行政执法复议监督论文

[摘要]我国行政执法程序中存在着行政处罚中不移送涉嫌犯罪案件、行政不作为和行政监督渎职等检察监督缺陷。检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、督促行政起诉、督促行政监管等实质是对行政公诉前置行政监督程序的有益尝试。今天小编给大家找来了《行政执法复议监督论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

行政执法复议监督论文 篇1：

监督新举：从17%到51%的背后

“2018年，全县18个涉诉行政机关共46名负责人出庭应诉了52件行政诉讼案件，出庭应诉率由2017年的17%提高至51%。”今年5月，垫江县人大常委会首次听取县政府行政执法监督情况的报告。报告中，出庭应诉率的明显变化引起常委会组成人员的重视，因为这组数据同时也是对《垫江县人大常委会行政执法监督工作监督办法》实施一年以来效果的检视。

先行先试

“通过！”2018年5月25日，垫江县十七届人大常委会第十三次会议通过了《垫江县人大常委会行政执法监督办法》。据悉，该办法是垫江县人大常委会针对政府行政执法监督工作主动行使监督权而制定的。

“亮剑”之举，并非一时兴起。本届以来，该县人大常委会高度重视法治政府建设，制定了《垫江县人大常委会关于推进法治垫江建设的意见》《垫江县人大常委会规范性文件备案审查办法》等，坚持每年听取和审议县政府法治政府建设情况的报告，并开展法治政府建设情况的专题调研。

但是，县政府法治政府建设情况的报告比较宏观，这意味着人大对此项工作的监督在很大程度上浮于表面。该县人大常委会主任易大斌说，在调研中发现，《重庆市行政执法监督条例》出台多年，但相关行政单位对条例的知晓率和熟悉程度较低;多年以来，垫江县行政首长出庭应诉率均在百分之十左右的低位徘徊;更重要的是，群众对执法人员素质、执法程序、执法中适用法律、执法效果等方面的问题亦有所反映。

为此，县人大常委会坚持问题导向，结合调研中发现的县政府行政执法监督工作还存在的责任落实不到位、监督不到位等难点、痛点和问题，在总结法治政府建设经验、充分研究论证后，决定出台《垫江县人大常委会行政执法监督工作监督办法》，加大对县政府履行行政执法监督职责的监督力度，并将此项工作纳入2018年重点工作。

“由于此前我市县级人大出台类似的规定没有先例，因此该办法的起草工作难度很大。”县人大监察法制委主任委员董代红介绍说，为了做好办法的起草工作，该县人大常委会委托西南大学负责起草工作。

2018年3月，该办法的专家意见稿拟定后，县人大常委会多次邀请市人大法制委和常委会法制工委进行指导并提出意见建议，经多次修改，最终形成了办法讨論稿。“市人大常委会鼓励我们先行先试，这给我们的起草工作提振了信心。”董代红表示。

当年3月至5月，县人大常委会又多次召开专题研讨会，召集县监察委、政府法制办、法院、检察院以及县政府相关行政执法机构负责人，对讨论稿进行了反复讨论修改，并及时向市人大常委会备案审查工委沟通汇报。几经修改，最终形成办法草案，直至最终审议通过。

排除争议

该办法从最初酝酿到正式出台，经历了将近一年时间。其间，有鼓励与支持，也遭遇了阻力。

“争议声来源于相关的部门和机构。有人明确反对，说全国没有哪个地方有这样的先例，我们的监督缺乏上位法的依据。即使在办法草案形成后征求意见的讨论过程中，仍有人反对其中的条款。”该县人大常委会副主任余凤曾亲历争论，“如办法规定‘县政府在每年的3月底前，应向县人大常委会提交上一年度开展行政执法监督情况的专项工作报告’，对此，反对的声音是，行政执法监督情况的内容包含在每年的法治政府建设情况的报告中，还要另外提交一个专项工作报告，这是在添麻烦。”

但该县人大常委会认为，行政执法是依法执政建设法治政府、提高执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以贯彻实施的重要保障，政府应当把对行政执法监督的责任负起来。

该改的要改，该坚持的也应坚持。该县人大常委会保持审慎态度，又坚守落实刚性监督的决心，最终使争议声歇，办法在几经周折后正式出台。

该办法全文共9条，主要包括起草依据、指导思想、目标任务等，以人大常委会履行监督权为重点，同时考虑到该县行政执法工作的现状及充分发挥县政府履行行政执法监督职责的作用，在监督主体、监督内容、监督方式上作出了详细规定。

