政府体制创新分析论文

摘要：作为政治体制改革的首要部分，政府体制改革增强了政府自身建设，优化了政府组织机构，一向备受党和国家的重视。改革开放以来，政府机构共进行了八次体制改革。回顾历次改革，政府机构仍存在许多问题。另一方面，作为最基层的政权机关，基层政府担当着各项公共管理和公共服务职能，直接关系到地方甚至国家的政治稳定，经济发展。下面小编整理了一些《政府体制创新分析论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

政府体制创新分析论文 篇1：

欠发达地区与发达地区的制度创新差异

[摘要]欠发达地区与发达地区的经济存在很大差距，但探究其根源则各有不同，多数观点认为是要素资源禀赋的差异。文章则认为欠发达地区与发达地区产生巨大经济差距的根本原因，在于地方政府制度创新的差异，主要体现在制度创新观念、制度创新利益、制度创新主体、制度创新环境等方面。缩小这些差异，就能更快地发展。

[关键词]欠发达地区；制度创新；差异

欠发达与发达是相对概念，我国是发展中国家，相对于东部而言，中、西部为欠发达地区。笔者曾就欠发达地区面临缺人才、缺技术、缺资金等三大制约经济发展的难题，提出政府破解“三缺”的措施(江建强，2006)。而实践表明，能否破解“三缺”的一个重要因素就是制度。为此，笔者从地方政府制度创新差异的视角，比较分析欠发达地区与东部发达地区在制度创新观念、利益、主体、环境等方面的差异。

一、制度创新观念的差异

诺思认为：“社会价值的改变——即意识形态的变更——是制度变革的主要因素。”任何变革都是从理念层面开始的，观念上的差异必然带来行动、结果的差异。

(一)服务与管制的观念差异

东部地区在中央政府强制性推进市场制度变迁中，受到市场大潮的冲击并从中受益，政府服务市场的观念较快确立起来。为市场服务，如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、弥补市场缺陷等；为企业服务，如统筹规划、制定政策、信息引导、组织协调和检查监督等；为社会服务，如保护环境、治理污染、保障公共安全、维护社会公平和正义等；为公民服务，提供公共产品、保障公民权益等。发达地区在推进市场化时，欠发达地区却还未开始，当欠发达地区开始推进市场制度变迁时，中央政府强制推进市场制度变迁的功力已经递减，路径依赖强化。

(二)责任与权力的观念差异

权力与责任也是政府职能的统一，但这两者难以清晰界定，这在不同观念下就会失衡。责任政府不仅是现代民主政治的一种基本理念，更是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。地方政府要借助正式与非正式、内部与外部的制度、规则来确保责任的实现。

(三)法治与人治的观念差异

法要人制订，人要法规制，人与法也是有机统一的。东部地区是改革开放的前沿，以开和放为特征，以行政审批制度改革为突破口，加快政府职能转变，改革一切阻碍社会经济发展的管理体制和机制；加强法制化建设，推进依法行政；深化社会保障制度改革，加强社会保障体系建设；积极培育和大力发展社会中介组织；深化人事制度改革等等。欠发达地区相对来说，改革步伐小、力度小，成效也小，政府管制较多，办事层层审批；政府官员习惯于用陈旧的方式考虑问题，期望通过中央政府加大投入和抓项目来改变本地区经济落后的局面；等上级文件、靠中央扶持、要政策依据。

二、制度创新利益的差异

中国的市场化具有区域非均衡的特征，市场化改革在不同地区不可能同步进行，这就为地方政府的制度创新提供了很大的空间。在中央制度允许的范围内先出台能够促进生产力发展的制度，地方经济就会优先发展上去，就能优先取得新制度安排的租金，这就是潜在的制度收益。

(一)制度创新的动因差异

根据王焕祥、黄美花(2007)的研究，地方政府创新的动因是地方政府创新的动力来源和出发点。她们通过对143个案例样本的前期总结和分析，以动因为标准对我国地方政府的创新模式进行了分类，大致归结出五种典型模式，如下表所示。创新的动因以及模式在很大程度上决定了我国地方政府创新可持续性的强弱。

从表-1不难看出，地方政府制度创新的强度取决于制度创新过程中排除障碍的能力与力度，集中体现在旧制度的路径锁定能力上面，新制度的推动力，对创新的控制力。中国的改革始于经济体制改革，地方经济的发展水平很大程度上决定了政治——行政体制改革的成功与失败，也在很大程度上决定了地方政府创新的可持续性。

(二)制度创新利益的获取差异

地方政府作为一个经济利益主体，它要核算自身行为的成本和收益，利用其掌握的政治权力，结合中央政府的宏观指导与本地微观实际以及收益预期进行决策与执行，选择他们认为“适当”的行为。

东部发达地区，政府为适应市场经济发展需要，敢于削权让利，通过发展地区经济而获得更大的利益。比如：深圳提出“政府培育市场，市场解放政府，政府解放企业，企业解放生产力”的发展改革思路，并进行了大刀阔斧的改革，变政府部门审批制为依法核准制，将一些需要在多个部门转圈的“公文旅游”变更成集中起来联合审批的“一站服务”，大大简化了审批程序，让政府从企业的“婆婆”转变为“保姆”。温州地方政府放任和鼓励私有经济自由发展，当时虽然政府承担了一定的政治风险，但它符合培育市场主体发展的需要，推动了地区经济的快速发展。

