政府规制失灵分析论文

2022-04-19

摘要：随着多元治理成为时代特征，政府规制作为一种治理模式和一种制度现实进入政治学者的研究视阈中。将治理理念与规制改革相结合成为后规制政府的重要特征。文章通过对政府规制的类型、政府规制改革的动因、内容及改革路径的分析，探讨治理时代后规制政府的模式，为中国政府规制改革提供借鉴。今天小编给大家找来了《政府规制失灵分析论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

政府规制失灵分析论文篇1：

后危机时代我国金融规制失灵的防范制度之构建

摘要：规制失灵是政府规制的必然产物，次贷危机后，美国、欧盟等发达经济体为应对金融规制失灵所采取的措施引人瞩目。但与西方发达国家规制失灵的原因不同，我国政府规制失灵更多的是因为国内自然垄断与行政垄断交织、政府在市场中角色的缺位以及政府法治的不健全所致。我国在吸收美国、日本等国家规制改革经验的基础上，规制失灵的防范制度构建应当坚持市场的主体地位，营造健全的法治体系，关注新兴金融产业的发展，协调区域金融安全，注重宏观审慎监管规制，以此来保障我国社会主义市场经济平稳快速发展。

关键词：规制失灵；行政垄断；市场经济

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.06

2008年美国次贷危机在全球范围内造成的影响持续至今，美国国内失业率居高不下，欧洲福利国家主权债务危机严重，我国外汇储备和国内金融秩序也受到冲击。在经历全球性的经济危机后，各国政府和经济学家开始反思危机原因，政府与市场两种调节手段在市场经济中的辩证关系再次成为各方关注的重点，“里根经济学”、“华盛顿共识”等新自由主义经济学所倡导的放松规制的观点受到批判，各国开始正视金融自由与政府规制间的关系，完善本国的金融规制体系。以美国为例，为加强和改进金融规制与监管，填补美国金融体系的漏洞，美国政府出台《金融规制改革新基石：重构金融监管与规制》，即《美国金融改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》从增进对金融机构的有力监管与规制、建立对金融市场的全面规制、保护消费者和投资者不受金融滥用行为之害、政府具有应对金融危机所需工具和提高国际规制标准以及改进国际合作五个方面，提出了金融规制与监管改革的具体计划，将规制与监管改革作为防范、拯救和克服金融风险与危机的药方。这一调整对我国金融规制的改革及规制失灵的防范制度构建有极大的借鉴意义。

一、规制理论与规制失灵

（一）规制理论的内涵与外延

政府规制理论起源于应对完全自由市场引起的市场失灵乱象，政府规制是经济调节活动中相对于市场调节手段的另一种国家手段，具有强烈的公权力色彩。规制至少应当包含两个层次的含义：“规”指制定规则，包括国家层面的一级立法和二级立法，“制”指实施、执行规则实现对经济生活的治理。不同学者对政府规制提出了大量论述。综合来看，规制是通过制定和实施规则而实现对经济生活的调整和管理，隐含着公权力对市场的介入和干预，是国家对经济进行管理的方式，在法律上构成国家管理经济的制度。规制可以看作是政府运用权力规定的法律限制，通过这种限制，国家期冀产生在没有规制的情况下不会产生的结果，或阻止在没有规制的情况下会发生的结果。

（二）规制失灵的表现及其判断方法

规制是为了应对市场失灵，但规制本身也会出现失灵情况。规制失灵是指政府为弥补市场缺陷而对经济活动进行干预的过程不能达到预期目标、影响市场组织的效率或其自身的低效率现象。以本次美国的次贷危机为例，美国国内宽松的货币政策推动房地产的市场价值远高于实际价值，在高利润率的吸引下，大量热钱流入，房产泡沫越吹越大，银行为减小房贷风险，以房屋贷款证券化的形式将风险从其资产负债表中移除并大量抛向市场。为谋求营利，许多金融机构以“金融创新”的名义将这些信贷资产打包并以此为担保，用于可发行流通的债券，受到高收益的吸引，许多基金公司、保险公司投资这些住房证券，抵押贷款企业有了新的融资渠道后，不断制造更多新的“次贷”。当房地产市场破灭、次级贷款人没有偿还能力的时候，抵押贷款企业手中的债券就會变成一堆废纸，购买相应金融产品的投资者血本无归。此次次贷危机看似是市场逐利本性下市场失灵引起的，但实际来说，政府为促进经济发展，提供住房等基础服务，通过政府信用的方式对次级贷款提供隐性担保，通过各种途径影响评级机构，积极干预和扶持房地产抵押贷款证券化市场，为抵押贷款提供保险和发起设立若干政府性住宅金融机构，为证券发行提供政府信用担保等活动，主观上虽具有降低风险，保障投资者信心等目的，客观上却加剧了危机的爆发与危害。

在规制失灵的判断方法上，“成本—收益分析法”似乎是目前较为常用的评价标准。通过对规制投入的成本及取得的效益进行比较，反映出规制是否对稀缺资源进行了合理的配置，规制是否促进了效率、提高了福利，从而衡量政府规制所达到的效果。我国学者谢地指出，政府规制过程中的成本，可以划分为直接成本、机会成本、寻租成本和效率损失几个类别，直接成本是规制政策的制定和运行成本，包括对市场状况和企业经营活动进行调查分析、立法政策的制定及执行等成本，由于规制的出台具有长期性，这类成本往往是政府成本的主要部分。

二、我国转型期内规制现状及失灵原因

（一）我国市场经济金融规制现状

与西方市场失灵引起的政府规制不同，我国政府规制起源于不同政治体制下国家对经济的计划与干预，在这一时期，行政命令是计划经济里唯一的调节手段，各个生产要素在行政计划下进行配置，市场效率低下。改革开放以后，我国进行了大规模的市场经济改革，国内经济格局也逐渐从计划为主走向市场为主导、计划为补充的特色社会主义市场经济时代。

在改革开放近四十年的时间里，我国逐渐建立起部门齐全、分类完备的政府规制机构。但值得注意的是，我国政府规制机构虽然体系初立，但这些机构大部分仍缺少自主决策能力，机构设立撤销未落实在法律规定中，受行政命令影响较大，机构的管理职能与权限尚未划清边界，极易造成职权混乱和互相推诿。在规制法规的制定上，我国已基本建立起涵盖环保、自然灾害防治、医疗卫生、社会安全等方面的社会规制体系；在金融市场方面，《人民银行法》《票据法》《保险法》的先后出台奠定了金融业的法制建设进程。但应当警惕的是，许多新兴产业仍没有法律规制，只能依靠政策或行政规章调节，不具有稳定性。在规制实施方面，我国已基本形成市场准入规制和价格规制两大方面的格局，逐渐摆脱补贴较大、无自主盈利能力的国有企业的营运压力，放宽自然垄断行业的进入门槛，鼓励非国有经济进入社会公共资源领域运作，解放社会生产力。

（二）规制失灵成因分析

我国规制失灵的原因与西方国家存在显著不同，计划经济改制后的市场在运行中存在许多行政残留。具体来看，我国政府规制失灵的原因主要有以下几个原因：首先是市场环境内自然垄断与行政垄断同时存在。许多行业在自由竞争的情况下会形成自然垄断，但我国产业的自然垄断与竞争无关，而是政府在特定产业的市场准入及运营资格方面存在行政限制，从而形成个别企业的垄断局面。这种垄断不是由于竞争优势脱颖而出，而是由于行政力量的保护，这类企业在市场的竞争力上往往不如同类其他企业，垄断企业会通过权力寻租的方式争取政府的特权，以谋取利润的垄断，企业与政府官员之间会形成特殊的利益集团，这类利益集团会在规制的制定和执行过程中使其偏离本意，降低规制的执行效率，最终损害国家及他人合法权益。其次是政府在市场中作用的缺位与错位。作为经济转型国家，似乎我们习惯了只要市场失灵，政府就应该重拳出击，却没有细究失灵到底是市场本身造成的，还是政府行为造成的。政府权力缺乏有限的约束，政府权力对市场的影响依然广泛的存在，政府在行使执法权时缺少监督，行政权力滥用时有发生。作为规制的执行者，政府在执行过程中可能因权力不受监督而违背规制本意，进而使规制的效果扭曲，甚至失灵。同时，政府的规制执行能力明显不足，完整的规制体系尚未建立，受到行政能力的限制，我国政府尚未能满足市场中各主体的合理要求。最后，规制的法律体系建设存在漏洞。近四十年的改革开放过程中，我国已基本确立了市场经济中各行业基础法律法规，但一些新兴行业，如互联网行业、新闻行业、娱乐行业等尚未拥有专门性的法规进行规制，《产品质量法》虽然已经颁布，但其中大多为原则性规定，具体产品质量瑕疵的认定等关键问题还没有落实。在经济活动中，行政规章的数量太多，法律层次混乱，许多行政规章违背上级法律原则进行设定，规章与法律之间的衔接还不明晰，这些都阻碍着政府在市场中发挥正确的调节作用，政府规制时常面临失灵风险。

