“博弈论”视角下地方政府担保性债务的规制与担保程序建构思考——以武汉市为例

2022-12-31

一、背景介绍

地方政府债务一般来说分为三个部分, 政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。政府负有偿还责任的债务需要由地方财政的资金来直接进行偿还;政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保, 当某个被担保人无力偿还时, 政府需承担连带责任的债务;政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任, 但当债务人出现偿债困难时, 政府可能需给予一定救助的债务。笔者在此主要研究政府负有担保责任的债务。

担保法中明确规定国家机关不得为保证人, 但各级地方政府为了实现地方的经济发展, 仍然会为一些企事业单位提供担保尤其是通过自身的影响力提供隐性的担保。据《经济观察报》2013年8月的报道, 2011年, 武汉仅城建项目总投资就高达725.82亿元。发表在《财政监督》上的由财政部湖北专员办专员撰写的文章《适度举债促跨越发展防范风险保稳定增长———对湖北省武汉市本级地方政府性债务管理的调查与思考》称截止2012年6月30日, 武汉市担保债务为588.51亿元 (2011年末是498.18亿元) 。评级机构中债资信于2014年在对武汉城投作出调查后称, 武汉城投的偿债资金来源主要来自武汉市政府财政资金 (每年约50亿元) 、路桥收费返还 (每年约18亿元) 、土地出让收益等, 但未来五年仍有约250亿元的资金缺口。如此庞大的债务规模, 地方政府承担着与日俱增的巨大还债压力, 如何在举债与发展的博弈中寻求到一个平衡, 成为了各级地方政府都面临的棘手的问题。

二、担保性债务形成的博弈论分析

按照国家审计署在2013年底发布的审计结果, 在政府担保性债务中, 债权人主体可以归纳为五种:1.银行业、证券业和保险业等金融机构;2.持有地方债券的社会公众;3.企事业单位的职工;4.持有债权的外国法人、非法人组织以及个人;5.其他债权人, 例如延期付款的收款方, 垫资施工的施工方, 融资租赁的出租方等。

在借贷关系中, 债务人想要达到的最优目标是通过借贷得以发展并偿还到期债务, 债权人想要达到的最优目标是到期债权得以清偿并获得孳息, 债务人与债权人就在能否清偿债务的预期上进行了博弈。由于信息的不对称, 债务人往往更具主动性和先知性, 使得债权人在作出决策时处于劣势地位, 为了与债务人相抗衡, 债权人就必须借助担保人。假使双方的最优目标都能达到那么就实现了双赢, 也增加了社会财富, 在该状态下担保责任不会转化成恶性债务, 这种双赢的状态是“非零和博弈”的情况之一。如果债务人的经营状况不良, 无力偿还借贷的债务, 则债权人的债权便有落空的可能, 这种情况下债务人和债权人的利益都处于损失的状态, 此种状态也是“非零和博弈”的一种, 此时就需要地方政府出面承担担保责任。若债务人在借贷之后的经营所获刚好与借贷的本息相等, 此时, 对于债务人来说没有利润只是保住了原来的资本, 此时地方政府也无需承担担保责任, 这样债务人与债权人就进行了一次“零和博弈”。现实中, 不排除某些债务人蓄意拒绝清偿债务并企图利用地方政府的信用让政府承担担保责任, 这种做法会损害债权人的利益, 我们将此种情况下的债务人称作恶意债务人, 与之相对的是善良债务人。因此, 我们把债务人的主观还债意向看作博弈关系中的另一变量。

将上述的各种情况加以整合, 可以得出一份非零和博弈关系表 (见表1) 和一份零和博弈关系表 (见表2) :

注:“+”表示可以实现, “-”表示无法实现, “↑”表示有所增加, “↓”表示有所减少。

以上的五种情况中有三种情况都是需要地方政府承担担保责任的, 因此, 为了降低地方政府的担保风险就需要控制和减少非零和博弈中第二种、第三种和第四种情况的发生。

三、地方政府担保性债务的制度规制

为了化解和规避将来出现地方政府承担巨额债务的风险, 需要对现行的担保模式进行调整。

(一) 基本制度

首先, 需将大中小型担保性贷款置于一个统一的制度下, 地市县级政府出台诸如税收、奖励政策等优惠政策, 吸引金融机构, 拥有闲散资金的企业、个人和各种中小型融资平台注入资金成立统一的法人型担保机构, 与此同时地方政府也投入一定量的资金作为该担保机构的运营成本;建立担保机构以负债形式筹集资金的报告制度和信息披露制度;并由各级财政部门加强对政府出资的担保机构的代偿损失管理, 建立中小企业信用担保机构代偿损失核销制度, 严格核销条件;健全信用担保机构的待处理抵债资产管理制度。

