》应该如何与时俱进、适应环境并改造环境是迫切需要解决的实践性课题。

多问几个“为什么”

　最后，《行政诉讼法》的实施应该从当前审判实践中的问题解决人手，要从研究久拖不决的大案、要案、难案人手，从容易导致或者已经导致发生群体性事件的老大难案件人手，认真研究和处理这些典型性案件、影响性案件，从立法、执法、司法等多角度找到问题的症结。特别要增强忧患意识和问题意识：为什么20年前就存在的起诉难、立案难、审理难、执行难、申诉难至今依然没有很好解决，为什么公民不敢告、政府不愿当被告、法院怕受理行政案件的情况至今依然没有发生较大改变，为什么行政诉讼案件申诉上访案件居高不下，为什么一些典型性案件久拖不决或难以执行，为什么一些案件公民不能通过理性的法律途径解决而非要通过上访乃至酿成群体性事件方才引起重视，为什么我们的“维稳”工作要付出如此昂贵的代价等等，这些问题都应该引起我们的思考。

目前，违法行政行为表现形形色色，妨碍司法公正的手法也多种多样。例如，为了规避行政诉讼，有些地方政府部门不断出台维护自己的特殊利益、不惜侵犯公民合法权益的所谓“规范性文件”，而对于应该出台或者应该修改的“规范性文件”则按兵不动；有的地方片面强调提高“调解结案率”、“撤诉案件率”，在所谓“大调解”机制下法院和政府联手做动员原告的“撤诉”工作、“调解”工作，软硬兼施，不达目的决不罢休；有些秉公执法的官员和法官在系统内部受到排挤，使他们在公正执法时畏首畏尾，踌躇不前；律师一般都不愿意接受行政诉讼案件的委托代理，特别是当代理原告一方的律师风险大、收入低、麻烦多多。凡此种种，不一而足，在各地不同程度地存在着，有些经济发达地区《行政诉讼法》的实施环境并不一定比经济落后地区好。

最近出现一种新现象，那就是在审理行政案件上过度强调“和解文化”、“和解诉讼”，个别地方考核行政审判法官业绩时甚至出现裁判结案的案件不计分，只给“协调”结案或“撤诉”案件计分的情况，使人难以置信。笔者的疑问是：“大调解”机制在多大程度上真正适用于行政案件处理，在目前大量行政诉讼撤诉案件背后究竟发生了什么，过于强调“协调”机制在行政诉讼中的作用是利大于弊还是弊大于利等等，都值得根据实际情况进行反思。笔者认为：《行政诉讼法》的精髓是监督纠正行政机关的违法行为来维护和保障公民的合法权益，现在某些地方的做法离这一精髓渐行渐远。

作者：海 鲲

外国行政诉讼法修改研究论文 篇2：

立法“民告官”

中国改革需要制约公权力，否则就没法建立市场经济。行政诉讼法是宪政道路上里程碑式的法律

在中国，“民告官”是改革开放中出现的很独特的东西。封建社会没有“民告官”，国民党时期没有“民告官”，新中国成立的前30年也没有“民告官”。

改革开放到现在30年，最核心的两个问题是市场和法治。这两者是相辅相成的。经济改革当然要建立市场经济制度，而改革开放的法治建设有两个任务，其一，是要完善市场经济的法律制度；其二，就是要制约政府权力。

从现在的情况来看，在第一个方面，我们不仅制定了外商投资等市场经济导向的一系列法律，更重要的是制定了一部市场经济的民事方面的法律。1986年，民法通则确立的原则，实际上明确了四大原则，就是“平等原则，自由原则，公平原则，诚信原则”。民法通则颁布之后，国外把它称作“中国的民事权利宣言”。

解决了第一个问题，接下来就是解决第二个问题。中国是历史上行政权力最大、但又是行政立法最不完善的国家。实际上，凡是法治国家，都必须保障私权，限制公权的滥用，把公权对私权的侵害提升到宪政和人权的理念高度。中国改革也需要制约公权力，否则就无法建立市场经济。行政立法是改革开放以来，中国法制建设的核心问题之一。