其中，听取和审议县政府关于开展行政执法监督情况的专项工作报告是该办法的亮点。办法明确规定，县政府在每年的3月底前，应向县人大常委会提交上一年度开展行政执法监督情况的专项工作报告，并明确了11个重点报告事项。县人大常委会在听取和审议报告时，可以就群众关心、社会关注的问题提出询问，县政府及相关部门负责人应到会听取意见、作出说明。

此外，该办法还对人大监督政府履行行政执法监督职责的方式进行了详细规定，监督方式包括执法检查、开展专项工作评议、提出质询案等。

该办法的出台引起了巨大反响，被评为“2018年度重庆人大十大新闻事件”。

常态监督

该办法出台后，监督大幕正式拉开。垫江县人大常委会组成调研组，深入县发展改革委、县司法局、县生态环境局、县城乡建设综合执法大队等13个单位以及全县26个乡镇（街道）进行深入调研，同时走访民营企业、行业协会、商会以及人民群众，全面深入了解全县行政执法工作情况及存在的具体问题。

在调研、走访的基础上，调研组还积极拓展渠道，定期向县信访办和县法院收集涉及行政执法方面的信访案件和诉讼案件，从中了解行政执法中的共性问题、行政执法监督工作的短板。据统计，一年来共向县信访办、县法院收集信访、诉讼案件35件，分析、汇总问题5个。

通过广泛深入开展多种形式的监督，县人大常委会以问题整改为重点，开展常态化监督，督促县政府对全县行政机关在行政执法监督工作中存在的问题及时整改。

“接下来，我们还将运用执法检查、专项评议、专题询问等监督方式，进行更加有效的监督，督促政府及其法制部门加大行政执法监督力度，推动各级行政执法机关严格依法执法。”余凤说。

按照办法规定，垫江县政府于今年3月底按时提交了《关于2018年度行政执法监督情况的报告》，就2018年度县政府行政执法监督工作情况、存在的问题和下一步工作打算等，向垫江县人大常委会作了报告。

在5月22日召开的县十七届人大常委会第二十二次會议上，常委会组成人员对县政府的行政执法监督工作情况的报告进行了认真审议。

按照办法第六条规定“县人大常委会在听取和审议报告时，可以就群众关心、社会关注的问题提出询问，县政府及相关部门负责人应到会听取意见、作出说明”，在审议中，常委会组成人员进行了“辣”味十足的询问。

常委会组成人员直接“开炮”：调研中发现，群众反映县城污水处理的问题比较多。因事关整个县城用水安全，县政府此前下了“军令状”，对具体负责人、时间均有详细安排，为何仍有群众表示不满？

到场听取意见的水务局相关负责人回应称，地下水渗漏进污水管道，大大增加了污水处理厂的工作量，尤其到了下雨天，处理难度更大。

其他常委会组成人员追问：到底有没有能力来处理这个问题？

水务局相关负责人思考后回答：能够处理，但是成本要增加，还需要进一步落实责任。

因问题尖锐，现场气氛一度“升温”。但对于老百姓反映强烈、长期得不到解决的问题，人大就应该像这样问清楚、问明白并问出结果。

最后，常委会组成人员建议，政府要增强行政执法刚性，进一步强化监督实效，如在污水处理、违规建筑处理、饮用水安全等老百姓关注的民生问题上，要做到责任明确、措施有效，加大执法问责力度。

效果明显

2018年9月11日，在重庆市第三中级人民法院的一次庭审中，原告垫江县北城廊桥业主委员会因不满行政复议决定，起诉垫江县人民政府。而站在被告席上代表政府进行应诉的，是垫江县人民政府副县长赵元福。

在庭审中，赵元福就案件事实进行了陈述，并发表了法律意见。

经审理，法院认为原告的诉讼理由不成立，对其诉讼请求不予支持。

据了解，赵元福并非办法实施以来，垫江县唯一一个出庭应诉的县政府领导干部。此后不久，垫江县政府副县长郭安华、李小莉等，也作为行政机关负责人出庭应诉，主动配合法院审理案件，化解行政争议。

该办法出台一年来，监督效果十分明显。该县人大常委会在调研中就感受到了其中的变化：县政府更加重视行政执法队伍建设，更加重视行政执法规范化建设，更加注重落实行政执法单位和行政执法人员的责任，更加重视行政执法监督工作，并取得了实实在在的成绩。

