“调解优先”政策研究论文

摘要：文化治理是社区治理的重要组成部分和实现路径。近三年来，成都依托自身厚重的文化底蕴优势，以“文”为杠杆，积极开展社区总体营造项目，逐步探索出了一条从外来引入到本土内生，从参与陪伴到赋权增能的人人参与、人人尽责、人人共享的可持续社区治理之路。以下是小编精心整理的《“调解优先”政策研究论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

“调解优先”政策研究论文 篇1：

建构“社会中国”:中国社会政策的发展与挑战

内容摘要 以“社会中国”为视角,审视新中国成立以来中国社会政策的演变和发展。1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。随着我国社会政治经济状况的变化,国家在社会福利和服务中的角色经历了从改革开放前的“国家垄断”,到改革开放后的“国家退却”,再到“国家再临”的演变过程,从而使我国的社会政策发展呈现出明显的阶段性特征——由二元“社会中国”到三元“社会中国”再到“福利地区”。在新世纪,面对经济改革过程中积累的种种社会问题,中国开始强化国家在公共福利和服务中的角色,出现了社会政策的急剧扩展,新的社会政策体系正在形成之中。但是,统一的“社会中国”的图景依然模糊,“省域公民社会身份”的形成或是破题之处。

关键词 社会政策 公民身份 社会中国 二元社会中国 三元社会中国

作者 岳经纶,中山大学政治与公共事务管理学院教授、社会保障与社会政策研究所所长。(广州:510275)

自18世纪以来,近代西方国家分别在经济、政治和社会领域逐步确立了资本主义市场经济、民主政治与福利国家制度,相继实现了民权、政治权利与社会权利,完成了公民身份的建构。在中国,随着改革开放的深入,经济上逐步形成了社会主义市场经济体制,政治上社会主义民主政治形态日益巩固,然而,对于中国社会的发展,尽管近年来政府强调社会建设和社会事业的发展,强调民生问题的重要性,在社会领域却一直没有形成类似市场经济、民主政治这样明确的目标模式,而只是模糊地说关注民生,体面劳动,让人民生活得更加幸福、更有尊严。

笔者从“社会欧洲”①概念获得灵感,使用“社会中国”概念,以此为分析视角,试图梳理中国社会政策的演变。所谓“社会中国”,其着眼点就是中国的社会模式,特别是中国的社会福利模式。与经济中国、政治中国这些概念一样,“社会中国”既是一个具有时间内涵的概念,也是一个具有空间内涵的概念;既指涉具体的社会福利和服务的提供,也涉及抽象的公民社会权利的建构;是中国社会福利模式的历史、现状以及未来的高度抽象。基于“社会中国”的视野,1949年新中国成立以来的中国社会政策的演变和发展历程可划分为三个阶段:前改革阶段、1980~1990年代的改革阶段、2002年以来的新阶段。

改革开放前的我国社会政策:

二元“社会中国”的形成

在现代社会,社会政策被普遍认为是发展社会事业、促进社会公平正义、增进社会团结与和谐的基本手段。社会政策与福利国家就是同一块硬币的两个面。在计划经济时代,在社会主义意识形态的指导下,我国在生产资料公有制的基础上推行公平优先、注重分配的社会经济政策。国家在实施优先发展重工业的经济政策的同时,在户籍制度的基础上,按照城乡分割的原则,在城乡建立并实施了两套截然不同的社会政策体系(表1)。这一时期,国家垄断和控制了重要的社会资源和每一个人的生活和发展机会,在高度组织化、集权化和单一化的社会结构中[1],建立了国家主导的、城乡二元的社会政策体系,形成了二元“社会中国”。在这个二元的“社会中国”中,国家在福利中的角色具有二重性:既有制度性的一面(国家通过单位体制为城镇居民提供比较全面的福利和服务),又有补救性的一面(对单位体制之外的城镇居民和农村居民只提供十分有限的救济和援助)。

在城镇,国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的社会政策体系。在这种社会政策体系下,国家以充分就业为基础,将绝大部分城镇居民安排到全民所有制和集体所有制单位(主要是国家机关和企事业单位)中就业,对干部、职工及其家属提供覆盖生、老、病、死的社会保护,具体包括医疗服务、住房、教育、养老,以及各种生活福利和困难救济。国家建立的劳动保护体系使所有工人都享有就业保障,没有失业之虞。这套体系被称为“单位福利制度”、“迷你福利国家”,被认为是社会主义优越性的体现。在农村,在集体经济的基础上,建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度,农民作为公社社员享有一定的集体保障。

虽然二元“社会中国”带来了社会福利待遇差距明显的城乡二元制福利体系,但是,国家直接或间接地在社会福利提供当中扮演了重要角色,城乡居民的基本福利需要,如教育、医疗、就业等都得到了一定程度的满足,在城镇或农村内部没有出现严重的社会不公平问题。在计划经济时期,中国的基尼系数介乎0.2~0.3之间,属于世界上收入分配最平等的国家。美国经济学家萨缪尔森对当时我国的社会生活有这样的描述:“它(中国)向每一个人提供了粮食、衣服和住房,使他们保持健康,并使绝大多数人获得了教育,千百万人并没有挨饿,道路旁边和街路上并没有一群群昏昏欲睡、目不识丁的乞丐,千百万人并没有遭受疾病的折磨。以此而论,中国的成就超过世界上任何一个不发达国家。”[2]

需要指出的是,与其他社会主义国家一样,计划经济时代我国的社会政策体系基本上是为“服务于经济目标而设计的”,社会政策被视为完整的生产过程的一部分,是满足“工人”(而不是公民)需要的一种手段。企业履行了大多数社会政策的职责。充分就业政策保障了城市居民可以普遍享受社会福利和服务,尽管在水平和质量上存在着差异。但社会政策差不多是排他性的国家主义,几乎不存在市场安排,也没有什么非官办部门的捐献。除了福利分配和社会服务外,对基本消费品(食物、住房、能源、交通)的广泛补贴在某种程度上发挥了社会政策的功能,或者说是一种近似的社会政策。[3]然而,即使在强调社会主义意识形态的计划经济时期,国家也没有真正落实社会公民身份与社会权利,反而是通过户籍制度强化城乡居民身份与福利权利的差异性[4],通过单位制度和行政身份制度加剧了城镇居民内部的福利权利分割。

把社会福利和服务纳入就业制度是计划经济时期我国社会政策的一个最显著的特征,并且推动了单位制度的形成。作为计划经济时代我国的一种基本的社会经济制度,单位制度对我国城镇劳动者的工作和生活具有重要影响。单位的功能就像一个自给自足的“迷你福利国家”。社会学家华尔德对我国国营企业的权威关系进行了深入研究,并提出了“有组织的依赖”这个概念来描述工人与其单位的关系。具体来说,就是劳动者在政治上依赖工作单位的党组织和管理层以取得政治上的利益,在经济上依赖单位提供的工资收入和各种福利与服务,在个人关系上依附作为国家干部的上司。[5]由于当时中国正在进行的快速工业化需要大量资金,因而不能给工人提供较高的工资报酬。因此,在国家与工人之间形成了不成文的“社会契约”:国家(以家长的姿态)照顾工人及其家庭(包括生老病死),工人(以主人翁姿态)以低工资为国家工业化服务。

不过,计划经济时代的社会政策体系尽管具有明显的平等化倾向,但基本上是一种以社会(职业)身份而不是以公民身份为基础建立起来的碎片化的社会政策体系,不仅存在城乡分野,而且在城镇中,还存在身份、所有制的差异。这种二元“社会中国”的形态一直持续到今天。而且,由于在计划经济时期我国相对忽视了生产力的发展和经济建设,我国的城镇社会政策体系所带来的财政支出超越了国家经济的承受力,给国家和企业带来了沉重的负担,间接造成了国有企业的低效率。因此,在经济改革之后,作为计划经济时代社会政策体系核心基础的劳动就业制度及相关的福利保障制度就成为经济改革的主要对象,社会政策体系开始进入局部调整与全面变革的时期。与此同时,随着人民公社这一集体经济制度的瓦解,农村社会政策的经济基础不复存在,农村社会政策体系也进入变革时期。

1980~1990年代我国社会政策的演变

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来,为了改变落后的国民经济状况,中国开始了以发展经济为导向的大规模的社会经济转型。在这一转型期中,国家的施政重点转向经济发展,政府经济政策职能凸显,而社会政策则开始转向服务于经济政策,从而推动经济效率的提升和经济的增长。在减轻国家负担的考量下,随着单位体制和农村集体经济的解体,加上国家有意识地弱化自己在公共福利提供上的功能和角色,旧的二元“社会中国”进一步分化。在市场体系和第三部门没有得到充分发展的情况下,由于国家不适当地从许多公共服务的提供中全面撤退,其结果是导致公众的许多基本需要得不到满足,并形成了庞大的社会弱势群体。