成立立法研究组

1986年，中国还没有明确提“市场经济”，但是，已经开始朝市场经济体制转变，因此，对政府权力作出限制就显得非常重要了。

1987年4月，全国人大法工委、最高法院、中央宣传部、司法部等单位，组织了纪念民法通则颁布一周年的座谈会。全国人大常委会秘书长、全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌参加。原来民法典起草领导人陶希晋，以及我们几位担任顾问、参与起草民法通则的教授也参加了。这次开会的目的显然不仅仅是纪念性的，也含有对未来中国民事立法和相关立法的展望。

陶老的发言很引人注目。他说，新中国成立快40年了，我们还没有建立自己的法律体系。国民党时期是“六法”，我们应该是几法呢？

他接着说，新中国应该建立自己的“新六法体系”，这就是宪法下面的刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法。现在，刑法、刑事诉讼法、民法（通则）、民事诉讼法都有了，缺的就是行政法和行政诉讼法。因此，今后要加紧行政法方面的立法工作。

陶希晋是新中国第一任国务院法制局局长，学法律出身，对法律是懂行的，又有多年立法经验。上世纪80年代初期，他参加、领导了有关民事法律草稿的起草工作。民法通则颁布以后，他意识到，民事权利受到的威胁不仅来自平等主体的侵害，更危险的是来自公权力的侵犯。私人之间的纠纷可以通过民法来解决，而国家公权力，诸如行政干预，如果造成对民事权利的侵害，那应该怎么办？就需要有救济的途径。

从陶老的这个建议中，可以看出他的两个想法：一是要建立法律体系，而且要建立科学的法律体系；二是要加强行政法的立法工作。

王汉斌在总结发言时表示，要重视陶老提的建议，但是，我们对行政立法知之甚少，缺乏经验。他提出，成立一个行政立法研究组，由专家学者、法工委和实际部门（最高法院和法制局）参加，由陶老直接领导，具体工作以及经费等由法工委负责。这样，在我国立法实践中，又出现了一种新的“三结合”模式。

陶老接受这个任务后，提出要我担任这个研究组组长。这是出乎意料的，我既不是行政法专家，又与陶老没有很深的交往。也许是因为民法通则的关系，或者因为我当时任中国政法大学副校长，而政法大学又拥有当时相当强大的行政法学科研人员，所以，他希望由我来牵头组织这项工作。由于这项工作可以给中国政法大学行政法队伍开创巨大学术空间，我也就欣然答应了。

当时的副组长是罗豪才与应松年教授，小组成员还有姜明安、朱维究、江必新，法工委的肖峋，还有国务院法制办等部门的同志，共十几人。罗豪才教授在行政法学界的地位很高，但是，他当时任北大副校长，社会活动也很繁忙，所以，行政立法研究组的相当一部分工作就由应松年负责了。研究组还请王名扬教授与当时的行政法研究会会长张尚教授担任顾问。

从程序法入手

就如何展开行政立法研究组的工作，我请示了陶希晋。陶老主张搞一个类似民法通则的行政法大纲，把一些行政法的基本规则、基本制度写在里面。内容不必一下子搞得很细，搞一个“毛坯子”性质的东西即可，然后大家再补充、完善它。研究组即按这个方向展开工作。

当时工作分两部分进行。一部分人做基础性工作，从事资料搜集和翻译。由于中国自己的东西不多，更需要借鉴外国的东西，所以，翻译了不少国外行政立法的资料，并不断将这些资料印发。另一些人研究如何起草，体例、内容怎么合理安排。

进行了一段工作后，大家感到，搞个实体法的大纲性东西难度很大。一是世界各国除了个别国家，没有一个像民法那样带有法典性质、综合各种实体法规范的立法文件。二是我国行政权力范围极广，在当时情况下，要把各种实体规范都归纳出几条来，难度太大。就以计划生育来说，当时想订一些规范来约束计划生育部门的行政权力，我们都感到无从下手。

这时，我提出，能不能改变思路，先程序、后实体，以诉讼程序促实体法的完善？民法从某种意义上也是这样做的。我们是先有了民事诉讼法，才有了民法通则。当实体法难以制定时，就以诉讼法来促进它的制定。如果我们有了行政诉讼法，就可以“民告官”了，那么，实体法的不完善就充分暴露了出来；这样，就又必须重视实体法的完善，也才会加快实体法完善的步伐。

