昆明市黑车运营的法律规制——以政府管制为视角

2023-02-27

一、现状及原因分析

出行是人们每日生活中必不可少的一部分, 城市也随着经济一样飞速扩张, 而公共交通运输系统又跟不上城市发展的步伐, 特别是出租车行业的失调, 使得城市出现了另外一道风景线, “黑车”。当然, 这个不速之客的出现, 也成为了扰乱城市客运秩序、影响城市文明形象和危及社会安全稳定的一个突出问题。我们所说的“黑车”是指未经交通运输管理部门登记、批准而非法从事运营的车辆。黑车非法营运活动就是指大巴、中巴与小型客车从事非法营运业务等违法行为以及摩托车、残疾人专用车 (有动力装置) 非法载客经营等违法行为。

在交通拥堵的昆明市, “黑车”的存在己经成为交通运输的软肋, 严重扰乱了市场正常的运营秩序。2008年10月1日, 《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》开始实施。据了解, 当年5月, 昆明市城管局、交通局、市公安局等部门共同执法, 联合治理昆明的黑车运营现象。 (云南网2012年3月27日) 。然而, 现实的事实是, 黑车现象仍然屡禁不绝, 且愈演愈烈。据获, 今年1月至2月间昆明市公路运输管理局共检查车辆20264辆;查处黑车1903辆。2012年全年检查车辆202068辆;查处黑车9977辆 (云南日报, 2013年3月5日) 。黑车的泛滥也使得全国各地的政府主管部门纷纷出台了整治城市“黑车”的相关政策, 有些政府为了整治“黑车”不惜“钓鱼执法”, 甚至出现违法行为。而一系列整治措施后我们看到的是, 相关问题依然没有得到解决。因此, 对于政府在管制黑车市场时出现的问题, 必须先寻找源头, 即“黑车”出现的原因, 针对问题和遇到的困难进行分析, 真正的为城市客运中出租车行业与黑车的矛盾提供可行的建议, 这样对管理公共交通系统的秩序以及维护城市安全和形象都有着重要意义。

(一) 法律规定的空白

“黑车”的出现并不是偶然, 它存在与城市客运交通运输的灰色地带。作为主要竞争对手出租车行业来说, 黑车的出现也反映出政府和市场对出租车行业双重管制均失灵的现状, 这主要体现在我国现存法律对于黑车管制的空白, 大多是各地政府制定的规章或部委规章。

就目前的一些法律规定来看, 并没有统一的法律针对出租车行业或新出现的黑车问题进行法律规制, 现有的全国性法律依据主要是部委规章, 而且各地方制定的规章内容也不尽相同。例如《道路交通安全法》、《行政处罚法》或者《无照经营查处取缔办法》都是对于车辆违法驾驶或违法使用进行处罚的规定, 同样并没有对涉及公共交通系统中出租车等行业进行管制的专章规定。现有的部委规章对出租车行业也只是做了一些原则性的规定, 内容相对简单, 具体的管制办法则主要依据的是国务院办公厅及部门单独或联合下发的文件。随着社会的发展, 法律出现滞后性也是正常的现象, 对于公交系统的发展速度来说, 如果不及时进行法律规制, 特别是规范政府职能部门的权力和相关责任主体, 现有的法律法规及管理方式仍然是混乱的, 甚至还会引起更多、更为严重的社会问题。

昆明市政府在2008年8月5日推行的《昆明市打击非法客运车辆经营行为规定》中第3条称:“凡在本市未取得客运经营许可证从事客运经营行为, 或者伪造客运经营许可证从事客运经营行为, 或者超过客运经营许可范围从事客运经营行为的, 一律属于非法客运经营行为;对非法客运的行为人, 由公安交通管理部门吊销机动车驾驶证及非法客运车辆的相关证照;对非法营运的客运车辆, 由客运管理部门或者相关行政管理部门予以没收。”通过对比《无照经营查处取缔办法》中“无照经营行为存在重大安全隐患的, 依法予以没收”的规定, 这条规定除了极为严厉, 甚至还与《行政处罚法》规定的“地方政府只可以设定警告和一定数量罚款”相抵触, 这不仅是超越职权的立法行为, 对于其中“非法运营的客运车辆即予以没收”的规定, 还与《行政处罚法》中“没收违法所得和非法财物”的规定相冲突。虽然其中表明了地方政府对于取缔“黑车”的决心, 但是一直以来取得的效果并不理想, 那么在反思政府管理方式时是否应该考虑有没有走错了方向?政府以没收的方式进行管制时都不问是否存在安全隐患, 这除了与上位法相抵触, 更与《宪法》强调的对公民私有财产予以保护的精神相违背, 毕竟从事非法营运的车辆来源、司机驾驶证的获取都是正规途径而来, 这些人只是想通过“低成本”的方式来谋生, 政府部门在管理时是否有更好的解决途径?这都值得我们深思。

暂且不论昆明市出台的这一规定是否真的有失妥当, 就政府管制层面而言进行规范管理并无不妥, 但以极端的方式是否可取, 还有待商榷。对于迫切打击违法可以理解, 但是如果能合理利用所掌握的公权力, 以适当的方式去缓解社会矛盾, 才是符合目前我国依法治国的理念。

(二) 政府管制面临的问题

根据昆明市客管处的数据, 从事非法客运的人员结构为:城郊接合部的失地农民占50%;下岗工人占20%;待业人员占10%;外来人员占20%。从这些数据中不难看出, 开“黑车”的人, 基本都是社会底层的弱势群体, 对于政府管制来说, 是应尽到维护公共交通系统正常秩序的职责, 但是以没收车辆坚决予以取缔的方式就能从根本上解决问题的话, 也不会存在一直屡禁不止的情况。如果不是因为上述分析的原因, 我想没有人愿意在政府部门的严厉打击下过着“猫抓老鼠”的生活。