如，2018年，全县涉及行政复议的诉讼案件中败诉0件，行政案件评查合格率100%。

在行政机关负责人出庭应诉制度执行方面，也取得了更加明显的效果。全县各行政机关负责人认真落实出庭应诉制度，县政府县长、副县长带头出庭应诉。2018年，全县18个涉诉行政机关共46名负责人出庭应诉了52件行政诉讼案件，出庭应诉率由2017年的17%提高至51%，提高了34个百分点。

该办法的出台及贯彻落实，虽然被认为是“摸着石头过河”的探索之举，但其监督效果却十分明显，这坚定了该县人大及其常委会的信心。

垫江县人大常委会主任易大斌表示，为了将监督工作推向深入，除每年听取政府行政执法监督情况的报告以外，县人大及其常委会还将加大督查力度，在必要时组织人大代表进行视察和评议，并适时引入第三方机构对相关法制部门行政执法监督工作情况开展专项评估。

作者：宋婷婷 汤涛 徐智

行政执法复议监督论文 篇2：

论人民检察院对行政执法的监督

[摘 要]我国行政执法程序中存在着行政处罚中不移送涉嫌犯罪案件、行政不作为和行政监督渎职等检察监督缺陷。检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、督促行政起诉、督促行政监管等实质是对行政公诉前置行政监督程序的有益尝试。人民检察院对行政执法的监督是完善我国行政法制监督制度的客观需要，也是我国宪法对国家法律监督机关的应然性要求，具有打击经济犯罪和预防职务犯罪双重作用。在《行政处罚法》和《行政诉讼法》分别设立刑事审查行政公诉制度是防止违法行政行为发生的法治要求。

[关键词]检察监督；行政执法；行政处罚；行政公诉；行政法制监督

违法行政行为侵害的对象包括两个方面：一是公民合法权益；二是国家利益和社会公共利益。根据我国现行行政法制监督制度的设计，对行政执法行为的监督制约是通过对公民维护个体合法权益的救济程序实现的，国家权力在监督制约侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为发生上有严重缺陷，现实中行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件、行政不作为、行政监管渎职等危害国家利益和社会公共利益行政执法行为大量发生，已经成为一个严峻的法制问题。当行政内部监督和人民法院的司法监督无能为力时，人民检察院应承担对侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为监督制约的职责，我国行政法制监督制度和检察制度的相关设置亟待完善。

一、我国行政执法程序存在的检察监督缺陷

以国家权力监督制约行政执法权力是防止行政执法权力侵害国家利益和社会公共利益的基本要求。当行政执法程序存在国家权力监督制约行政执法权力的缺陷时，行政执法机关滥用行政执法权力、侵害国家利益和社会公共利益的问题必然发生，使之成为一个严重的法制问题。近些年来，检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、督促行政起诉、督促行政监管等维护国家利益和社会公共利益的检察监督实践，反映了我国行政执法程序存在的监督缺陷的检察监督指向。

（一）行政处罚中不移送涉嫌犯罪案件的检察监督问题

行政处罚是我国一项重要的行政执法制度，几乎涉及行政管理各个领域，涉及的经济犯罪占刑事犯罪的比重相当大。由于我国行政处罚程序缺乏必要的国家权力监督制约，加上行政执法机关存在财政“自养”问题，当行政执法人员的利益驱动与行政管理相对人逃避刑罚制裁的利益一致时，行政执法人员以罚代刑、不移送涉嫌犯罪案件就成为比较普遍的牟利手段。

进入21世纪以来，行政处罚中以罚代刑的问题已经引起了中央政府和国家有关机关的高度重视。2001年4月，国务院发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，要求加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。2008年11月，中央政法委员会下发了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制”列入了司法改革任务。十多年来，尽管行政执法与刑事司法衔接工作对于维护市场经济秩序、打击经济犯罪发挥了重要作用，但当前我国行政执法领域“有案不移，以罚代刑”的问题仍然较为突出，特别是由于全国整顿办撤销，目前这项工作缺少主要牵头部门，单靠检察机关推动困难重重[1]。例如，去年10月我国开展了打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动、对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动。但截至2011年2月底，全国各级检察机关通过监督，建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件1263件，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件1351件(包括主动移送)[2]，其中行政执法机关主动移送的涉嫌犯罪案件只有88件，只占行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的6.5％。据最高人民检察院的工作报告称，2008年检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3864件，2010年检察机关督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3448件，行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的问题依然“久治不愈”。而且，由于我国法律并没有规定检察机关监督行政执法的程序，目前检察机关督促行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件都是通过非法制手段进行的，主要取决于检察机关的主动性和行政执法机关的意愿。