三、美日规制经验及其借鉴

规制失灵是全世界政府在治理国内经济时都会面临的问题，次贷危机以后，美国政府及时颁布《方案》，提出了金融规制与监管改革的具体计划，将规制与监管改革作为防范、拯救和克服金融风险与危机的药方，美国经济逐渐回暖。日本在二十世纪初也经历过“放松监管”政策，后由于房地产泡沫引起的“丢失的二十年”，日本内阁府也逐渐进行大刀阔斧的规制改革，提高生产效率，从生产和需求两方面拉动经济增长，以上两国的规制改革均对我国规制失灵的防范有重大借鉴意义。

（一）美国规制经验及其借鉴

美国市场更加强调自由竞争与市场机制的作用，市场面向所有参与者开放，但这并不意味着市场混乱无序，相反，在经济规律和法律监管的调节下，美国市场呈现出市场化导向与法治化导向的双重特征。美国法院、行政机构或单独的规制机构都能行使规制权利，其中单设的规制机构最为典型。规制委员会具有明显的“独立”特征，规制委员会由立法机关设立，人员由多个党派共同选举产生，工作期限固定，不得随意任免，如有违法情况确实需要解除职务的，需要立法机关审理后方能解除。在规制立法的设定上，尽管美国属于判例法国家，但美国立法依然会对规制机构设定明确的目标，对其职权范围的行使划定较为详细的边界。如州际商业委员会负责铁路行业的市场准入的设定、服务费率的调整以及价格歧视的判定，联邦通讯委员会则负责州际电话的管理和广播业的规制等，各主要部门都有单设的规制机构，且其职能已由法律明确规定。在权力的赋予上，美国立法不会给规制委员会无限期的规制权力，而是通过时效的设定，促进规制委员会在时效期内迅速行使权力，完成对市场的有效规制，权力时效到期后，再行商定“或废或续”。次贷危机发生后，美国政府吸取之前“监管放松”的教训，并在《方案》中多次强调规制与监管的重要性，如《方案》规定：场外衍生品市场应当接受以下公共政策目标的规制：防范这些市场活动构成对金融体系的风险、增强市场的效率和透明度、防范市场操纵、欺诈及其他市场滥用行为、确保场外衍生品不被出售给资质欠缺的当事方。以上条款明确了本次美国金融改革的重心是防范系统风险，保护消费者权益，严格监管与规制措施。另外，《方案》提出，在保持现有微观审慎规制的基础上，要加强国内的宏观审慎规制，金融全球化早已是不争的事实，金融危机具有极强的传染性，应当从宏观角度把控风险，关注银行业面临的系统性风险，强化宏观审慎政策。

（二）日本规制经验及其借鉴

在规制机构方面，日本金融规制最早是由大藏省一个单位负责，大藏省不仅负责金融政策的制定，还负责各级金融单位的预算编制、规制管理。这一时期大藏省基本总揽日本的金融大权，并产生诸多弊病，如权力寻租严重，机构运行效率低下等。为改善这一状况，日本政府先后设立金融厅、金融监督厅，将大藏省的职权予以分制，金融监督厅全面负责金融规制工作。历经多年的发展，日本已初步形成以金融厅为核心，中央银行、地方保险机构及地方财务机构为框架的“单线多头”局面。在规制立法方面，日本立法机关借鉴英美国家的经验，以《新日本银行法》和《金融体系改革法》为依托，先后颁布《证券交易法》《保险业法》《银行法》等二十多部法律，确立金融机构混业经营权限，构建基本的金融框架。2006年，为适应现代证券业发展，日本政府又颁布法律，将“证券”的定义扩展到其他新生类型的金融产品，将这些新生金融产品纳入到法律监管中，避免出现金融套利，加强新生金融产品的信息披露，减少新生产品对旧有金融市场的风险，保护金融投资者的合法权益。在经历“丢失的十年”后，日本政府开始启动“金融再生计划”。日本政府计划在两年半的时间内，将大型银行的不良债权比率从8.4%降为4%①，以进一步实现金融业务自由化为目标，促进金融领域的竞争，实现外汇交易自由，稳定金融秩序，减少金融机构的不良资产。为有效衡量金融规制的效果，日本政府建立了较为科学的规制效果评价体系，通过一级指标与二级指标的分类，表明不同指标系数在金融规制中的作用。指标主要包括总量水平、价格水平、利润水平和公平指标。总量水平主要考察日本银行的资产总额、有价证券总额、存贷款总额等，通过银行业的报表情况反映整个金融业的发展水平；价格水平主要包括汇率、存贷款利率、隔夜拆借利率等数据，用来反映金融产业的价格水平；利润水平主要考察银行业的利润水平，衡量整个金融业的大致利润情况；最后的公平指标则从国内大中小微企业中选取典型企业代表，考察金融业的服务水平和基本情况，通过四个一级指标的数据，反映整体金融业发展，具有一定的合理性。次贷危机发生后，日本总结國内“监管放松”的教训，逐渐对金融规制采取强化措施，如要求场外衍生品必须经过中央对手方清算，提升衍生品透明度的，对衍生品市场采取集中清算及交易信息报告保存制度等。日本金融规制改革后，金融秩序明显稳定，各类新的金融产品层出不穷，国民经济发展速度也开始逐步提升。

美日金融改革經验显示，防范系统性金融风险已经成为金融监管的核心，为严格把控金融危机的蔓延，应当提前做好防范工作，提升金融衍生品透明度，在鼓励金融产品创新的同时，更要注重新兴金融产品的风险评估，严格规制金融环节中的细微环节，寻求市场创新与金融监管之间的平衡点。

四、规制失灵的防范制度构建之探

在不同历史背景下，我国的金融规制改革与西方发达国家的市场改革有本质区别。美日在金融危机后改革措施的核心是规制收紧，即市场自由度太大，政府需要不断强化市场规制，以防止市场过度自由引起的的秩序混乱。这一问题在我国市场经济发展中不是主要问题，相反，我国政府规制面临的是政府权力过大而如何将权力交还给市场的问题。

（一）选择与重构：确立市场在经济发展中的基础地位

在我国，高行政化的行为模式确实为市场经济设立初期提供了许多便利，政府通过对大型金融机构和资本市场的调控为国有企业提供低成本融资，是我国经济保持高速增长的秘密所在，但市场经济发展到一定程度以后，高行政化就会变成市场发展的阻碍。在经济全球化的今天，美国次贷危机对我国经济也产生较大影响，危机发生后，我国政府先后颁布各种调控命令，信贷规模控制、限购令、价格干预等行为不断增多，经济恢复略有起色，但这种大量行政命令干预市场的行为，会极大影响市场主体本身所具有的创造力，最后导致市场失灵与规制失灵同时出现。邓小平曾说，我们建设社会主义市场经济的过程，就是不断将政府权力归还市场的过程。因此，在确立规制失灵防范制度的建设时，应当首先明确一个基本原则，即市场是经济发展的基础手段，是第一性的；政府规制是市场调节的补充，是第二性的。当然这并不是对政府规制的反对，而是市场调节经济发展的具体问题，政府负责引导调控经济运行，优化产业结构，发展对外贸易等宏观方面。