1. 第一阶段(1978~1992年):社会政策的局部调整期

这一阶段是计划经济时代的旧社会政策的延续与新社会政策变革的酝酿阶段。在改革开放的最初几年,除了教育政策以外,我国社会政策体系没有出现大的调整,只是对原有劳动保险制度进行局部修补和完善。

1984年起,随着我国城市经济体制开始改革,社会保障制度的改革摆上了党和政府的议事日程。扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年,我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划,到1992年底,全国农村贫困人口减少至8000万。在城市,改革的重点是国有企业的劳动用工制度和经营模式。为了解决“文革”后出现的严重城市失业问题,政府在1980年提出了“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。1986年,国务院颁布了有关实施劳动合同制的四个暂行条例,以劳动合同制为基本内容的劳动就业体制改革正式启动,计划经济时代实行的统一安置、固定就业制度开始动摇。随着劳动合同制度的初步实施,我国尝试对劳动就业及相关的保险制度进行改革。这一时期,因单位福利功能的弱化,以及依托于单位的社会服务提供机制的失灵,我国开始转向以“社区”取代单位来提供社会福利服务。1987年,国家民政部正式提出开展城市社区服务。

总体来说,在80年代,由于计划经济时代形成的社会保障制度没有遭到根本性的变革,加上这一时期城乡民众大体上都能分享到经济改革的成果,社会问题并没有凸显(改革开放初期最主要的问题是就业问题)。虽然这一时期也出现了农村剩余劳动力向城镇转移的问题,但是大量的农民进入了乡镇企业,实现了离土不离乡的转移,没有出现大规模的跨省流动。在这一时期,二元“社会中国”得以基本维持。

2. 第二阶段(1992~2002年):国家的全面退缩——社会政策的剧变期

这一阶段是我国社会政策体系的全面而急剧的变革时期。为了配合市场经济体制的建立,国家试图对计划经济时代建立起来的社会政策体系进行全面改造,并建构起适应市场经济的社会政策体系。社会政策转型的主要表现是,国家从社会福利和服务领域中有计划地全面退出,教育、医疗、住房等领域出现了明显的市场化趋势。[6]

随着国有企业改革的深化,下岗失业问题成为我国劳动政策面临的首要问题。为了处理由国有部门释放出来的大量富余职工和城镇新增劳动力大军带来的失业问题,政府把创造就业岗位作为这一时期劳动政策的主要任务。1992年,中共十四大确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标。为了配合市场经济体制的建立,我国在1993年确立了社会政策(以社会保障为代表)改革的大思路。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”。这一时期,我国社会政策变革的重点内容是各类社会保险制度的建立和完善,特别是养老保险制度;其中最重要的社会政策变革是形成了社会保险制度主导的社会保障改革思路,计划经济时代的非缴费制的劳动保险制度逐步被个人缴费的保险制度所取代。政府积极探索统账结合(保险基金实行社会统筹账户与个人账户相结合)的社会医疗保险制度模式。住房改革也是这一时期我国社会政策变革的重要内容。国务院于1998年7月发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,全面实行以市场化供应为主的住房货币化改革,建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

然而,在这一阶段,由于政策设计上仍然存在着从社会身份出发而不是从需要出发的倾向,路径依赖现象严重。社会保险的各个项目,如失业保险、养老保险、医疗保险等分险种在不同所有制的企业逐步推进,制度安排分散,不但给企业有选择的参保创造了机会,增大了制度运行的监督成本,而且直接导致社会保险分险种设定费率,综合费率过高,抬高了社会保险的制度门槛,阻碍了社会保障制度改革的顺利推进。

与80年代社会政策的局部调整不同,在90年代,随着市场经济体制目标模式的确立,我国的社会政策经历了根本性的转型,经历了一次深刻的范式转移[7]。无论是劳动就业政策、教育政策、医疗政策,还是住房政策,都经历了从国家主导向市场主导的转变过程。旧的城乡社会保障体系逐步瓦解,变得支离破碎,许多人失去了基本的社会福利和服务。而从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体没有成为社会政策的目标群体,他们游离在城市与农村之间,既非农民,又非工人,基本没有得到任何社会保护。

总的来说,这一时期我国政府施政的基本理念是效率优先,兼顾公平。然而,实践表明,我们在坚持效率优先的时候,并没有有效地兼顾公平。公平与效率之间的失衡也是我国经济改革开放时代的一个重大教训。为了加快经济发展,提高经济效率,经济政策差不多成了国家的唯一功能。为了配合经济发展,国家从社会公共服务中全面退却,国家的社会政策功能严重削弱。这一时期的社会保障制度和社会福利改革带有明显的市场化取向,使得社会政策沦为国家经济政策的附庸。相应地,二元“社会中国”的格局进一步分化,呈现出三元(农民工是第三元)“社会中国”格局,“社会中国”的整体图景日益模糊。

新世纪前十年的中国社会政策扩展:

社会政策的重建期

直到进入新世纪后,社会政策缺失所导致的严重社会后果才开始得到有效回应,政府开始重新思考市场经济与社会政策的关系。随着教育、医疗、住房等社会民生问题日益得到高度重视,社会政策在经济发展和社会进步中的作用被重新发现。伴随着一系列新社会政策的出台,我国进入了社会政策体系的重建期。

2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的涵义,使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念。2004年9月,中共十六届四中全会提出建构“和谐社会”的新理念。2006年10月,中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出要着力发展社会事业,完善社会管理,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展,标志着中国社会政策时代的来临。2007年10月,十七大报告指出,“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”,这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。如下,笔者将从教育、医疗、就业、社会保障和住房这五大社会政策范畴,来简单勾勒我国社会政策重建的轨迹。(表2)

1. 教育政策。2003年之后,中央政府开始关注教育不公平问题,制定了新的政策措施促进城乡和地区间的教育公平,更多的教育资源被投入到农村教育。至2008年,全国城乡普遍实行免费义务教育,1986年确立的义务教育制度终于在22年后首次在全国范围内普遍实行。同时,为了解决农民工子女上学难问题,2003年9月,国务院要求流入地政府负责解决进城务工农民子女的义务教育问题,并且要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助,对以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。

2. 医疗政策。自2003年“非典”疫情爆发后,我国政府开始加强公共卫生体系的建设。2005年,我国基本建成覆盖省市县三级的疾病预防控制体系。2007年,我国启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险,开始建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。2008年,新型农村合作医疗制度在全国全面推行,农村三级卫生服务网络建设和城市社区医疗卫生服务体系得到进一步健全。2009年4月,国务院相继公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009 ~2011年)》,新医改方案的一个最显著的特点就是突出了政府在医疗卫生领域的责任,强调了基本医疗卫生的公益性。

3. 就业政策。自90年代中期开始大规模国有企业改革以来,促进下岗失业工人的再就业一直是我国的重要就业政策。新世纪以来,我国政府加大对就业再就业的政策支持和资金投入,多渠道开发就业岗位,展开多种措施帮扶“零就业家庭”和就业困难人员。为了保障劳动者合法权益,我国在2007年通过了《劳动合同法》,同时还制定和颁布了《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。从2003年起,农民工权益的保护开始成为劳动政策的重要内容。2006年1月18日,国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,重申农民工是我国产业工人的一部分,保证逐步取消对农民工的不公正待遇,并要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

4. 社会保障政策。自90年代末开始,社会救助政策开始得到重视,最低生活保障制度成为我国最重要的社会救助政策。2004年,国有企业下岗工人基本生活保障向失业保险并轨。2007年,国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,要求年内在全国建立农村最低生活保障。2008年,扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险;加快省级统筹步伐,制定全国统一的社会保险关系转续办法。

5. 住房政策。为了解决低收入阶层的住房困难,2004年以来,中央政府开始重视保障型住房的供应,强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,指出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”,明确规定解决低收入家庭住房问题由省级政府担负总责,并对解决廉租住房面临的各种困难与问题的职责,如资金来源问题做出明确的规定。2008年,《政府工作报告》要求建立住房保障体系,加大廉租房、经济适用房建设的力度,以解决中、低收入家庭的住房问题。