欠发达地区，政府要取得与中央政府正向目标的利益，难度自然要比发达地区政府大得多，根本原因在于推动经济发展的成本及为之付出的努力要大得多，那么如何取得自身更大的利益，这就更容易产生地方政府与中央政府在政策执行中的博弈。地方政府更接近信息源，而且中央政府所需的信息往往就是地方政府提供。因此，在制度变迁中地方政府必然会利用自己的信息优势，使制度变迁的路径朝着符合自己利益最大化的方向发展。

三、制度创新主体的差异

新制度经济学认为，制度变迁有两种类型：一类为诱致性制度变迁，一类为强制性制度变迁，而两类制度变迁的主体是不同的。诱致性制度变迁是由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁是由政府命令和法律引入和实行。可见以自发性行动为特征的诱致性制度变迁以“初级行为团体”为主体，而以自觉行为特征的强制性制度变迁则是以政府为主体。严汉平、白永秀(2007)把区域经济发展中制度创新主体分为三种，即宏观主体——中央政府，中观主体——地方政府，微观主体——企业、居民户和中介组织。从宏观主体来讲，中央政府制度创新方式是一种自上而下政府供给的强制性制度创新。这对于各地区都是一样的，不同的只是上文所述执行的差异。那么，这里就只是考察中观和微观主体的差异。

(一)制度创新的方式差异

地方政府制度创新的方式一般为授权制度创新和自主制度创新，而这两种方式中欠发达地区与发达地区有明显差异。

1　授权制度创新的差异。中央政府作为宏观制度创新主体，推进强制性制度变迁的影响和风险巨大，一般都在充分论证的情况下，进行“试验、纠错”等方式取得成功经验后再推行。这就需要将制度创新权力下放，即授权地方政府进行

制度创新。既然制度创新是在中央政府授权下进行的，所以地方政府制度创新应受到中央政府约束和监督。在我国改革进程中，中央政府授权地方政府进行的“改革试点”，比如在深圳等地设立经济特区，就要赋予地方政府一定的特权，地方政府就有了“尚方宝剑”，而且授权很难明确边界，地方政府制度创新的空间就比较大，先发优势得以体现。一般来讲，选择试验田都是较好的土壤，自然，改革等制度创新的试点也不会选择在贫穷地区。欠发达地区就少了制度资源及因制度所带来的其他资源，只能等待模仿。

2　自主制度创新差异。地方政府自主进行制度创新，既可以是出于保护地方利益需要，对中央政府的制度修正或补充，也可以是从本地区或自身利益出发进行制度创新。地方政府作为制度创新主体，既要具备制度创新的动力，还要具备制度创新的物质基础。制度创新需要支付成本，我国各个地区承担制度创新成本的能力以及制度创新力度是有差异的，经济发展水平低，承担制度创新成本能力有限，自主创新就越困难。

(二)制度创新的博弈差异

地方政府制度创新要充分地反映地方微观主体的利益，若制度创新不能反映微观主体利益，就很难保证制度的顺利实施和运行，也很难达到预期绩效。在温州经济发展中地方政府与微观主体合作博弈的制度创新方式发挥了重要作用。经过地方政府与地方微观主体合作博弈而形成的制度创新，在体现各方利益的同时又易于降低制度运行的摩擦成本。根据陈克禄、王小卫(2008)的研究，企业愿意到某个地方进行投资，到那里去创造就业机会，促进经济的增长。调查的结果显示，主要的驱动原因并不是某个地方有优惠的政策，当然，基础设施是非常重要的一个方面。基础设施服务是不是可靠?基础设施是不是能帮助把当地的产品运输出去?但是，更为重要的一点是地方政府的行为。也就是说地方政府在提供服务方面的一些作为，地方政府是不是有比较多的官僚程序，或是没有官僚程序。另外还有一点就是地方的司法程序，是不是可以保护投资者和企业的权利?调查结果显示，在投资环境方面沿海地区比内陆地区要好。

微观主体制度创新过程是按照自然演进方式进行的，因为微观主体处于权力边缘的位置和个体力量弱又比较分散，微观主体制度创新是基于生存和发展这一最基本、最单纯的需要。微观主体制度创新过程和市场化过程一致，正是微观主体制度创新加速和推动了市场化。微观主体制度创新是各种制度间竞争的结果。如企业制度演进就是从个体一合作一股份制一股份合作制一现代企业制度，是企业根据内部治理结构和外部市场环境变化，满足企业自身发展和竞争需要而自发形成的。新制度的建造需要模仿与创新的能力，但新制度的巩固却需要合作博弈与协调矛盾的能力。只有两者共同具备才能保证经济发展的成功。欠发达地区越是没有投资者进入，企业就越是发展不起来，地方政府制度创新也就缺乏微观制度创新主体的合作博弈。