早在1983年，我第一次访问德国时，专门访问了德国行政法院。这个法院是独立于普通法院的。对当时的我来说，行政诉讼简直是闻所未闻。问了许多问题，要了许多资料，特别是行政诉讼的受案范围以及行政诉讼中，如果“民告官”，原告的胜诉率是多少。当听到回答胜诉率可以达到30%左右时，我心中就产生个期望：如果有哪一天，中国也能有行政诉讼制度，那么，中国的法制建设会大大推进一步。而如今，当我们可以提出这个倡议时，为什么不抓住机会尽快推进呢？与会的人都同意我的意见，都主张先制定行政诉讼法，作为行政立法研究组的第一项工作。

当我把这个意见向陶老汇报时，他表示同意。法工委领导也同意了这项立法安排。这项工作很快提上议事日程，并且在很短的时间内，行政立法研究组就提出了行政诉讼法试拟稿，然后再经全国人大法工委民法室的努力，广泛征求意见。

争论焦点

作为行政立法研究组组长，我主持了起草行政诉讼法试拟稿的工作；而到1989年通过时，我已经是七届全国人大法律委员会副主任了。

行政诉讼法的地位属于基本法性质，与民事诉讼法、刑事诉讼法一样，都必须由全国人大全体会议通过。行政诉讼法草案在法律委员会通过时是相当顺利的，但是，在全国人大全体会议上讨论时仍有些争论。

“管辖地”是当时争论的大热点。由于行政诉讼永远是“民告官”，其管辖地问题就尖锐起来了——行政诉讼如果由被告所在地法院管辖，“民”不同意，怕法院和政府穿一条裤子，很难打赢官司；如果由原告所在地法院管辖，“官”不同意，政府机构要到全国各地的法院去应诉，实际困难很大。

当时，全国人大中一些来自各级政府的代表，以及与政府权力运作有密切关系的代表，对行政诉讼法有一些抵触情绪。他们认为，这会影响政府权力的权威，会带来很多麻烦。但是，公开反对这部法律已经不行了，于是，就在管辖地方面坚持必须以被告所在地法院作为管辖地；一个理由就是，如果由原告所在地法院管辖审理，各地方政府机构就会跑到全国去打官司，这会增加很大的财政负担——许多地方办公经费都困难，哪里来的经费去全国打官司？

而在学者、社会团体和其他专业人士中间，行政诉讼法得到强烈支持。一些代表发言说，“如果行政诉讼法由被告所在地法院管辖，那就意味着在政府所在地法院管辖，法院和政府、公安、检察院都在同一个党委领导下，原告怎么能告赢？外地老百姓在北京被拘留了、被处罚了，还要千里迢迢来北京告状。一部力图保护公民权利的法律，如果规定由被告所在地法院审理，那么，它的光辉就失去了一半！”他们坚决主张由原告所在地法院管辖。

法律最后作了某些“模糊”规定，以便顺利通过。通过后的行政诉讼法第18条规定：对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼的，由被告所在地或原告所在地人民法院管辖。

行政诉讼的受案范围也是争论焦点之一。“民告官”究竟是可以告官的具体行政行为，还是抽象行政行为？通过的法律文本只限于具体行政行为。

但是，从现在已经实施的物权法来看，政府在征收补偿问题上，往往是在抽象行政行为（政府规范性文件）上侵犯公民的利益；你又不允许老百姓告，就可能激化矛盾，引发突发事件。

宪政路上里程碑

在中国的立法史上，行政诉讼法应该是大书特书的。

其一，绝大多数法律都是在实践的基础上完成的。刑事诉讼法和民事诉讼法都是在大量法院审判经验基础上形成的，而行政诉讼法没有任何中国的审判经验。它属于先有法律，后有司法经验；它是创始性的，完全是借鉴国外法。

其二，行政诉讼法的立法速度是空前的。1987年才成立立法研究组开始起草工作，1989年4月4日七届全国人大二次会议就讨论通过，前后时间不到两年。

在今天看来，行政诉讼法必须进行修改。修改的一个主要内容，就是应当允许对侵犯公民、法人利益的政府规范提起诉讼，法院也应当有权撤销政府违法的规范性文件。这将是中国走向宪政不可缺少的一步。

