行政调解制度探究论文

摘要：在当下行政诉讼体系中，针对行政自由的裁量案件，十分迫切的同时也非常有必要改进诉讼调解制度，完善其中的细则，对自由裁量权案件是否适用调解的争议进一步阐述，同时也说明司法权在其中的作用，使其更趋规范。总体上，要坚持适当调解的原则，在不损害公共利益的情况下，合理的保护相对人的权益。下面是小编整理的《行政调解制度探究论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

行政调解制度探究论文 篇1：

浅析行政调解制度

[摘 要]解决社会纠纷除了采取诉讼方式，还存在一种有效措施即行政调解制度。在当下中国倡导构建社会主义和谐社会，积极转变政府职能，深入发展与推进服务行政理念的背景之下，进一步完善我国多元化纠纷解决机制，文章意在对行政调解制度进行思考和探究以求能更好地发挥行政调解制度的诸多有益价值功能。

[关键词]行政调解；调解效力；必要性

一、行政调解概述

（一）行政调解的定义

在法学界和司法实践中，大家对行政调解的认知不尽相同。有学者将行政调解界定为：“行政调解是行政机关为解决公民、法人或其他组织之间的民事争议，在争议当事人的申请下而主持的调解活动。”①有的学者认为，“行政调解是指行政机关对其主管范围内的民事争议和特定的行政纠纷，依照行政法律规范和有关政策的规定，在当事人自愿的基础上，通过说服和教育的方法，促使当事人友好协商，达成协议，从而解决争议的诉讼外调解活动。”还有的学者认为，“行政调解，是指由行政机关主持的，以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商、达成协议，从而解决争议的方法和活动。”②

从各种定义中可以看出，学者们普遍都把行政调解的主体定位在国家行政机关。笔者认为，行政调解是国家行政机关依照法律法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民、商事纠纷及情节轻微、危害不大的刑事自诉案件在分清是非查明事实的基础上，在纠纷当事人平等自愿的前提下，进行的调而解纷的行政活动。

（二）行政调解的主要分类

从行政调解的效力角度看，行政调解通常被分为正式与非正式行政调解。正式的行政调解的调解协议具有强制执行力，而非正式的行政调解的调解协议则不具有强制执行力。按这种分类，我国正式的行政调解只有劳动争议仲裁前进行的调解一种。③因为根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第21条规定，劳动争议仲裁机构作出的调解书在不存在违法事由的情况下，是可以申请法院强制执行的。除此以外，在治安领域《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中也有行政调解的规定。

二、行政调解的现状及原因分析

（一）效力的问题

大多数行政调解协议是没有法律约束力的，这是行政调解渐渐被人们淡忘的重要原因。就行政相对人的角度，随着社会生活节奏加快和纠纷普遍增多，急于最终解决争议的功利主义思维方式不可避免地占了上风，有最终法律效力的纠纷解决方式备受青睐。在此种情形下，人们渐趋忽视了有利于长久和谐发展的非强制性纠纷解决方式。

（二）法律规定问题

对有强制力的行政调解，即治安行政调解和劳动仲裁调解缺乏法律规制，加之不良行政作风的介入，使得人们在权衡了成本、效率与公正等方面的价值后，往往放弃了行政调解的选择。以治安行政调解为例，虽然《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》都对行政调解的一些方面进行了规定。但是，其中关于调解程序的规定较少。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第148 条规定：“公安机关进行调解处理时，应当遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾。”可这只是对调解程序的原则性规定。④对于调解过程中是否应适用避免单方接触制度，是否应给予双方当事人平等的话语权等关键性问题没有进行规定，只能留给行政机关自由裁量。

英国著名行政法学家威廉·韦德曾言：“程序不是次要的事情，随着政府权力持续、不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人忍受。”⑤可见，对调解程序进行明确细化规定不无必要。

三、行政调解存在的必要性

第一，行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。与法院诉讼相比，行政调解不需要繁琐的手续，即时性也很强；从成本与收上益考虑，通过行政调解当事人总体花费相比要低廉得多，自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷；行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少日后的执法成本。行政调解的内容、方式和调解结果，都要以合法为基础。法律正如马克思所讲“即使是国王也不能对经济规律发号施令”，其本身就是对和谐社会的体现和保障。⑥