四、制度创新环境的差异

(一)制度创新的文化差异

1　政府文化的差异。企业有企业文化，政府有政府文化，而政府文化的核心是执行。发达地区政府一般执行意识较强，责任明确，能将国家、地区、人民利益有机结合，在执行上动真格，在落实上下苦功，执行能力较强，上级精神理解较好，对下级指导有力，上下有机统一在本地区落到实处。欠发达地区政府容易从本地区的利益出发，以会议落实会议、以文件落实文件，片面执行上级政策，作上级政策的“传声筒”，有的事情根本做不了，就干脆不做，执行力度大打折扣。

2　外力推动的差异。就发达地区而言，其市场化程度与外围市场经济地区也存在差距，仅靠自身因素是难以在短时间内使得产权安排、现代企业制度和国际商业习惯等与当地的意识形态、文化相耦合的，并会产生高额的耦合成本。但经济全球化作为一个公共性的制度扩展驱动力，其基本的制度性功能使外部制度安排成本较低，从而降低原有内部制度环境与外部模仿制度安排之间的耦合成本，在强大的外力作用下进而提高本土制度变迁的效率。经济是基础，发达地区融入到经济全球化之中而产生的文化外力推动作用，与只是观念的经济全球化概念中的欠发达地区显然是不同的。

3　内生演化的差异。东部发达地区基本沿海，由于交通便利而商业发达，形成独特的商业文化，自由市场秩序是人们认可和接受的游戏规则，人们接受和认可一个新的游戏规则是一个不断试错的缓慢过程，发达地区历史上形成的重商趋利的文化恰与经济全球化所普遍流行的效率原则相互吻合，因此，其制度模仿是内生的。这与欠发达地区以中原文化为核心的“重农抑商”相比，其优势必然也。

(二)制度创新的习惯差异

制度创新包括正式和非正式制度创新，而非正式制度创新是正式制度创新的思想基础和理论前提，这正是制度“移植”发生困难的原因。

1　传统文化形成习惯的差异。发达的东部地区是中国近代民族工业的发源地，也是企业家和产业工人的诞生地，较早受到工业文明的熏陶，自然经济开始解体，商品经济意识较为浓厚，文化教育水平较为先进，人们多富于挑战，具有应战意识，开放意识较强，从而带动观念、文化等非正式制度的创新。而欠发达地区自然经济根深蒂固，与外界经济联系较少，生产和生活比较孤立、封闭。建立在这种经济基础上的传统习惯，也就带有封闭保守、“小富即安”、“重农轻商”、“重义轻利”等商品经济意识淡漠、竞争意识不强的特征。

2　计划经济影响习惯的差异。虽然东部地区近代社会工业和商业有了一定的发展，但建国后受到备战等经济发展战略的影响。计划经济发展的重心在中、西部地区，高度集中的计划经济体制，对东部地区影响相对较小，对中、西部影响较大，进一步强化了其不利于市场经济发展的思想和行为惯例。“本位主义”、“小团体主义”、“大而全”、“小而全”等消极落后的思想惯例比东部地区更为严重。

综上所述，欠发达地区与发达地区产生巨大经济差距的根本原因，在于地方政府制度创新的差异。因此，缩小这一差异，是欠发达地区实现经济跨越式发展的必由之路。至于如何缩小这一差异，需要作进一步的探讨。最重要的是中央和地方政府共同努力，中央的强力推进与地方政府的自主创新有机地结合，在干部匹配与交流、干部考核机制、行政体制改革、舆论导向等方面下大力气，切实转变政府职能，提升投资的硬件和软件，切实为地方经济社会发展服务。

作者：江建强　江　山　梁晓莉

政府体制创新分析论文 篇2：

我国基层政府体制改革的困境及其超越

摘 要：作为政治体制改革的首要部分，政府体制改革增强了政府自身建设，优化了政府组织机构，一向备受党和国家的重视。改革开放以来，政府机构共进行了八次体制改革。回顾历次改革，政府机构仍存在许多问题。另一方面，作为最基层的政权机关，基层政府担当着各项公共管理和公共服务职能，直接关系到地方甚至国家的政治稳定，经济发展。介绍了当前我国政府管理体制现状，分析了现有的政府体制改革在我国的困境状况，并提出基层政府体制改革的可行性路径，为适应我国基层政府体制改革，建设基层服务型政府夯实基础。

关键词：体制改革；基层政府；路径探索

一、我国基层政府体制管理特点

第一，基层行政运行方式“压力化”。与中央政府自发自主进行，具有独立性的行政体制以及行政改革不同，基层政府运行有着截然相异的特点。目前基层政府行政为压力行政，因此基层政府行政改革较为被动。上级组织层层量化分解各项指标任务并最终根据基层政府的完成情况进行奖惩。因此，基层政府体制在此种体系的压力下进行改革，其目标、内容、改革的价值追求等等都会呈现出不同态势，而这些不同的矛盾因素就直接成为基层政府体制改革的困局。