如何把握政府与市场的基本关系呢？有学者提出两个标准：一是政府规制不能干扰市场和企业等微观经济主体对资源配置的基础性作用；二是政府规制也必须建立在“成本—收益”的全面考量技术之上，只有政府规制成本小于市场配置成本时，才可用政府规制干预市场。要确立市场的基础地位，就必须强化市场本体建设，完善市场中的各项激励制度。在自然垄断行业，应当逐步放宽市场准入，除去少量涉及国家安全、能源安全、通信安全等行业，大部分垄断行业应鼓励民间资本进入开发，增强垄断行业竞争力，用市场定价取代政府定价，激活民间资本在垄断行业的活力。在市场准入方面，应当以开放为原则，以管制为例外，在需要特许经营的行业，确立科学的特许经营制度，对特许经营范围、主管部门责任、经营范围等方面做出明确规定，对可拆分的特许经营行业，可分配给多家企业联营，阻止一家独大的垄断现象产生，制定完备的特许经营合同，以合同约束双方的权利义务关系，保证合同的充分履行。实际上，“将市场还给市场”是我国改革开放的核心观念，只有真正做到将市场确立为经济发展的基础，才能减少自然垄断和行政垄断对市场的伤害，降低规制失灵的可能性。

（二）改革与完善：调整行政规制机构的设置及权力边界

政府在市场中的缺位与错位是规制失灵的原因之一，在金融监管领域，多头监管与交叉监管的乱象仍然存在。以金融监管为例，证监会、银监会和保监会分别对银行、证券公司及保险公司进行监管，但各个监管机构之间的监管目标和指标体系存在极大不同，在混业金融逐渐出现的时代，传统监管划分已经很难满足现有金融市场的创新。2018年3月13日，银监会与保监会正式合并为中国银行与保险监督管理委员会，以加强深入监管。但另一方面，这也说明我国行政规制机构受上级行政命令影响，其设立、撤销、职权的分配都具有随意性，这就导致规制机关在制定、实施规制时也不能保证规制的连续完整，因此，适时调整行政规制机构的设置，明晰规制权力边界具有紧迫性。

为保证行政效率，防止“规制俘虏”现象，许多国家都采取独立规制模式，如英国对规制进行分业，在自然垄断行业分别设立规制机构，美国则喜欢综合，在各州设立公用事业委员会，综合管理本州的规制情况。对此，借鉴其他国家的独立模式，强化对规制机构的监督与约束，要求规制机构进行定期的信息披露。规制机构是市场与政府的边界，其日常工作的监督应当引入消费者、专家等市场参与者或者其他利益代表，保持监督体系的科学性和多样性。对于新兴的金融行业，应当尽快将其纳入监管，借鉴日本政府的做法，扩大行业监管范围，防止新兴产品对市场产生不利影响，减少监管真空。在政府权力的设置上，公开、科学的设置政府权力是每一个法治国家的应有之义，我国目前在规制法律建设上比较落后，许多行业仍没有法律进行调整，只能依照政策和行政规章进行日常活动，但政策与规章具有多变性，因此，稳定、明确的法律规定是明晰规制机构权利的首要目标。在规制的立法上，一方面要关注尚未有法律规制的行业，尽快出台相应法律法规，使得行业运行有法可依，如我国电信行业目前尚未有《电信法》，只有《电信条例》；另一方面也要及时修改落后的法律法律规，使其内容与我国现有经济水平相适应，如工伤赔偿水平、医疗报销金额等。法律是政府行使行政职权的依据，只有将我国的法律体系建设好，才能保证政府制定、执行规制切实有效，防止规制失灵。

（三）细化与展望：重视新兴产业规制，注重宏观审慎监管

自信息技术革命以来，新型的金融产业不断涌现，互联网金融、P2P等模式的诞生以及产业融合趋势使得传统金融规制理论越来越落后，许多综合性金融公司利用监管漏洞大肆进行“规制套利”，而每一个行业的监管机构对综合性公司进行单独监管又会导致社会资源的浪费，这反应出各自分立的金融规制已经不能满足现有金融产业发展的需要，立足金融全局对现有金融规制体系进行改革更为重要。

实际上，许多国家的金融规制体系已经开始从分立规制向融合规制、机构规制向功能规制转变。与分立规制相比，融合规制可以避免规制冲突，更有效的规制综合性金融机构，避免出现规制真空或规制重叠现象的产生，而功能规制所强调的关注产业功能，比机构规制更能适应金融融合趋势，适应当前金融环境的变化，形成稳定的监管预期。新兴的金融产业对我国金融规制体系是一种挑战，要设立科学的金融监管体系，既将现有金融形态纳入监管，控制风险，又要有开放性的包容精神，为未来出现的新兴金融产业提供空间。另外，此次美国次贷危机的经验表明，各国之间金融活动的联系越来越紧密，金融危机具有高度的传染性，在保持微观审慎估值的基础上，各国也应当注意有效的宏观审慎规制，对银行业的规制不仅应当注意微观风险，也要注意银行业面临的系统性风险。从规制政策方面考虑，我国不仅要重视金融业内各个银行、证券公司的交易金、自有资本比例，更要注重金融业对整个实体经济所产生的影响，既要关注国内金融业的健康发展，还要关注国际间的金融合作和金融发展趋势，协调区域金融安全。

参考文献：

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作者：刘瑶

政府规制失灵分析论文篇2：

治理时代西方国家的政府规制改革

摘要：随着多元治理成为时代特征，政府规制作为一种治理模式和一种制度现实进入政治学者的研究视阈中。将治理理念与规制改革相结合成为后规制政府的重要特征。文章通过对政府规制的类型、政府规制改革的动因、内容及改革路径的分析，探讨治理时代后规制政府的模式，为中国政府规制改革提供借鉴。

关键词：经济规制；社会规制；解规制；再规制；后规制

文献标志码：A

自20世纪70年代以来，西方社会新自由主义的霸权地位不断上升，“规制”与“繁文缛节”成为同义词，解除规制成为新右派选举人的主要口号。然而，规制改革并没有产生学界所期望的解除规制，而是产生了不同于传统命令和控制模式的新的规制形式，即后规制。得益于制度的不断改进，后规制成为有效治理的手段，并被认为是西方治理时代的重要特征。

一、政府规制类型分析

政府规制是经济学、法学和政治学的交叉领域，学者在其意涵及其与政治过程的关系方面见仁见智。卡恩(Kahn)把规制看作一种基本的制度安排，是对一国的产业结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定…。施蒂格勒(George Stigler)把政府规制作为一种治理方式，是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的行为。植草益认为，通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的活动进行限制的行为。进行规制的主体有私人和司法机关、行政机关以及立法机关等社会公共机构两种形式。余晖指出，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体(主要是企业)的不完全公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。政府规制主要体现于三层意蕴(图1)。

政府规制层并非表明了规制的发展序列，而是对规制范围的分析。政府规制最基本的出发点是处理政府与市场的关系，是政府宣布一套权威性规则，同时一些机构尤其是公共机构来监控和促使人们对规则的服从，从而实现对微观经济的监管。中观含义是指所有国家机构共同努力来推动经济和社会发展，是为控制经济和社会所用的一揽子工具。

其中，经济规制旨在规范市场竞争行为，防止垄断、不正当竞争等市场失序的现象，保障市场秩序，减弱市场失败所带来的消极影响。社会规制对应于非价值性的问题，主要是外部性产生的社会公共问题，如健康、环境、社会治安、公共卫生和安全等。在最广义上。除了经济和社会规制外，也包括了政府内部的规制。同时，由于诸如杀伤性武器、环境等问题的全球治理的共识性话语体系的建立，规制要求超越国家范围，需要治理层次的多样化即国际规制。在这一层次，新的规制体系至少部分地建立于自愿协议，不再求助于强烈的监控和实施机制。这一定义所产生的规范性问题、监控和实施机制的问题以及对超国家和国际规制体系的关注引起了学者和实践者对规制概念的更多兴趣。

二、政府规制改革的原因及内容

20世纪70年代以来，原有的政府规制产生了诸如腐败、效率低下以及浪费等诸多问题，学界开始反思政府规制的理论基础，产生了政府规制改革的重要动力。

(一)政府规制改革的双重原因

第一，虚幻的公共利益。福利经济学以市场失灵为基础，提出了政府规制的合理性。认为政府规制是从公共利益出发，纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，维护社会秩序和社会稳定。20世纪70年代以来，以奥地利学派、现代货币主义学派、公共选择学派和新制度主义学派等为主力军的新自由主义者认为，规制的公共利益指向具有明显的虚幻性。以施蒂格勒为代表的经济学家对规制寻租以及规制机会主义问题的批评指出，政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。公共选择学派认为由追求私利的官员所组成的政府，其天然公正性是虚幻的。政府对经济的过多干预，并不一定能够弥补市场的失效，反而由于政府的失灵会成为市场失灵的根源。因此。市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。新经济史学强调，对搭便车问题的解决是集团生活的重要问题是政府规制的合法性所在，但“克服搭便车问题将导致集团对国家的占有(至少是部分控制)，利益集团则试图通过使用政治程序来捍卫其交换的条件”。因此，公共利益并不能成为政府规制不断增多和无效规制存在的原因。