第二，行政调解有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时亦能发挥与命令式的行政行为相同的作用。通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，可以培养行政机关工作人员踏实认真尽职尽责的工作作风，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导说服，化解纠纷，解决矛盾。这样便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠份的解决，又进一步使政府工作在更高层次上采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许、又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，促使行政机关在更加全面彻底地意义上履行自己的职责。

四、完善行政调解制度

我国目前设定行政调解的法律规范主要集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境保护行政、公共交通行政以及民政行政等领域。各种法律规范对行政调解的规定都较分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点建议：

1.在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法。行政调解的完善离不开对于其程序的法律规制，而我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不足。我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式较为合理，在实际应用中取得了很好的效果，因此可以其作参照，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。除此以外，在完善行政复议调解制度方面，尽管新施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议调解作出了一些规定，但要对行政复议实践工作起到良好的指导作用仍需要在实践中摸索出更加具体的工作模式。

目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中。要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。

制定“行政调解法”，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。

2.设置专门的行政调解机构。虽然人们在遇到纠纷时，众多情形下会优先考虑请求行政机关的解决。但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别。笔者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。

3.规范行政调解的运作程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果，并可能出现有学者所说的“合意的贫困化”现象。⑦

4.要明确行政调解的效力。在现实中因为各种原因在达成调解协议后双方或单方撕毁协议、不履行协议的事实大量存在。因此，在注重保障调解当事人自由选择权的同时，也要注意维护法律的尊严和行政机关的形象和权威，这就要求我们必须明确行政调解协议的效力。从行政调解的主体的专业性、内容的合法性、调解的非终局性等特征来看，行政调解的效力应介于人民调解与诉讼调解之间。行政调解协议经当事人签字或盖章并加盖行政调解机关的印章后即生效，当事人应当按照约定完全履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议，并建立相关的保障机制。

[注释]

①关保英主编《行政法与行政诉讼法》中国政法大学出版社2004年2月第1版第383页。

②张正钊主编《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社2004年6月第2版第172页。

③根据1993年11月5日劳动部颁布的《劳动争议仲裁委员会组织规则》第2条规定：“仲裁委员会是国家授权，依法独立处理劳动争议案件的专门机构。”

④张奋成著《公安行政调解中的几个问题的探讨》载于《甘肃政法学院学报》1999年第3期。

⑤[英]威廉·韦德著 徐炳等译 《行政法》中国大百科全书出版社 1997 年版 121-145页。

⑥应松年著 《比较行政程序法》中国法制出版社 1999年1月版 36-78页。

⑦李浩著《调解的比较优势与法院调解制度的改革》载于南京师大学报（社会科学版）2002年第4期。

[参考文献]

[1]王明扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社,1989.

[2][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译,法律出版社,2000 年.

[3]叶必丰.行政法的人文精神[M].湖北人民出版社,1999,(11).

[4]罗豪才.现代行政法的发展趋势[M].法律出版社,2004 ,(1).

[5]陈新民.中国行政法学原理[M].中国人民大学出版社,2002,(10).

[6]章剑生.行政程序法基本理论[M].法律出版社,2003,(11).

[7]姬亚平.外国行政法新论[M].中国政法大学出版社,2003 ,(8).

[作者简介]张媛（1983—），女，湖北荆州人，江门职业技术学院教师，研究方向：宪法与行政法学、行政法。

作者：张媛

行政调解制度探究论文 篇2：

对行政自由裁量权案件适用司法调解的条件与基准

摘要：在当下行政诉讼体系中，针对行政自由的裁量案件，十分迫切的同时也非常有必要改进诉讼调解制度，完善其中的细则，对自由裁量权案件是否适用调解的争议进一步阐述，同时也说明司法权在其中的作用，使其更趋规范。总体上，要坚持适当调解的原则，在不损害公共利益的情况下，合理的保护相对人的权益。笔者运用理论和实证案例相结合的论证方法，抱着谨慎的态度从行政自由裁量案件的调解条件和法官进行调解时应该遵循什么样的基准来阐述对行政自由裁量权案件适用司法调解的条件与基准，对于行政自由裁量案件的调解范围不能一味的扩大，这样会让公权力大打折扣;法官对行政自由裁量案件进行调解时，也不能盲目的适用，应该秉承着一种合法合理的基准。

关键词：行政诉讼调解制度;行政自由裁量权;司法权

1导言

1.1调解制度的概述

我国行政诉讼调解制度是指，在诉讼程序中，争议的各方（原告、被告、第三人）在人民法院的主持下，最后达成一致意见，实现在行政法上权利和义务的统一，在得到法院的正式确认后，最終终止诉讼程序。

