邮政管制失灵改革论文

【摘要】本文通过梳理现有的普遍服务理论文献，研究了电信业普遍服务的产生和公共事业普遍服务理论的发展，指出普遍服务理念不仅能够完善我国公共财政职能的定位，而且对于我国政府由管理型政府向服务型政府的转变也具有一定的指导意义。今天小编为大家精心挑选了关于《邮政管制失灵改革论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

邮政管制失灵改革论文 篇1：

基于政府管制视角的企业价值问题研究

摘　要：企业是政府管制最主要的对象，对企业的管制是政企关系的一种形式。通过对政府与市场、企业关系的研究，分析了政府管制对企业价值的影响，提出政府管制应在无损于社会价值目标的前提下，尽可能帮助和促进企业实现价值最大化。

关键词：政府管制；企业价值；市场经济

政府管制，国内也有学者称之为政府规制，它是一种复杂的具有政治与经济双重影响的行为。广义的政府管制是在所有的微观领域的政府干预，既包含政府以行政手段直接介入经济主体的行为(称为直接管制)，也包含通过由民法、商法、反垄断法等产生的对不公平竞争行为的制约(间接管制)。狭义的政府管制仅指微观行政干预中的经济性直接管制。中义的政府管制指直接管制。本文取中义理解，理由是：作为一个新的学科分支，管制经济学不重复研究其他领域的行为。比如，多数国家已经制订了成熟的民法、商法、反垄断法等法律，为了将管制与法律区分开来，应将管制限定于那些由行政机构执行的施加于市场的一般性法规和特殊行为。对于一些严重阻碍市场机制发挥职能的行为，一般通过司法行为而不是行政行为进行干预。因此，政府管制是在微观层面上的政府对企业、个人以及其他经济主体的行政性干预行为，通常由立法机关为贯彻政策目标而设立的政府机构来执行。

一、市场经济中政府、市场与企业的关系

政府的形成先于市场经济的形成，但国家政治制度和政府职能的发展同市场和市场经济制度有着密切联系。在市场产生和发展的过程中，政府起着重要的推动、引导或限制作用，而当市场形成以后，市场和与之相关的经济结构、经济制度也成为政府形态和职能演变的决定因素之一。政府在参与市场的时候有着一些与市场的其他参与者(企业和个人)明显不同的特性，这些特性决定了政府在市场经济中所承担的职能。斯蒂格利茨(1998)认为，政府作为一个经济组织具有两大显著特征：第一，政府是对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。此外，政府还有一个特点，即政府决策者的收益权和决策权严重偏离。政府的决策通常由少数人做出，而决策的受益者是全体民众，由此就会产生类似于企业大股东的现金收益权和投票权不一致时的委托一代理问题，诱发寻租行为。而政府的收益权与决策权偏离的程度要远远大于企业，相关的寻租行为也可能更加严重。

二、政府管制理论的发展和政策的演变

关于政府与市场、企业关系的争论由来已久，可以追溯到欧洲的文艺复兴时期，争论的核心始终围绕政府是否应该干预市场和企业的运作而展开。政府干预问题既是经济学中一直争论的理论问题，也是不同政治派别之间不断争执的现实政策问题之一。随着经济理论在主张政府干预和主张放任自流之间几度轮回，各国的政策也随之改变，进而对整个社会经济活动产生了深刻的影响。

1.重商主义与贸易保护

重商主义出现于15世纪末的欧洲资本原始积累时期。早期重商主义认为政府应该把国内货币用储蓄的方式积累起来，尽量积累货币财富来发展经济；晚期重商主义则主张国家实行保护关税的政策，扶植生产出口产品的手工业工厂，鼓励出口。重商主义思想在资本主义早期具有一定的先进性，西方各国在重商主义的影响下采用了国家主义型政府经济政策，强化政府作用，使商业资本空前活跃，推动了市场经济的建立和发展。

2.古典经济学与经济自由主义

当资本主义社会的市场经济发展到一定程度时，重商主义所主张的政府干预和贸易保护政策已不再适应经济发展的要求，以亚当·斯密为代表的古典经济学应运而生。亚当·斯密认为，在市场经济中每个人追求个人利益的努力会被一只看不见的手牵着，去实现一种他原本无意要实现的目的，最终会促进社会利益。个体间的自然交易将会创造出高效的资源分配模式，并有利于促进市场经济，创造出更高水平的收入。李嘉图和法国经济学家萨伊进一步发展了经济自由主义理论。萨伊提出了“供给能够主动创造出需求”的“萨伊定律”；李嘉图提出的“比较成本”学说使自由贸易主张找到了理论依据。古典经济学说很快在资本主义国家实践中盛行，各国政府纷纷恪守为最大多数人的最大利益而运转的信条，在经济上奉行自由主义，承当为经济发展、市场运转和财富积累创造并保证良好外部环境的“守夜人”角色。

3.经济自由主义的危机与进步运动

经济自由主义在长达一百多年里占据了理论和实践的主导地位，极大地促进了资本主义市场经济的发展。但是，到了20世纪初，垄断和外部经济问题开始对完全自由竞争理论提出了挑战。以美国为例，当时工人的劳动条件极差，矿难不断发生，竞争无序，欺诈、腐败等现象非常严重，一大批中小企业由于无法在垄断企业的阴影下生存，纷纷破产倒闭，城市贫困人口大量增加。垄断的形成是自由竞争的结果，它在聚拢大量经济资源的同时，也造成了尖锐的社会问题，损害了工人利益和社会公平，也阻碍了中小企业的自由发展。罗斯福总统任职后，吸收了“进步运动”的思想，美国政府开始对多家公司提起诉讼，反托拉斯的行动被正式纳入到美国政府制度化的长久政策之中。与此同时，政府也开始干预劳资矛盾，一些州政府陆续出台了旨在保护工人权益的法律条文，明确了工伤赔偿标准和工人的劳动时间。