根据决策机关的改革意向，今后要把推动信息共享平台建设作为“两法”衔接工作机制改革的一项重要内容，争取有新的突破[3]。实际上，无论是检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件监督采用的审查《行政处罚决定书》副本和查询行政处罚案件等非法制性监督手段，还是今后“信息共享平台”这种比较现代化、科技含量高的监督方式的全面建立，都只是监督方式的选择。作为一个法治国家，即使建立由行政执法机关和法律监督机关介入的“信息共享平台”，也必然涉及监督与被监督的法律关系、权利与义务及责任的设置，如果不在行政处罚程序中明确检察机关的法律监督地位以及检察监督的方式，依然难以保障“信息共享平台”的规范化、常规化及强制力，难以杜绝行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件问题。这是当前行政执法与刑事司法衔接工作改革必须明确的法制问题。

（二）行政不作为和行政监管渎职的检察监督问题

上世纪末，随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉等现象日益突出。一些检察院从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式——督促起诉:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。如浙江省检察机关自2004年实行督促起诉制度以来，办理督促起诉案件1500余件，已为国家挽回国有资产共计约17亿元，其中60%～70%出现在土地出让领域[4]。目前，我国大部分省市、区的检察机关相继开展了这项工作，2011年的最高人民检察院工作报告给予了充分肯定。

2011年2月17日，宁夏回族自治区政府和检察院联合发布了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，明确规定检察院发现行政执法机关对依法应当收缴国库的财产，不履行法定职责或者不正确履行法定职责的，可以向有关行政执法机关发出《督促起诉意见书》[5]。5月8日，中国人民大学法学院的部分学者与检察院有关负责人在中国人民大学座谈研讨，与会法学家对宁夏检察机关的创新和探索给予肯定[6]。宁夏回族自治区政府和检察院的联合发文，开创了政府和检察机关联合发文的先例，使行政执法的检察监督工作具有了普遍意义，有别于历来检察机关与相关政府部门联合发文的选择性做法。

与督促行政起诉应运而生的是检察机关督促行政监管的兴起，创新开展行政执法检察监督工作。2010年3月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”问题，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行了规范，要求对因行政机关不正确履职并导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。截至当年8月，该市检察机关共发出纠正行政违法行为检察建议30份，督促行政执法机关收缴“地沟油”近1000斤，责成搬迁1家严重污染居民饮用水源的企业、促使3家企业完成废水治理整改，对全市无证诊所进行整顿并关闭无证诊所109家，向公安机关移送非法行医案件线索30余起，公安机关立案侦查3件3人[7]。

检察机关督促行政起诉、督促行政监管工作的普遍开展，反映了行政不作为和行政监管渎职行为侵害国家利益和社会公共利益的严重性和检察监督的必要性，其实质是对行政公诉前置行政监督程序的有益尝试：当行政执法机关不履行民事起诉责任，或者对于行政管理相对人侵害“公益”问题不履行行政监管职责时，为检察机关对侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为提请司法审查铺就了一条新的法制之路——行政公诉。

二、人民检察院对行政执法监督的法理基础

中国检察制度应当是应然性与实然性的统一。也就是说，一方面必须符合中国检察制度的本质和规律，必须符合我们设置中国检察制度的价值追求；另一方面，必须符合我国法律监督现实的客观需要与可能。近些年来检察机关对行政执法监督的实践充分证明，检察机关对侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为的监督不是检察机关创新冲动的权力越界，而是完善我国行政法制监督制度的客观需要，同时也是我国宪法对国家法律监督机关的应然性要求和中国检察制度、行政法制监督制度不可或缺的重要内容。

（一）人民检察院对行政执法监督是完善我国行政法制监督制度的客观需要

行政法制监督主体，是根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关[8](P40)。纵观我国现行行政法制监督制度，无论是行政复议、行政诉讼还是国家赔偿，都是通过公民权利启动相关法律程序起到监督制约行政执法权力的作用，其监督的动因在于行政执法行为对公民合法权益实施了侵害。这种监督，其实只是对行政执法机关侵害公民合法权益的一般违法行为进行监督，而对于侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为的监督，由于缺少权力直接制约权力的监督方式，上级行政执法机关和人民法院的监督由于缺少利益主体启动监督程序，因而形成我国现行行政法制监督制度的重大缺陷。