另外, 设立专门的担保基金, 欲申请贷款的企事业单位要求其提前一年在担保机构的担保基金中认缴出资一定额度以作为其将来还债的一部分资金。为了分散担保机构的风险, 可由省级信用再担保机构对地市县级担保机构内的部分担保提供一般再担保和强制再担保。

其次, 对担保的额度进行把关。根据贷款额度的大小分成不同的担保级别分别进行控制, 贷款额度越大, 控制就越严格。

(二) 监督制度

债务人短期借贷的 (一般为两年及两年以下) , 在借贷的中期需要提供自身财务报表, 财务报表由第三方审计机构进行评估, 风险过大的, 需要提醒债权人谨慎借贷。债务人中长期借贷的 (一般为两年以上) , 需要每年提供年度财务报表给债权人和担保人以供参考, 风险过大时需要不定期地提供经营状况信息。

在对担保机构的监督方面, 应定期聘请经财政部门认可的资信评级机构进行资信评级, 并定期向主管财政部门报送资产负债表、损益表、现金流量表以及其他报表和资料。另外, 地方政府也应当加强公开透明的信息披露制度建设, 尤其是在地方债务方面, 及时发现风险并采取措施, 正确的引导广大投资人。

(三) 救济制度

首先, 地方政府应当在预算中准备部分财政资金来应对可能出现的债务危机。今年, 新预算法开始实行。新法强调了政府建立全口径预算制度, 政府的全部收入和支出都应当纳入预算。根据全口径预算制度, 地方政府按照每年当地的产业状况、土地状况等经济发展指标准备好一定的财政资金用于在将来可能承担担保责任, 上年度剩余的该部分财政资金自动纳入下年度的准备资金中。

其次, 利用财政转移支付制度降低债务风险。如果能够清晰界定中央与地方的事权与财权, 集中建立中央、省、县 (市) 三级财政管理体制, 把市级财政与县级财政视为省以下平行财政次级, 建议统一县市级的政府担保性债务, 形成中央级、省级和县市级的三级债务系统, 方便政府利用财政和预算进行管理。可以尝试建立担保性债务专项财政转移支付制度, 对偿债资金予以储备, 必要时在各级政府间进行转移, 缓解地方政府的财政压力。除转移支付制度外, 省级地方政府还通过地方债券的发行可以使得省级以下地方政府债务风险在短期内降低。

四、地方政府担保性债务的程序建构

在对担保的相关程序进行总体上制度性的规划后, 就需在具体程序上进行进一步的控制。

在担保准备方面, 为了防止债务人对自身经营状况出现错误评估影响担保人提供担保, 可以交由第三方审计机构来对债务人的资产状况和经营能力进行评估并提供数据报表。此外, 上文已经提及, 债务人需要提前一年在担保机构的担保基金中缴纳保底资金, 资金的数额根据贷款的数额加之适当的比例予以确定。担保申请方面, 需要申请担保贷款的债务人需要自行提出申请, 提交申请材料, 证明自身经营状况以及信用历史记录的材料。担保审查方面, 担保机构应该建立严格的担保评估制度采用先进的项目评价系统, 注重积累完整详实的客户资料, 对债务人的各项基本情况进行逐级审查并决定是否提供担保。

五、结语

地方政府现有的事权与财权之间的不匹配, 加之权力寻租、贪腐、官僚主义膨胀等问题导致地方政府担保性债务问题慢慢衍生成威胁国计民生的“烫手山芋”, 但应当看到的是, 地方政府担保性债务对当地经济社会发展起了一定的积极作用, 但如果不对担保性债务进行规范管理和控制, 地方政府就容易陷入巨大的债务泥沼, 相反影响地方经济社会的进步。有理由相信通过一系列担保制度的规制和程序的建构, 辅之以担保过程中的监管与救济, 可以积极地避免担保性债务成为地方政府的累赘, 在风险与挑战中实现经济社会持续稳定发展。

摘要：地方政府不是担保法规定的法定担保主体, 但现实情况中许多诸如武汉市的地方政府为谋求发展通过担保来获取发展的机遇。获得政府担保的机构在无法还贷时则由地方政府来承担还债责任, 久而久之形成了巨大的债务缺口。借助“博弈论”的研究理论和试验方法, 从寻求良性担保性债务的整体目标出发, 在担保性债务形成的过程中综合运用各种手段防范风险, 力求使得地方政府不为担保性债务所累。

关键词：地方政府,担保性债务,博弈论,武汉市