4.凯恩斯主义与国家干预

反垄断和佣工管制等措施保证了资本主义世界经济的快速发展，持续了约二十年的进步运动随着经济的腾飞而结束，政府对经济的干预力度也减弱了，自由市场经济再次成为政府的信条。20世纪30年代，爆发了世界性的经济危机，这场席卷整个资本主义世界的经济危机彻底粉碎了市场自动均衡的理论，凯恩斯主义理论应运而生。凯恩斯主义的核心是有效需求理论。他认为爆发经济危机的主要原因是“有效需求”不足，而“有效需求”不足是由“心理上的消费倾向，心理上的灵活偏好，以及心理上对资产未来收益之预期”这三个基本心理因素或基本心理规律及货币数量的多寡造成的。市场本身存在着缺陷和不足，其自动平衡功能是通过社会财富的浪费和经济动荡实现的，因此政府必须对经济活动和经济过程进行全面的干预和调节，促进经济平衡发展。受经济危机和随后爆发的二战的影响，许多国家接受了凯恩斯主义，加强政府对经济的干预和调节，而在二战以后相当长的时间，凯恩斯主义更成为西方各国经济理论的主流和制定政策的依据，公众普遍承认政府具有调节经济的权利和义务。

5.新自由主义与减少干预

新自由主义学派产生的时间要比它产生实质性影响的时间早得多。20世纪30年代，代表人物之一的哈耶克就开始批判凯恩斯主义的政府干预理论，他认为政府干预和计划经济会导致“集权主义”。随后的新自由主义经济学家弗里德曼

等人强调市场机制和货币的作用，继续批判公共干预。西方各国在20世纪70年代普遍出现了经济衰退的局面，发生了过去没有过的“滞胀”现象，而失业与通货膨胀也在同时发生，著名的菲利普曲线失去了效用。资本主义世界的经济困境表明凯恩斯主义已经走到了尽头，新自由主义经济的思想盛行起来，以英国和美国为代表的西方各国开始高举自由主义的大旗，减轻税收、减少政府干预、实行大规模的私有化并严格控制通货膨胀。

6.新凯恩斯主义与政府和市场的结合

经济理论和实践中实际上从来没有过绝对的自由市场和绝对的否定市场。提倡自由竞争的斯密并没有认为政府在经济中完全没有必要，主张政府干预的凯恩斯也反对压制市场机制的功能和作用，但是从理论上把政府和市场的作用完全融合则要归功于新凯恩斯主义。

新凯恩斯主义经济学的特征表现为不完全竞争、不完善市场、异质劳动和不对称的信息。新凯恩斯主义认为，需求和供给的变动极其不平衡，经济始终处于一种非均衡状态，因此市场经济总是存在显著的周期性波动，要矫正或消灭这些市场协调失灵，实现经济均衡发展，需要政府的干预和调节。新凯恩斯主义经济学家提出：“一般而言，如果没有政府干预，就不能实现有效的市场配置”，这就是著名的非分散化定理。斯蒂格利茨还认为，只要信息是不完善的，或市场是不完全的——基本上往往如此，就达不到帕累托效率，这就为政府干预经济提供了广阔的空间。同时，新凯恩斯主义认为政府干预不可避免地会产生浪费和无效率，产生公共失灵，因此把政府干预和市场调节机制结合起来，走一条既发挥政府调节的优势，又发挥市场机制优势的“第三条道路”。新凯恩斯主义与当代各国政府和市场、企业的实际关系也是基本一致的。

三、政府管制对企业价值的影响

近几十年来，作为一种政府对市场和企业在微观层面的干预，政府管制在世界各国的社会经济中扮演着越来越重要的角色，从出租车费率到工人最低薪酬，各种各样的管制似乎无处不在。无论因什么样的动机而产生，管制对企业价值的创造和分配都可能会产生巨大的影响。企业价值的创造对于企业的生存、经济的发展以及社会的进步都具有决定性的意义，因此，研究企业的价值就必须考虑政府管制因素，而研究政府管制也必须考虑它对企业价值的影响。

如果政府管制服从“公共利益论”假说，那么它的总体目标就是解决市场缺陷，实现社会福利最大化，具体目标则应区分产业的特点和管制的性质来分析。针对自然垄断产业的经济性管制，其目的可能是限制垄断带来的不公平收益，会让产业内的企业价值受损；而针对竞争性产业的经济性管制，其目的可能是维护市场的公平竞争，产业内的多数企业应该因此受益。对于社会性管制，无论在什么产业，其目的是解决生产中的安全与健康问题、环境问题、产品质量问题等，等于强制企业承担一定的社会义务，一般在实行管制后的短期内会引起企业价值的下降，长期的价值影响则不确定。如果政府管制服从“管制俘虏论”，则管制机构经过一段时间之后将被产业俘虏，受管制的产业将赢得有利的管制政策，企业价值会因此得到提升。如果政府管制服从“收费亭论”，则管制机构和官员是管制最大的受益者，受管制的产业很可能会因此受损。如果政府管制服从“政治工具论”，则管制就是政府用来替代税收和补贴等行为的一种政治工具，企业可能会被要求向政府缴付一定的费用，或者以低于市场的价格向特定的消费者提供产品，会对企业的价值产生负面影响。

由此可见，政府管制动机的不同会给企业价值带来不同的影响。但无论何种动机，政府管制都会通过各种途径影响企业的现金流量和资本成本，并最终对企业的价值产生巨大的影响。政府管制实际作用的对象不外乎市场、企业和消费者三类，政府管制影响企业价值的途径也可以据此分为三类。

1.干预市场配置机制

最常见的干预市场配置机制的管制是价格管制。政府经常对某些商品进行行政性定价，通常发生在公共交通、自来水、电信、邮政等自然垄断产业中。有时候政府出于防止通货膨胀等目的，也会限定某些竞争性行业的商品价格。在价格受管制的产业中，管制对企业价值的影响可能比企业自身的生产效率更为重要。除了价格以外，企业的薪酬、收益率也可能成为管制对象。

通过改变市场配置机制而影响企业价值的另一个重要的管制途径是政府对公司治理机制的影响。政府可以对公司的股权结构、上市交易条件等进行行政性干预，还可以限定公司的股利支付比率，以各种行政手段保护中小投资者利益，这些因素都会对企业价值产生显著的影响。

2.干预消费者选择

有些管制是针对消费者的，而消费者的行为会通过市场机制影响企业的销售，进而影响企业的价值创造。例如我国从2006年开始实施的商用车“计重收费”标准，使得产品为自重较大的汽车企业销售额急剧下降；再如国内某些城市规定小于某一排量的乘用车限制上路，使得中大型轿车销量上升而微型轿车销量下降。类似的例子还有很多，如在国内拥有汽车生产企业的省市中，通常只有购买本地企业生产的汽车才能获得出租车牌照。