在行政诉讼法中对调解制度的规定运行情况如下：最早做出有关行政诉讼不得调解规定的是在1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》上;其次就是在1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用《民事诉讼法（试行）》的若干问题的解答》中;再次就是1989年颁布的《行政诉讼法》第50条则更加明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”做出此项规定的原因在于，行政机关是国家权力发挥作用的主要媒介，甚至可以说是唯一途径，丝毫未有缓和的余地，所以，针对行政案件的审理，只有“撤销”和“维持”两种裁定结果，调解的可能性微乎其微[1]。

2014年，我国对行政诉讼法进行了修订，其中对调解的适用范围进行了明确规定，这也是新行政诉讼法的一大亮点之一。其内容是：凡属于民法第六十条所审理的行政案件，不适用调解。但行政赔偿、民事补偿及行政机关可进行自由裁量权的案件，可允许进行调解。在这里需要强调的是，在调解过程中，务必遵循合法，且自愿的原则，严禁对他人、社会及国家利益等造成损害。

1.2提出问题

根据新《行政诉讼法》将调解的对象分为了三类：行政赔偿、行政补偿、行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权。在此次研究中，将会重点剖析行政机关在行使法律法规过程中的自由裁量权。就调解制度而言，其是一种十分有效地解决行政争议的制度，其类属于行政诉讼程序范畴，在自由裁量案件中，调解制度存在着深厚理论基础与制度背景。但相较于行政赔偿、行政补偿的事实明确，自由裁量权存在着更大的争议，实施过程中也有着诸多问题，值得进一步的探究。基于调解制度适用的对象行政机关行使的自由裁量权中，本文将提出两个问题并进行分析：（1）调解制度与自由裁量权的关系，行政机关行使自由裁量权司法为什么会介入。（2）将自由裁量权纳入可适用调解的范围后具体的实施情况[2]。

2为什么行政自由裁量权适用调解

就行政自由裁量权而言，其具体含义为行政主体基于法律、法规所赋予的职责权限，针对具体的行政法律关系，所采取的自由选择，最终作出合理恰当的行政决策。

行政机关行使的自由裁量权本就是行政机关依据法律法规授予的权力从而做出合法性的行为，为什么要将此类行为进行调解，对于这一争议，学术界划分为了两种说法：肯定说和否定说。

2.1肯定说

（1）行政机关在行政行为实施过程中，实际上普遍存在行使自由裁量权的现象，且即便是普通的行政处罚行为，不当之处也十分常见，这其中也可能会涉及到自由裁量的合理性问题，因此非常有必要明确调解范围与适用条件。

（2）在自由裁量权的范围内，行政主体存在多种处理方式，尽管行政主体所选择的每种方式均是合法的，然而相较而言，存在一种最佳的方式。此种方式不但能够使行政过程更为合理、科学，同时，也更将有利于解决行政争议这一立法宗旨和目的的实现。

（3）基于服务行政理念发展，为自由裁量案件调解制度的适用奠定基础，政府的权力来自于民众的信任与授权，与之而来，便对政府的职能有了新定位，服务社会才是政府行政的首要目的。政府存在的价值就是服务社会、造福大众，而调解是为了更好的契合行政服务观[3]。

2.2否定说

（1）对于行政机关享有自由裁量权的案件不应调解，给出的论据如下：如果此类案件采取调解的方式进行处理，那么极易降低行政机关的权威性，甚至法律的权威性，进而不利于社会管理与稳定。

（2）认为对行政自由裁量权的调解违反了公权不可处分原则以及公共利益不可侵犯原则。行政权本质上为国家公权力，行政机关本身并不具备行使权，而是法律所赋予的权利，因此不可随意处分，如果给予行政机关在调解中的自由，那么就意味着是对国家权力的交易与出让，必然导致国家利益、公共利益的损害，造成较高的风险[4]。

3行政自由裁量案件中调解的条件

在2020年11月25日，中国裁判文书网上发布了这样一则案件。

在一审中，被告广州市番禺区环境保护局检查出原告佳旺公司臭气排放超标后，佳旺公司2018年6月已停工，并最终选择结业。广州市番禺区环境保护局对佳旺公司处以52万元的罚款。处罚依据是我国《大气污染防治法》第十八条条例，其中明确规定：“企事业单位或其他生产经营者的生产活动行为，若对大气环境造成影响，应当依法进行环境影响评价，然后将结果对外公布;若无可避免地向大气排放，务必满足污染物排放标准。”第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的;……”。仅仅根据处十万元以上一百万元以下的罚款，就界定为是行政自由裁量权的案件。