第二，政府规制的成本收益问题。罗森布卢姆在分析政府规制时认为其存在的主要问题在于成本太大、抑制经济绩效、繁文缛节、不胜任、腐败、规制范围过大以及规制程序失去控制等，为防止市场失灵而建立起来的全面的规制网使企业负担加重，影响国际竞争力；使政府背负沉重的财政包袱，而且不公正的规制导致腐败和权力寻租，成为经济发展的重大负担。同时，政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。这种稀缺意味着租金的潜在出现，而后者又意味着寻求租金的活动。新货币主义学派的代表弗里德曼强调，政府既是自由的保护者，又是自由的威胁者，“一个日益强大的政府迟早将摧毁自由市场给我们带来的繁荣，摧毁《独立宣言》宣布的人类自由”。冯·哈耶克甚至用“奴役之路”来预言政府“理性自负”的后果。从20世纪70年代至90年代中期，针对政府规制的成本问题引发了一场声势浩大的放松规制运动。认为在进行规制时要思考何种成本是应当并且能够承担的?对于不可回避的成本，应当选择何种规制策略使成本最小化或社会收益最大化。经合组织(OECD)提出良好规制政府应当遵循“规制的社会成本是正当的”这一原则，即规制带来的社会收益应大于给社会总福利造成的损失，以及政府给市场带来的损害必须最小化。

无论是对公共利益提出的质疑或者是对政府规制高昂成本的不满，都使政府规制遭遇到信任危机。而在规制环境中，社会、经济和政治制度所承受的公众信任的下降趋势可能会对作为治理模式的后规制政府的兴起产生重要意义。

(二)政府规制改革的主要内容

20世纪70年代以来的政府规制改革涉及到政府内部规制、经济规制、社会规制和国际规制四个层面。表1包含了这四个方面规制的原因、目标、主体、工具以及改革路径。

政府内部的规制在于释放公共部门蕴藏的能量，提升政府行动的水平。亦即消除内部繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力、效率以及效能。经济规制改革旨在克服市场失灵和经济领域的无效率问题，主要是针对自然垄断和其他一些人为垄断，通过公共事业部门改革放松对市场行为的干扰同时通过各种立法加强对市场秩序的规范，促进有序竞争；而社会规制改革关注于非市场物品的实现，旨在保护消费者和劳动者的健康和安全以及提

供优质平等的社会公共物品，也就是通过多元规制主体的引入，促进公共福利最大化和社会公平。随着全球问题的出现，全球层面的规制也日益重要，1981年在美国加利福尼亚的帕尔姆斯普林斯(PalmSpringa)召开的以国际规制为主题的国际会议认为这种“规制可定义为整套含蓄或明确的原则、规范、规则以及决策程度，围绕着它们行为体的预期在一个给定的国际关系的领域中汇聚到一起”。这要求各国在平等自愿协议的基础上，加强合作共同解决人类面临的生存危机，多元规制主体的参与是国际规制的明显特征。

三、政府规制的改革路径

(一)解规制

这里的解制与经济政策无关，而是指政府本身的内容管理。随着新自由主义的发展，不仅政府与市场的关系需要重新定位，而且政府内部的秩序和规范也受到攻击。由于对政府内部规则和繁文缛节的不满，公共管理运动直指政府行政体制的改革，旨在构建“解制型”政府，给官僚制松绑，希望通过取消一些限制和制约，使政府机构能够对目前的工作，特别是在采购及提供服务方面更有效率，同时使政府结构更具弹性。这一方法在西方国家的持续推动已经取得了相当大进展。如加拿大的葛雷斯柯委员会(Glassoo Commission)在数十年前就已经提倡解除规制。美国联邦人事管理局将数十年来累积的人事法规裁减了1万页以上，而且试图以高度分权、弹性的人事制度取代依靠规则进行管理的制度，并尝试将大量的人事政策转交给各个机关去执行。澳大利亚、新西兰和瑞典的中央财政机关，也允许各部门采用“宽额预算”或“总体预算”的方式，对于如何使用预算给予了很大空间，并由各部门自行承担行动的责任。

(二)放松规制与强化规制

20世纪70年代开始出现了取消对某行业规制的政治和经济运动，放松规制成为自西方国家开始的政府改革的重要方面。无论是英美的自由市场导向型经济还是日本的政府导向型经济，或者是西德与瑞典的协商型经济，一时间各种经济模式都把放松政府规制作为改革政府的重要内容。主要强调缩小国家干预经济的范围，鼓励私有经济发展，促使建立更多脱离政府严格规制的公司。20世纪80年代形成高峰，放松规制扩大到航空、汽车、天然气、电力、电信、铁路等公用事业和基础领域。从最初放松对市场的规制，逐步放松对社会及产业的规制，充分发挥市场机制的作用，守夜人小政府再次成为改革的目标。

对放松规制的强烈呼唤基于学者对规制和竞争关系的认识。20世纪70年代早期施蒂格勒就指出，规制和竞争既是朋友又是死敌，每个规制机构的门前都刻着“竞争不得入内”。而政府规制是对市场竞争的替代，同时政府规制又极易被利益集团俘虏，它对市场竞争的消除损害了社会的公共利益。因此，放松规制是竞争的一个必要条件，这一术语被用来说明修正或者废除现有规制的过程，它废除了许多反对破坏性竞争的规制保护，允许市场建立起有效率的价格，充分发挥经济领域中市场的作用。

然而，这并不意味着政治规制的取消。实际上，20世纪70年代也是社会规制兴起的时期。随着经济发展的负外部性日益显现，政府已经意识到不管是在政治层面还是在管理层面，公众都需要规制，尤其是健康、安全和环境等领域，这意味着全面减少国家对经济的干预既不是切实可行的也不是公众所欲的。因此，放松规制并不总是意味着从规制到不规制，通常它还涉及以一种规制工具取代另一种工具。

(三)再规制(re-regulation)与后规制(meta-regulation)

再规制和后规制是近来规制改革进一步发展的结果，这与学者对规制与竞争关系的深入认识有关。政府规制的应然目标是实现公共利益的最大化，竞争和规制都不是目的，只是促进社会和个人福利的手段。“规制的敌人并不是竞争，而是过度的干预和对类似的竞争者的不公平待遇。某些政府规制显然可能严重影响增长，但某种形式的政府规制可能对经济发展不但具有积极作用，而且对于维护市场秩序还是必不可少的”。因此，20世纪80年代后期再规制出现，表明规制改革和整体的自由化导致了新的规制环境而不是减少规制。即通过一些新的规制主体和体制，促进曾经处于垄断地位的公共事业和企业的效率，倡导更有效的公共服务，提高规制质量。在这一时期，竞争和规制结合，规制(regulation-for-competition)的技术发展精减了规制者的工作并使之呈现一个专业发展的趋势。而且信息技术的发展，有助于在巩固规制体系的同时形成更自由的市场。在规制的进一步发展中，他们与新自由主义联合，在对规制一竞争的合理关系的调节中重新获取合法性。

20世纪90年代至今，后规制更多出现在学者和政策制定者的话语中，它表明除了对个人与公司行为的直接规制，规制过程本身应得到系统的管理。“它包括了思考规制的一种愿望，那种不仅直接规制社会和个人行为，而且规制过程自身也处于规制之中”，在此对经济主体的自规制过程的制度化要求取代了直接的干预和强制。相对于消除规制来讲，后规制改革更强调多元规制以提高规制质量。20世纪80年代开始，西方许多国家强调政府规制的公众参与，尤其是专家参与。典型的是美国提出的与企业、民间组织、学术团体等共建“伙伴关系”，发挥市场和社会的作用，降低规制成本。更好实现善治。