3.干预企业决策

干预企业决策会对企业价值产生最为直接的影响。法国的飞机制造企业在政府的压力下投入巨资研制并生产了“协和号”，而2007年“协和号”彻底退出了航运市场，使企业蒙受了巨大的损失。空中客车在选择新的生产基地时也由于政治的原因而违背成本最小的原则。当企业产权全部或部分归国家所有时，干预企业决策的管制会因更便于执行而变得更加普遍，很多国有控股的企业被要求达到一定的销售规模，招聘一定数量的员工，或者并购另一个常年亏损的企业，即使这样做会使企业价值受到损害。

四、基于企业价值目标的政府管制实现路径

现代意义上的政府管制大约在19世纪末的欧美发达国家开始出现，随着时间的推移，到20世纪70年代，管制的领域已经涵盖了铁路、电力、煤气、电话等自然垄断领域以及银行、运输、能源等基础产业，管制范围越来越广，管制强度越来越高。管制的逐渐加强产生了许多负面影响，包括被管制企业内部效率降低，管制成本居高不下，腐败现象严重等。20世纪70年代以后，在石油危机的冲击下，西方主要国家经济陷入了停滞状态，为了提高企业经营效率和促进经济发展，各国开始了以放松管制(Deregulation)和实行激励性管制(Incentive Regulation)为特征的管制改革，并取得了良好的效果。放松管制指放松和取消诸多管制条款的一部分或全部，激励性管制指给予企业提高内部效率的激励的管制，二者都主要以经济性管制为对象，主要以提高企业效率为目的，而企业效率和价值创造是一致的，所以放松管制和激励性管制都可以纳入企业价值目标管制的范围。世界银行在1997年年度报告中也指出，有效政府

的战略包括提供更好的必要法规以培育市场，而在金融、公用事业、环境三个领域中是不能完全废弃法规的。

在实现企业价值最大化的目标之下，政府管制与企业价值的关系可用表1表示。

可以看出，为了实现企业价值最大化的目标，政府在一些情况下需要削弱管制，针对市场机制和企业经营的管制削弱就是放松管制；在另外一些情况下需要设置新的管制或加强原有管制，针对企业经营的管制强化就是激励性管制，而对市场机制的管制强化就是为培育市场机制的管制。

1.放松管制

20世纪70年代以美国为首的西方国家发起了一场以放松管制为主要内容的管制改革运动。放松管制的兴起有着深刻的历史背景，西方国家自罗斯福新政以来，受凯恩斯主义的影响而对经济的干预程度不断加强，逐渐暴露出一些缺陷，如经济活力缺乏，政府机构和开支庞大，腐败现象严重等。在微观领域，最严重的缺陷是受管制企业的低效率，这也是放松管制最重要的出发点。

放松管制在现代政府管制实践中是一个颇有争议的话题，在强化管制与放松管制的论战中，问题的症结在于如何运好政府这只“看得见的手”，避免其成为“闲不住的手”。因为政府和市场各有所长也各有所短，很难简单地判定是否应该放松管制。政府管制与市场机制始终在动态的矛盾、并存和调试变迁过程中向前发展。

从樊纲和王小鲁对我国2003和2004年的进人管制、佣工管制和价格管制等三种主要的管制内容实证分析的结果来看，我国的政府管制对企业价值产生了负面影响，管制程度越高则企业价值越低，这表明政府对企业实施了过度的或不良的管制。过度的或不良的管制具体表现为政府把多元化的目标赋予企业，影响性管制在管制方式中居于重要的地位，国家控股企业是主要的管制对象，承受着管制的不良价值后果。可以认为，我国虽然经过了多年的持续改革，但政企不分的现象仍然存在，并成为导致不良管制的主因。因此，放松管制的改革是国有企业改革乃至整个经济体制改革中的一个方面，管制的放松不能局限于具体的产业、管制机构或管制法规。如夏大慰和史东辉所说，我国政府放松管制并不是如一般理论和国际经验所言的政府直接管制，而是自计划经济沿袭下来的政府对有关产业的计划管理和行政控制。就此而言，所谓政府放松管制，实质上乃是三十多年来我国经济市场化改革进程的自然延续，放松管制必须首先认清其作为深化市场化改革必然举措的根本性质，并将其置于有关产业政府管制改革的战略框架之下。为此，我国政府放松管制的基本思路，应是在以国有企业改革为核心的经济体制改革背景下，从根本上分离政府的政策制定权和国家股份所有权，结合相关制度保障和辅助政策，加强对公共权力的监督和约束，取消制度性壁垒管制，通过税收与社会保障等方式代替政治目标赋予管制。具体来看，可以采取的改革内容包括以下几点。

(1)通过建立完善的国有资产管理机制和公司治理机制，进一步分离政府的政策制定权和国家股份所有权。实践证明，长期政企不分的经营体制导致了效率低下。20世纪90年代以来，政企不分的框架有了较大改变，但政府仍然掌握着对国有企业的人事任免权，并对企业重大经营决策产生着重要影响。只有实现真正的政企分离，企业才能形成市场主体所必需的经营机制，提高政府管制的效率。

(2)规范和清理部分行业主管部门和地方政府的管制规章，建立公开透明的规定和制度，打破部门、地区之间依靠立法制定政策，维护部门利益的行为。目前，在我国经济运行过程中，比较统一开放的全国性市场体系并没有真正形成，而是被各级行政部门和地方政府的“条条”“块块”不同程度分割，企业受到行业主管部门和各个地方政府的双重限制，这些与进入壁垒相关的限制多数是基于管制者自身利益或地方保护主义而设立的，显然不利于企业价值目标的实现。

(3)优化管制操作中的技术环节，达到放松管制的目的。如世界银行2004年的企业经营报告指出，用负收入税取代强制性的最低工资，这种税收将促使人们从事一般性工作以进入劳动力市场，同时减轻了失业保险的负担。放松管制的改革还可以从向未来的企业家提供全部必要的信息开始，这些信息包括企业登记程序的数量和顺序，需要的时间和成本，这将使由于不了解登记程序而浪费的时间减少到最低，而且可以降低贿赂的可能性或者非官方的费用支出。

除此之外，扩大信息技术的使用也可以改进管制。技术的使用可以改善效率、增加信息，同时在最大程度上减少了对企业的制度性壁垒和官僚主义滥用权力的机会。现代化技术使企业不用面对有关官员，政府官员就会失去索取贿赂的机会。