第二，行政运行机构“零散化”。近些年来，“省直管县”、“强县扩权”作为传统行政体制改革的热点方式。改革难以走出体制的泥淖尚未出现真正的发展。政府机构的运行方式在整体上有一种零散碎片化的趋势。其包含两个方面：第一方面是区域的零散化，最明显的表现就是同一地区被分割成为性质不同的若干区域。例如同一地区因居民收入水平不同而逐步被分割为不同居住区域。政府可能会资源配置和公共服务提供不均等。第二方面是地方政府的零散化，表现为政府机构重叠，职能模糊，边界不清。问题出现后政府部门相互推诿责任，人民群众难以找到直接有效的部门。

政府机构运行呈现零散化趋势，正是政府制度化较低的表现。具体体现为：政府部门之间利益冲突明显；职能重叠现象严重；政府行为不规范；政府与公众之间的互动随意性大，缺乏制度规范。正是体制呈现出的这些状态，使政府与群众之间缺乏有力的呼应，因而政策往往难以落实。也正因此，基层政府体制改革势在必行。

二、我国基层政府体制改革的困境存在及原因分析

（一）制度路径依赖

近些年来，我国基层政府在国家和社会的密切关注下，进行了若干次改革但并没有达到预期状态。体制改革难以从内部制度创新，仍依赖于原有体制。在理论上这一困境可以用“路径依赖”予以解释。

在制度改革与变迁过程中，产生路径依赖困局现象的原因可以进行以下分析：首先，根据马克思哲学理论，经济发展与制度变迁之间有一定的不同步性和不对称性。经济发展不一定要求制度立即进行改革；其次，从非正式制度来看，其形成过程中存在存续性和积淀性，变迁过程是缓慢的、渐进的；再次，从利益集团来看，现存既得利益集团为了维护自身既得利益反对制度变迁。

（二）财政能力薄弱

要实现政治稳定，就需维持基层政权稳定。基层政权是整个国家政治稳定的支柱。基层政权得以稳固，必须有强大的政府制度做支撑。而政权稳固的命脉性因素就是财政能力。基层政府财政困境突出表现在财政能力薄弱，从而影响基层政府能力。这使基层政府陷入以下困境：政府精力分散、公共服务供给力削弱，人民对政府信任度下降等。

基层政府财政能力薄弱的原因在于：经济发展水平制约；财政转移支付制度有缺陷；“分税制”尚待完善；行政机构臃肿；基层财政缺乏监督。

（三）权力机构失衡

基层政府行政效率低下，体制根源在于政府间权力配置不平衡。从纵向看，行政机构设置遵循完整统一原则，职能配置“职责同构”。例如在乡级政府机构的设置中，由于强调与县级政府对口，乡政府在职能行使中受乡镇党委、上级部门、县政府派驻机构等多种因素影响，对政府决策与执行效率有很大程度制约。

（四）职能定位模糊

宏观上，政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在金字塔式政府层级中，越靠近金字塔顶端的层级政府，其职能越偏向政治职能；越靠近金字塔底端的层级政府，更加侧重于社会职能行驶。根据这一理论，基层政府的职责重心应该是社会管理和公共服务。税费改革前基层政府过度重视经济发展，对社会和政治发展贯彻执行力不足，资源汲取和人口控制任务偏向严重。虚化了服务于民的社会管理和公共服务职能。

（五）运行机制不科学

目前我国基层政府运行机制总体上呈现不合理的状态。表现在：首先，行政运行是单一的垂直型模式。上级的决策与任务层层下发增加，最终由基层完成大部分工作。同时，上级政府在考核时强调保持全局步调，往往忽视了地域差别，未能因地制宜，难以形成区域特色。其次，政令决策依赖经验。不少基层政府往往靠领导决定全局的战略性问题，属于经验决策，主观性较大，不符合市场运行的客观实际。

三、基层政府体制改革路径探索与政策建议

（一）基于精兵简政理论设置机构

精简基层政府的原因在于：一是根据政府层级的有关理论，要提高行政效率、降低行政成本，政府层级设置应力求使政府机构趋向扁平化。并同时明确界定不同层级政府的职能侧重点。基层政府公共服务的职能应得到强化。应按扁平化金字塔式结构对政府层级重新设计，据此建设好基层服务型政府从而更好地为社会提公共服务。二是从我国政府现行管理模式上看，实行的是中央—省—市—县—乡五级管理模式。这种模式信息传递慢，运作效率低。减少政府层级可以提高行政效率的同时降低开支，节省成本。三是与其他层级的政府相比，基层政府支出大于收入的收支不平衡现象高频率出现。其根本原因是基层政府机构不断膨胀导致人员开支大。因此基层政府机构必须合理压缩合并。

（二）依据循序渐进方法改革层级

“省直管县”改革是目前层级改革的第一步，应分为三个步骤：首先，在财政体制省直管县改革试点、各省“扩权强县”的起点上，在维持市对县行政领导地位的基调上，适度下放各类权限；其次，市县均由省政府直接管理，两者实行分治，不再是直属关系；再次，调整政府机构、精简行政人员与地级市改革同步进行。对地方政府各个层级之包括财权、事权、资源配置权等在内的行政权力和各层级之间的利益进行重新调整和界定，并与明确行政责任归属改革协调进行。