由此可以看出，自由裁量权的覆盖范围十分广泛，且形式多样，未有统一的认定标准。在实践中，我国也尚未对自由裁量的案件做具体的判断规定。在很多时候都会把自由裁量当作一个兜底性条款来理解，只要不涉及行政补偿，行政赔偿，都会按照是自由裁量权来滥用调解。如果盲目扩大“自由裁量权”的含义，这样基层法院会接收很多案件并进行调解，将不可避免的导致公共利益和公权力大打折扣，如此一来，将会给部分行为不端的行政机关以可乘之机，进而会对当事人的合法权益造成侵害，甚至无视法律，在自己的行为准则下我行我素，进而造成严重不良影响[5]。

当下，将行政自由裁量案件的界定条件清晰化是至关重要的，对行政自由裁量案件的准入门槛予以明确，才能让公权力不会随意处分、转让，有利于社会秩序的稳定。

4行政自由裁量案件中调解的基准

在一审中，广州铁路运输法院认为广州市番禺区环境保护局判决处罚明显不当，应予撤销。法院认为广州市番禺区环境保护局作出涉案处罚决定书前没有到现场进行检查核实该情况，属于认定事实不清。且在下达处罚决定之前佳旺公司一直保持停工状态，并最终选择结业，即佳旺公司已经积极整改且停止超标排放大气污染物的违法行为。因此，广州市番禺区环境保护局没有审查佳旺公司上述情节酌情从轻或减轻裁量幅度，显失公正，故其对佳旺公司处以罚款五十二万元明显不当，应予撤销。

在二审中，广州市生态环境局（原审被告广州市番禺区环境保护局已整合划入广州市生态环境局）不服广州铁路运输法院的行政判决，向广州铁路运输中级法院提起上诉。广州市生态环境局称：本案是中央环保督查“回头看”交办案件及省市上级环保部门督查案件，佳旺公司大气污染物排放超标的违法行为造成较大社会影响，所以，对佳旺公司处以罚款五十二万元适当，而且，对佳旺公司处以罚款五十二万元在自由裁量权范围之内。如佳旺公司确实在处罚决定作出前已停工，也非法定应当从轻或减轻情节。佳旺公司遂辩称：广州市生态环境局的行政处罚依据事实不清，程序违法，加之公司的营业额一年不到一百万元，一次对其罚款五十二万元，明显不合理。最后，依据《行政诉讼法》第六十条规定，本案在审理过程中，为妥善解决行政争议，遵循自愿、合法原则，本院组织双方当事人进行了调解。双方当事人经充分协调，就罚款的幅度达成了一致协调：广州市生态环境局将罚款变更为十万元。本院认为，双方当事人就行政处罚自由裁量幅度自愿协商，达成了将罚款数额变更为十万元的调解协议，还约定了缴纳期限，符合法律规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，本院予以确认。

此案在结果上偏向于相对人的，但与此同时，在此类案件中法官是依据什么基准做出调解的也是值得关注的焦点。国家在行政自由裁量案件中，应站在法律的角度，给予法官一定的处理空间，使法官可以结合实际情况，来灵活地处理案件。由于行政行为一般均会涉及到民众的利益，因此公正、合理地行使行政自由裁量权，直接关系到每个人的利益。相应地，若给予法官一定的裁量权，极易滋生出腐败行为，因此法官在行使自由裁量权时，心中要有一把尺，将这些基本原则贯穿整个调解的每一步，保证既不能损害行政主体的公权力，也不能对行政相对人的利益造成侵害。

在对行政自由裁量案件进行调解时，法官若选择坚持利益原则。认为行政机关作出的自由裁量判决是法律、法规授予的，是合法的。在处分权限内作出的判决，法官应当充分尊重行政机关的选择，行政机关是有权选择是否调解，调解的幅度和限度，调解的方式。如果法官选择更倾向于行政主体这一方的话，更多的是站在合法原则的角度上作出判決，因为行政机关作出的处罚本身就是在依照法律、法规授权的基础上行使的，更好的契合了公权力不可随意处分这一观点。