片面追求经济总量和增长速度的发展模式带来了许多社会问题和社会风险,导致庞大的社会弱势群体的出现,对我国经济的可持续发展和社会和谐发展带来了不利影响。进入21世纪后,我国社会政策似乎出现了一次新的范式转移。在经历十余年的社会政策“失踪”期后,我国政府开始“重新发现”社会政策。自2003年以来,我国政府不断推出各项社会政策,重建国家在公共福利与服务中的责任,出现了前所未有的社会政策扩展期。随着国家在社会政策领域角色的强化,新世纪我国社会政策出现了一些令人惊喜的发展:第一,中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入,中央政府的社会政策功能明显强化,社会政策在一定程度上出现了集中化的趋势。这种趋势有助于提升社会福利的“地域正义”。第二,一些地方政府,特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度,努力建构城乡一体的社会政策体系,出现了具有地域公民身份特色的福利地方化。[8]统一的地域公民身份虽然只停留在城市一级,但可以为更高层次地域公民身份的建构准备条件。第三,随着城乡免费义务教育的全面实现,全民医保制度目标的确立,普惠型社会福利制度的建设,以及社会保障制度城乡统筹的推进,以公民身份为本的社会政策体系初露端倪。第四,农民工开始被纳入社会政策体系,逐步成为社会政策的受益者。这一切都有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系,有助于推动统一的“社会中国”的形成。

建构统一的“社会中国”:挑战与前景

以上的讨论从历史/时间维度梳理了“社会中国”演变的过程。中国的社会政策体系还处在重构与重建之中,如何建立一个以公民身份为基础、以满足公民基本需要为目的、体现统一的“社会中国”之目标的完整的社会政策体系还需要长期而艰辛的努力。换言之,统一的“社会中国”的建构依然存在着巨大的挑战。旧的城乡差距和城乡分割的社会政策体系、地区差距与福利的地域不平等继续制约着社会政策的集中化发展。

1. 社会政策地方化与福利地区的形成

社会政策本身一直存在一个内在的冲突:一方面,为了更好地满足个人的需要,社会政策应该尽可能地方化,越接近基层的决策越能贴近个人的实际。另一方面,“地域正义”则要求一个国家之内不同地方的公民应该得到大体同等的待遇。前者要求地方化、个别化,后者要求普及化、普惠制。

在我国,传统的城乡分割一直影响着社会政策和社会保障制度的发展。经济改革虽然推动了我国城乡的经济发展以及一定程度上的经济整合,但是,社会整合却没有得到相应的推进。农民工问题的出现就是城乡社会整合失效的表征。以往城乡流动、地区流动程度低,因而跨越地方政府辖区边界而异地生活的人很少。现在,几乎到处都有流动人口,在很多地方特别是沿海城市,都出现了外来人口超越本地人口的局面。而这些处于多数的异地而居的人口却多被排斥在社会福利和服务之外,使得社会福利的地域不平等和地域不公平问题日益突出。

我国社会政策不仅存在着巨大的城乡差异,而且存在着明显的地方化倾向,各地社会福利水平差距极大。可以说,一个城市、一个区县就有一种社会政策体制。在1990年代之前,如果说我国社会福利制度主要是一个“以全国疆域为经、城镇/农村界线为纬的二元式社会保障体系”(二元“社会中国”)的话,那么,在1990年代之后,随着社会政策的地方化,我国出现了众多的“以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”,也就是进一步碎片化的“社会中国”。长期以来,我国地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的主要责任,这种情况自90年代分税制实施以来尤为突出。而各级地方政府由于财政状况各不相同,提供社会福利与服务的能力各不相同,因而在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”。而随着福利地区的出现,我国的公民身份呈现出以地域为基础的新的空间分割。如果说在二元“社会中国”之下,我国公民身份界定分割为“城镇居民/农村居民”,那么,在福利地方化的趋势下,我国公民身份界定分割为以“本地/外地”为主轴、更多元的区分。而且,在GDP的地方政府竞争中,地方政府关心的往往是如何吸引外来投资,促进本地经济增长和地方财政收入的提升,而不是为本地居民提供福利与服务。这种情况与全球经济竞争中各国政府竞相压低劳动成本和降低环保标准的“向下竞争”类似,由于地方政府缺乏提升居民福利与服务的动力,其结果是普遍的公共福利与服务提供的不足。

2. 走向省域公民身份

福利地区化发展中的一种显著情况是:一些富裕的地方政府,尤其是在沿海发达地区以及一些资源丰富的内地市县,在改善民生、发展社会事业的政策感召下,大力推进本地的社会保障制度建设,特别是城乡统筹、城乡一体的社会保障制度建设,为本地居民提供不分城乡户籍区隔的社会保障制度。这些努力的结果是形成了若干具有整合意义的“福利地区”。

整合性的“福利地区”的形成,就其积极意义而言,是在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度,这种部分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成“地域公民身份”。这种“地域公民身份”无疑是形成全国性的公民身份的一个重要起点和基础。从长远来看,这种地域公民身份在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的“公民身份”的形成。然而,在地级市或区县一级形成的地域公民身份,其空间范围过于狭小,而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的地域政策,要把它扩大到整个中国,将经历漫长的过程。为此,一个合理选择是建构省域公民身份。所谓省域公民身份,就是以省级政府的管辖范围为空间界限,建立不分城乡、不分地区的统一的公民身份。省域公民身份建立,可以消除城乡之间、不同群体之间在社会福利与服务上的身份差异。与市县管辖范围内的地域公民身份相比,省域公民身份具有更大的空间范围,有利于推动全国性公民身份的建构。省域公民身份并不排斥外来者,省级政府将制定相关政策规定,便利外省居民合法取得本省的公民身份。

纵观1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程,在前改革阶段,国家在社会福利提供中扮演了主导甚至垄断的角色。尽管国家注重社会公平和财富的再分配,在公共福祉的提供方面承担了相当大的责任,但是,由于经济发展水平比较低,而且城乡之间在福利制度安排与福利水平方面存在着比较大的差异(二元社会政策体系),社会福利和社会权利意义上的统一的“社会中国”并没有形成。

在上世纪最后20年的改革开放时期,为了改变落后的国民经济状况,我国经历了前所未有的大规模社会经济转型,我们的社会政策体系也发生了根本性的变化。随着发展经济成为国家的主要施政目标,公共资源主要流向基本建设和固定资产投资领域。为了配合发展经济的战略目标,国家对社会政策作了很大的调整和改革,许多过去由国家承担的福利和服务职能和责任转移给了个人、家庭、社会和市场。伴随单位体制和人民公社制度的解体,社会保障制度的改革,社会政策领域的公共财政投入的下降,以及在教育、医疗、就业和住房等基本公共服务领域出现社会化和市场化取向,我国原有的二元社会政策体系进一步碎片化,在整个中国几乎都找不到一项适用于全体国民的社会福利安排,“社会中国”进一步消解。

进入21世纪后,在市场导向的经济改革中累积起来的一系列社会问题,如城乡、区域、经济社会发展不平衡,以及与社会发展和民生密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题日益突出。党和政府充分认识到了问题的严峻性和解决它们的紧迫性,提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念,并且宣布我国到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标。这些政策目标的提出,带来了我国社会政策的急剧扩张,也给统一的“社会中国”的建构带来了曙光。不过,城乡差异、地区差别以及由此产生的社会福利的“地域不正义”,社会政策地方化和福利地区的出现,以及由此产生的社会权利的碎片化仍将制约着统一的“社会中国”的建构。在这种情势下,“省域公民社会身份”的形成或许是“社会中国”之建构的破题之处。

[本文得到教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国社会政策的挑战与对策”(项目批准号:08JJD 840203)、教育部新世纪优秀人才资助计划、中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目,以及高校基本科研业务费中山大学重大项目培育课题“中国特色社会主义福利社会的社会政策体系研究”的资助。]

注 释:

① 所谓“社会欧洲”,指的是欧洲的社会模式,特别是指提供保护预防全球市场冲击的欧洲福利国家体制 (Giddens,Anthony、Patrick Diamond 、 Roger Liddle. Global Europe, Social Europe Cambridge, UK; Malden, MA Polity Press,2007)。

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编辑 李 梅

作者：岳经纶

“调解优先”政策研究论文 篇2：

成都市社区治理与社区营造研究

摘 要：文化治理是社区治理的重要组成部分和实现路径。近三年来，成都依托自身厚重的文化底蕴优势，以“文”为杠杆，积极开展社区总体营造项目，逐步探索出了一条从外来引入到本土内生，从参与陪伴到赋权增能的人人参与、人人尽责、人人共享的可持续社区治理之路。以成都崇州为例，在社区治理与营造中，坚持“循序渐进”“资产为本”“因地制宜”等社区营造文化路向实践原则，通过优先挖掘在地文化故事“唤醒”社区乡愁记忆、选拔在地乡贤领袖“引导”社区文明风尚、孵化社区志愿组织“激发”社区集体行动等举措，有效实现了社区居民个体幸福、社区睦邻、民族文化自信等治理成效。