行政诉讼法是宪政道路上里程碑式的法律。宪政应该包括民主、法治、人权，是三者的有机统一。首先，它包含现代民主精神，民和官是平等的。京剧《宋世杰》里，宋世杰打抱不平告倒三个贪官，反而要讼罪；而宪政的理念要求，民可以作为平等的法律主体去告官。

其次，它包含现代法治精神，任何权利的侵犯都由法院去解决，法院是依照法律规定，公平正义地去解决任何纠纷，包括“公”与“私”的纠纷。

最后，它包含现代人权精神，私权神圣，人的权利至高无上。公权力随意践踏私权的时代一去不复返了，必须从宪政的高度来维护私权！■

江平：中国政法大学终身教授。时任中国政法大学副校长

本文同时刊于《财经网》“改革忆事”专题（http://www.caijing.com.cn/reform）

作者：江　平

外国行政诉讼法修改研究论文 篇3：

有权不可任性：“民告官”下的中国法治

1988年8月25日，能容纳千人的温州市苍南电影院被挤得水泄不通。人们不是在看当时热映的电影《红高粱》，而是在围观一场注定会被写进中国法制史的庭审。台下，还齐聚着人民日报社、新华社、中央人民广播电台等26家新闻单位的近50名记者。

这场官司的原告叫包郑照，苍南县农民。1985年，包郑照经批准，在苍南巴艚镇东面的河滩上建造了一座3层楼房，并办理了房屋产权登记。两年后，苍南县政府却以楼房建在河道影响防汛为由，调动300多人强行爆破拆除了包郑照的房屋。时年61岁的包郑照不服，怒而将县政府告上了法庭。但由于当时“民告官”无法可依，法院没有受理。倔强的包老汉并未作罢，他转而向浙江省第四律师事务所的青年律师楼献求助。1988年2月，浙江省高级人民法院指定温州市中级人民法院，以民事案件的形式受理此案。

县政府被告上法庭，是前所未有的奇闻。苍南县领导班子80%以上的人都认为，这是一件“影响人民政府形象”的“丑事”，反对县长黄德余出庭应诉。但黄德余却没有理会，坦然以法定代理人的身份站上了被告席。他说：“我觉得我们当领导的，首先要解决一个基本的法律概念问题，即当被告并不一定是犯罪。这起案件的公开审理，如果有利于法制建设的话，那么我愿意成为试验品。”

法庭上，包郑照的律师出示了71份证据，发表了3万余字的代理词；黄德余的律师也发表了16页的代理词，庭审一直持续到当晚10点。3天后，一审判决认定，包郑照的建房手续未经水利部门同意，属于手续不全，苍南县政府对其进行强行拆除，是有法律依据的。

包郑照败诉了。但败诉的他怎么也不会想到，他这场被冠以“民告官第一案”的官司，竟推动了我国行政诉讼法的诞生，而包郑照，也与挺身应诉的黄德余一起，被永远刻在中国行政诉讼的起始点。

“民告官”立法箭在弦上

包郑照案件的出现并非偶然。1978年中共十一届三中全会以后，改革开放的蓝图日益清晰，市场经济的前景日渐明朗。地处中国东部沿海的浙江省温州市，作为率先拉起改革开放大旗的城市之一，很多新鲜事物已经破壳，劳动力外出做生意，包产到户，承包经营，兄弟厂、夫妻店等等现象层出不穷。1980年，温州市正式发放了1844份个体户营业执照。这1844位领证者成了中国的第一代个体户。

苍南县作为温州市最活跃的一個行政县，是全国闻名的温州模式的发源地之一，担任着改革开放“急先锋”的角色。在思想解放的氛围中，苍南人创造了改革开放的一系列第一：挂户经营、浮动利率改革、建设第一座农民城、粮肥油挂钩、私人钱庄等等。大批农民转到加工、运输、建筑、商业和各种服务业，各种专业户、重点户、经济联合体、专业乡、商品交易市场大量涌现。到1983年年底，苍南的工农业总产值便达到3.1865亿元，这还不包括农民家庭工副业的1.8845亿元，工业总产值达到1.0367亿元。在黄德余升任县长的1987年，越来越多的农民享受到经济快速发展的成果。作为原告的包郑照，正是先富裕起来的农民之一。这一批人在经济生活富足的同时，维权的思想也悄然觉醒。