继层级改革后，缩短政策链条，让政策经过尽量少的层级直接落实到具体实施者，同时增加基层政府政策执行的自由裁量权，从而减少政策在层层传递中的扭曲程度，保证上层信息的准确传达和上下级政府的信息沟通，减少对公共资源的截留，提升基层公共服务质量，增强政府综合服务能力。

（三）遵循法理统一原则阳光行政

阳光行政有助于更合理的决策制定和工作开展。它要求法理统一，依法决策，科学决策，民主决策。阳光行政具体要从以下方面着手：首先，健全科学决策机制。要保证决策的科学化水平，不具有全方面专业知识的决策管理者必须借助智囊团的专业知识。对专家提出的合理意见和建议进行充分的可行性分析，进行小范围的推广试点。最后根据运行情况予以调整再推行决策。其次，完善监督体系。这要求日常监督与专项监督相结合、主动监督和举报投诉监督相结合、明察与暗访相结合，运用各种监督手段，加强基层政府内部的监督。再次，将依法执政深入人心。以人为本是依法执政必须遵循的原则。整个社会要共同形成依法执政和以人文本的良好氛围，使政府人员办事有法可依、有章可循。

（四）通过法治建设进程公平行政

要通过法制化进程，推动政府行政公平，就要政府在构建服务型政府的过程中以法律为基准提供公共服务。法律可以使各种相互冲突的利益寻求妥协。现代社会，利益群体多元化带来了利益需求多元化。在实现利益需求时，应对各种事件和利益予以平衡，以公平、公正、透明为原则的法律就扮演着不可或缺的重要角色。法律在寻求平衡时发挥了寻求共同认可的作用。这就需要完善法律体系，合理界定政府职能，推动政府公平行政。同时严格行政执法责任追究制和考评制。通过宣传教育把对宪法和法律的信仰根植于整个社会，夯实法律根基，在整个社会中形成与宪政要求相符合的思维方式和舆论氛围。

参考文献：

[1]任剑涛.中国政府体制改革的政治空间[J].江苏行政学院学报，2009（2）：73-80.

[2]王伟，黄瑛.对现阶段地方政府体制改革的思考[J].中国经贸导刊，2009（24）：105.

[3]周仁标.论“省管县”体制实施的困境与障碍及其消解[J].理论与改革，2010（2）：51-55.

[4]刘晓峰，许璐瑶.乡镇政府体制改革的经济因素分析[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2013（1）：61-65.

[5]吴兴智.探寻有效的地方政府体制改革之道——丹麦的实践及启示[J].中共浙江省委党校学报，2013（1）：88-95.

[6]刘兆丰.治理理论对地方政府体制改革的启示[J].领导之友，2013（5）：31-32.

作者：郑亚 李惟芳

政府体制创新分析论文 篇3：

基于新绩效观的政府会计体系研究

20世纪70年代，西方各国在对其国家进行公共管理的过程中，发生了财政赤字等一系列问题，引起西方国家对政府体制改革的思考，并逐步实施日见成效。十八届三中全会以后，我国政府开始认识到绩效管理对政府管理的重要意义，越发关注政府管理创新与改革，作为政府管理重要部分的政府会计体系构建与实施就显得更为重要。因此，以新绩效观为基础重构我国政府会计理论体系，发挥政府会计的职能优势，促进我国政府会计实践以指导政府会计核算及管理工作，提高政府执政能力和绩效管理水平，成为目前政府职能转变中政府会计体系改革的首要任务。

一、政府职能转变与政府会计体系变革

（一）由管制型向服务型政府转变 国务院于2005年2月公布的《国务院工作规则》中对政府职能重新进行了阐述，加入了“公共服务”这项内容，继而突显了政府绩效管理的重要性，表明我国政府管理模式将由管制型向服务型转变，并且将日益减少对各地经济的直接干预。

（二）服务型政府的内涵 服务型政府的实质是为人民服务。本文所指的服务型政府是以公民需求为指引，在现有的社会运行框架下，按照法律规定的程序，在公民意愿基础上以为公众服务为终极目标来承担社会责任的政府组织及政府管理形式。

（三）政府职能转变的具体要求 根据上述分析，政府职能的转变要求政府“以民为本”，切实为人民大众提供所需的公共产品和服务以满足大家的日常生活需求，从而实现政府组织在调整经济秩序、社会监管以及为民服务方面的职能目标。上述目标是否实现需要对政府管理进行客观且全面的评价，这就需要对政府绩效进行有效管理和客观评估，以提升政府服务质量，提高政府管理的绩效水平。我国政府要转变为服务型政府，重要的是要转变政府工作观念，不再是对当地百姓、社会、经济进行管制，而是反过来为当地经济的发展，百姓安居乐业所需的一切提供帮助。如在发生特大自然灾害时，政府投入的资金和提供的公共服务是否及时有效，是否对灾区社会秩序进行了有效的管理和维护，灾区的灾后重建工作是否有序进行，保证灾区的重新建设等，对上述政府绩效指标的全面、客观的评估就是目前政府职能转变的具体要求的体现。政府会计作为政府绩效管理的重点内容，必须为政府向服务型政府转变提供财务帮助，适时对政府管理和公众服务进行监督和评估，维护政府管理秩序，提高政府管理的有效性。