四、后规制——治理时代的政府规制

(一)治理时代政府规制的内在逻辑

20世纪90年代治理理论在全球的风靡成为政府规制的重要生态。治理的实质在于建立市场原则、公共利益和公众认同之上的合作。社会的管理机制不仅依靠政府的权威，而且依赖于合作网络的权威。权力运行是多向度的、相互的，而不是单一和纯粹自上而下的。“后规制”概念主要吸收治理理论的精髓，从公共权力回归及更好的公共服务方面来强调政府合理规制的重要性及规制方法的新探索。为了更好地说明规制政府与治理环境的关系，有学者借助于奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中对掌舵(引导、思考、导向、指导)和划船(企业活动、服务提供)的分析，提出了资本主义经济200年来的三种不同状态。

在20世纪80年代以来，公民社会的发展和进一步壮大，要求掌舵和划桨的职能在国家和公民社会之间分立，这是后规制政府出现的重要前提。此时，规制政府作为解决公共管理危机或集体行动困境以实现公共利益的可能路径，从经济活动的微观领域中退出并被赋予了相对自由，但又被要求承担必须的职责，即对社会经济和生活领域进行必要的宏观引导、促进社会目标。也就是说，后规制政府是治理实现的舵手，而划桨的职责由企业和公民社会分担。这里的最主要问题是如何培养企业的社会职责和公民社会的作用以及同时改善政府规制以实现良好治理。

(二)治理时代后规制政府的主要特征

对于基于多元治理的后规制政府来说，获得公众对后规制改革的信任和支持是其成功的重要条件。为此，政府的后规制改革便必须具有以下特征。

透明性。政府规制的批评者认为政府规制易使政府被利益集团俘虏，而透明性是解决政府失灵。同时减少规制行动的时滞性，包括认知时滞、决策时滞、以及执行与生效时滞的重要途径。西方发达国家规制改革无一不把透明性作为重要准则，主要措施是政府在规制制定过程中让市场参与者参加。通过各种渠道公布规则。并在规则实施前让市场参与者有足够的时间发表自己的观点和进行熟悉适应。并在规则制定后辅以咨询和培训，确保市场参与者准确地了解这些规则。因此，规制的透明性包括规则的制定、规则的公布、实施前的评论、规则实施过程中的服务过程，以及规则实施后的上诉过程。

责任性。政府规制机构和管理人员必须以公民利益为出发点对公民的要求做出及时的和负责任性的反应。责任性内含着对社会问题的有效和迅速解决。从经济层面上讲意味着政府的主要职责是制定公平的市场规则，干预、救治“市场失灵”，确保市场竞争的有效性。从社会层面上讲，意味着政府应立足于社会长远发展，在提供义务教育和基本社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等方面发挥自己的积极作用，确保社会健康发展。

法治性。后规制政府兴起的一个主要原因在于在环境、消费者、民权、劳工和其他领域内，新的法律利益集团的激增导致了“社会公益法律”的兴起。而且作为“权利革命”的一部分，公共部门必需实施环境、健康、安全、民权和其他社会规制计划。国家法律是规制治理的一个重要手段。后规制政府强调政府制定相关法律和政策来调整私人利益，政府规制的职能和表现从个案裁决转变为更为有效和清晰的立法程序的规章制定，以执行新的、影响深远的规制计划。后规制政府的出现表明了基于市场化而引起的规制改革所带来的公共服务精神和责任性的改变。责任性、透明性和法治性是后规制政府不可缺少的特征，他们不仅是法理上的“善”，更是重要的竞争工具。

(三)后规制政府中的多元规制主体及规制模式

一般将规制看作是政府的一个功能，规制的对象通常是私人部门，公私存在着非此即彼的对立。然而，在后规制时代，公私部门之间已经开始相互渗透，治理包括了除政府代议机构之外的一系列的行动者。同时，政治学从“统治技术”向“治理艺术”转变为政府规制提供了新的学术和实践环境。在此，国家间、地区间、部门间的政治主体、政策结果和政策过程之间的相互依赖变得更普遍，政府不再是国际舞台上唯一的主角。在国家层面上，规制者可以是中央政府、公共行政部门、专业委员会甚至私人协会或者组织。在超国家层面上，除政府之外的其他特殊的治理机构也可以设定标准，而企业和非政府组织通常既有兴趣也有能力来监控企业或政府的活动是否遵从普遍规则。

在实践上，后规制政府在控制过程中包含了更多的主体。比如，行政部门，如消费者事务指导办公室、食品安全机构；立法部门；司法部门；独立机构，如航空规制委员会、金融规制者、能源规制委员会；地方机构，如土地使用规划；自规制机构，如爱尔兰广告标准机构；私人规制者，如爱尔兰国家标准机构；工会和非政府组织也被正式授权作为规则的执行者，尤其在职业健康与安全、福利及消费者保护方面。另外，西方国家非政府组织利用媒体、诉讼以及其他策略取得可以调整违反标准的行为的能力。目前由于多种社会问题广泛出现且日益复杂化和国际性，来自非盈利和盈利部门的多元行动者的建设性参与可能是解决这类问题的最有效方式。然而，许多最困难的社会问题将需要在地方或国家层面、通过有效的政府权威和民主政治程序得到解决。

根据负责设计、监控以及实施规则和标准的不同主体可以产生后规制的不同模式：(1)由政府部门或部门之间合作来开发和实施规制。随着政府努力吸引流动资本进入其辖区，经济全球化已经削弱了传统的规制体系。单一的政府部门或地方组织很难独自处理规制事务。(2)“联合规制”，即在规制进程中政府和私人部门市场取得合作，通常私人部门得到开发标准的任务的授权，而公共部门制裁那些不履行使命者。比如美国环境保护机构应用这种联合规制，欧盟也将许多规制任务委托给私人部门。包括在特定议题上与私部门合作的志愿组织来规制企业的行为。这一合作行动建立了行为法案、监控和顺从系统以及公共报告标准为特定行为创建市场动机。(3)行业自规制，即私人部门自己制定技术标准和最佳实践。与传统的规制不同，这种自规制体系基于自愿标准和自愿行动，除了技术产品标准外，行业对有关其产品和服务的生产对社会和环境的影响行为进行规制。20世纪90年代，大量新的“合作行为法案”出现，在此企业自身或通过企业组织和贸易协会承诺保护环境、支持高的劳工标准。(4)多个利益相关者的规制。在许多国际政策问题上，来自公共部门、私人部门以及非盈利组织的不同行动者达成一致，开发了规制框架。这些行为主要建立了一套标准、决策框架以及达到标准的过程。多个利益相关者的规制通常包括许多形式。它可以是由单个问题倡议者组织所开发并提交共同体采用的共同法案，比如特赦国际(Amnesty International)开发了有关人权问题的共同法案；也可以是更加详细的法案。如全球报告倡议组织(Global RepoSing In-itiative)，吸纳了全球许多主体参与制定共同的标准来公开报告企业的环境绩效，包括联合国环境项目、国际商会，以及大量的环境主义组织。后者又被称为“全球公共政策网络”。多个利益相关者规制与前三者的不同在于非政府组织发挥了重要的作用。

五、结论

在治理时代，政府作为唯一规制主体的地位受到动摇。政府规制的公益性受到质疑，人们要求放松经济规制的同时，严重社会问题的存在又呼吁着社会规制的强化。同时全球问题的存在又产生了更高层次的规制要求，使政府面临着更大的挑战。作为一种治理方式和制度安排。政府规制改革的关键问题是如何实现政府规制与市场自治的互动，抑制市场失灵的同时最大限度避免政府失灵从而促进社会公共利益的实现。后规制政府吸纳多种社会力量参与政府的经济和社会规制以及对规制者的规制，解决了许多规制失灵问题，成为西方规制改革的重要形式。

中国面临着完善市场经济和规范政府规制的双重任务。一方面过多的政府干预影响了市场秩序。另一方面政府规制的立法不完善、法律执行不力，而且社会力量薄弱、行业自规制和企业伦理意识淡薄等共同构成了目前规制所面临的主要问题。因此，对于我国来说，治理时代的政府规制改革要在规范政府经济职能的同时，加强社会性规制。方向就是在加强立法完善规制法规的基础上，将目前各地的一站式服务中心、政务超市、网上审批等实践工具的创新，与政府职能转变、官员素质提高和政府能力增强相结合；同时培养一种良性成长的社会力量，设立具有相对独立性的社会性规制机构，监督社会组织的日常活动；充分发挥行业协会等非政府组织的自律作用，发挥商会、消费者协会以及工会等组织在社会规制方面的约束能力。从而保证政府规制的必要性、公平性、经济上的可实施性，提高政府规制的可信性和效力。