1982年，全国人大常委会法工委在起草制定《民事诉讼法》时，全国各地的反映信函纷沓而至，有一封信函颇为尖锐地表示：“官告民一告一准儿，民告官没门儿。”法工委马上将之汇报给时任全国人大常委会委员长彭真。彭真听了，十分不满。他认为，行政机关不能随便侵犯公民权利，侵犯了公民权利，公民要有告状的渠道。言下之意，就是要从立法上建立民告官制度。于是他指示法工委，要对行政诉讼问题进行研究。

根据彭真的指示，立法小组在《民事诉讼法》草案中增加了一条：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这一行字很是简短，但掂量起来却颇有分量，因为它首开先河在法律程序上为“民告官”特设了一个窗口。

在之后的1982年8月，五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时，主管行政部门对“对行政处罚不服的可以向法院起诉”的规定，坚决不同意，认为港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？经多次交换意见无果之后，彭真亲自开会协调。“协调中还是有阻力，彭真同志当场让我读宪法第四十一条”，全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆。

这一条是这样规定的：“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。”——在反思“文革”惨痛教训之后，国家高层已经深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性，并在1982年公布的宪法中增加了这一条款。

在《宪法》的大旗下，当时持反对态度的行政主管部门终于不再公然反对了。

《海洋环境保护法》开启了“民可告官”单行法的立法先例。之后的三四年时间里，多部法律、行政法规先后规定了可以受理的行政案件。但都是一些零散的法律条款。1984年，彭真明确提出，国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。建立完善的行政诉讼制度已是大势所趋、箭在弦上。

一石激起千层浪

首先放出这支“箭”的人是时任全国人大法律委员会顾问陶希晋。1986年，在全国人大常委会法工委、最高人民法院、中宣部、司法部等单位共同组织的一个座谈会上，陶希晋提出了著名的“新六法”主张。他表示，新中国成立快40年了，我们还没有建立自己的法律体系，国民党时期是“六法”，新中国应当建立自己的“新六法体系”，现在《刑法》《刑事诉讼法》 《民法通则》《民事诉讼法》都有，缺的就是行政法和行政诉讼法。他建议，应加紧行政法方面的立法工作。话音未落，点头认可者众。

获得全国人大常委会领导的充分肯定后，行政立法相关的筹备工作开始紧锣密鼓地跟进。

实际上，在此之前，1986年4月，全国人大通过《民法通则》几天后，陶希晋就找来北京大学法学系教授龚祥瑞和年轻的行政法学研究者姜明安谈话。在简短介绍行政立法背景之后，陶希晋开门见山提出，你们搞行政法的是不是要行动起来？！

至于如何行动，这位行政立法先行者有清醒的认识：中国历来缺少“民告官”传统，贸然立法恐怕阻力难破，得先造势，为行政诉讼法的制定鸣锣开道。

在陶希晋的授意下，龚祥瑞和姜明安回北大后马上动笔，写宣传文章。“我负责写初稿，龚老师修改，齐一飞（当时北京市人大常委会副秘书长，资深老干部）联系报社发表，署名龚、齐、姜。我们先后在《光明日报》上发表了‘应尽快制定作为基本法的行政法’、在《中国法制报》上发表了‘加强我国社会主义行政法制建设’等文章。”姜明安回忆。

一番铺垫之后，1986年10月，在陶希晋的组织和协调下，中国行政立法研究组在北京成立。时任中国政法大学副校长、此前参加过民法通则起草的法学界权威专家江平为组长，北大的行政法专家罗豪才、中国政法大学教授应松年为副组长。其余成员包括姜明安等11人。陶希晋、龚祥瑞等8人担任顾问。行政法学界精英被悉数广纳其中。

尽管已经提前制造舆论，但起草行政法的消息一经传出，仍是引得社会一片哗然，反对声此起彼伏。

当时有一种比较偏激的声音认为，这是资产阶级自由化，实行起来，后果可能会一发不可收拾。

不少实务派也反对，那时“文革”刚结束，当时提出的口号就是“一切以经济建设为中心”，“效率优先，兼顾公平”，发展经济是压倒一切的，应集中力量发展经济。而老百姓告政府，就会影响经济发展。