2.激励性管制

激励性管制具有较长的历史，但是经济学中，对于激励性管制理论的研究兴起却并不久远，是在20世纪30年代的事。激励性管制的大规模实践和20世纪70年代兴起的放松管制在时间上几乎一致，而在理论上也有着紧密的联系。多数学者认为，激励性管制和放松管制的出现基于相近的原因，即提高企业效率，并在经济金融化的条件下表现为企业价值最大化目标。如周耀东指出，激励性制度要解决的关键问题是企业的效率，即在许可的管制框架内，不影响普遍服务水平条件下，最大限度提高企业的生产效率。夏大慰等认为，激励性管制是有关国家政府针对政府管制存在的一系列问题所采取的一种较为温和的改革措施，而放松管制则较为激进。

激励性管制适用于存在市场失灵，而传统的管制形式又会导致企业效率低下的领域。在传统管制显露出种种弊端的情况下，放松管制是激励性管制的前提。西方国家迄今在理论模型和实际操作方面均较为成熟的激励性管制措施主要有所谓的特许投标制(franchise bidding)、区域间竞争制度(yardstick competition)和社会契约制度(so-cial contract)。

和几乎所有的政企关系形式一样，中国的激励性管制也有着不同于其他国家的特点，表现在，一方面，西方国家激励性管制主要用于公用事业和自然垄断行业，但中国的管制具有影响性管制的特点，被管制的企业远远超出以上领域，而且大多存在着严重的国家控股和内部人控制等公司治理问题，因此中国的激励性管制可能以不同的形式适用于多数的国家控股企业；另一方面，中国的垄断行业具有“行政垄断”的特征，许多产业在被纳入管制之前还处于规模极小的初始阶段，有的还是在被纳入政府管制之后才逐步兴起和成长起来的，以至于多数受管制产业内的资源配置格局可以说是政府一手安排的结果，各国有企业或是分支机构实质上仍然处于按照行政区划设置的格局。对于这些“行政垄断”行业，应该注重竞争机制的引入，而不能停留在激励工具的设计上。

由于以上原因，我国政府激励性管制应该区分公用事业、非公用事业、行政垄断行业来进行。

(1)对于公用事业，首先，应该改变目前以成

本加成为主的价格管制，建立一个包含完善配套管制工具的激励性管制制度安排体系；其次，激励性行政合同在设计上需要考虑如何将被管制企业的成本相关信息在不同的制度环境中显示出来，防止企业利用信息优势采取对策，产生对策性低效率。

(2)对于非公用事业企业，应从改变政企关系人手，改善国家控股企业的公司治理机制，变影响性管制为规定性管制，明确现行法律没有认定的政企双方权利和义务，利用政企合约强化对企业经理人的激励。对竞争性行业的激励性管制还应该注意，要谨慎使用政府权力，防止激励变成对市场机制和企业经营机制的阻碍。

(3)对于行政垄断行业，对行业内的垄断企业进行分拆重组可能是最简单有效的激励手段，几年前在石油、电信和军工等行业所进行的重组就收到了很好的效果。为了消除垄断行业的非效率性，可以在部分行业采取引入民间投资主体，自由进入竞争性环节的方法。除此之外，还应该寻求一定的权力以否决或者阻止特定代理机构代表垄断利益集团所进行的活动。

在激励性管制中，无论是传递激励性管制信息的行政指导，还是实施激励性管制方法的行政合同，对其制度化的规定都是必要的，这是实现激励性管制目标的保证。

3.市场机制培育

关于政府和市场的关系，存在着两种截然不同的观点。一种观点以弗里德曼、科斯和布坎南等新自由主义者为代表，认为资源的有效配置只能由市场来执行，任何市场以外的力量只能起破坏作用；另一种观点则认为市场和政府之间存在相互依存的关系。20世纪的后四十年，日本、亚洲四小龙和中国在经济上的成功，证明政府的适度参与可以促进市场的发育。

世界银行1997年的年度报告指出，市场需要保证以尽可能低的交易成本顺畅运行机构和准则，那种认为发展战略仅是在政府和市场之间进行选择的思想是不明智的，这两者之间应是紧密相连的。各国需要市场来促进增长，但也需要有能力的政府机构来发展市场，政府行动在为市场奠定机构基础方面具有决定性意义。报告中把政府在市场中的职能划分为两个方面，如图1所示。

从图1中可以看出，政府一方面是作为仲裁者，另一方面是作为参与者，通过培育和发展市场，降低交易成本，在宏观上实现经济发展，在微观上则有利于实现企业价值目标。中国的市场经济建设只有二十多年的时间，市场机制很不成熟，从价值的视角来看，与西方国家相比，其主要问题在于对财产权和经济合同的保护不够，经理人市场、企业产权市场和劳动力市场很不完善，严重影响到企业的价值目标。在这样的条件下，尤其需要政府对市场进行培育，促进各类市场的发展，缩短市场机制完善的时间。

(1)保护财产权。世界银行的报告指明，在大多数国家，政府的干预是过度的，但是也有证据表明，政府在保护财产权方面做的很少。对企业财产权的保护可以直接提升企业价值；而对私人财产权的保护使人们离家寻找工作而不是停留在家守护自己的财产，从而增加就业率。

(2)维护企业信用和经济合同。良好和公开的企业信用能够减少交易中的甄别成本，扩大交易；而经济合同的维护可以使企业经理从耗费时间和资源的经济纠纷和诉讼中解脱出来，增加企业价值。可以考虑利用信息技术的发展普及企业信用信息的登记，使企业方便确认信用记录和识别信贷欺诈。

(3)大力发展与公司治理机制相关的经理人市场和产权市场，健全与企业成本相关的劳动力市场。完善的经理人市场和产权市场可以强化对经理人的激励与约束，减轻企业内部人控制问题。产权市场还可以给政府提供一种管制以外的收益途径，减轻不利于企业价值目标的管制程度。完善的劳动力市场则有利于就业的扩大。世界银行的建议是，实施短期补助规定，在市场需求不足的时候向劳动者提供工作安排，如果雇主在市场淡季不能向劳动者提供充足的收入，政府基金将在此时提供工资费用。

作者：丁增稳

邮政管制失灵改革论文 篇2：

普遍服务理论发展与政府职能转变

【摘要】 本文通过梳理现有的普遍服务理论文献，研究了电信业普遍服务的产生和公共事业普遍服务理论的发展，指出普遍服务理念不仅能够完善我国公共财政职能的定位，而且对于我国政府由管理型政府向服务型政府的转变也具有一定的指导意义。