让我们以行政处罚制度为例。如果从形式意义上界定行政处罚，西方一些国家就没有行政处罚制度，或只有少数行政处罚现象，违反法律甚至包括行政规章的制裁都是由法院裁决实施的。从实质意义上界定行政处罚，则可以说世界各国都有行政处罚制度，因为违反行政法的行为原则上都是应受惩罚的行为，只不过施法机关可能是行政机关，也可能是法院。在这方面，日本介于两者之间，行政处罚制度分为行政刑罚和秩序罚两种，其秩序罚只适用于单纯的违反义务的行为，是根据非讼事件程序法由法院科处的。法国的相关情形与此相类似，在很多情况下，当事人不履行行政法上义务时，法律规定刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。中国和西方目前的情况不同，西方的行政处罚从来没有达到我国的程度，刑罚是西方国家制止违法、犯罪的主要手段[9](P16-34)。可见，我国行政处罚制度的设置与其他国家不同，实行的是“执罚一体”的模式，这种执法模式如果没有其他的国家权力介入，仅仅依靠行政管理相对人为维护自身的合法权益进行监督，极易对国家利益和社会公共利益造成损害。当行政管理相对人的经济犯罪行为被行政执法机关以罚代刑时，行政管理相对人化解刑罚风险的趋利性会使以罚代刑演变为终局性的“暗箱操作”。

可以印证的是，现在检察机关对行政执法监督的实践，无论是督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件还是督促行政起诉、督促行政监管，恰恰又都是涉及行政执法机关侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为方面，即检察机关对行政执法监督的实践内容与我国行政法制监督制度存在的缺陷部分是相吻合的，这充分说明检察机关对行政执法的监督具有现实的合理性。

（二）人民检察院对行政执法监督是我国宪法对国家法律监督机关的应然性要求

依照我国《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，检察机关是与审判机关和行政机关并立的国家法律监督机关，其在国家宪政体制中的作用是通过行使检察权保障审判权和行政权的依法行使，维护国家法制的统一，这是检察机关作为行政法制监督主体、有权对各级国家行政机关及其工作人员实施监督的法律根据。

我国检察权与行政权之间监督与被监督的关系使其不可能缺少对方而独立存在。如果行政权缺少了检察权的监督，这既违背权力制衡的一般规律，也必然会导致行政执法权力的滥用。检察权失去了对行政执法监督的宪法价值，检察机关成为名副其实的诉讼监督机关，也必然会影响其国家法律监督机关的宪法地位。应当看到，我国检察机关除了具有其他国家检察机关共同具有在刑事诉讼中防止法官之擅断和警察之恣意的职能外，还具有防止行政执法人员擅断和恣意这一独特的监督职能，这应是我国检察机关的监督特色。

检察权最显著的特点是运用国家权力对遵守和执行法律过程中发生的严重违反法律行为进行检察，或者要求有关机关依法纠正，或者提请有关机关依法惩处[10]。现实中，检察机关督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、督促行政起诉、督促行政监管的实践，反映了检察权作为一种程序性的国家权力可以在法律监督程序不完备的情况下根据宪法对国家法律监督机关的应然性要求监督违法行政行为、追诉经济犯罪行为、维护国家利益和社会公共利益的现实需求。由于我国行政诉讼制度没有设置行政公诉程序，当检察机关督促行政起诉和督促行政监管遭遇行政执法机关的抵制时，检察机关无法对行政执法机关的违法行为提请司法审查，这恰恰说明了我国行政诉讼制度的缺陷。

（三）人民检察院对行政执法监督具有打击经济犯罪和预防职务犯罪双重作用

在我国经济转型时期，破坏社会主义经济秩序的经济犯罪急剧增加。自1998年以来，中国经济犯罪的总量持续居高不下，立案数量从1998年的5.2万起增长到2001年的8.5万起，年均增长20%左右，远远高于普通刑事案件的增长速度[11]。作为追诉经济犯罪重要渠道的行政处罚程序却没有设置基本的权力监督制度，行政执法机关违背刑事法律，滥用行政处罚权，以罚代刑行大大降低了经济犯罪行为的刑罚风险，加剧了经济犯罪的增长，这是我们不能忽视的严峻的法制问题。我国刑诉法规定检察机关承担刑事诉讼监督的职能，保障已然的刑事犯罪案件进入刑事诉讼程序，使犯罪行为人受到刑事追究，这是刑事诉讼监督的应有之意。而检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督，同样具有保障刑事诉讼追诉犯罪、维护社会主义经济秩序的作用，与刑事诉讼监督同样是必不可少的重要监督程序。