有的官员甚至直言：这样会助长“刁民”告状。

另有知情人士透露，在征求意见时，某省大小官员几百名联名给中央写信，表示如果有民告官，工作将难以开展。

可喜的是，“上层领导还是支持的，表示要依法行政，立法保护百姓利益，保护投资者的利益，特别是外国投资者的利益。没有行政诉讼，很难吸引外国投资”。姜明安说的上层，指的是中央。正是因为中央的坚定拍板，一些人“上书” 反对等阻力才没能阻挡行政诉讼法的立法进程。

为立法“提供毛坯”

小组成立伊始，就确定了首要任务。立法研究组副组长、著名行政法学专家、全国政协原副主席罗豪才后来回忆说，就是参照民法通则， 为行政立法“提供毛坯”。

小组为此工作了近4个月，草拟了十多种不同模式、不同构架的稿子，但终因工程巨大、条件不具备和经验不足，没能拟出一份实际可行的、能被小组多数成员接受的统一行政法的稿子。

行政立法的步伐一时之间仿佛停滞不前。

此时，《民事诉讼法》（试行）的修改，让立法小组成员们眼前一亮。

组长江平提出：从法律发展的规律来看，一般都是先有实体法，后有程序法，但也有例外，如民法领域。我们何不制定一部《行政诉讼法》，再搞行政法？

江平的提议获得小组成员一致赞同。全国人大法工委也同意了这个意见。

1987年2月，小组开始正式起草《行政诉讼法》草案。此时，大家对起草的内容将作为一部单独的法律，还是作为修改后的民事诉讼法的一章，都没有定数。

接下来的几个月，行政立法组的成员们齐聚在国务院招待所研讨、座谈。这种工作模式持续了小半年。之后，小组对草拟进行了分工，小组成员各自分了一部分内容，回家研究和撰写条文，再集中讨论修改。

起草过程并不顺利，每一个条款都经过反复讨论、争论、辩论。“有些时候，各方争执不下，某些条款甚至只能是双方或多方相互妥协的产物。”姜明安说。

这样的妥协在行政诉讼法中不难找到。如《行政诉讼法》第五十三条规定：人民法院审理行政案件，参照……制定、发布的规章。“参照”一词就是博弈的结果。

当时很多行政部门认为：法院如果受理依规章实施的具体行政行为，审理时又不以规章为依据，行政管理就无法进行。法院方面及学者、专家认为：行政诉讼是法院对行政机关实施司法监督，法院审查行政行为的合法性如果以行政机关制定的规章为依据，司法监督就会失去意义。两种意见相持不下，双方最后只能互相吸取对方意见的合理成分，确定规章既不完全作为依据，也不完全排除其作为依据，而是将之作为“参照”，法院可以有灵活处理的余地。

《行政诉讼法》试拟稿中，还曾有“规章与行政法规相抵触，适用行政法规；行政法规与法律相抵触，适用法律”的规定，后来正式立法时被删去了，这一规则再后来又被《立法法》恢复。

《行政诉讼法》立法中争论最多的问题之一，莫过于该确定多大的受案范围和以何种方式确定受案范围。

确定受案范围的最优的方式是概括式，即通过立法确定一条原则性的界限，老百姓对界限内的行政行为均可提起诉讼。这是其他国家大多采取的方式。

對于概括式的想法，行政机关方面表示担忧，怕法院疲于应对官司，行政立法组的多数专家也认为在当时中国的条件下不适宜，担心采用概括式的方式，法院门一开，打官司的百姓将会“哗”地拥进来了，法院承受不了。

也有人主张概括式加排除式。这是次优的方式，这也可让更多的案子进法院。此外，还有不少人主张采用列举式，认为当时的不少法官是军转干部出身，法律功底相对较弱，不明确列举可能让他们难于把握受理与不受理的界限。

行政立法组综合考虑多方面因素，最后决定采用列举加排除式：一方面列举法院可不予受理的具体行政案件种类，一方面排除法院受理的具体行政案件种类（排除也是采列举式，即否定列举）。而未列举未排除者留给具体法律、法规去规定，为今后扩大行政诉讼受案范围留下余地。