关键词：社区营造；文化治理；陪伴培力；本土内生

自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化目标以来，加强和完善社会治理体系建设一直成为学界关注、研究的焦点和基层社会实践的重点。作为社会生活基本空间单元的社区（村），既是社会治理的重要基石，也是社会治理系统工程的实践场域。“社区营造”作为近几年来引入社区治理领域的“新贵”，从“人、文、地、产、景”等多个维度统筹社区资本要素，为促进社区共同体意识的形成和社区的可持续发展注入新的力量。

2016年9月，成都市以《2016年城乡社区可持续总体营造行动工作方案的通知》为开端，依托“三社互动”“院落自治”成果，启动城乡社区可持续总体营造行动，在全市100个社区开启“温暖社区”营造行动。2017年进一步全面开展“全域参与共融发展、全城行动温暖成都”活动，走出了独具一格的“政府主推、第三方运营、社会组织广泛参与”的“成都社造模式”。从在全国率先成立城乡社区发展治理委员会，到推出极具含金量的“城乡社区发展治理30条”，近三年来，成都坚持问题导向，积极挖掘社区内部资本，持续推进社区总体营造项目。依托自身厚重的文化底蕴优势，以“文”为杠杆，通过各级各类文化组织的多形式文化活动的开展及宣传推广，引导村（社区）居民形成文化认同，提升个人道德水平和交往能力，树立科学价值观念及理想信念，使其在一定地域范围内更有归属感、获得感和幸福感。探索出了一条从外来引入到本土内生，从参与陪伴到赋权增能的人人参与、人人尽责、人人共享的可持续社区治理之路。

一、社区治理的文化路径选择：基于理论逻辑与现实导向双起点

在社会转型期，实现原子化个人的社区认同及凝聚力的有效回归，是当下社区治理和社区营造的重点。文化作为人类在社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富，是国家和民族的灵魂。人类一方面创造文化、享受文化，另一方面又在不自觉的文化规范或约束中改造文化。文以载道、以文化人、润物无声，所以，文化是推动国家治理体系建设的重要内容，也是推动社区治理的重要力量。

（一）文化路径的理论逻辑基础

社区作为微观的社会，也是人类主体构建的世界，其必有所属的文化灵魂。费孝通先生在《江村经济》一书中认为：“乡村社区是作为社会生活样式的文化共同体。”说明了社区民众的日常生活形态，就是文化的存在、表现与解释形式，社区治理的深层次症结在于文化的冲突与断裂。吴理财先生认为：“社区是日常生活的微观领域，是文化孕育与生长的土壤，社区实质更是内含着社会资本、身份认同、群体归属与公共性等要素的文化共同体。”我国学者李山指出：“社区共同体重建之根本在于系统性调适社区文化，重构整体性社区生活方式。”可见，文化建设是社区建设的灵魂，是对社区文化共同体本质属性的深刻认知和客观尊重。文化“通过主动需求一种创造性文化增生的范式实现文化的包容性发展”，发挥文化的规范、导向、传承、动力等治理功能，实现社区营造“造人”的核心功能。让社区居民在参与合作中转变思想观念、思维方式和提升人的素质技能，建立“生命共同体”精神，从而推动社区的自我管理、自我监督和自我服务。

（二）文化路径的现实需求导向

進一步丰富和提升精神文化服务，是适应新时代社区居民美好生活向往的应有之义。马斯洛需求层次理论告诉我们，在解决基本的温饱需求后，人的需求向高层次迈进，实现情感归属、个人尊重和自我价值。而随着现代化社会的加速发展，血缘、地缘纽带关系逐渐割裂，公共空间不断挤压，社区人际疏远、道德滑坡、社会失信、价值观紊乱等问题相继出现。一方面，社区治理必须以现实问题为导向，对社区个体精神需求缺失进行积极回应。在加强思想道德建设，引导树立正确的价值观的基础上，营造蓬勃向上的文化氛围，为社区治理作出正确导向。另一方面，社区治理必须尊重客观区情，利用在地资源。成都地区作为古蜀文明的发源地，拥有得天独厚的文化优势资源。挖掘、保护、创新传承优秀传统文化，以文化路径入手促进社区治理，既是延续成都历史文脉的使命担当，更是利用在地资源进行社区营造、提升社区治理水平的实践之举。

二、成都市社区治理的文化路径实践

崇州是成都市所辖的一个县级市，古称“蜀州”，有4300多年的历史。2013年开始，崇州逐步试点，通过政府购买社会服务的形式，引入外来社会组织开展社区治理、民生服务工作。近几年来，崇州扬长避短，依托自身的文化资源优势，以多元特色文化活动开展为切入点，在外来社会组织的引领下，逐渐加强以在地乡贤为领头人的自组织培育、孵化，实现文化唤醒、文化引领、文化浸润、文化共鸣，有力促进社区居民思想观念的转变、共同体精神的培育和自我服务能力的提高，从而有效实现了社区还权赋能、增能。目前，崇州市培育了以“一心社工”为代表的本土社会组织20家。在成都市实施社区营造项目以来，崇州市已累计开展项目22个，总体上呈现起步、提升、升华三步走的渐进规律。

（一）挖掘在地文化故事“唤醒”社区乡愁记忆

共同的乡愁记忆，是凝聚社区集体情感的重要元素。挖掘社区特色历史文化的过程，就是重新寻找共同信仰的过程。外来单一的文化输送无法满足社区居民多元的文化需求，无法整合和凝聚社区自身空间内的人际关系，社区居民只能成为单纯的“看客”。为抓住群众内心，吸引群众参与，调动积极性，崇州依托自身的历史文化资源特色，借助各个乡镇文化站公共文化服务的“文化管家”模式，有针对性地开设了适合不同社区居民“乡愁”的多种文化套餐，引导居民绘制出社区“文化地图”，推动“氏族文化”“红色文化”“津渡文化”“农耕文化”“宗教文化”等有效传承。例如，崇州市崇阳街道依托四川省首批历史文化名城的资源优势，在朱氏街社区的百年老巷，有针对性地开展了“老巷生辉”的社区营造项目。项目前期主要以“老街故事会”活动吸引众多社区老人、中青年参与，走访老街居民收集、整理、编辑具有朱氏街地域特色的故事18篇，举办以“历史传说”“红色革命”“艰难岁月”“改革春风”为主题的故事会，开展“故事爷爷进学校”、“身边人说身边事”社区故事讲堂、“寻找崇阳记忆”百姓故事会等活动，累计听众480余人次，开展“老街·古韵”摄影作品征集及评选活动1次，征集反映老街建筑、人文、风景、自然的比赛作品136幅。又如，济协乡在聚居了孔子第73至78代后人的孔家碾社区，深入挖掘孔子儒家文化，推崇儒雅谦恭、恢复礼学仪注；三郎镇龙翔六顶小区、桤泉镇千功村和崇阳街道白云社区，创办本土“社区报”“社区文化集”等社区刊物，开辟“文化直播间”，刊载社区内的人、文、景、事、游、感等，鼓励社区居民投稿，促使居民开始重新审视社区、认识社区，增强社区“认同感”和“归宿感”，培养共同的社区营造愿景，为盘活社区资源打下基础。

（二）选拔在地乡贤能人“引导”社区文明风尚

乡贤文化是一个地区的精神文化标记，是连接故土、维系乡情的精神纽带，是探寻文化血脉、张扬固有文化传统的精神原动力，更是实现基层社区德治的重要支撑。当公共意识未能在社区全面树立的初期阶段，依托外来社会组织社造项目的有效介入，发掘、培育、选拔社区乡贤能人，是发挥以点带面效果的关键一步。崇州注重乡贤“教化乡民”“温暖故土”作用的发挥，大力推进乡贤文化的发展。通过主动访寻、公开招寻、群众帮寻乡贤，充分调动乡贤能量，不仅给予了乡贤实现更多自我价值的空间，更依托在地乡贤的自身感召力，树立了道德标杆。搭建乡土学校、乡村可持续发展青年研究社、手工艺传习所等文化传播平台，把文化种进社区、植入林盘，引导社区居民转变思想观念，重建邻里关系，推动社区文明新风尚的形成。例如，崇州桤泉镇群安村退休教师骆学林，在半亩塘文化院坝开设乡间讲坛，定期向乡亲们讲古说今，将崇州历史文化、廉政文化、余氏家风家训文化作为传播内容，对传统文化传承、伦理价值维系、乡村道德重建等发挥了重要作用。又如，崇州崇平镇吕林老师回乡创办“习风堂”公益文化书院，成为传统文化、红色文化、爱国主义、党史国史、社会主义核心价值观的生动课堂；创办《乡村建设》内部刊物，宣传乡村振兴理论研究成果和改革创新实践经验，免费向各级党政部门和基层干部群众赠阅；依托互联网，开通“成都习风堂书院”微信公众号，推送例如“何为孝”“小强谈历史上的崇州”等主题教育文章。书院还向政府部门申请，发起成立“崇州市乡贤文化促进会”，设立“乡村文化发展基金”“乡贤扶助公益基金”“关爱老年人基金”“关爱贫困学生基金”等，实实在在帮助家乡弱势群体，倡导敬老、助困，助力家乡文化、老龄、教育事业发展。再如，元通镇季家林盘季元龙，走家入户讲政策、讲方法、组织居民外出参访，主动为社区“生态宜居”“乡风文明”作贡献。