我国《刑法》第402条专门规定了行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件罪，检察机关对行政机关不移送涉嫌犯罪案件的监督可以直接干预行政执法人员徇私舞弊犯罪行为的发生。我国《行政处罚法》和《刑法》还规定，行政执法人员索贿受贿，私分罚没款以及行政执法人员滥用职权、玩忽职守行为涉嫌犯罪的应受刑事追究，这些职务犯罪与行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件和行政不作为、行政监管渎职有着密切的联系。检察机关对行政执法的监督，除了具有畅通刑事追诉渠道、严惩经济犯罪的作用，还具有预防行政执法人员职务犯罪的重要作用。

三、对检察机关一般监督权问题的重新审视

（一）人民检察院对行政执法监督的障碍

论及人民检察院对行政执法的监督，不得不提及检察机关的一般监督权问题。检察机关应否对一般的(即不涉嫌犯罪的)行政执法活动进行法律监督，这是我国检察制度和检察学发展史上的一个敏感问题(即所谓一般监督权的问题)[12]。相关部门的负责人最近明确表示，对一切行政行为实行一般监督既做不到，又实现不了，也于法无据[13]。

“一般监督”是从苏联翻译过来的一个法律名词。在苏联指检察机关的一项职权，同时又是一种检察活动的方法。在我国新民主主义革命时期的农村革命根据地的立法中，检察机关就有一般监督的职权，但当时没有使用一般监督概念。新中国成立后，我国开始在检察工作和法学研究中使用一般监督概念，指的是检察机关对有关国家机关违反法律的行政决定和措施以及对国家工作人员的违法行为实行的检察监督活动[14](P189)。我国在建国初借鉴苏联的做法，设立了检察机关的一般监督权，但在1957年反“右”扩大化运动中检察机关的法律监督权特别是一般监督权受到质疑甚至批判。当时，尽管宪法和法律没有修改，但刘少奇、彭真等人都明确反对检察机关享有一般监督权，要检察机关不应对行政执法进行法律监督，彭真是1979年人民检察院组织法和1982年宪法起草工作的主要领导人。主要受上述影响，在改革开放以来的国家立法中，都没有确认检察机关的一般监督权，包括对行政执法活动和行政处罚的法律监督权等[12]。如此也就不难解释行政执法与刑事司法衔接工作十年难磨一剑的症结，不难理解为什么行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件成了我国一个“久治不愈”的法制问题。

行政执法与刑事司法衔接，行政执法机关是移送方，公安机关是接受方，按理属于行政执法机关和公安机关两家的工作内容，现在需要检察机关介入，实质就是需要加强检察机关对双方的监督。当然，在行政执法与刑事司法衔接工作上，我们一直以来也强调行政执法机关要接受人民检察院的依法监督，但这个“依法监督”指的是检察机关依据《刑事诉讼法》对行政执法人员相关职务犯罪的侦查活动，检察机关实际上并没有相关法律程序可以依照，难以对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的行为进行监督。譬如，按照国务院以及检察机关与相关部门联合签发的有关文件规定，检察机关只是对行政执法机关已经移送公安机关的涉嫌犯罪案件的抄送材料进行审查，而没有规定检察机关对行政执法机关没有移送的涉嫌犯罪案件的材料进行审查，这就造成了在实际工作中地方检察机关为了取得监督实效纷纷到行政执法机关上门监督、审查行政执法机关没有移送公安机关的行政处罚案件材料的现象。尽管十多年来行政执法与刑事司法衔接工作的成绩主要是通过地方检察机关采取这种非法制手段取得的，而且实践也证明这是最为有效可行的监督方法，但由于检察机关的一般监督权问题是个“敏感”、“既定”问题，决策机关也不会通过立法给检察机关一个行政执法监督的法律名分。

（二）对检察机关一般监督权问题的辩证分析

上世纪五十年代，我国正处于法制建设初期，检察机关的“一般监督”工作尽管体现了法律监督理论的科学性，但其具体法制路径是非常模糊的。如1954年宪法第81条规定：中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权，但由于并没有相关法律程序规定具体的监督路径，当时检察机关对国家机关违法行为的建议权和抗议权处于一种无所不包却无从下手的困境。所以，在当时的历史条件下，反对检察机关享有一般监督权具有一定的合理性。特别是在1979年，我国正处于百废待兴时期，一个国家才几部法律，连行政执法都无从谈起，又何谈行政执法的检察监督问题。