若法官在调解中选择坚持公平原则，则更倾向于保护行政相对人的权益。调解中会涉及行政相对人自身权利的部分，相对人当然也有处分权，法官也应当尊重行政相对人的意见，是否内心真正愿意和行政机关进行协商，因为一切调解均是基于自愿平等的原则。此方面可借鉴民事纠纷中的调解，在民事调解中，明确表示严禁出现诱导、威胁及强迫等行为。这样则更注重的是合理性原则，行政机关作出的判决虽说都是合法的但是不一定都是合理的，在这其中一定会存在对行政相对人造成损害的情况，所以法官在调解的时候更多的是站在行政相对人的角度上进行考虑[6]。

因此，法官在对行政自由裁量案件进行调解时，心中一定要有一个合法、合理的基准，不能一味的倾向行政主体，也不能一味倾向行政相对人，要让双方的诉讼地位是平等的，同时也要在调解过程中做到公平、公正，在保证国家利益不受损害时，也应保障行政相对人的合理诉求。

5结语

在西方法律界，一直流传这么一句谚语，“即便是最差的和解，也不差于任何完美的诉讼”，这一点在我国的行政诉讼中，也得到了真正体现。但是在这里需要强调的是，针对调解条件，不能一味的扩大，降低准入门槛，这会导致什么案件都可以进行调解，应该使其清晰化，否则会让公权力的严谨性丧失。此外，在行政自由裁量权案件中，法院调解的角色极其重要，对法官而言， 成功调解一起案件，其难度并不亚于审理一起案件，因为在调解过程中，不但要求法官具备足够的耐心，同时也要求法官对案件事实进行彻底把握，这关系到调解能否合法合理达成，为了有效达成调解协议，法官必须全面把握行政诉讼的价值追求，切实落实行政诉讼调解的各项制度，也要在调解中公平公正，做到同时兼顾双方利益，最终将更有利于我国和谐社会的构建。

参考文献

[1]杨海坤.中国行政诉讼调解制度探讨[J].法学论坛，2008（3）：40-44.

[2]黄学贤.行政诉讼调解若干热点问题探讨[J].法学，2007（11）：43-49.

[3]杨海坤.我国行政诉讼调解制度的理论探索和初步实践[J].社会科学战线，2008（1）：163-171.

[4]李乐平，王睿倩.完整构建我国的行政诉讼调解制度[J].河北法学，2009，27（3）：184-190.

[5]姜明安.中国行政法治发展进程调查报告[M].法律出版社，1998.352.

[6]洪冬英.论多元化纠纷解决体系中法院调解的定位[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2013，34（1）：93-99.

（责编：赵露）

作者：边会格

行政调解制度探究论文 篇3：

关于构建矛盾纠纷大调解格局的思考

[摘 要] 调解矛盾纠纷在我国具有深厚的传统和丰富的实践。当前,囿于立法滞后和机构制约,各项调解制度之间仍然缺乏行之有效的衔接机制,严重制约了矛盾纠纷调处的效率。尽快建立并完善人民调解、行政调解、司法调解有机结合的大调解格局是关系到实现社会和谐的迫切任务。

[关键词] 调解矛盾纠纷 人民调解 行政调解 司法调解 大调解格局 和谐社会

对矛盾纠纷的调解,在我国具有深厚的传统和丰富的实践。国际社会将“中国式调解”美誉为“东方经验”。从我国现有法律规定看,与基层政权密切相关的调解制度主要有人民调解、行政调解和司法调解,但囿于当前立法滞后和机构制约,各项调解制度之间仍缺乏行之有效的衔接机制,严重制约了矛盾纠纷调处的效率。十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“健全社会舆情汇集和分析机制,完善矛盾纠纷排查调处工作制度,建立党和政府主导的维护群众权益机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”,从而“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件,维护群众利益和社会稳定”。因此,尽快建立并完善人民调解、行政调解、司法调解有机结合的大调解格局是关系到实现社会和谐的迫切任务。