【关键词】 市场失灵普遍服务公共财政服务型政府

改革开放以来，随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转型，政府职能也悄然发生了变化。作为我国政府干预市场主要工具之一的国家财政也由统收统支财政向公共财政转变，而其中公共财政职能的定位是政府职能转变的关键所在。最早源于电信产业的“普遍服务（Universal service）”一词已经流行到了电力、邮政、供水和民航等行业，在我国也开始出现图书馆、广电系统、公共设施等公共事业部门的普遍服务研究。鉴于普遍服务的公共品属性，普遍服务对于公共财政职能的定位具有重要的意义，其意义也越来越受到学者的广泛关注。目前国内已开始出现社会普遍服务理论的研究，但令人遗憾的是至今关于普遍服务理论的发展尚未有学者进行研究。为深刻把握社会关于普遍服务理论的涵义，本文对普遍服务理论的产生和发展进行梳理，以利于我国社会普遍服务体系的构建和政府职能的转变。

一、普遍服务理论溯源

普遍服务理论最早产生于20世纪初的美国。当时的美国电报电话公司（AT&T）在1893年其电话专利到期以后，面临着众多电话公司的竞争。为积极寻求维持其垄断优势，1907年该公司总裁威尔先生在其公司年报中提出“一个系统、一个政策、普遍服务”的口号作为公司的竞争纲领，凭借自己独有的长途网络抢占本地电话市场，最终垄断了美国的电信产业。当时，威尔所谓的“普遍服务”的含义，还不是现代意义上的普遍服务概念，只是指能够使得所有的电话用户都能连在一起。1913年，美国司法部对AT&T公司提出反垄断诉讼。面对政府的指控，为避免遭受反垄断法的处罚，AT&T公司提出拆分电报公司、允许其他电话公司接入网络和只有在政府允许下才兼并其他公司的调解方案。政府默认了其方案，但要求AT&T公司承担全美电信普遍服务的义务。

20世纪80年代以来，电信业放松规制和引入竞争的改革，促使电信普遍服务得到了世界各国和国际组织的重新定义。美国、法国、英国和澳大利亚等国的《电信法》都规定电信产业要对国内所有公民以可以承担的资费提供有一定质量标准的电信业务。因为市场无法有效提供电信普遍服务，所以需要各国政府介入相关的立法进行监管。电信普遍服务的市场失灵主要源于电信运营商利润最大化原则的经营。为获得更多的利润，电信运营商正常情况下不会主动在成本高的地区以及为低收入消费者提供电信服务，从而导致市场无法有效实现各国电信普遍服务的目标。为了保证所有公民的通信权利，特别是高成本地区和低收入阶层人群的通信权益，政府需要从公共利益的角度出发制定出相关的电信普遍服务政策，以保障全社会公民的福利最大化目标得以实现。所以，世界各国都认为政府对电信普遍服务负有义务和责任，应该用“有形的手”去实施电信普遍服务。

二、公共事业普遍服务理论的发展

公共事业普遍服务是指在一国的领土范围内公用行业组织以居民能够支付得起的价格向社会提供标准相同的产品和服务。近年来，电信普遍服务的理念逐渐被电力、煤气、供水、邮政、医疗、民航和铁路等公共事业借鉴利用，成为各公共事业为客户提供服务的标准。但公共事业涵盖的众多行业因各自的特点不同，所以具体实施普遍服务的标准也并不相同。

邮政行业是以连通全国、覆盖城乡的运递网为依托，属于“投资大、周期长、收效慢”的网络型基础设施行业。《万国邮政公约》规定，邮政的普遍服务要满足本国境内所有居民的基本通信需求。针对国内的邮政业如何实施普遍服务，相关学者也进行了激烈的探讨。刘波（2001）和顾联瑜（2001）主张要强化邮政局的专营地位，通过交叉补贴来实施全国邮政的普遍服务。周其仁（2001）和潘新兴、冯英（2006）指出邮政普遍服务国营不一定比私营公司做的好，如果强化邮政局的专营权通过交叉补贴来提供普遍服务，可能使得人们无法分清邮政局的亏损是来自于普遍服务的实施还是经营效率的低下。潘新兴、冯英（2006）建议国家放开邮政市场，实行政企分开，邮政局作为国家邮政产业的监管机构承担普遍服务的义务，改组国家邮政集团公司参与市场竞争才能保证普遍服务得以有效实施。由此看出，对邮政业普遍服务的争论焦点是如何才能让邮政市场发挥出有效率的运作，为社会提供服务。

电力普遍服务是政府为了缩小贫富差距、实现公平发展目标的一个具体措施，具有鲜明的公共服务性质。罗国亮（2008）认为电力作为居民生活的必需品和电力产业的网络性使其也具有普遍服务性质，所以政府也需对居民的电力需求实施普遍服务。他参照国外有关普遍服务的理论并结合中国的实际情况把电力普遍服务定义为：“以可以普遍接受的价格提供和满足全社会公民的基本生活用电需要。”根据当时的调研结果他把电力普遍服务的最低目标定为：在全国范围内保证每户月均用电10时和保证所有居民用户的供电可靠性和安全性。

廖崟伸（2009）借鉴电信普遍服务的内容分析了航空运输普遍服务在我国的实施情况。他认为航空运输普遍服务具有公共品的属性，应该被看作是公共政策而非私人经济活动，使全国任何地区都能连接到国家航线网络和任何人都能享受到航空运输服务应该是航空运输普遍服务的目标。他提出我国民航业需要通过初期的建网、网络扩张、市场整合阶段、网络完善和服务个性化五个阶段来实施民航运输普遍服务。

苏苗罕（2007）指出能源服务是实现人们住房、饮食、医疗和教育等需求的关键因素，是克服贫困所必不可少的。他参考世界各国能源普遍服务定义“提供价格合理的可靠能源，满足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求”，认为能源普遍服务是“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本能源服务”。

国内外也有学者借鉴电信普遍服务理念对图书馆事业的普遍服务进行了研究。联合国科教文组织（1992）认为：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制。”张雪梅（2007）指出图书馆精神是要消除社会成员因经济、社会地位、生理等方面的因素而在获取图书馆服务方面的不公平性导致的信息鸿沟。普遍服务的精神内涵和“旨在保障社会成员获取信息机会的平等、从信息知识角度维护社会公正与现代图书馆的精神内涵是相通的”。徐引篪（2005）提出图书馆普遍服务的理念，即“任何人在任何地方能够以合理的方式和公平的标准获得图书馆服务”，概括了图书馆普遍服务的必要性和影响图书馆普遍服务的主要因素，并提出在我国推进图书馆普遍服务的政策建议。