但应当看到，当时反对检察机关享有一般监督权并没有科学的理论依据，仅仅是一种现实的合理性。从当时的社会背景和监督内容来说，“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理”[15]。这是符合当时的监督逻辑的，因为当时对国家机关和国家工作人员的监督主要是对贪污受贿等渎职违法犯罪方面的事后监督，“监督”与“查处”的功能处于重合状态。查处国家机关和国家工作人员的贪污受贿等渎职行为，从责任层面上说是刑事责任和党纪政纪责任两个方面，分别由检察机关和纪检监察机关查处，已经实现完善的责任追究机制即所谓监督机制。但是，这种监督分工，由于是基于对国家机关和国家工作人员已经发生的职务违法犯罪案件查处的分工，而不是对国家机关和国家工作人员行政行为监督机制的科学设置，并不具有现代法律监督要义的监察、制控和督导作用，随着社会的发展，这种简单的事后监督方式已经远远不适应当前行政执法权力扩张的现实。

我国的经济转型是从上世纪九十年代开始的。我国的行政处罚法是在1996年颁布的，我国的行政执法体系也是随着改革开放才逐步建立起来的。我们不能苛求当时的人们具有今天经济发展和法制发展的预见性，更不能机械地认为人的思想观念是一成不变的，当时的人们反对检察机关享有一般监督权，并不意味今天他们依然会反对。而且，目前检察机关对行政执法监督的实践反映了行政执法程序的监督缺陷，具有明确的程序性方向，是行政执法程序科学设置必须完善的基本问题，这也是与建国初期检察机关的一般监督权的笼统、模糊大不相同的地方。在我国经济建设和法制建设飞速发展的今天，检察机关的一般监督权问题不应再成为敏感问题，更不能抱残守缺、设置为理论研究的禁区。当行政执法检察监督的严峻现实再次不可避免地重现在我们面前时，其潜在的规律性正是需要我们去揭示、把握的法制发展脉络。

四、人民检察院对行政执法监督的法律程序设置

法律监督是法运行不可或缺的构成性机制。立法是创造法运行前提的机制，执法、司法、守法是法以不同方式操作实施的机制，法律监督则是使法的生成和实现不偏离预期目标的预防、控制和纠正机制[16](P287)。人民检察院对行政执法的监督，并不参与行政执法权的配置，检察机关坚持无违法不干预的原则，事后监督可以及时防止行政执法权的滥用，符合检察权程序性、非终局性的特点。在相关法律程序中设置检察机关预防、控制和纠正行政执法机关侵害国家利益和社会公共利益行政执法行为的程序，以启动诉讼程序由人民法院对涉嫌经济犯罪行为和违法行政行为进行裁判，实现人民检察院对行政执法行为的监督制约作用，是保障行政执法权力依法行使不可或缺的法律监督机制。

（一）在《行政处罚法》中设立刑事审查制度

行政处罚权是一项重要的国家行政制裁权力，不但涉及对行政违法行为的处罚，也涉及对行政犯罪行为的追诉，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点，是打击经济犯罪行为的重要行政法律程序。根据十多年来行政执法与刑事司法衔接工作的经验，检察机关对行政处罚案件的《行政处罚决定书》副本实行刑事审查，是最为有效可行的防止行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督方式。这种监督方式简单易行，成本小，监督内容明确，监督效果明显，不会干预、不违背刑事法律的行政处罚裁量行为。至于是采取文书备案审查，还是网络“信息共享平台”的监督方式，各地可根据经济情况而定。

为此，建议在《行政处罚法》中确立人民检察院对行政处罚案件实行刑事法律监督的基本原则，设置检察机关对行政执法机关所查处案件的《行政处罚决定书》实行备案审查或定期审查的刑事审查机制，赋予检察机关审查权、调卷权和纠正违法权，以保障行政处罚权对刑事法律的遵守。备案审查主要针对依法具有行政处罚权且与社会主义市场经济秩序、社会管理秩序紧密相关的行政执法机关，对其查处案件所作的行政处罚决定就被处罚行为有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查，确定是否应移送侦查机关立案侦查。其他依法授权的具有管理公共事务职能，在法定授权范围内实施行政处罚的组织，可采用定期审查的方式进行。具体操作是，实行备案审查的行政执法机关，应该在案件作出行政处罚决定的同时，将《行政处罚决定书》的副本报送检察机关备案审查，检察机关通过审查《行政处罚决定书》副本，认为被处罚行为涉嫌犯罪而行政执法机关没有将案件移送侦查机关的，可以要求行政执法机关说明不移送的理由，或者调卷审查。检察机关认为理由不成立的，应出具移送案件通知书，按照案件管辖范围，或自行立案侦查，或由行政执法机关移送公安机关立案侦查，启动刑事诉讼程序。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的，或涉及其他职务犯罪的，检察机关可以直接依照刑事诉讼程序进行初查，确定是否对不移送案件的行为或其他职务犯罪行为立案侦查。对行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件的一般违法行为，检察机关可以建议行政监察机关给予行政处分。