以昆明呈贡大学城为例, 呈贡大学城距离昆明主城区约30公里, 容纳了10所高校。一面是10万余师生, 一面却是公共交通服务及设施滞后。据了解, 到大学城的公交仅有从菊花村始发的170路和909路、从新螺蛳湾始发的190路等极少几条线和新近开通的地铁, 各个学校之间也仅靠这几条线简单连接和新运开通的地铁。这在黑车司机眼中无疑就是一块巨大的“肥肉”, 也渐渐“养大”了黑车市场。

早前昆明市盘龙区政府在打击“黑车”的同时, 推出了一些新政策:在规定日期前自动退出非法营运的“黑车主”, 无论是否到有关部门登记, 盘龙区对其过去的非法营运行为都不予追求。但是需要签订承诺书, 并要求放弃从事黑车运营, 那么区政府和办事处将在以后为其提供工作、生活上的便利, 或是户籍不再盘龙区, 按相关规定签订承诺书后在将来选择其他职业时为其进行推荐;如果户籍在盘龙区范围内, 符合享受低保条件的, 可纳入低保;如果非法营运车辆已到报废期的, 在到有关部门登记报废后, 可获得区政府适当的补贴。但是, 到规定期满只有少部分的“黑车主”进行了登记, 放弃非法营运。这部分人员也被综合执法大队推荐到交警部门担任交通协管员。据悉, 交通协管员的工资每月为800元。而从事“黑车”职业, 无论生意如何, 每月至少都能赚到2000元以上, 这与交通协管员比起来明显收入更可观一些, 所以也不难理解他们中大部分还是愿意选择开黑车。

如前所述, 驾驶证和车辆的获取都是正规途径而来, 政府在管制的同时不应当只是简单进行打压禁止, 而是要合理引导, 尤其要调整准入门槛, 特别是出租车行业, 至少可以允许个体经营的存在, 而不是只能以公司的形式进行经营垄断。在放宽行政许可条件的同时, 如果能将黑车合法化, 以类似对出租车行业的管理形式将其统一收编, 在准入条件上还应当考虑运营者的特殊情况适当降低标准, 并弥补城市公共交通的不足, 再补充以法律规制, 这才是根本解决之道。因为, 政府的职责不仅是保护合法经营者的正当权益、维持正常的客运管理秩序。也应当保障社会弱势群体的基本生存之需、公民的合法私有财产。

(三) 政府部门执法主体不明

就主管部门而言, 现在各地涉足出租车行业的管制部门有城建、交通、公安、税务、物价等多个部门。而且由于没有统一的发展规划, 呈现出了混乱和执法主体权力不明的现象, 这非常不利于公交系统的发展。因此笔者建议应当明确主管部门的权限范围, 这样可以各部门协调统一进行高效管理。

目前我国出租车行业的管理一般都由地方政府主管部门负责。而具体的管理制度则由地方人大和政府根据当地情况制定, 包括出租汽车发展规划、经营资质管理、营运服务管理、道路秩序、行业安全、收费和租价管理等。中央人民政府主要进行宏观的调控和监管、收费项目的审批以及备案管理。但是, 在地方自主管理的过程中却存在着多部门共同管理且职责划分不明的问题。根据昆明市都市时报报道 (都市时报2014年4月2日) , 为解决广大民众普遍关心的问题, 也为了配合“城乡清洁工程”各项工作的全面开展, 昆明市制定出台了《昆明市打击非法营运专项整治行动计划》, 计划由属地政府牵头, 从2014年4月开始至今年底间, 在五华、盘龙、官渡、西山四个主城区范围内, 组建由交通、治安民警、交警、城管和街道办抽调专门人员组成的100余人的联合执法队伍, 并形成联动专项整治工作机制, 重点对五大客运站、长水机场、昆明火车南站等客运枢纽, 以及二环以内的非法营运行为比较严重的区域进行重点整治。

二、政府管制的对策

(一) 将黑车合法化

对黑车单纯管制并不能解决公共交通面临的种种问题, 地方政府的管制对于利益的分配起着重要性作用, 是社会公平的根基, 是市场安定有序运营的重要因素, 管制的失衡成为“黑车”问题的深层原因。可以说“黑车”的出现是出租车数量管制结出的果。因此, 笔者建议将黑车合法化, 将其纳入出租车运营。

(二) 政府应进行合理管制

如果政府的政策无法平衡出租车市场各方的利益诉求, 最终导致矛盾加大, 就会出现政府的管制失灵。要想达到资源的优化配置, 需要政府在适合的位置给予最优的管制和干预。笔者认为政府应当考虑降低准入标准, 允许个体司机掌握经营权, 这不但能促使行业竞争还能提供本行业的服务水平, 大大提高了个体经营的竞争积极性, 也能增加市场供应方的形式多样化, 促进该行业的完全竞争。

(三) 弥补法律空白, 明确执法主体

如前所述, 目前全国性的立法只鲜见于一些部门、地方政府规章及规范性文件, 而事实上公共交通运输系统的混乱已经暴露出不但国家行业标准不统一, 出租车行业准入门槛过高, 只允许公司化经营而使得个体经营者未参与竞争, 这对市场经济的发展来说是不利的。相关法律法规一日不健全, 国家标准一日不出台, 黑车问题就很难得到根本上的解决。

摘要：黑车运营目前是各个城市普遍存在的社会问题, 非法营运车辆的存在为整个交通合法有效的营运管理带来许多困扰。“黑车”的出现并不是偶然, 政府部门一味打击并不能从根本上解决现实存在的问题, 只有从制度上寻找原因才能找到合理解决的方法。

关键词：政府管制,合法化,市场准入