一、更多地采用调解方法化解社会矛盾是构建和谐社会的必然要求

1.当前我国社会生活中矛盾的主要类型及其性质。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。当前,我国社会现状总体上是和谐的。但是,任何社会都不可能没有矛盾,在矛盾运动中发展进步是社会发展的规律。改革开放三十年,我国社会取得巨大的历史进步,但也不可避免地产生和积累了诸多的社会矛盾。笔者在湖口县政法委调研时了解到,近几年来,该县的矛盾纠纷主要集中在:一是土地征用和房屋拆迁等问题引发的矛盾纠纷。如该县在彭湖高速、铜九铁路、金砂湾工业园区等基础建设过程中发生不少此类矛盾纠纷。二是企业改革职工安置问题和企业劳资矛盾引起的纠纷。三是因城市管理而引起的纠纷。四是因土地、山林、矿山、农田耕地、宅基地使用权属不清引发的纠纷。这类纠纷一般产生于历史上土地界划时未能准确清晰界定“四至”,未做永久性界线标记或因土地使用证不完善引发,其争议利益大,涉及人员众多,矛盾较为尖锐。五是传统型纠纷。以房屋、宅基地、邻里、婚姻家庭纠纷较普遍。其他一些地区还存在诸如环境污染、高校学生就业以及涉法涉诉等问题引发的纠纷。

探究上述矛盾的成因,既有由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,从而在客观上产生并凸显的大量社会矛盾和问题,也有因国家工作人员未能严格依法行政或公正司法导致的积累甚至加剧的社会矛盾和问题。此外,少数群众法律意识淡薄,在出现争议时不能客观冷静分析,片面追求自身利益的最大化,不遵循正当法律途径解决问题,这也是当前社会矛盾产生的原因之一。考察我国现实生活中的矛盾,我们注意到:社会生活中矛盾主要集中在民生领域,相当一部分是民众利益争议引发的。在现实生活中,国有企业的改制重组破产所引发的职工下岗失业、农村土地征用所造成的农民失地、城市房屋拆迁所形成的居民失房等问题引发的群体性矛盾纠纷突出。而失业、失地、失房都是与群众切身利益相关的民生问题。这些问题的性质都属于人民内部矛盾。如何以和谐的理念和实践来协调和化解这些人民内部矛盾,从而促进社会良性、有序和可持续发展,是构建和谐社会过程中需要解决的重要课题之一。

2.采用调解方法化解社会矛盾是贯彻和谐理念的具体表现。当前社会诸多矛盾产生于改革开放和社会发展过程中,解决这些矛盾的根本途径在于进一步深化改革、完善体制和不断发展。但在现实生活中,坐等矛盾的自行化解既不现实,也是荒谬的。和谐社会并不是没有矛盾的社会,相反,构建和谐社会的过程实际上就是一个持续的化解矛盾的过程。我国新时期矛盾主要涉及的是民生问题,属于人民内部的、非对抗性的矛盾。人们内部矛盾应当用民主的、非对抗的方式来解决。调解方法就是一种较为典型的民主的、非对抗的纠纷处理方式。

调解的法律概念是:由第三方出面,依据一定的道德和法律规范,对发生纠纷的双方当事人进行劝说,使之达成谅解和让步,从而消除争端、改善关系的活动。较之于其他的矛盾纠纷解决处理方式,调解更充分的尊重和体现争议主体的意愿,更有利于消除争议主体的心理对抗,所达成的调解协议也更容易得到争议双方的贯彻落实,从而更快地恢复和稳定社会秩序。构建社会主义和谐社会需要树立和谐的纠纷处理理念,和谐理念要求我们在认识和处理各种矛盾时,以实现社会和谐发展为根本目标,尽可能采用和谐方式和手段。我们认为调解方式是和谐理念在矛盾处理领域的具体表现,强化调解在矛盾纠纷解决机制中的作用,尽可能地将矛盾纠纷消灭在萌芽状态、化解在基层,对于社会和谐具有重要现实意义。

二、构建矛盾纠纷大调解格局目前存在的主要障碍

对和谐的不懈追求是中国传统文化的核心理念和重要的价值取向,调解作为和谐理念的具体表现形式,在我国具有深厚的社会基础。我国现行调解体系中,司法调解、行政调解、人民调解已经制度化并积累了丰富的实践经验。但在推进法治化进程中,我们对于本土法律资源的开发和利用未能予以足够重视。目前,三大调解制度自身还有待于进一步完善,而三大调解制度单兵作战、各自为政,相互之间缺乏有效的衔接机制,未能在社会矛盾纠纷处理中形成的合力效率。具体表现在:

1.改革改革开放以来,在法治观念上过于片面强调西方法治经验,在矛盾处理机制中忽视中国传统和谐理念的创新性继承。相当长一段时间以来,我们在推进社会主义法治化的进程中,片面依赖西方法治经验,对中国传统法律资源的开发和利用未予以足够重视。其后果是一方面基于西方法治经验的诉讼明显增加,司法资源负担沉重;另一方面,我国民众基于传统道德、伦理而形成的价值取向与诉讼所强调的程序正义还存在理解上的偏差。当事人对法院判决有时不能充分理解,诉讼之后,社会矛盾仍不能及时平息,并导致司法公信力下降,我国目前大量的涉法涉诉纠纷即源于此。