总的看来，源于电信产业的普遍服务理念已逐渐开始在公共事业领域推广，这与能源、邮政、航空、供水、图书馆等公共事业的服务设施投资大、网络化和社会公益性的特点是分不开的。公共事业领域普遍服务的推广对于地区经济增长、地区差距的平衡、改善收入分配和提高人民的福利水平能够发挥积极的作用。

三、社会普遍服务理论的萌芽

公共事业虽然因其服务设施投资大、网络化和社会公益性的特点使得普遍服务理念在公共事业领域得以推广，但随着时间的推移，普遍服务涵义也越来越广。普遍服务的提出已经不再局限于某一具体的生产或服务领域，而是一种理念、一项制度、一个系统、一个囊括整个社会及其成员的网络。

许正中等（2006）分析了中国现代化进程中的城市化、市场化、工业化等七个多元复合转型的问题，提出了构建社会普遍服务以防止中国改革误入挫折与断裂的现代化陷阱的构想。其中社会普遍服务包括人文普遍服务和产业普遍服务。人文普遍服务内容包括旨在维护社会成员基本生存权、基础教育权、自由迁徙权、最低生活保障、基础教育保障、住房保障等一系列普惠制度体系，远远大于现在的社会保障体系所涵盖的范围，是一项综合保障制度。产业普遍服务涉及电信、邮政、供水、供电和公共交通等关系国计民生的重要基础产业和公用事业，确保社会成员以承受得起的价格、服务质量和资费一视同仁的享受基础产业或公用事业提供的基本服务。产业普遍服务不仅为国民经济和社会发展提供必需的的生产资料，而且还为人民生活提供不可或缺的生活资料。人文普遍服务是整个社会普遍服务体系架构的基础平台，而产业普遍服务是整个社会普遍服务体系架构的高级层次。

昌忠泽和王俊（2007）认为社会普遍服务的核心要义应该是：“向社会成员提供均等的机会和同质的服务，避免弱势群体边缘化、落后地区边缘化。”他们认为在中国的社会转型过程中，不可避免的会出现失地农民、城市的农民工、下岗失业者等社会弱势群体。群体成员越多，社会活动能量也越大。当他们处于社会结构的边缘时可能会出现所谓结构失衡，从而导致社会动荡。现实中，个人获得工作、基本医疗保健、住房、基础教育等机会的丧失在很大程度上形成了社会对弱势群体的排斥，使得弱势群体“边缘化”，其严重后果将可能会出现现代化进程的断裂。人文普遍服务能够给予和维护弱势群体的基本生存权、发展权、受教育权和迁徙权，防止他们被边缘化。产业普遍服务使所有社会成员都能以承担得起的价格享受电信、邮政、供电、供水和公共设施等基本服务，得到相同的生存和发展的基本平台。构建社会普遍服务体系可以防止我国社会转型过程中可能出现的弱势群体边缘化，以保证我国经济社会持续健康发展。

王俊和昌忠泽（2007）以人类发展指数来分析中国人文普遍服务的发展状况。他们通过实证研究发现，尽管改革开放以来，我国地区经济发展差距不断扩大，但是1990年到2003年的数据表明各省市的人类发展水平差距正在逐渐缩小，说明我国的人文普遍服务在缩小地区发展差距方面发挥了积极的作用。他们进一步的研究还发现教育对人类发展水平的贡献度增大，而公共卫生及与此相关的社会保障却是社会普遍服务的薄弱环节。

四、结语

从现有文献来看，威尔总裁提出的普遍服务概念距今已超过100年，普遍服务理念也由电信业逐渐扩展到电力、煤气、供水、邮政、医疗、民航和铁路等公共事业，近年来也被运用于社会服务领域。现代的社会普遍服务是指国家为了维护全体公民的基本权益、缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使得社会成员无论收入高低，无论居住在本国的任何地方，包括农村地区、边远地区或其他高成本地区等，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。

政府通过社会普遍服务体系建设，能够引导政府职能从管理型向服务型转变，进一步解决经济发展中的问题。随着中国市场化改革的推进，由市场分配资源的比例在上升，而政府分配的资源比例在下降，在有限的公共资源约束下，如何才能更好地为社会大众构建基本的生存发展平台，这对我国公共财政支出的结构优化提出了更高的要求。普遍服务的最初提出是政府基于市场失灵规制垄断企业和保护行业竞争的策略，现在已发展成为政府为保障经济中的个体拥有相同的生存和发展的基本平台，能够有效参与竞争而向社会提供普遍服务的理念。在我国致力于打造服务型政府的今天，政府以普遍服务理念作为公共财政职能的定位，树立政府的普遍服务意识是非常必要的。目前我国的经济结构严重失衡，主要表现在：增长主要来自于政府投资而非国内消费，外需与内需结构失调，城乡和地区发展不平衡，资源环境对增长的约束日益严重等。奥尔森（2000）认为国家权力与私人利益的相互关系决定了一个国家的繁荣程度，市场型政府乃是国家经济发展之根本。一个良好的市场机制本应能够有效地处理好经济发展中的主要问题，而当前的经济结构失衡问题暴露出了我国的社会主义市场机制在配置资源的功能上还存在不少缺陷，这应该与当前我国管理型政府的职能不能有效发挥有一定的关系。所以，我国政府的角色需要从计划经济中的“管理型”政府转型为市场经济中的“服务型”政府，这有赖于政府加强社会普遍服务体系的建设，进一步解决当前社会转型过程暴露出来的诸多民生问题，在社会主义市场经济中创造有效的竞争，促进社会主义市场经济体制的建设，才能保障社会经济的和谐发展。

【参考文献】

[1] 欧阳武：美国的电信管制及其发展[M].中国友谊出版公司，2000.

[2] 李丹：美国电信普遍服务管制的经验及启示[J].广东财经职业学院学报，2008，4（7）.

[3] 匡斌：公共经济视角下的电信普遍服务研究[D].北京邮电大学，2007.

[4] 杨志钢、雷玉琼：公用事业普遍服务简析[J].中国青年政治学院学报，2008（4）.

[5] 刘波：邮政专营并非行业垄断[J].中国邮政，2001（8）.

[6] 顾联瑜：邮政专营权是实现普遍服务的前提[J].中国邮政，2001（4）.

[7] 周其仁：邮政专营无理可言[J].中国改革，2001（8）.

[8] 潘新兴、冯英：我国邮政体制改革和普遍服务的实施[J].经济管理，2006（15）.

[9] 罗国亮：我国电力普遍服务的监管目标、任务及政府职责[J].管理现代化，2008（1）.