（三）孵化社区志愿组织“规范”社区集体行动

社区营造关键在人，根本动力在于社区居民。如何实现社区居民能力提升，促进社区可持续性发展是社区治理的重点和最终落脚点。从微观的个人价值重塑到团队能力的整体提升，从林盘环境整理到文化产业共荣，崇州社区营造实现了从意识到行动的“增能”升華。

1.孵化自组织。目前崇州依托社区营造项目的契机，分文艺兴趣、院落管理、志愿服务三类，培育和转化了多个社区自组织。如龙翔六顶小区依托“心之翼”项目孵化了“文化使者团”，推选60余名院落长参与社区自治，实现了整个小区的33个院落的全覆盖。白头镇五星村依托“整合资源筑梦五星”社区营造项目，孵化了“快乐农夫队”和“创业小分队”。平均年龄65岁的快乐农夫队成员已能独立完成“特色展销会”等活动的策划实施，并通过向游客售卖公共观光区的蔬菜筹措社区发展基金。崇阳街道朱氏街社区孵化培育了15名成员的“老龄帮帮队”，帮助关爱孤寡老人、调解邻里纠纷等。梓潼镇兴裕社区孵化了由18名成员组成的“街巷长”团队，负责街巷的管理服务工作。

2.规范民主管理。制度是文化的外化、对象化、固定化。社区作为自治、德治、法治的实践场域，必将刚性的外部约束与柔性的内部引导相结合。崇州各个自组织通过内部民主管理会议，讨论制定组织章程，推选自组织带头人，认同岗位身份。依托“社区家规”“村规民约”，规范“院落会议制”“院落长制”“楼栋长制”“联席会议制”等制度，实现社区自组织间的合作共赢。如道明竹艺村、集贤徐家渡林盘、梓潼兴裕社区、桤泉群安村、观胜联义村等，居民通过“老茶馆”等公共空间交流探讨，制定出了各自的村规民约，并将其打造为文化景观，成为村社区的一道“风景线”。白头五星村还探索出了“1+3+6”的社区民主管理模式。锦江清远里林盘探索了林盘治理体系，建立林盘治理委员会，下设项目推进组、环境整治组、综合服务组、公益事业组和宣传教育组，制定了林盘日常事务例会制度、环境卫生综合评比制度、自筹资金维护制度。

3.刺激能力提升。整合文化站资源，借助艺术家、文化创客等“新村民”“新乡贤”， 不定期开展学习沙龙分享会，学习会议规则，学会如何合理与政府对话、如何解决自己院落内部事务等。如集贤“凡朴生活”创客团队联合崇州“常青藤”社工组织，通过每周五晚免费开放“荒岛书屋”“乡土微党校”，邀请来自WWOOF国际义工组织等多个组织的志愿者、乡土能手等，跟村民交流读书心得、传播自然教育理念、分享沟通管理技能等，促进村民能力提升。

4.促成共同行动。明确意愿和权责，发挥社区居民主体作用。依托院落会、议事会等自组织民主协商，达成社区发展共识，群众民主投票确定优先发展项目。如锦江乡乌尤村3组，通过议事会找准交通“痛点”，群众通过筹资、筹智、筹力解决修路难题。三郎龙翔六顶小区通过院落会议找到非机动车辆“停车难”这一亟需解决的问题，自主组织小区居民筹资修建了停车棚。

三、成都社区治理的文化路径成效

文化的力量足以唤醒居民的公民自觉性，发展文化民主性，培育社区的社会资本，增强社区的居民身份认同感。社区治理既是社区文化生产的过程，也是发挥文化规范和约束作用的实践行动。正是因为文化“隐形”力量的支撑，以“润物细无声”的形式让社区内居民无意识、不自觉地践行社区治理，享受到文化路径推动社区治理的实际成效。

（一）微观层面：满足居民美好生活的精神文化需求，提升幸福感

发掘、解读、呵护本土文化资源“唤醒”社区乡愁记忆的过程，既是满足社会个人对美好生活的精神追求的过程，也是发扬和传承优秀传统文化的有效举措；既是社区人重新找回个人“存在感”的过程，更是社区人重新找回个体“被需要”的社会价值的过程。一方面，社区流出或外来流入的劳动力，能够依托社区传统节庆特色活动，加深对“家”的感知度，触摸到社区温度，社区人在对自身劳动价值的肯定中找到个人的社会价值和历史贡献；另一方面，社区常住居民，通过公共文化服务的技能培訓，不仅满足社区居民自我学习提升的需求，更增加社区居民“我能行”的自信心。尤其是社区老人对自身身份重新定义，由以往被外界贴上“低（失）能”标签的群体转变为“社区文化能人”，能够借助以往的职业身份、知识背景等通过口述历史找回“时光”，在文化活动中肯定自身力量，获得“我有用”“被需要”的满足与幸福。

（二）中观层面：促进社区持续有效的睦邻交往关系，培育社会资本

首先，文化艺术活动开展，通过“聚拢人气”的方式，重造了信任度紧密的“熟人社会”网络，增进了社区认同感和归宿感。情感的维系，与交往的频度呈正相关。多元特色公共文化服务活动，激发了社区居民的参与热情，使原子化的个人因“趣缘”形成彼此关联的群体，在活动参与中促进相互认知、彼此信任，进一步培育邻里情感，促进积累社区社会资本。其次，文化艺术活动通过表彰、宣传优秀“家风门风”等形式，实现社区文明“浸润”，提升社区居民的文化道德素养，凸显了社区“德治”的力量。社区居民通过管委会、议事会、自治促进会等自治组织内部民主协商的方式，制定“村规明约”等自治制度，推动社区公共生活的有序开展。再次，文化艺术活动通过引起文化“共鸣”，凝聚社区力量，启发社区居民在“绿色发展”“共享发展”的科学发展理念指导下，促进经济发展，提升文创产业水平，实现社区增收、居民致富。

（三）宏观层面：坚定维护优秀民族文化的意识立场，增强文化自信

社区文化治理是国家治理的基层行动与现实基础，保留中华文化的多样性基因，满足个体、家庭和社区群体的精神文化需求和社区共同体精神的培育，就是文化在政治场域中发挥隐形权力的过程。中华民族五千年的历史文化瑰宝及其在新时代的创新性继承和发扬，能让“华夏儿女”保持文化自觉，清醒认识到本民族文化的来历、形成过程、特色优势，同时又能了解世界，把握本民族文化在新时代的发展趋势，更能在错综复杂的国际环境和文化侵略危机此起彼伏的今天，坚定文化立场，增强民族文化自信，自觉弘扬民族文化。

四、成都社区治理的文化路径启示

社区营造的核心是对人的营造，激发社区人的参与热情和提升参与能力，是社区营造的主轴。成都社区总体营造项目在近三年的实践中，以崇州为代表的区县，紧紧围绕“文化认同”这一核心，通过优先挖掘在地文化故事“唤醒”社区乡愁记忆、选拔在地乡贤领袖“引导”社区文明风尚、孵化社区志愿组织“激发”社区集体行动三个阶段，有效实现了社区发展“培力”的可持续治理目标。

（一）坚持“循序渐进”，还权赋能

社区营造是通过培养社区成员的使命感和参与力，最终帮助社区居民自主解决问题，促进社区永续发展的过程。简单来讲，就是分两步走。第一步，转变社区居民的价值观念，着重培养共同体精神，转“看客”为“主人”身份，帮助社区居民人人树立“我想做”的思想。第二步，促进社区居民能力提升，着重引导社区居民在项目开展中学习参与、协商、沟通，帮助社区居民人人掌握“我能做”的能力。为此，瞄准“造人”目标，坚持“循序渐进”的原则，前期促进“文化认同”，建立和强化社区居民“我们”的概念。通过历史文脉、价值信仰、生活愿景的“共性”，逐步引导社区居民建立信任关系网络，为后续促进社区集体行动打下坚实的基础。