(责任编辑　彭建国)

作者：苗红娜

政府规制失灵分析论文篇3：

论政府规制的经济性维度

摘要：政府规制是指政府运用公共权力，依据法律政策，通过多种手段对微观经济行为进行规范制约。政府规制的前提是市场经济，政府规制的目的是修正市场机制的缺陷，保证市场经济健康发展。经济性规制作为政府规制的一种重要手段，其尺度、目标和方式等选择都要以纠正市场局限性的需要为基础；经济性规制的实践和理论都必须具有一定的科学维度，忽视这个维度就很难实现规制目标。

关键词：政府规制；资源配置；科学维度；市场经济

一、政府规制的经济前提：市场经济

市场经济是以市场作为资源配置基础和调节手段的经济模式，本质是通过供求规律、价值规律对资源进行合理配置。但是，市场在运行中往往存在失灵的现象和领域，仅凭市场机制的力量又难于解决。因此，需要政府在经济运行中进行微观规制，矫正市场机制自动调节可能出现的扭曲，弥补市场存在的空间或失灵，促使市场有效运行，保证经济有序发展。所以，政府规制是市场经济不可或缺的制度安排，市场经济是政府规制的前提和基础。

1. 市场经济的局限性

市场经济作为一种经济体制和发展方式，既具有优越性，也具有局限性。优越性主要表现为市场机制是当下最具效率和最富活力的资源配置方式，具有其它体制和方式不可替代的优点，至少体现为三个方面：一是市场经济具有经济利益的刺激性、市场决策的灵活性和市场信息的有效性等；二是利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，极大地调动微观市场主体的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率；三是市场的开放性使市场范围不停地扩张，在越来越大的范围内优化资源配置及销售产品，从而提高经济效益。局限性主要表现为由于市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性，往往造成市场缺陷或市场失灵。具体地说，由于市场内在功能性缺陷和外部条件缺陷，引起市场机制在资源配置上的低效率和在某些领域运作的失灵，体现为信息性失灵、垄断性失灵、竞争性失灵、外部性失灵、内部性失灵、公共性失灵、宏观性失灵、公平性失灵、分配性失灵和风险性失灵等。

2. 政府规制的必要性

从理论上讲，完善的市场机制能够使市场的资源、要素和手段等有效配置并发挥最大效用。但是，现实中完全竞争市场的假设条件通常很难得到满足，没有政府干预，就很难实现资源的有效配置。所以，市场存在失灵决定了政府介入、干预经济活动的必要性和正当性。植草益认为市场机制虽然被证明是最有效的资源配置机制，但是它也有自身无法克服的缺陷。“如果不采取一些措施来纠正这些市场失灵问题，那么，市场机制非但其自身无法有效地发挥职能，而且会给整体经济带来严重的后果。而且，……在以市场机制为主体的经济社会，对分配的公平、经济的稳定和非价值物品采取政策上的措施是完全必要的。”① 世界银行在《1997年世界发展报告》中指出，在市场经济条件下，政府对于社会经济发展也具有重要责任，担负着“解决市场失灵问题”和“促进社会公平”的责任。萨缪尔森说：“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷。”② 因此，在市场经济体系中，市场调节与政府干预，自由竞争与宏观调控，必须紧密相联、相互交织、缺一不可，才能保护微观经济主体利益，才能保证经济的健康发展。只有通过政府规制，才能消除信息不对称，抑制过度垄断，创造公平机制，消除或减少负外部性，避免内部性问题的产生，提供公共产品服务，保持宏观经济平衡，促进社会公平，保证合理分配和避免风险发生。

二、政府规制的经济尺度：合用适度

市场机制和政府规制是两种维护经济运行秩序的手段，市场机制通过市场供与求两种力量相互作用自动地调节市场主体的行为，实现资源配置的最优化；政府规制通过政府有意识的制度安排规范市场主体的行为，实现资源配置的合理化。当然，政府规制涉及一个尺度的问题，也就是政府干预的最佳范围的问题。笔者认为，政府规制要以弥补市场机制的缺陷为原则，寻找市场失灵与政府干预的最佳结合点，根据现实存在确定政府规制的范围和界限，做到合用为主，适度为宜。

1. 合用为主

政府规制是否完善合理，是否符合竞争规则，直接影响经济发展方向和市场竞争力。西蒙·库兹涅茨指出：“经济增长需要一个稳定和灵活的政治和社会框架，既能够适应迅速的结构变化，并解决由此产生的冲突，同时又能够鼓励社会中推动经济增长的一些群体。”③ 我国处于从计划经济体制向市场经济过渡的转轨时期，市场体制还不完善，存在较多的计划经济残留。因此，政府要改革过度的规制，以补充市场不足为原则，使规制具有合时性、合适性和合用性。一是合时性。经济发展是一个连续不断变化的过程，当一个阶段的问题得到解决之后，意味着另一个阶段新问题的出现，要保持经济稳定协调发展，最根本的一条就是做到政府规制的适时而变。丹尼尔·史普博说:“随着关注焦点的变化，新的规制会伴随着规制的松动而出现。”④ 政府规制是一个动态发展的体系，经历着规制—放松规制—重新规制的螺旋上升的循环过程，而每一次规制变迁都意味着更加合理的制度出现。正是在这个意义上，马歇尔指出：“对于所做的工作在细节上发生变化时能迅速适应、坚定和可靠，总是养精蓄锐以便应付紧急之事——这些是成为一个伟大的工业民族的特性。”⑤ 在经济体制转轨时期，我国政府规制的制定和实施，必须符合时代要求，归还企业本应的权利，促进行业的市场化。二是合适性。政府必须考虑规制的合适性，并且通过加强规制来救济的观念，自觉发挥市场机制的作用和维护微观市场主体的利益。詹姆斯·米德说：“当人们虔诚地笃信自由放任可以解决一切问题时，又必须强调社会控制在什么情况下仍然是必要的。”⑥ 我国现在一方面要求实施政府规制，另一方面又要求构建完善的市场竞争格局。三是合用性。目前的政府规制手段还没有做到以补充市场机制为原则，表现在市场准入条件太苛刻、行政机关直接插手市场主体事务等。补充市场机制为原则要求充分尊重市场规律，尊重公司自治，规制手段以被动为主，以事后为主。因此，要改变那种以事前审批为主、以直接插手为主的手段，在适应市场经济变化的过程中不断实现政府规制的调整，促进市场经济体制的顺利发展和日趋完善。

2. 适度为宜

在经济全球化和信息化时代，市场变化更加复杂，产业竞争更加激烈，信息渠道更加分散，不确定性更加明显，创新风险日益加大，因此，政府规制显得尤为重要。但是，政府规制必须适度，既不能越位也不能缺位。阿瑟·刘易斯在谈到政府在经济发展中的作用时指出：“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。”⑦张宇燕提出“适宜制度”，他认为只有“适宜制度”，才有利于政府干预随着环境条件的变化而变化⑧。政府要认识到在市场经济条件下政府规制能力的有限性，改变政府有能力包办一切的观念，树立有限政府的理念，做到合法性、合理性和合度性的统一。一是合法性。政府规制是行使具有权威性的公权力，政府要依法实施规制行为，对市场进行干预。政府规制的供给与否、供给多少和如何供给都必须通过法律来确定。二是合理性。市场、企业和政府是市场经济存在与发展的三个不可或缺的元素，既不能用理想的政府替代不完善的市场，也不能用理想的市场替代不完善的政府。合理性就是要求在市场和政府之间建立一种有效的选择和协调机制，努力寻找政府与市场的均衡点，掌握好政府规制的力度。我国政府规制合理化总的发展趋势应该是以规制为主的公共政策的作用范围不断缩小，必要的禁止性、准入性、认证性政府规制也将不断放松和增加弹性；引导为主的公共政策不断完善，并逐步替代规制为主的公共政策。三是合度性。政府规制是以保障为目标，决定了政府规制的范围。政府规制如何才算合度，很难找出一种衡量尺度，许多人认为它是一种“中间状态”，用美国学者巴林顿·摩尔的话说是“可变通的制度”⑨，它可以视具体情况的变化向两极做及时的调整。一般来说，合度性至少应当包括如下三个方面:一是规制规模适当；二是规制协调适宜；三是规制把握适度。