[10] 廖崟伸：中国民航普遍服务实施模式初探[J].航空服务，2009（20）.

[11] 苏苗罕：能源普遍服务的法理与制度研究[J].法治研究，2007（10）.

[12] 王俊、昌忠泽：社会普遍服务的建立：来自中国的经验分析[J].经济研究，2007（12）.

[13] 奥尔森：国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化[M].商务印书馆，1993.

（责任编辑：李文斐）

作者：莫亚琳

邮政管制失灵改革论文 篇3：

垄断行业改革中的三大误区

在我国，电信、石化、保险、银行等垄断行业，关系我国经济的实力和国际竞争力，事关广大民众的日常生活，是国民经济的命脉部门和关键部门。随着我国市场化改革的逐步深入及对外开放的进一步扩大，特别是随着2005年我国全面履行入世承诺日期的日益临近，垄断行业的改革引起了越来越多的有识之士乃至普通百姓的热切关注，党的十六大已将之作为新世纪初年推进我国经济体制改革的重要内容。一时间反垄断的探讨成为人们讨论的一大热点。尽管这些讨论不乏真知灼见，但其中不少观点似是而非，不仔细辨析很容易成为阻碍改革深入推进的误区。就笔者所见，这样的误区主要有三个：

误区之一：改革垄断行业就是要革垄断行业的命，彻底取消一切垄断行业

现实生活中，由于对一些垄断行业的性质或特点等不甚了解以及日常接触的垄断行业普遍存在着所提供的产品或服务质量低下、服务态度差、员工工资福利水平畸高等问题，不少人出于“高尚的义愤”，认为垄断行业“腐朽透顶”，必须彻底取消一切垄断行业。我们认为无论竞争还是垄断者有其存在的客观条件，在这些客观条件还没有消失的情况下，企图凭借人为的力量取消它，都不可能取得预期的效果，只能是适得其反。人类经济史反复表明，违反经济规律的结果只有一个那就是遭受规律的惩罚。上面那种取消一切垄断行业的观点是很情绪化的，在理论上是错误的，在实践上是有害的。

从理论上看，首先垄断行业在一定阶段内存在一定的合理性。一是某些行业实行垄断经营是因为有些商品具有特殊性，对国民的身体状况影响很大，放开经营后产品质量监管的难度大、成本高；同时实行垄断经营还可一定程度上满足国家增加财政收入的需要。如食盐的定点生产、烟草的专营等。二是某些行业的部分业务实行垄断经营是出于提高社会资源配置效率的考虑。如电信、电力、铁路、邮政、煤气、自来水等行业都属于网络型产业，具有明显的规模经济和范围经济的特点；同时还必须有一个完整统一的基本网络才能够提供社会化的服务，建设这样的基本网络需要巨额的沉淀投资、回收周期长，在社会需求不足以支撑建设多个基本网络如固定电话网、电力配送网、铁路运输网的情况下，由一个企业垄断基本网络业务可以避免重复建设以及获取规模经济和范围经济效益，从而提高资源的配置效率。三是某些行业垄断经营关系到国家的军事安全或经济安全，如军工行业或造币行业等，其实令不少民众义愤填膺的垄断行业的种种弊病，并不是仅仅由垄断引起的，涉及到垄断企业产权制度、政府监管能力、收入分配制度等方方面面，单凭取消垄断行业并不能取消这些弊病，反而它们会在“竞争行业”中顽强地表现出来。

从实践上看，不少国家迫于民众的压力忽视自然垄断行业的技术特点全面引入市场竞争，结果“种下的是龙种，收获的是跳骚”。一个典型的事例是始于20世纪90年代的美国加州电力改革。决策者的设想是，完全市场化一定会引来许多竞争者参与，增加电力供应并降低电价。这在当时被许多人看作是打破电力垄断、完全放开电力市场的最成功之举。实际结果却是，电力投资回收期太长，又缺乏政府支持，投资者没有兴趣，加州近年内没有开工建设一座大型发电厂，电力供应日趋紧张，为防止整个系统瘫痪，不得不拉闸限电。“市场能解决别人的一切问题，但市场解决不了市场自己的问题”（中国信息报,2001年10月７日）。此外美国在19世纪30年代和70年代之间铁路建设中恶性竞争造成的恶果，我国珠江三角洲1990年机场建设重复投资造成的资源浪费等等也都是前车之鉴。

由此可见，尽管随着技术和社会需求的变化，一些自然垄断行业中的非自然垄断业务逐渐增多，可以在这些环节和部分引入市场竞争，但若要将自然垄断行业中具有自然垄断性质的业务如市话服务、电力传输等也完全推向市场，最终只能是品尝“市场失灵”的苦果。

误区之二：反垄断就是反对大企业

反垄断是推进垄断行业改革的一项重要举措。所谓反垄断并不是一般地反对垄断，主要是要通过一定的政策措施降低垄断对经济运行及消费者利益的危害。国外反垄断的一个常用的做法就是将大的垄断企业拆分成若干个较小的企业以形成有效竞争，美国AT&T、美国微软、日本NTT等都曾遭此“厄运”；我国20世纪90年代以来电信、民航、电力等领域的改革采用的也是拆分的方法。不少人据此认为，反垄断就是反对大企业，一些大企业被拆全是“太大惹的祸”。这种观点是错误的。

其一，大企业与垄断之间并不存在必然联系。按照现代经济学的观点，所谓垄断就是特定经济主体为了特定的目的通过构筑市场壁垒从而对目标市场所做的一种排它性控制的状态（戚聿东，1998）。从这一观点出发我们不难看出，企业大并不一定就要或就能排它性地控制目标市场，企业大只是具备了构筑市场壁垒的条件，大本身并不是市场壁垒。比如美国是实施反垄断最严格的国家，但是它的大企业也最多。用西方可竞争理论术语来讲就是大企业只是具有了垄断的地位，但有垄断地位并不一定有垄断行为和事实，就像一个人拳头举得老高，却不一定真的打你一样。微软被拆分真正原因并不是因为太大，而是滥用了这种“大”，从而限制了竞争，可能给科技进步造成障碍。