（二）坚持“资产为本”，多元合作

社区营造是社会治理的新理念和新方法，最后的落脚点是民生福祉。以往的社区治理，更多地强调“需求为本”，尤其是20世纪90年代的社区发展模式，特别倾向于以满足“需求”为核心。但在具体的实践中发现，这样的模式弊端逐渐凸显。部分被动接受者乐于承认自身“不足”，“等、靠、要”思想逐步蔓延。更甚者欲望膨胀，一旦有效需求得不到及时满足，就出现内心焦虑，引发仇视社会心理。为此，将“需求为本”与“资产为本”相结合，既尊重社区居民自身需求导向，同时更注重发挥社会力量，调动社区居民个体、家庭、自治组织、社区团体、驻区单位等不同主体参与的积极性，发掘各方的能力、特长，不断扩展和巩固社区关系网络，积累更多的社会资本。

（三）坚持“因地制宜”，各有特色

独特的地理风貌、人文环境或差异化的产业结构等，是不同社区社造项目开展必须要尊重的基础。所以，不同的村（社区）适合的社造项目侧重点应该是不同的，或者至少切入点、突破口是不一样的。全面覆盖“人、文、地、产、景”五个维度的社造项目，往往因为重点不突出而成效不佳。为此，必须坚持“因地制宜”，找到最合适的切入点进行社造项目的推动。即便是文化路径的切入，也要聚焦重点，依托本土的历史传统文化、红色革命文化等多样化的文化特色资源，充分调动群众参与积极性，找到差异化的文化治理之路。

参考文献：

[1]吴理财.处境化经验：什么是农村社区文化以及如何理解[J].人文杂志，2011（1）.

[2]景小勇等.社会视角下的国家文化治理研究[M].北京：文化艺术出版社，2016.

[3]任洁.文化与国家治理现代化[M].杭州：杭州人民出版社，2015.

[4]胡惠林.国家需要文化治理[N].学习时报，2012-06-18.

[5]李山.社区文化治理的理论逻辑与行动路径[M].北京： 高等教育出版社， 2017.

[6]刘兴景.城市社区治理的文化路径探析[J].萍乡学院学报，2017年（2）.

[7]刘永歌.乡村社区治理的文化路径研究[J].文化学刊，2017（8）.

[8]刘莉.社会资本、社区文化和城市社区发展[J].江汉大学学报（社会科学版），2015（5）.

[9]王啸，袁兰.文化治理视域下的文化政策研究——对改革开放以来的文化政策分析[N].人民网理论频道，2013-01-08.

[10]费孝通.江村经济[M].北京：北京大学出版社，2012.

责任编辑：秦利民

作者：黄词捷

“调解优先”政策研究论文 篇3：

尼克松对华强硬共存政策的转变历程

摘要：早在50年代，尼克松在担任副总统时期就开始思考对华政策的调整。在对艾森豪威尔政府时期美国对华“遏制与孤立”政策反思的基础上，尼克松形成了“强硬共存”的初步政策构想，并于其后对该设想进行丰富完善并成功当选总统。上台后，在国安会内部评估和自身外交实践中，尼克松最终确定了对华关系的调整缓和方针。

关键词：尼克松政府；对华政策；强硬共存

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0011

尼克松政府任期内最大的政治业绩就是打开了通向中国的大门，开启了中美关系正常化的新进程。然而尼克松对华政策的转变是一个长期思考并不断完善和调整的过程。国内有关尼克松对华政策的相关研究颇为丰富，但研究重点多集中于中美秘密接触或尼克松访华方面，而对尼克松这一政策转变的形成过程研究较少。为数不多的相关研究中，也只是将尼克松的这一转变追溯到其总统竞选前夕在世界观和中国观的转变上。而实际上，尼克松早在担任艾森豪威尔政府副总统时期就已经开始关注对华政策，并提出了“强硬共存”的政策设想。本文着重追溯和梳理了尼克松这一政策设想的提出和丰富完善历程，并分析了其上台后的政策演变影响因素，以便更全面深入地认识尼克松对华政策调整的考量。

一、尼克松对华“强硬共存”政策的提出

如果要理解尼克松就任总统后对华政策的转变，就不得不追溯其个人对世界形势尤其是对华观念的形成历程，而其于20世纪50年代和60年代的国际外交访问，无疑对其观念塑造起了重大作用。

1953年在尼克松就任艾森豪威尔政府副总统后不久便被安排进行赴亚洲和远东的国际访问，而这次访问的一个重要目的就是让其“有机会去估量一下亚洲人对共产党中国这个新崛起的巨人抱什么样的态度。”[1]119在他本人看来，这次访问之行对他“思想和政治生涯产生了异常重要的作用，使他在有关这个将成为世界上最多事和争论最多的地区的问题上，积累了外交政策方面的经验和专门知识。”[1]135在访问结束后，他得出了这样的观点：“在亚洲和太平洋地区的一个新的高深莫测的主要因素是中国共产党。它是赫然耸立在亚洲地平线上的巨人，被冷酷无情、训练有素的意识形态家所统治的4.75亿人民。华盛顿或西方一些思想家宣扬共产党中国不会成为亚洲威胁，而我已能根据第一手材料写出报告，证明它的影响早已遍及这个地区。彻底破除共产党号召力的最好办法就是和他们面对面的斗争。”[1]136

然而我们需要注意的是，尼克松在公开场合表态与内心真实想法之间存在实际差别。就如同他在回国后的报告中所讲述那样“在这次旅程中，我所有的发言都是积极的，而这其中原因是这些人刚好都是我们在他们身上花了钱的。在公开场合有必要坚决地支持他们。”[2]随后他才正式阐述了并不乐观的真正想法，虽然他也强调这只是他个人总体印象，并非作为一个专家分析。

他在报告中指出“鉴于当前发展形势，推翻中共政府的可能性并不如我们想象中那么大。还有一点，如果我们继续在朝鲜战争结束后实行经济封锁，我们能够负担吗？我们能抵抗盟友和中立国的压力吗？另一种选择是继续遏制与孤立，但允许贸易。贸易是个很好的掩护，我们可以在不承认的情况下与中国进行贸易。”[2]

可见尼克松通过此次访问，已经开始对艾森豪威尔政府对华的“遏制与孤立”政策提出了修正意见。虽然考虑到对友好国家支持的必要性以及受当时美国国内麦卡锡主义盛行的影响，并未从根本上否定该政策，但是寻求从贸易这一个侧面打開突破口。之后，尼克松在1954年8月的国安会讨论会议上更为明确地提出了自己对华政策的思考。

在第211次国安会会议上，与会成员就美国在远东的政策进行了审查。其中讨论的核心之一即为对中共的政策。根据国安会规划委员会准备的草案，列举了当前四项对华政策的可选项，分别为“选择A，为了促进自由世界的统一，消除我们会意外或主动挑起战争的担忧，尽快将对华关系与对苏关系摆在同等地位；选择B，尽量通过非战争手段寻求降低中共在亚洲的相对力量；选择C，即使冒着战争危险，也要降低中共在亚洲的力量，但不故意挑起战争；选择D，通过积极的对华政策，扭转当前中共在亚洲更加壮大的趋势，除非中共采取公开行动改变对共产主义扩张的好战支持。”[3]

上述四种方案分别反映了对中国态度的强硬程度，方案A被认为是柔软政策，其后选项强硬程度依次递增。当尼克松被问及对上述政策选项的看法时，他先是表示同意杜勒斯有关对当前中国政策的任何改变决定都应该暂缓推迟作出，然后进一步表达了个人看法，他至少相信“中国是亚洲的关键。”他还指出，“当我们讨论中国和苏联时，似乎有一种倾向表明只有两种行动方针供我们选择。实际上，选择并不局限于战争和共存两种，还有第三项。”当被总统进一步要求说明“共存”的含义时，尼克松解释道“我们讨论的方针并不意味着反对战争就代表对中共绥靖，我们应该在基于中苏在长时段能够而且必须分裂基础上，探索在战争与绥靖之间的行动区域。如果我们选择A，中共的力量将横扫亚洲，在这种意义下的共存我们当然要反对。然而这不意味着我们必须要与中共交战。实际上，‘强硬共存（Tough coexistence）’政策也许从长远看是在中苏间打入楔子的最好方式。”[4]

可以说，在1954年后，尼克松通过对亚洲诸国的访问，已经形成了个人对华政策的初步设想。该设想的核心是与中国“强硬共存”，即在与中国进行军事对抗和向中国绥靖妥协之间寻找第三条道路，以期在长时段实现分裂中苏的目的。而实现该政策的先行方式，即在政治上不承认中国的同时，先开展经济贸易。