（四）建立完善的政府绩效管理体制 要实现政府职能的转变，必须有完善的政府绩效管理体制作支撑。十八届三中全会提出转变政府职能时，也对政府政绩管理提出了新的要求。以新绩效观为基础，建立完善的政府绩效管理体制，构建政府会计体系是实现政府职能转变的重要一步。在现有的公共财政体制背景下，要切实评估政府预算的科学性，考核政府财政资金使用的有效性和执行力度，必须要有准确、有效和完整的政府会计信息来对其进行检验。政府会计是对政府财政状况的实时反映，它是通过量化的指标来对政府的各种行为进行客观说明，为政府行为的可行性提供数据量化层面的支撑，为政府的政绩考核提供量化依据，以帮助政府进行有效的绩效管理。所以，必须结合当前我国经济和社会发展的实际情况以及现有的政府绩效管理需求，建立完善的政府会计体系，以帮助政府职能转变的实施。

二、国外政府转型与政府会计体系变革对我国启示

（一）美国政府会计改革的启示 （1）政府会计改革提升了会计信息的使用效率。完备的会计信息可以帮助会计信息使用者分析其核算主体的财务状况，以便帮助其制定相关决策。对于政府会计信息也是一样，政府会计改革大大提升了公众参与政府管理的程度，为政府向服务型政府过度提供了信息基础。美国政府不仅向公众公开其政府会计信息，更重要的是让公众理解了这些政府会计信息背后的含义，更好的促进了会计信息的传播与交流，也为政府进行会计管理与会计核算提供了便利。

（2）多元化的会计核算基础。美国政府会计模式是结合修正权责发生制和权责发生制基础而得来的。这种混合基础模式使政府会计在进行会计报告时可以采取更加灵活的方式进行，以帮助公众识别政府财务信息的特点和公共资源的种类与特征，为政府进行会计管理，及时传播会计信息提供了会计制度基础。

（3）渐进式的改革方式。改革不是一蹴而就的，而是一个不断进行，不断变化的过程，美国政府会计的改革就是采用的渐进式的方式来进行的。这样不仅可以给美国各州的改革提供缓冲的时间，也为美国整体改革进程的进行减少了阻力。

（二）英国政府会计改革的启示 英国对政府会计体制进行了巨大变革，使其在改革后完全实施了以权责发生制为主的会计核算体制。这种改革模式强而有力，及时帮助政府化解了财政危机，改善了公共服务质量。但是也付出了巨大的代价，因为政府对后续改革成果的维护同样需要巨大的财务成本。

（三）德国政府会计改革的启示 德国政府会计改革也是采用渐进的方式进行的，德国政府制定了清晰明确的改革方案，在国内各地逐步进行，改革思路明晰，目标明确。各级政府进行改革的组织能力也很强大，使德国政府会计的改革按照既定的改革方案有条不紊的进行着。尽管过程稍显保守，但是改革过程平稳有序，改革成果也很可观。因此，这种德国政府会计的渐进式改革也是可以借鉴的。

综上，西方各国的政府会计改革都有其可取的地方，我国政府要进行会计改革必须结合我国政府管理的实际情况以及我国现有的政府会计管理制度来进行。总体而言，主要有以下几点值得借鉴：第一，政府会计的改革必须充分考虑国内实情，结合我国现有的会计管理和会计核算制度进行有效改革；第二，要进行政府会计改革，必须先制定一套切实可行的改革方案，不能走一步看一步，需要科学规划，合理部署，各部门协调进行；第三，政府会计制度的改革只有在政府职能转变的大环境中才能顺利进行。

三、基于新绩效观的政府会计理论体系构建

（一）政府会计理论体系目标确定 要重新建立政府会计理论体系，就必须明确政府会计管理的目标，现有的政府会计体系已经不能适应经济社会发展的需求，那么，政府会计体系的目标也必须有所变化。

（1）政府会计体系目标的分析。政府会计体系的建立必须要有一个明确的目标，它能帮助政府会计体系明确方向，指引政府会计体系的建立。具体说来，政府会计体系的目标主要有以下三个方面的内容：一是明确会计信息的使用对象；二是提供正确的会计信息内容；三是确定提供会计信息的目的。

（2）我国政府会计目标的确定。根据上述分析，本文将我国政府会计的目标分为两个层次，即基本目标和具体目标。基本目标是指使政府会计体系能及时全面的反映政府在公共义务方面的履责情况，帮助利益相关者了解上述信息，切实体会政府服务型职能。而具体目标则需要从预算管理和财务成本两个方面予以关注。

（3）我国政府会计体系的具体目标分析。我国政府会计体系的具体目标有两点内容：其一，预算管理目标。由于我国政府会计信息的主要使用者为上级政府机关、行政监督机构等，那么，我国政府会计信息使用者最关注的就是政府预算的实际使用情况。基于此，我国政府会计体系的构建也必须注重对政府预算的管理，关注并在政府会计中反映政府预算的实际使用情况，向政府会计信息的使用者提供准确的政府预算信息。其二，财务成本管理目标。随着我国民主化程度的不断提高，人们的参政议政意识也不断加强，大家对政府财政信息的关注度也越发增强。现阶段我国政府会计体系并不能满足公民在政府财务状况方面的信息需求，因此，新的政府会计体系必须要对政府行政的财务成本信息予以准备及时的披露，让公众对政府的执政能力、财务管理能力都有一个真实而具体的了解。