其二，我国垄断行业存在的突出问题不在于大而在于由政企不分带来的“半市场、半行政”问题。从市场结构的角度看，我国的垄断行业的确不是存在“一家独大”的局面，而是各个竞争对手的总体实力相差悬殊的状况。前者如电力和铁路行业等，行业主管部门政企不分，统揽全局，竭力阻挡潜在进入者。后者如电信和民航等行业，尽管目前我国电信运营商有近10家，国内民航公司有近20家，但企业实力差别很大，如2000年中国电信在本地电话、长途电话、互连网业条等方面均占全部市场份额的95%以上。这种结构并不是由市场竞争的结果，而是在长期计划经济条件下由政府一手操办形成的。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，由于行业主管部门与垄断行业的企业之间不是政企不分，就是存在千丝万缕的利益联系，垄断行业凭借主管部门的行政力量各自“占山为王”无视消费者的舆论压力提供质次价高的商品或服务，向消费者强行收取“过路费”；构筑“高不可攀”的进入壁垒，排斥潜在竞争者的进入；并借分配制度尚不健全之机将巨额的垄断租金化为部门利益，滋生了若干腐败现象，这才是人们强烈反垄断的真正原因，与企业大的关系不大。爱国的国人谁不希望我们拥有世界一流的、能够赚外国人钱的大电信公司、大银行、大保险公司呢？我们的一些垄断行业改革之所以运用拆分的办法，不是因为企业太大了，如中国所有航空公司仅有534架飞机，仅相当于美国西北航空公司拥有的飞机数。真正的原因在于我国的社会主义市场经济还处在初级阶段，单凭市场的力量难以造就有力的竞争者，需要政府充当“第一推动力”，在垄断行业引入竞争。

其三，我国企业总体上规模偏小。2001年我国500强平均经营收入和资产规模还不足世界500强的这两大指标的2%和1％。20世纪90年代开始，世界范围内的第５次企业兼并浪潮风起云涌，1998年全球企业兼并金额为2300亿美元，1999年为2500亿美元，2001年则超过了3000亿美元，形势逼人。在我国加入WTO及经济全球化潮流势不可挡的大背景下，通过市场的力量形成我国大企业、大集团，以获取规模经济和范围经济效益、优化资源配置，最终提高我国民族产业的国际竞争力，这对提高广大人民的消费水平、维护我国经济安全都具有十分重要的意义，这样的大企业、大集团，人们又怎么会反对呢？谁会因为长虹是中国最大的彩电生产基地，而主张拆分它呢？

误区之三：强化政府管制是反垄断的灵丹妙药

传统经济学认为垄断行业是市场失灵的领域，为了优化社会资源配置及维护广大消费者的福利，必须强化政府对垄断行业的管制。发达国家自20世纪30年代以来很长一段时期内无不对垄断行业实行严格的管制，而广大社会主义国家则直接由政府经营垄断行业。由于上述理论的、历史的原因，加之一些国家在放松管制过程中出现的一些失误，如美国加州电力改革的失败等，于是，随着电信、民航、电力、铁路等新的重组方案的出台，许多人认为反垄断还是离不了强化政府管制，反垄断“一管就灵”。这是一种简单化的认识。理由至少有三：

一从理论上看市场可能失灵，政府管制也可能失灵，垄断行业的一些弊病本身就是管制的结果。一般认为政府管制是对市场失灵的补救措施。但是随着对政府管制研究的逐步深入，越来越多的经济学家如斯蒂格勒、布凯南、莱本斯坦、拉丰等发现由于存在着管制机构与被管制企业之间的信息不对称问题、管制机构相对于上级政府或公众的代理问题、管制机构被利益集团俘获问题、管制机构只有有限承诺能力等原因，以价格和行业准入为主要手段的政府管制制度暴露出了很大严重弊病，（如管制企业普遍存在效率低下、活力不足；政府管制成本及关联费用不断增高，“寻租行为”泛滥；同时政府管制不能适应市场环境的变化，“管制时滞”问题突出等，使得管制的结果与初衷相背离，导致产业效率的低下和社会福利的损失）（李雯，2002），由此他们认为政府管制并不像人们认为的那样好，政府管制也可能失灵。

二从国外的经验看，放松管制是反垄断的一般趋势。上世纪的60年代中期，由于政府管制暴露出了若干的问题，出现了所谓的“管制失灵”；加之技术的进步，垄断行业的某些部门和环节的垄断性质逐步变小，如长途电话业务等，美英等发达国家放松管制的倾向开始显现。美国著名经济学家鲍莫尔在1981年提出了影响深远的可竞争理论，为发达国家放松管制提供了理论依据。美国自1974年，卡恩以“开放天空”著称的放松航空管制的改革启动以来，铁路和货车运输、电信、金融、电力等部门纷纷开始解除自罗斯福新政时代以来形成的“管制下的垄断”体制，按照各行各业的技术特性，引进市场竞争。美国1977年时受管制行业的产值占全部GDP的1/4，1988年时这一比率就降到了6.6%。在新西兰，电信管制机构已被正式撤消，所有电信业的特别问题统统由1986年通过的新西兰《商法》协调，市场上的各种矛盾，由控辩双方面对法院解决。

三从我国的国情看应该根据不同类型的行业垄断选择反垄断的办法，而不能一刀切地搞强化政府管制。从成因上看，行业垄断主要包括四类：一是经济垄断，指优势企业通过竞争打败了市场上所有的竞争者而成为了市场的霸主；二是行政垄断，指政府部门凭借行政权力排斥现实的或潜在的竞争者，保护与自己有密切利益关系的企业的利益；三是自然垄断，指由规模经济、范围经济、巨大的沉淀成本、需要完整的网络等因素形成的垄断；四是国家垄断，指政府对烟草、造币、盐业等国计民生或国家安全具有重大影响的行业由国家以政府企业的形式维持垄断经营。对于上述四类行业垄断，反垄断的出发点和办法是有差异的。对于经济垄断，反垄断的出发点应该是促进有效竞争，主要是通过反不正当竞争法限制企业的价格歧视、强制性交易、价格同盟等垄断行为；对于行政垄断，出发点应该是划清政府与市场的界限，减少对企业经营的干预，主要是要通过政治体制改革、转变政府职能来逐步打破行政垄断，这是我国现阶段反垄断的重中之重（胡鞍钢，2001）；对于自然垄断，出发点是重新审视自然垄断行业，主要是根据市场需求和技术的进步区分自然垄断业务与非自然垄断业务，在从事非自然垄断业务的部门和环节放松管制、引入竞争，在从事自然垄断行业的部门和环节进行管制重塑，由限制性管制变为激励性管制；对于国家垄断，出发点是有效控制烟草、造币、盐业等对国计民生或国家安全具有重大影响的行业，主要是通过设置质量标准、加强对这些企业的监督检查、进行股份制改造等提高这些行业的运营效率。▲

作者：王仕军　华　任　汪　洋