三、政府规制的经济目标：高效低险

政府规制的经济目标是政府通过规制，为被规制主体发展提供平台，能够更好地实现自身利益；解决公共问题，实现经济增长，增加社会财富，改善社会福利，最终实现效益最优化和风险最低化。

1. 效益最优化

经济规制的价值在于促进经济自由，增强竞争力，提高工作效率，创造最优效益，实现经济效益与社会效益相统一、短期效益与长期效益相统一和直接效益与间接效益相统一。具体地说，一要追求生产效率和资源配置最优化。效率与公正是一对矛盾，追求效率与公正是政府规制的基本动因，只有通过政府规制，才能减少社会资源的浪费，实现生产效率和资源配置的最优化，才能实现配置效率和生产效率的统一。政府要对进入市场实施规制，只能允许特定的市场主体从事生产以保证实现社会成本最优和生产效率最高；政府也要对价格进行规制，以防止垄断企业利用其垄断地位谋取高额利润并损害消费者的利益，从而实现资源配置效率，同时也使消费者能得到由规模经济性和范围经济性带来的低成本的好处；政府还要对质量和服务进行规制，维护社会公正，为民众提供普遍服务，使企业服务于社会。二要做到垄断产业和竞争产业的政府规制并重。政府规制作为一种政府工具，发达国家政府规制的重点是垄断产业，但是我国竞争领域的问题比垄断领域多，因此，规制的作用不能仅仅限于自然垄断产业，而是要求产业并重，将垄断产业和竞争产业的市场准入、市场运营和市场退出等一并纳入制度设计，实现投资与竞争主体的多元化，形成所有者与经营者、激励与监督有效结合的治理机制。三要实现个体利益与公共利益的统一。利益具有个人性和社会性的双重特性，个体利益与公共利益既具有同一性，又具有对立性。在我国，个体利益与公共利益从本质上说是一致的，但是，不具有对抗性的矛盾仍然存在。因此，要通过政府规制，协调个体利益与公共利益的关系，化解个体利益与公共利益的矛盾。

2. 风险最低化

微观市场主体在追求生存发展中往往存在着市场风险、自然风险、技术风险、决策风险和信用风险等，政府规制的一个重要经济目标是通过规制，建立预防风险的约束机制，实现降低风险、减少风险、规避风险。一要提高政府驾御能力。目前政府监管乏力，存在公平性问题、行政腐败问题、公共责任空白和公众权益受损时保障和救济渠道不畅等问题。政府对于垄断性业务的规制主要集中于准入规制和价格规制方面，监管政策的制定侧重于对政府和公共服务提供者关系的调整和处理。因此，政府在制定规制政策时，要区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务，对同一产业的不同性质业务区别对待，这样才能有利于实现有效竞争。二要健全经济法律法规。健全与市场经济相适应的法律法规，使政府依法对自然垄断行业进行规制。从经济法学理论来看，包括政府规制在内的法律制度与法律规范都是以有效利用资源、最大限度的增加社会财富为目的的，其宗旨是以法律手段促进资源的最佳配置，实现帕累托最优。但是，在实践中由规制而产生的相关成本往往过于高昂。我国目前处于经济与社会的转型期，一方面需要强化与市场经济相适应的政府规制，另一方面要解决计划经济时期政府对经济过度干预的遗留问题。三要强化产业政策导向。通过产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等产业政策引导，谋求最优经济效益；制定优先发展重点产业，扶持幼稚产业，限制过剩产业，以及纠正市场失败、弥补市场缺陷。因此，我国产业政策要在以下几个方面发挥引导作用：优化产业结构，重点发展基础工业和战略产业，尤其要高度重视装备制造业的发展；推进企业结构调整，培育和发展一批在国内市场中占有较大份额、在国际市场上具有较强竞争力的大型企业集团；建立以企业为主体的国家创新体系，全面提升我国产业技术水平和创新能力；加强各类标准建设，提高国家标准、行业标准和企业标准的等级，完善我国的标准体系。

四、政府规制的经济要求：监管市场

市场经济条件下，世界各国政府采取一系列的政策措施来干预和调节市场机制的运作，以弥补市场的功能缺陷。政府对经济干预既要加强，又要避免产生非市场缺陷，因此，要求政府适应市场的有效运行，寻找政府与市场的新平衡，实现调节经济、监管市场的相得益彰。

1. 摒弃干预习惯

我国从计划经济体制向市场经济体制转轨，先后经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”、“计划经济与市场经济相结合”、“有计划的市场经济”到“社会主义市场经济”的渐进性探索，逐步发挥市场经济的资源配置作用。但是，一些政府部门尚未从计划经济体制下行政干预的管理方式中摆脱出来。在这种状况下实施政府规制，可能更多地沿用行政干预的方式管理市场运行，表现在现实经济运行过程中的“审批经济”、“管制经济”依然存在，一些应该由市场调节的领域依然由政府包办；大量存在直接参与或干预微观经济的政府部门，随意设置行政审批事项，形成“权力部门化，部门利益化，利益制度化”的现象。要改变政府包办一切的做法，形成以市场为主导的政府与市场合理分工的市场机制，需要在客观评价政府重要作用的基础上，重新设计政府与市场的分工体系，合理界定政府作用的范围。

2. 避免规制泛化

市场经济的健康发展离不开政府，离不开政府规制。但是，当政府规制一旦确立并实施，往往又具有扩张的趋势。随着社会的发展，公众对政府的需求不断扩大，政府的规模及其权限极度扩张，各种各样的政府法规、项目和机构会越来越多。政府不是万能的，政府只有在其能力范围之内，才能有所作为，一旦超出了能力边界，也免不了失灵。因此，政府职能与政府能力必须一致。追溯经济自由主义思潮下的各经济学流派，尽管他们反对政府干预经济，但也承认政府作为“守夜人”，有责任“设立一个严正的司法行政机构”，“建立并维持便利社会商业、促进人民教育的公共设施和工程。”⑩因为“有些服务是自发秩序无法提供或无法充分提供的，因此，让政府来支配一部分范围明确的资源，使其可以向一般公民提供这些服务，是一种可取的做法。”{11} 由此可见，市场规制与政府规制之间并不存在一种对立的或者相互替代的关系。“问题在于一种比例问题，在于将指令性因素降至最小，而且，在引入指令性因素的地方，在于在现实人们所追求的生产效率目标以外的其他目标的同时，以一种尽可能小的妨害市场运行的方式来实现这种指令性因素最小化。”{12} 所以，社会经济发展是政府与市场互动协调共同作用的结果，要努力使市场规制和政府规制之间形成一种扬长避短、相互补充的协调发展关系。

3. 有效监管市场

政府的作用在于规制市场行为，监督市场规则执行，惩戒市场违规者。一方面，在我国经济活动中的市场竞争主导机制不完善的前提下，市场的基础条件、必要条件和限制条件内在地决定只有寻求政府解决问题；另一方面，市场竞争格局的非完善性所导致的政府规制边界模糊，规制权力作为一种资源势必引起不同政府部门对其争夺，当不同政府部门对同一市场领域或同一市场主体进行规制时，则必然导致市场行为和市场主体行为的扭曲，这也需要政府来解决。因此，政府应当从市场的微观事务中解放出来，不必去监督微观市场主体的微观效率，微观不平衡问题由价格机制来解决，微观效率问题由自动的利益机制来解决。否则，政府将无法实现有效的监管市场。

五、政府规制的经济约束：干预市场

政府规制作为政府管理市场经济的主要职能之一，经济性规制一般以准入退出、政府限价和经济立法等方式干预市场行为，作用于某一产业、某一行业或某一市场活动。规制方式一般分为直接干预市场配置机制的规制和间接影响市场均衡的规制，具体分为进入规制、退出规制、数量规制、质量规制、价格规制等。

1. 进入规制

进入规制是经济规制的一种重要形式，能有效地避免无序竞争和资源浪费，是保障国内产业安全的重要屏障。进入规制主要有两种形式：一种是一般的产业进入规制，政府对所有企业实行注册登记制度，目的是将企业纳入依法经营、接受政府监管的范围；另一种是特殊的产业进入规制，政府对某些自然垄断行业实行特许经营制度，目的是为了控制进入自然垄断行业的企业数量，防止过度竞争。因此，政府应该消除进入壁垒，适当放松进入规制，为新进入企业提供扶持政策和良好的市场环境；应当制定具体的准入条件，并配套相关的投资政策、财政政策、货币政策、技术政策、贸易政策、生态环境标准、产品质量认证体系等；必须充分运用备案制、注册登记制等方式，减少行政审批项目，规范行政审批行为。