（二）政府会计体系中会计主体构成 为适应经济社会环境的变化，政府会计信息也必须随之改变，那么政府会计进行核算的主体也要做出相应的更改。确定政府会计核算的主体是建立政府会计体系的重要内容。要实现我国政府会计体系的基本目标，就要使政府会计能反映出与政府财政相关的所有收支信息。在我国，一直以来采用的都是单一的核算主体模式，但是，目前新绩效观的提出和经济环境的转变使单一会计主体的核算模式不再适用。此时，我国可以借鉴国外的相关经验，确定“双主体模式”，即组织主体与基金主体并存。选择这样的“双主体模式”既能及时准确的反映与政府财政有关的收支信息为大众所用，也能及时对外公布政府的会计信息，确保财政资金的使用情况。

（三）会计核算基础选择 一直以来，各国政府都是以收付实现制为主要的会计核算基础，但是由于经济的快速发展，公共管理目标的不断更新变化，收付实现制也逐渐不再满足当前政府会计的需求了。越来越多的国家对会计核算基础进行了变革，使政府预算更加透明，政府行政监督收到关注，政府绩效逐步提高。因而，会计核算基础也逐步由收付实现制向权责发生制转变。

（1）会计核算基础的基本类型介绍。本文所说的会计核算基础是指为了准确编制财务报表，而确定的经济交易事项的交易时间。目前，会计核算基础的类型有四种，具体如图1所示：

（2）基于绩效管理的政府会计核算基础选择。会计核算基础由收付实现制向权责发生制的转变使得各国政府逐步重视对权责发生制的研究与应用。结合政府会计体系的具体目标，要体现新的绩效观，就必须明确政府会计体系的预算管理目标与财务管理目标。而权责发生制之所以愈发受到关注，是因为它比原有的收付实现制具备更大的会计核算范围，秉承着经济资源不断流动的观点，向会计信息使用者提供更准确、更客观、也更为全面的会计信息，使政府绩效得到更直观、更具体的评价。要选择权责发生制作为我国政府会计核算的基础，必须充分考虑我国国情、国内经济的发展现状、我国财务预算体制以及现有的会计核算水平等，分阶段的对我国政府会计核算的基础进行渐进式的改革。

（四）政府会计要素构成分析 政府会计要素的基本构成包括两个方面，即静态要素和动态要素。其中，静态要素包含资产、负债和净资产三项，而动态要素则是指收入和支出这两个反映政府主要职能活动的要素。由于政府组织具有非盈利性的特点，所以政府会计要素中没有利润这一项。而政府所拥有的经济资源是所有者投入所得，但是并不形成所有者权益，而是形成对应的净资产；另外，政府会计中的支出一项是政府对其财政资金的再分配等的损耗，以及进行职能活动的支出等。具体如图2 所示：

四、基于新绩效观的政府会计核算体系构建

（一）政府预算会计体系构建 （1） 预算会计的内涵。预算会计是指对各级政府和机关的财政资金的实际使用情况和执行效果进行核算和监督的专业化会计。在不同时期，政府会计体系会有不同的目标需求，那么政府进行预算会计的核算的目标也会有不同的诉求。新的预算会计体系的构建既要保留我国政府的传统预算项目，提供相应的预算信息，也需要根据经济形势的变化对预算会计的核算进行改变，以适应时代的发展。

（2） 预算会计的核算基础。目前，我国预算会计的核算基础是收付实现制，它有利于全面客观的反映已经发生的经济交易和事项信息，也能使政府对预算资金的操作更加便利和安全。因此，对于预算会计的部分，本文仍以收付实现制为核算基础，并辅以权责发生制。使之能更全面，更综合的反映政府的预算信息。

（3）预算会计的核算内容。目前，针对政府预算这一部分的会计核算，我国实行的是部门预算、国库集中收付制和政府采购制等制度。对我国政府预算会计体系按照新绩效观进行改革后，我国政府在财政资金收支方面的信息会更为准确。基于新绩效观构建我国政府的会计核算体系，需要保留一些传统的预算会计核算内容，这些是根据我国国情加以保留的，除此之外，新的政府会计核算体系就必须与时俱进，根据经济形势的变化才具体确定其进行会计核算的内容了。鉴于此，政府预算会计的核算内容就包括预算收入、预算支出和预算结余三个方面的内容，具体如下：第一，预算收入包含税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入六个部分。第二，对于预算支出的核算内容，主要是按照预算支出的功能和经济用途两个方面进行区分。第三，预算结余核算只需在年终结账时将预算收入和预算支出分别结转入结余即可。