然而尼克松进一步摸索和丰富其对华政策的尝试因1960年的总统选举失利而告一段落，随后其又在1962年加利福尼亚州州长竞选中再次落败，几乎结束了其政治生涯。而临近1968年总统选举时，他一边秘密进行选举准备，一边策划着环球旅行。他于1967年1月终于决定“不打算跟最亲密的朋友和顾问惺惺作态了，要求他们行动起来，制定明年共和党总统提名的计划。而本人决定利用暂时停止积极政治活动的时间出国进行一系列研究外国情况的旅行。使见解能跟上最新的形势；并把对目前世界局势的认识再提高一步。”[1]279-280

在他访问期间，阿登纳要求美国修改对待共产党中国的政策；意大利也认为主要的共产主义威胁在欧洲。在会见罗马尼亚共产党书记时，尼克松表示“只要8亿中国人民仍处于孤立状态，20年内中国将成为世界和平的巨大威胁。在越南战争停止之前，美国很难跟中国建立有效联系。但战争停止之后，可以逐步采取措施与北京关系正常化。”而当访问亚洲时，领导人普遍支持美国在亚洲的立场，但之前反对美国政策变化的有的国家“现在也反过来认为，中美两国之间建立某种新的、直接的关系，是至关重要的。”[1]280-283

此次旅程在尼克松认识中最大的冲击就是艾森豪威尔政府时期美国奉行的对华“遏制与孤立”政策在世界广大地区已经不被盟友所认同，虽然约翰逊政府已经逐渐将政策调整为“遏制但不孤立”，但即使如此也不足以应对中国在世界形势中的地位变化，美国应与中国建立联系成为普遍的国际诉求。在环球之旅结束后，他将新的对华思考通过演讲和文章的形式展示出来。

二、对“强硬共存”政策的丰富发展

1967年7月29日，尼克松在旧金山波希米亚俱乐部发表了其政治生涯最为满意的一次演说[5]。他演说的核心是讨论美国的外交政策，表示不再详述当前常被讨论的越南、中东等问题，而是提出应该有长远眼光，应该考虑如何扮自己的角色，在20世纪余下的时间内去完成保卫和平与安全的天职。他认为，如今是一个在一代人中发生了如此多变化的前所未有的新世界。新世界的特点是新的领导人、新的世界人民、新的思想，正因为生活在这样一个新的世界，旧的制度已经显得过时与不足。在意识形态上，他指出，20年前欧洲人是因为对共产主义的恐惧而联合起来，而今天大多数欧洲人不再担心来自东方的威胁，进而又声称全世界范围内，不管是从东德到西方、从共产主义中国到“自由中国”、从古巴到美国，通道都只有一条，即从共产主义到自由。

对于最大竞争对手苏联，他表示新的苏联领导人从之前政策上进行了一百八十度的调整，不仅正在寻求与美国以及西方国家的永久和平，同时在运用他们的影响来结束越南战争。而促使苏联这一变化的因素之一，就是共产主义中国在东方的威胁，使其在西方需要朋友。总之，要让和平对于苏联是一种必需而非选择。

该演讲也表明了尼克松开始以长远的战略角度在观察世界局势，构建美国外交政策，而不拘泥于一事与一时。在对待共产主义的态度上，他不再以意识形态作为政策制定的主要出发点，或是说其对自由主义战胜共产主义充满了信心，另外他也敏锐观察到了中苏矛盾在制衡苏联方面的作用，在意识形态领域的自信加之现实主义利益也成为其后推动中美关系进展的根本源泉。

如果说波西米亚的演讲主要是尼克松在世界观层面构想的话，那么其于1967年10月在《外交季刊》上发表的《越南后的亚洲》[6]则更详尽地阐述了其中国观，也可视作副总统时期对华“强硬共存”设想的进一步发展。

该文在对中国的认识上，将中国作为亚洲最紧迫的威胁，指出除非中国改变，世界不会安全，并试图尽可能发挥影响去促成中国这种改变。他强调美国任何的亚洲政策都必须切实把握中国的现实，但又特别指出这不意味着跑去承认北京政府、同意其进入联合国、为其提供贸易。对待中国要区分长期政策与短期政策，调整短期措施以实现长期目标。他否定了承认中国势力范围或发动先发制人的战争，认为这两种都不会被盟友接受。同时他也反对建立甚至包括苏联在内的反中同盟，认为这样会引起欧亚对立，白种人与非白种人对立，这种结果会在其他地区造成灾难性影响。

他对中国的基本认识和政策基础依旧是对“强硬共存”的拓展，他对“承认中国势力范围或发动先发制人战争”的否定，实际延续了“不军事对抗也不绥靖”的基本前提。但该文确对“强硬共存”进行了发展，最突出的表现即在对“第三条道路”的具体阐述上。

他認为对中国应该采取积极的防御而非潜在的进攻，且不应涉及任何种族歧视，美国不应独自遏制中国，而是在背后支持那些与中国对立的国家。他主张只有那些非共产主义国家在经济、政治、军事方面都足够强大，不再成为中国野心的目标，北京才会接纳劝说，将敌人由国外转向国内，那时与中国的对话才能开始。

具体来说，短期内，采取限制、不奖励、反压力政策，说服北京要想获得利益，只能接受国际活动的基本规则；长期上，要把中国带回世界家庭，但是作为一个伟大和进步的国家，而非世界革命的中心。在对中国遏制但不孤立的同时，积极施压与规劝。最后他指出，这种政策的推进从必要性考虑需要紧急，从现实主义考虑又需要耐心，必须步步为营朝着最终目标前进。

至此，尼克松完成了其对华“强硬共存”理念的基本建构。该理念前提假设是可以通过施加影响促成中国改变，最终目标是使中国以进步性国家身份进入国际社会。而实现该目标的道路选择上要摈弃传统“军事对抗”和“绥靖”的极端方式，寻求介于两者之间的“第三条道路”。该道路要求美国当前对华政策从“遏制但不孤立”向“积极施压与规劝”偏转，历经短期和长期阶段逐渐向最终目标过渡。

三、尼克松上台后对华政策的转变

尼克松对华“强硬共存”的态度在其上台后却逐渐开始转变，一方面，美国国内对华接触和缓和的声音日益高涨，这一趋势在美国总统大选时就突出地表现出来。民主党候选人汉弗莱打出了“和解与和平交往”的旗号，并提出通过“贸易和交流与苏联和中国大陆建立桥梁”[7]112；尼克松共和党内竞争对手洛克菲勒也在呼吁“与中国接触交流”[7]112。另一方面，1968年8月苏联入侵捷克斯洛伐克，勃列日涅夫的“有限主权论”更是遭到中国的极力批驳，中方积极回应了美方关于再开华沙会谈的提议，并约定尼克松政府上台后一个月，即1969年2月20日重启华沙会谈。

（一）国家安全委员会的政策评估

尼克松在就职当天的演说中就提出，“让一切国家都知道，我们的联络通道是打开的，我们寻求一个对思想、物品、人员都开放的世界，一个不管人口多少，都不会生活在愤怒孤立中的世界。”[8]168基辛格后来回忆说，这是给中国最初的信号，但“中国没有对这样简单的暗示引起注意。”[8]168随后尼克松又就中国问题与基辛格进行了商谈，据一份2月1日尼克松给基辛格的备忘录[9]显示，在1月20日至21日，尼克松已经表示了想要与中国接触，而对于1月31日收到的从波兰渠道方面反馈的情报——波兰政府相信，美国人了解中国现在反苏胜于反美，并正在探索与中国建立邦交的可能性——尼克松则表示应该尽量鼓励那种认为现政府正在尝试与中国建交的看法，当然这一切都应该在私底下进行，任何情况下都不能从我们这里流向公众。同时保持与消息来源的联系，我想继续培养这种想法。

然而华沙会谈并未按预期时间召开，尼克松在新闻发布会上也表现出了对中美关系消极的态度，他表示“从长远看，我们应该更好地理解红色中国。但现实点看，由于华沙会谈的取消，我们不应在双方关系突破这个方向上持乐观态度。”[8]169基辛格也认为“这样，到1969年3月，中美关系似乎又冻结在这20年来的相互不理解不信任的敌视状态中了。”[8]171但实际上，中美双方彼此都有缓和需求，“双方都小心翼翼地试探，防止被回绝时显得羞辱。”[8]163美国并未因为中方取消此次会谈而停止对华政策的探讨，尼克松政府随后通过国家安全委员会讨论情况以及外交实践的客观变化最终实现了对华政策转变。