2.有关三大调解制度相关立法滞后,现行法律中存在一些不利于构建大调解格局、整合调解资源的法律规定。《人民调解委员会组织条例》制定于20年前,已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要。相关的其他规章或司法解释对人民调解问题虽有补充性规范,但由于立法不统一,存在一些不利于整合调解资源的规定。如根据司法部的《人民调解工作若干规定》第22条,国家法律、法规明确规定由司法机关、行政机关处理的纠纷人民调解组织是不得调解的,对司法机关、公安机关或者其它行政机关已经受理的纠纷,也禁止人民调解组织调解。这一规定导致人民调解组织对大量发生在基层的纠纷如劳动争议、治安纠纷难以发挥作用。但实践证明,该类型矛盾通过人民调解的形式解决易受当事人信服。有关司法调解的法律规范主要见之于《民事诉讼法》及最高人民法院的司法解释,在司法调解的原则和操作程序上也存在一些缺陷。如《民事诉讼法》第85条强调:人民法院进行调解,必须建立在事实清楚、分清是非的基础上。对此,我们认为,强调调解必须查明事实、分清责任,将调解与判决设置同一前提条件,是对调解和判决本质的混淆,实践中弊多利少。因为对于有些纠纷,就是由于案件事实模糊,责任不易明确,因此在调解中鼓励当事人互谅互让,达到解决纠纷的目的。对于当事人而言,调解是能提高纠纷解决效率又不伤和气,实现双赢的方式。若所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解,就会丧失调解固有的优势,甚至不如判决更简便、快捷。所以,过分片面强调查明事实、分清责任,是对当事人的处分权的忽视,耗时、费力,又浪费审判资源。至于行政调解,虽然在现实中为人们普遍接受和认可,但目前还缺乏对行政调解予以系统规范的法律,其独立性和公正性难以得到保障。

3.三大调解之间缺乏有效衔接的制度保障。长期以来,司法调解、人民调解、行政调解各自为政,单兵作战,在调解的工作程序、法律效力、人员流动等方面未能形成有效衔接,这种现状使得调解制度的应有效益无法得到充分发挥。诸如资源权属、生态环境、拆迁安置引发的社会矛盾,单一的人民调解已无法胜任时代的要求。而行政调解由于调解对象的局限性、效力不具有强制性,所发挥的作用也很不理想。司法调解因具有严格程序和较高的成本,大量的民间纠纷处于法院的管辖之外。因此,有效整合三大调解,改变他们各自为阵的现状,使之优势互补、形成合力,是当前调解制度创新的迫切要求。

三、对构建矛盾纠纷大调解格局的若干思路

构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解格局是有效化解社会矛盾纠纷,构建社会主义和谐社会的需要。

1.在矛盾处理机制中树立和谐的纠纷处理理念。在社会矛盾处理机制中秉持和谐理念,突出强调矛盾处理的目标价值就是为了实现社会和谐,实现社会成员共同发展。和谐理念要求在处理矛盾过程中尊重全体社会成员的权利和利益,在矛盾中寻找利益共生点。中国传统历来注重“以和为贵”,以和谐理念来处理当前社会生活中的矛盾,与中国文化传统一脉相承。

2.加快调解制度的立法建设步伐,对调解组织的性质、地位作出明确界定。目前,为适应新时期的形势需要,很多地方出台了一些关于人民调解的地方性法规。但我们注意到,现有立法未能较好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性等问题。目前,《人民调解法》立法准备工作已在2008年正式启动,新的《人民调解法》应对这些基础性问题做出界定,因为这些问题决定了人民调解组织的架构,决定了人民调解今后的发展空间和方向。也只有解决了这些问题,矛盾纠纷大调解格局的构建才会有坚实的基础。