至于为何没能将呼声很高的抽象行政行为纳入受案范围，姜明安解释说，当时国内行政执法最常见的毛病是乱罚款、乱收费、乱摊派的“三乱”现象。“我们当时的想法是，先把老百姓最常见、与老百姓关系最密切的行政行为纳入受案范围，抽象行政行为今后再逐步纳入。当然，现在将抽象行政行为适当纳入行政诉讼受案范围的条件已经成熟，我赞同对《行政诉讼法》进行修改，将抽象行政行为有一定限度地列为受案范围。”

当时还有一个插曲，就在《行政诉讼法》制定的过程中，河南的一个女孩被人拐卖到农村，女孩的父亲寻着线索找到了她，但因为收买女孩的这家人家族势力太强大，父亲救不出女儿，便到当地的乡政府和派出所求救。谁知，乡政府的领导说：“人家是花5万块钱买来的，你要领走，得给人家5万块。”

“这是什么混账官员！”参与立法的很多专家都气得拍桌子，异口同声地表示，要针对这样的干部写一条法律规定：申请人申请行政机关履行法定职责，行政机关不作为的，申请人可以到法院起诉。

冲破阻力艰难出台

在各种热议与反对声中，在立法组反复争论之下，试拟稿终于形成，并最后交法工委正式起草草案，由《人民日报》刊登全文，进行全民大讨论。这是新中国继《婚姻法》后第二部全民征求意见的法律（《宪法》除外）。

只是在“官本位”思想盛行数千年的中国社会，对权力进行限制和监督谈何容易，持续了整个立法起草期的反对质疑声，在这段时间达到高潮。

仅在《行政诉讼法》草案公布后的两个月内，中央有关部门、各地人民法院和人民检察院的意见书，以及公民的意见便如雪片般飞向法工委。

据知情者透露，“不同的观点很多，有一次有上百名基层干部签名给人大写信反对通过这部法律……”

“民可以告官，那官的威严何在？”“农村的各项工作更不好办了。对当前各项建设不利，自己搞乱自己的阵脚……”这是当时普遍的看法。

“可以说，《行政诉讼法》的出台遇到的困难和阻力可能比任何一部法律都要大。”立法组副组长罗豪才深有感触地说。

为此，全国人大常委会法工委和国务院法制局还专门派人到各个地方进行教育培训，消除当地政府官员的顾虑，让他们了解《行政诉讼法》是要推进国家的依法行政。

最终，1989年4月4日，在万众瞩目中，《行政诉讼法》经七届全国人民代表大会第二次会议通过，并决定于1990年10月1日正式施行。

就在《行政诉讼法》即将施行之时，1990年8月，中央办公厅秘书局每日汇报反映，为表抗议，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。

作为一部“民告官”的法律，新诞生的《中华人民共和国行政诉讼法》构造了一幅公民和官员对簿公堂、法院居中裁判的法治图景。它着眼于中国国情，确立了司法监督和制约行政的权力格局，让依法执政理念深入人心。更重要的是，它还预示了政府法治化的基本方向，直接影响我国未来依法行政的路径选择。

值得一提的是，在上文讲述的包郑照案件中，原告包郑照的律师楼献多年后谈到，这起案件的败诉，很大原因是举证方式的不合理。因为当时是按民事案子审理此案的，而民事案件是“谁主张、谁举证”，由原告承担举证义务，必然大大增加行政诉讼胜诉的难度。立法组在《行政诉讼法》的立法过程中显然也注意到了这一点。“在民诉法中，谁主张谁举证。但在立法讨论中，我们都认为，行政诉讼法与民事诉讼法不同，行政机关做出决定，行政相对人不服，告到法院，法院要审查这个行政决定是否合法。”立法组副组长应松年解释，行政机关在这种情况下，有必要对自己决定的合法性向法院提供证据，承担主要的举证责任。

当时有一个加拿大的学者认为，中国《行政诉讼法》关于举证责任的规定很先进。“我也认为，被告负举证责任是我国行政诉讼法的最大亮点之一。”应松年骄傲地说，“我当时提出，行政机关负主要的举证责任，但写到法条里时，‘主要的’就被大家去掉了。”