国安会系统地开始调研评估中国政策是从1969年2月5日开始，其中最能影响其态度的是基于《国家安全研究备忘录》第14号的研究报告及相关评估讨论。

在NSSM14备忘录[10]中，尼克松要求这份对中政策研究报告包含4项主要内容：一是美国与共产主义中国和“中华民国”的关系状态；二是共产主义中国的性质以及在亚洲的威胁；三是美国及其他相关国家在对中国政策上的相互影响作用；四是美国对中国的政策选择以及他们分别的代价和风险。

19695月15日，基辛格组织高级审查小组举行了针对上述NSSM14研究报告初稿的讨论会。从会议记录[11]来看，基辛格认为报告缺乏对两个关键问题的研究：“从长远看我们想从中国得到什么？”“我们如何做才能影响这种结果？”而对于报告中给出的对中国三项政策选择——继续保持、加强遏制、缓和紧张——基辛格明确表示“不需要虚假选项”，并反问“你们有谁倾向加大对中国的施压吗？”在讨论中，不少人表示缓和的倾向，不过基辛格还是几次强调他之前的观点，认为“若没有长远目标的描绘以及如何去实现，很难让人作出决定。”他此时对中国还是抱着很谨慎的态度，他认为“中国周边都是弱国，始终是个威胁”，他甚至在质疑“为什么孤立的中国肯定会有损美国的利益？为什么非要把中国带入国际社会？我们不需要去努力孤立他，但是也不值得花大力气把中国带进来。”而与会的其他成员都清楚：“中国的辽阔地域和庞大人口就不可能一直被孤立，问题在于我们如何将更好的中国带进来。”会议最后，大家比较倾向于缓和紧张的这一选择，并将三类问题进行了处理的优先级别排列。“如果要改变政策，贸易和运输可以立即着手实施；台湾基地问题需要结合其他决定综合考虑；对台湾的总方针、沿海岛屿、联合国、外交承认是长期问题。”由于对中政策目前不需紧急决定，加之报告仍待修改，所以暂时没有提交国家安全委员会讨论。

可见，此时在美国国安会对华政策的讨论中，虽然已经有了明显对中缓和的倾向，但是在诸如“台湾问题”、外交承认等关键问题上，大部分人尤其是基辛格还持谨慎保守态度。

针对NSSM14报告初稿，中央情报局也给出了部门意见[12]。他们认为“目前我们有两种策略可供选择，一是加紧对抗和孤立，二是减少冲突与孤立。” 其中，“减少冲突与孤立”具体措施的第三项提到了要“放松巴黎统筹委员会的贸易控制。”

国安会、中情局在讨论中都提出了首先在经济方面作出对华宽松的政策偏好，这也是尼克松一直以来的基本政策，随后的6月26日，国家安全委员会NSDM17号文件[13]作出的“放松对中国的经济管制”决定，也证实了尼克松政府首先在对华经济政策的转变上达成了一致。

在8月8日NSSM14最终的报告[14]里，正文称呼中国时使用了中华人民共和国（People’s Republic of China）这一全称。报告意识到，随着中国力量的增长，越来越多的国家会不惜牺牲“中华民国”来承认中华人民共和国代表中国，美国力量已不能完阻止中国从隔离中走出来，问题在于美国愿不愿意利用这种转变。报告也指出，美国与中国的核心问题还是“台湾问题”，台湾在美国战略计划中占据重要位置，但美国没有向“中华民国”承诺改善与中国关系时需提前征求他的同意。

虽然最终报告再次给出了维持现状、加强遏制、缓和紧张三种选择，但是“维持现状”的选择，报告自身就给予了否定，报告怀疑“这种政策（维持现状）足够解决我们与共产主义中国的长期问题吗？”[14]虽然报告最后分别对“加强遏制”和“缓和紧张”两种选择的优劣势都进行了说明，没有明确表明支持哪方，但根据上次高级审查小组的意见以及两种选择的排序方式——一般都将更偏向的选择列在后面——可见国家安全委员会工作人员已经比较倾向对中缓和政策了。

（二）尼克松的外交实践

尼克松本人也随着其外交实践与世界形势的变化对其“强硬共存”政策进行了调整。他在就职后的第一次海外外交访问中，向法国总统戴高乐说道：“国务院目前存在一种强烈的考虑，即不仅对苏缓和，同时联合苏联、西欧和美国对抗中国。从短期看也许这是一个好政策，但长远来看，承认中国和苏联的大国地位，与他们建立平行关系符合美国利益。”[8]169

随着1969年3月中苏珍宝岛冲突的爆发，中苏敌对愈发激烈。1969年4月中共九大的召开，也标志着“文革时期”的革命外交浪潮开始褪去。尼克松也敏锐地把握住了国际形势的变化，他一方面提出“我们要巧妙地鼓励那些苏联敦促不要与中国建交的国家去建交。”[8]179另一方面又决定“在广泛外交政策基础上，修改我们对中贸易的部分管制。”[8]179

尼克松在其7月环球访问开始前向中方单方面作出了中美关系的具体缓和示意，他于21日正式宣布放宽对中贸易和赴中旅游的限制。与此同时，中方于1969年7月24日释放了美国游艇员，这一举动可视作中方对尼克松政府的友善回应。而其随后在与巴基斯坦和羅马尼亚领导人会见时，更进一步体现了其从“强硬共存”政策的转变。

1969年8月1日，尼克松在与巴基斯坦总统叶海亚的谈话中指出：“他同意叶海亚总统关于中国应该参与国际社会的看法，但美国公众还没有准备好接受建交。”尼克松评论说：“我无法接受中华人民共和国（PRC）一夜之间进入联合国，但承诺会朝着那个方向努力。”[15]

8月2日，他向罗马尼亚总统齐奥塞库斯表示：“美国反对中国进入联合国是因为其对邻国的政策，而非其国内政策。”他还补充道“我们政策是与苏联建立友好关系，并最终在中国改变其邻国政策时，与中国打开沟通渠道，建立关系。美国无意介入中苏对抗之中，不会联合包围中国。”最后他还向齐奥塞库斯提出，“如果这些符合你和你们政府利益，我们欢迎你扮演美国与中国间的调解人角色。”[15]

此次环球之旅的言谈，实际上表明尼克松已经放弃了其对华“强硬共存”的政策。该政策的核心是以压促变，短期“不承认中国、不支持其进入联合国、不为其提供贸易。”而尼克松上台后的不到一年时间，已经在贸易管制上单方面放松，在联合国问题上立场也有所松动，并提出了在中国改变其邻国政策时与之建立关系。

尼克松最終向阁僚宣布这一政策改变是在1969年8月14日旧金山圣克莱蒙特举行的国家安全委员会会议[16]92上。会上关于NSSM14最终报告的讨论情况资料虽未公开，但从相关资料显示[17]，尼克松会上革命性的观点震惊了他的阁僚，尼克松认为苏联是更具侵略性的政党，让中国在苏中战争中被苏联击碎有损美国利益。基辛格也表示强烈赞同总统这一观点，认为这是美国外交政策中的重大事件，总统宣布了一个我们长时间敌对的、我们还未接触的共产主义国家的生存符合美国战略意义。

随后尼克松召见了驻波兰大使斯托塞尔，要求他向中方驻波兰使馆传递信息。直到12月3日，斯托塞尔才将信息传递过去，也正是由于这份信息，一度搁浅的华沙会谈终于得以再次重开。

到1969年底，尼克松政府对华政策已经发生了彻底转变，“强硬共存”政策显然已经无法适应快速变化的国际形势，意图以短期之压，促长期之变的外交方针也难以收到成效。在这种情况下，尼克松主动调整策略，以经济放松为手段，先行试探。在得到积极回应后，在诸多问题上又展现灵活立场，外交着力点开始转向“接触与缓和”，即不对接触设置先决条件和谈判禁区，首要是建立联系通道，以平等的立场进行双边直接对话。

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[1]Richard M Nixon.The Memoirs of Richard Nixon[M].New York： Grosset and Dunlap，1978.

[2]Foreign Relations of the United States，1952-1954，China and Japan，Volume XIV，Part 1[B].Doc.163.

[3]Foreign Relations of the United States，1952-1954，China and Japan，Volume XIV，Part 1[B].Doc.248.

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[5]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume I，Foundations of Foreign Policy，1969-1972[B].Doc.2.

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[9] Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.3.

[10]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.4.

[11]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.13.

[12]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.12.

[13]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.14.

[14]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.23.

[15]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.20.

[16]Presidential Daily Diary， August 1-31[B].1969.

[17]Foreign Relations of the United States，1969-1976，Volume XVII， China， 1969-1972[B].Doc.25.

（责任编辑 文 格）

作者：丹睿