（二）政府财务会计体系构建 政府财务会计体系的建设，具体步骤如下：

（1）政府财务会计的核算基础分析。世界各地的会计基础正由收付实现制向权责发生制转变，会计核算基础也由原来的两类逐步增加到四类，即在原来的基础上又形成了修正的收付实现制和修正的权责发生制。这样，政府财务会计的核算范围就越来越广了，内容也日渐增多。鉴于此，政府财务会计的核算基础还是修正的权责发生制或权责发生制。

（2）政府财务会计的核算内容。第一是政府财务会计的内涵。根据前人对财务会计的研究，本文结合政府职能，认为政府财务会计是根据政府实际已经发生的经济交易和事项，对其量化，然后按照相关会计准则进行会计确认、计量、记录和报告的专业会计活动。第二是政府财务会计的核算内容。根据企业财务会计的经验，本文认为政府财务会计体系的构建可以采用经济资源流动的理念来进行，对与政府行为相关的所有经济资源和经济交易事项都进行会计确认。而对于政府经济资源的确定，则可以借鉴国外经验，将其分为金融资产和非金融资产两部分。对于非金融资产部分如无形资产等无法量化的指标可以作为次要内容加以关注；而对于固定资产则需要重点核算。另外，对于政府财务会计的收支部分的核算，收入核算部分的要素可以与政府预算会计中的六大要素相一致，而支出部分的核算除了按照预算会计中的功能和经济特点来分类之外，还要将资产折旧等费用纳入其中。

（三）政府成本会计体系构建 根据前文的分析，我国政府会计体系构建的基本目标是反映政府公共受托责任的履行情况。为了实现这一目标，就必须完善我国政府会计体系，除了政府预算会计体系和政府财务会计体系外，还必须建立并完善政府成本会计体系，以对我国政府的政绩进行有效评估。

（1）建立政府成本会计的意义。政府执政成本是政府绩效考核的一个重要指标，在政府组织内部加大对执政成本的宣传力度，使行政人员都能对政府成本有一个深刻认识，是转变政府职能，构建服务型政府的关键所在。努力构建政府成本会计体系，将政府执政成本和管理成本货币化，计算出具体的量化指标值，为政府政绩考核提供具体数值信息，为政府降低服务和管理成本提供思路，并努力为政府会计信息的使用者提供多元化的政府成本信息，最终实现政府成本会计体系构建的目标。

（2）政府成本会计的核算范围。政府成本会计的核算内容包括项目成本核算和运营管理成本核算两部分。其中，项目成本包括相关成本、不相关成本、边际成本和沉没成本等；管理成本则包含直接成本、间接成本、总成本和单位成本等内容。其一，相关成本。从政府绩效管理的角度来看，相关成本是指由于政府活动产生的经济交易或事项的必要支出。特定的政府项目会产生相关成本，包括直接相关成本和间接相关成本两部分。其二，直接成本。政府直接成本是指与特定经济交易相关而确定的成本对象相关的成本。直接成本是政府为实现其职能所必须付出的那一部分公共管理成本。如行政人员的工资和福利、办公费用支出等。其三，单位成本和边际成本，单位成本是假定了一个平均成本值的基础上，政府为实现其职能，为公共进行服务而必须耗费的成本费用的支出额度。当这一平均值改变一个百分点时变化的成本值即为这个项目的边际成本。其四，沉没成本。沉没成本是政府组织对于已经产生的但不能收回成本的经济事项的费用支出。这一部分的成本是无法进行预估或是改变的。

（3）政府成本会计的核算方法。目前应用在政府会计体系中的成本核算方法主要有：分批成本法、分步成本法和作业成本法。其中，与传统的分批成本法和分步成本法相比，新型的作业成本法越来越受到人们的关注。因为政府的费用支出主要是为了维持其公共服务和管理职能的正常运行，很多时候这些政府服务项目并不能按照传统的会计核算内容来确定成本。而此时，作业成本法就能很好的避免上述缺陷，在成本确定时采用的是因果关系分析法，它能将不同的政府成本项目按照不同的标准进行分配，正确分析政府作业成本并进行合理核算，并对政府政绩进行综合评价。这就实现了政府成本会计体系构建的目标，为政府的成本核算和成本控制提供了依据。

五、结论

党的十八届三中全会对我国各地政府提出了政府职能转变的新要求，政府的会计管理与核算体系也要与时俱进，进行创新与改革。在此背景下，新绩效观要求政府会计能对政府财务状况进行客观、全面的反映，所以，目前我国政府会计体系改革的核心内容就是以新绩效观为基础，构建一套包含预算会计、财务会计和成本会计的完整的政府会计体系。因此，本文的研究主要就是从新型绩效理念出发，结合国外典型政府转型和政府会计改革的经验，对我国政府会计理论体系的构建和核算体系的应用提出了相关建议，以便实现我国政府会计管理和会计核算的目标，从而在实际工作中指导我国政府的会计管理和会计核算实践。

参考文献：

[1]赵西卜、王建英、王彦、曹越：《政府会计信息有用性及需求情况调查报告》，《会计研究》2010年第9期。

[2]靳能泉：《政府会计目标体系的构建》，《财会通讯》（综合·上）2010年第5期。

（编辑 陈 玲）

作者：王鑫