问题触目惊心

《行政诉讼法》通过之后，又花了一年半的时间来进行思想宣传，以及完成组织建设、法律法规配套等准备工作。直到1990年10月1日，这部程序法才正式实施，这是其他法律不曾有的，也足见其面临的压力之大。

但如此長的准备时间，还是不足以让执法人员及普通民众更新观念和适应新法。

《行政诉讼法》出台之后，“民告官”案件并没有如立法时所担心的那样，大量拥入法院，使法院难以承受。事实上，《行政诉讼法》颁布实施后，法院受理的行政案件并不多。不仅官员质疑，老百姓也在观望。有人认为，这个法虽不错，但估计没什么用，鸡蛋碰石头，百姓告得过政府么？就算官司获胜，将来还要不要在这里，在被自己告过的行政机构管辖下生存？正因为各种因素，《行政诉讼法》出台后几年，全国法院每年（除1993年外）受案数平均只有两万件左右：1990年，13006件；1991年，25667件；1992年，27911件；1993年，34567件；1994年，27958件……

如今随着时代进步，千百年来中国老百姓心目中“ 冤死不告状” 的信条，已渐渐被法制观念所取代，越来越多的人在遭遇执政不公时，选择与执政部门对簿公堂。但是，每年行政诉讼案件数量，也不过十万余件，这个数字在近几年还有萎缩之势。行政案件的立案数与民事诉讼每年几百上千万件相比，很不成比例。与此相对应的是，上诉率、申诉率的不断攀升。此外，还有一个“信访不信法”的庞大上访群体蠢蠢欲动。

对于上访，有人将之归于中国人传统观念中的“青天情结”，但若是法律通道畅通，谁会寄希望于一个未知的“青天”？实际上，《行政诉讼法》实施中遇到的最突出问题，就是“起诉难”。尤其是在征收拆迁、规划拆违、企业关停等纠纷集中，群体性事件频发的敏感领域，纠纷很难进入诉讼渠道，有的法院干脆规定这类案件一律不予受理。一位立案庭的法官曾自嘲说：“我们立案庭的任务就是跟老百姓斗智斗勇，千方百计不立案。”一位高院的行政庭庭长估计，当事人起诉到法院的案件中，大约只收了三分之一。由于大量的案件被法院拒之门外，无法通过诉讼解决，当事人不得不转向上访。学者于建嵘2004年曾做过一项调查，在632位进京上访的农民中，有401位曾经就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的有172位，占总数的43%。法院不立案，最多的当然是行政纠纷。

除了起诉难、受理难之外，审判与执行也存在重重阻力。据说，曾有某省一个县法院受理一起行政诉讼案件，判决政府败诉，政府竟然以财政困难为由，接连数月不给法院法官发工资。还有一个典型案例：陕西某县发生一起“民告官”案件， 当地工商局被老百姓起诉，说其乱收费。法院调查后，认定该工商局确实存在乱收费行为，主审法官于是判工商局败诉。没过多久，这名法官就被政府强令调到了工商局，“让他尝尝满街收费的滋味”去了。

“现在中国行政诉讼一大特点就是原告的胜诉率比较低，10年前原告胜诉率占到30%左右，近年来基本是10%以下，6%、7%的样子。有些省份甚至只有2%。现在我们（最高法院）已经感到这是一个问题。”2014年11月4日，全国人大常委会办公厅新闻局会议上，最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇如是说。

问题有些触目惊心。

为了进一步解决行政诉讼存在的问题，在依法治国理念的推动下，2014年，颁布了25年的《行政诉讼法》完成首次修订。新法针对受理难，扩大了受案范围，畅通了渠道，如将立案审查制度改为登记立案制度；针对审理难，新法完善了管辖制度，包括提级管辖、跨区域管辖、巡回法庭等；针对执行难，增加了对行政机关负责人拒不执行的责任，严格到可以拘留……修订后的新法将于2015年5月1日开始施行。

如今，在这部寄托着法治中国依法行政厚重理想的修订法实施之际，回望《行政诉讼法》颁布实施近25年的历程，深感一路走过的艰辛与不易。中国“民告官”制度的未来之路也不会很平坦，但是我们一直在往前走，努力，并坚信着：全面依法治国的前途是光明的，法治中国就在眼前。

作者：莫晓