3.注重调解人员队伍建设,提高调解人员调处纠纷、化解矛盾的素质和能力。当前基层调解组织的队伍建设薄弱,人员素质普遍不高。据笔者在湖口县调研了解:由于调解队伍准入制对从事调解工作的文化水平、法律知识、工作经历等没有过多的要求,该县调解人员文化素质普遍偏低,该县共有987名人民调解员,其中高中文化程度仅有320名,占总数的32.42%,多数以下是初中以下文化程度。因此,在面对复杂、疑难、大型的矛盾纠纷时,调解人员往往显得力不从心。同时,调解机构及工作经费紧张,无法保证人民调解工作的运转经费,更难以实现提高调解队伍的相关培训,这些客观困难都严重影响了调解人员在工作中的稳定性、积极性和主动性。因此,构建大调解格局还需要尽快加强调解队伍的素质建设。另一方面,行政调解和司法调解具有专业性的特点,其人员素质较高,在构建大调解格局中,注重三大调解的人力资源优势互补,从整体上提升调解人员素质,提高调解案件的质量。

4.切实建立人民调解、行政调解、司法调解的联动机制,优化三大调解之间的对接配合。自2006年以来,全国不少地方着手对三调联动机制进行很多有益的尝试,也取得了很多有益的经验。考察一些地方的三调联动机制,目前的主要做法有:

一是建立三调联动工作平台。如设立联调中心,通过中心平台,及时将信息分流,相关机关互相配合。

二是加强工作程序对接。(1)建立诉前调解机制。在法院设立庭前调解窗口,选择调解能力较强的法官或者调解员负责庭前调解。该制度为人民调解与诉讼调解衔接提供坚实的平台。(2)建立诉讼内委托调解制度。有些地方法院在案件进入诉讼程序后,对于有可能通过人民调解解决的案件,委托人民调解组织调解。调解达成协议后,当事人既可以要求人民调解组织出具人民调解协议书,也可以要求人民法院出具民事调解书。(3)对于经人民调解的案件,实行优先立案制度。对经人民调解委员会调解但未达成协议的案件,当事人要求诉讼的,法院优先立案,优先审理、执行,以引导群众选择调解作为调处矛盾纠纷的首要方式。(4)建立矛盾纠纷调处工作移送制度。对行政机关受理的民间矛盾纠纷,可以由人民调解委员会调解的,由行政机关移送人民调解委员会进行调解。笔者在调研中了解到,有些地方法院积极践行“三调联动”,努力构建多元化纠纷解决机制,把调解工作贯穿于案件立案、审理、执行全过程,力争实现案结事了,取得了良好的社会效果。

三是注重对调解协议的法律效力衔接。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中明确了人民调解协议具有民事合同的性质,这一定性为人民调解协议书确立了实体法根据。但笔者认为,在完善人民调解组织建设、制度建设的前提下,在具体操作层面,有必要对人民调解协议书法律效力作进一步的提升。如调解协议达成后,人民法院可以依据当事人的申请对在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书,经审查其自愿、合法等要素后,出具调解书,这在一定程度上赋予人民调解协议具有强制执行力,加强了调解协议的权威性。就行政调解协议而言,目前法律对其效力还没有明确规定,当事人不履行经行政机关调解所达成的调解协议,无需承担任何责任。这种状态显然不利于大调解格局的构建。笔者建议,在立法或司法解释增加有关行政调解协议书法律效力的保障制度,同时对行政机关在调处纠纷中的正当程序作出具体规范,对其调解结果设立司法审查制度,确立司法最终救济原则等,以制约行政机关权力滥用,保障行政机关在调解过程中依法行政。

四、总结

改革开放三十年的成就,使我国当前既在经济社会发展的重要战略机遇期,又处在社会矛盾凸显期,各种利益诉求导致的社会矛盾纠纷日益突出,对社会稳定构成威胁。我们要充分认识到,完善矛盾纠纷排查调处工作,着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,事关改革发展稳定大局,事关党的执政能力建设、和谐社会建设和人民安居乐业。就排查化解社会矛盾纠纷而言,其中,排查是前提,调处是关键,责任制是保证。而调解作为化解社会矛盾纠纷最直接最有效的调处方法,对建设和谐社会具有突出意义。以和谐理念为指导,在立法对三大调解制度作进一步的完善,并对我国现行的调解资源进行优化整合,是构建矛盾纠纷大调解格局的重要途径。○

参考文献:

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[2]房茂利、武光太.法院调解的重构[J].法制与社会,2009年(14).

[3]赵明霞、吴孝卿.浅议民事纠纷委托人民调解[J].中国司法,2007(6).

[4]张华、赵可.人民法院诉前调解制度的初步建构:司法ADR模式诉前调解制度合理性、可操作性探究[J].法律适用,2007(11).

责任编辑 张荣辉

作者：詹 明 蒋 权