2. 退出规制

退出规制主要针对自然垄断行业，采取使获准进入的企业负供给责任的形式限制其退出，以保证这些行业的商品和服务的有效供给。我国垄断性行业打破垄断引入竞争机制，目的是对市场结构的调整，引导企业进入退出过程向着资源优化配置和社会福利最大化方向转变。退出规制要发挥两方面的意义：一是对垄断性行业提高退出壁垒，使企业进入时必须考虑风险成本，退出壁垒越高企业进入时的风险成本越高，可以成为阻止企业进入的重要工具，形成规避过度竞争或重复建设的机制；二是对非垄断性行业降低退出壁垒，使企业从原来的业务领域中撤出来，放弃生产或提供某一特定市场上的产品或服务，可以成为市场结构调整的重要工具。

3. 数量规制

数量规制是政府为了防止因投资过多或过少和产出过多或过少而造成的价格波动、资源浪费或有效供给不足而采取的规制。数量规制的手段主要有投资规制和产量规制。投资规制是政府对有关产业中企业的投资规模进行的直接规制，投资规制的主要手段包括建立特定产业重大投资计划审批制度；规定有关产业投资的数量限额；实行投资计划配额制度。产量规制是政府对有关产业的产品产量和所提供的服务量进行直接规制，产量规制的主要手段有政府建立有关产业的产量指导计划，以有效控制特定产业的产出量。数量规制政策可以迅速制止转轨体制扭曲下企业产能投资的过度膨胀，维护宏观经济稳定和产业健康发展。但是，数量规制本身存在缺陷，可能会导致一些不良的政策效应，因此，数量规制要实现市场均衡，抑制高效率企业的进一步扩张，使低效率企业面对激烈的市场竞争能够获得生存的空间。

4. 质量规制

产品质量规制既是保护消费者利益，也是维护市场秩序的规制手段。质量规制是政府对进入市场的产品质量严格把关，对于不符合标准的产品严禁进入市场销售。在质量方面，政府的规制措施主要是提供信息和制定标准，在这方面政府实际上还存在不到位的问题，只是对涉及生命安全和健康、稀缺资源有效利用、防止公害、保护农业和消费者利益等领域设立认证审查和检验制度。因此，要适当借鉴国外采用的“食品企业 GMP 规范”和 “HACCP 控制体系”，修改完善产品和服务质量标准体系与认证审查检验制度，补充完善《产品质量法》；加强规制的执行力，加大责任追究的范围，加重依法处罚的力度。

5. 价格规制

在各国政府规制的具体实践中，价格规制通常占有极为重要的地位，是政府规制措施中最重要的一环。目前主要有两种具有代表性的规制标准，即以美国为代表的成本加成的收益率规制模式和以英国为代表的最高限价规制模式。我国目前相关的法律、法规、规章的规定，所采取的是成本加成模式。尽管这一模式具有维持充分投资率水平的优点，但在信息严重不对称的情况下，成本加成模式难以产生良好的规制效果。“这种价格规制方法的缺陷在于它实际上鼓励了没有必要的过度投资，而且就像成本附加的采购方式一样，经营者没有降低成本和提高效率的动力。”{13} 英国的最高限价规制模式能够激励运营者降低成本、提高效率，进而取得更多的收益，被恰当地描述为“英国垄断规制的最突出特征”。{14} 因此，在我国价格规制中，应当逐步引入这一更具激励性的价格规制模式，使价格的形成更具科学性、灵活性。

六、政府规制的经济底线：维护市场

市场和政府是市场经济中不可或缺的力量，离开了市场，政府将难以保持有效率的运转；离开了政府，市场的制度前提将无法建立。在市场经济条件下，政府要通过规制维护市场的主导地位，发挥市场的有效调节，保证市场的公正有序。

1. 尊重市场规律

政府规制的前提是尊重市场机制的基础性地位，政府规制作用于经济生活领域，必须以不损害市场运行的基本规则为前提，使干预建立在市场机制功能充分发挥作用的基础之上。在市场经济条件下，政府的正当角色是制定和完善平等对待每个微观市场主体的规则，充当一个公正的裁判员，其作用不是取代市场机制，而是不断地维护和增进市场的有序性。政府在解决市场所产生的问题时，必须尊重经济规律，应当尽量运用市场机制而不是行政机制去调控市场，政府主要职能是提高收集信息、处理信息的能力，针对当前经济发展中存在的问题，制定相应的措施，为微观市场主体自由和市场竞争提供充分的制度保证。

2. 夯实制度基础

市场完善和经济发展并不是市场本身可以实现的，市场机制的正常运转需要一系列的规则和制度。世界银行在1996年世界发展报告中说:“在较长的时期内，明晰的产权、健全的法律与金融制度以及有效的政府，对促进市场的有效运行和经济增长都是必不可少的。”{15} 经济学家霍奇逊说：“一个市场必定渗透着国家的规章条例和干预”，市场通过一张“制度网”发挥资源配置作用，这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起{16}。政府建立法律基础和制度基础被看作政府的基本职责，政府为市场提供的基础制度性服务是市场发育的基本动力之一，健全的市场体系需要政府为市场发育提供经济自由、个人权利保护、政治条件和法律条件。所以，制度的设置和政府的干预便成为解决这一矛盾的有效方法。

3. 消除市场阻力

我国作为经济转型的发展中国家，计划体制下的既得利益者和经济转型过程中新生成的既得利益者，常常利用手中的特权封锁和割裂市场，保护自身利益或地方利益，造成市场竞争环境恶劣，需要政府采取有效的政策措施，消除地方割据壁垒，促进统一市场的形成。特别是我国加入世界贸易组织之后，国际社会对市场的开放程度提出更高要求，政府规制要顺应国际规则的严格要求，主动适应现代市场经济发展的新变化，建立有效的监管和实施机制，并且在培育市场、提供信息咨询、帮助解决国际贸易争端等诸多方面，通过政府规制来为国内微观市场主体创造良好的市场竞争环境。

4. 培育统一市场

在现代信息工业化的大背景下，经济的发展需要一个更加强大、更加健康的市场。我国市场经济的发展正处于从计划体制向市场体制转型的过渡阶段，市场发育还不充分，主要表现为市场主体发育不良、市场体系不健全、价格和竞争机制不完善和市场秩序混乱等，如果完全依靠市场力量自然发育，形成统一开放、竞争有序的市场格局，不仅要付出长久的时间代价，还要承受市场发育初期所带来的经济震荡与混乱。因此，政府要通过市场自然发育、政府培育和规范市场的有机结合，形成各种商品和生产要素在全国甚至全球自由流动的统一开放、竞争有序的市场体系。要健全市场制度和市场体系，一方面，政府要构建适合市场经济运行的制度框架，通过相关的法律法规和政策手段，依法规范各级政府的管理权限、职责范围，将属于市场有效调节的领域交还给市场；另一方面，政府要按照市场经济的原则，完善消费品和生产资料等商品市场，积极培育和发展资本、产权、土地、技术、劳务等要素市场，创造各类市场主体平等使用生产要素和生活要素的市场环境。

注释:

① ［日］植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，第15页。

② 王晋：《第三部门：市场与政府的非零和产物——兼论我国第三部门的现状及发展趋势》，《政治学研究》2004年第3期。

③ 西蒙·库兹捏茨：《现代的经济增长：发现和思考》，谢立中主编《二十世纪西方现代化理论文选》，上海三联书店2002年版，第447页。

④ 丹尼尔·史普博：《管制与市场》，上海人民出版社1999年版，第15-16页。

⑤ 马歇尔：《经济学原理》上卷，商务印书馆1997年版，第225页。

⑥ 詹姆斯·米德：《明智的激进派经济政策指南：混合经济》，上海三联书店1989年版，第5页。

⑦ 阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，上海三联书店1990年版，第475页。

⑧ 张宇燕：《经济发展与制度选择——对制度的经济分析》，中国人民大学出版社1993年版，第72页。

⑨ 巴林顿·摩尔：《民主和专制的社会起源》，华夏出版社1987年版，第21页。

⑩ 亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，商务印书馆1974年版，第45页。

{11} 哈耶克：《自由社会的秩序原理》，江苏人民出版社2000年版，第84页。