（二）在《行政诉讼法》中设立行政公诉制度

在我国，行政管理相对人侵害国家利益和社会公共利益的问题属于行政处罚的范畴，行政行为侵害国家利益和社会公共利益的问题属于行政法制监督范畴。当对侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为的司法监督缺乏启动行政诉讼程序利益主体的时候，检察机关作为行政法制监督主体，责无旁贷地应当承担对涉及侵害国家利益和社会公共利益的行政执法行为提请司法审查的责任，这是我国行政诉讼制度有待完善的内容。

行政公诉是指人民检察院依据行政法制监督职能，对行政执法机关在行政管理中违反国家法律规定的侵害国家利益和社会公共利益的行政行为，提请人民法院进行合法性审查并作出裁判的诉讼活动。法律应赋予检察机关对违法行政行为的调查权、干预权和公诉权。（1）对行政管理相对人有侵害国家利益和社会公共利益的事实，而行政执法机关不存在违法行为的，如违法许可，或不作为的，检察机关应向有关行政执法机关提出监管建议。行政执法机关不采纳检察机关的意见，不作任何处理的，检察机关可就此提起行政公诉，并向行政监察机关提出检察建议。（2）对行政管理相对人侵害国家利益和社会公共利益的事实和行政执法机关的违法行为有关联的，如违法许可、不作为的，或行政行为直接侵害国家利益和社会公共利益的，检察机关应当制作纠正违法通知书（包括督促行政执法机关提起民事诉讼，追回国有资产），通知行政执法机关和抄送行政监察机关。行政执法机关不予纠正及无正当理由的，检察机关可对此提起行政公诉。

行政公诉的意义是通过检察监督保障行政执法权的依法行使，维护国家利益和社会公共利益。检察机关是以国家公诉人的身份向人民法院提起行政公诉，其举证责任在检察机关，法律应赋予检察机关对有关行政执法机关、企业、单位调查取证的权力。由于侵害国家利益和社会公共利益的违法行为大多数可以通过督促行政起诉和督促行政监管予以纠正，没有必要提起行政公诉，所以除了在《行政诉讼法》设置行政公诉程序之外，还必须在相关行政程序法中明确检察监督原则，使检察机关的督促行政起诉和督促行政监管有法可依。

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责任编辑：陈文杰

收稿日期：2012-01-10

作者简介：唐光诚（1957－），男，江西龙南人，江西省赣州市人民检察院高级检察官；江西赣州 341000

作者：唐光诚

行政执法复议监督论文 篇3：

行政执法检察监督机制的若干问题

摘　要：行政权在保障国家社会稳定、维护经济秩序方面意义重大，但行政权力机关在行使这些管理职权时需要不断地扩大权力，进而蚕食其他国家权力，影响国家社会建设的和谐稳定，而对行政权力机关的行政执法行为缺乏有效的制约与监督是比较重要的原因。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，当然地负有对行政机关行政执法行为的监督权，从而有效地维护社会经济秩序。

关键词：行政执法；检察监督；检察建议；行政公益诉讼

行政执法是指行政机关为了实现行政目的，在行政管理过程中，所进行的适用法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的一切活动。它既包括行政机关制定规范性文件的抽象行政行为，也包括行政机关将法律、法规、规章及其他有普遍约束力的规范性文件适用于具体人或具体事的行政处理行为，还包括行政机关裁决行政、民事争议的行政司法行为，范围相当广泛。行政机关的权力实现行为即行政执法行为与普通老百姓的日常生活息息相关，所以目前行政权力的不正当扩张亟待遏制，行政执法行为亟待规范。

一、检察机关行政执法行为监督的正当性与优越性

（一）监督的正当性

从我国目前现有的法律规定来看：

1.《宪法》第129条明确检察机关是国家法律监督机关，其对行政机关的行政执法行为实施法律监督实为其监督的应有之义。

2.《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定，人民检察院通过查处行政执法工作人员渎职、侵权犯罪而对违法行政行为进行监督。

3.《行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动的方式。

4.2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督。

5.《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定，人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正。

6.全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”劳动教养制度被认为是一种行政处罚，劳动教养机关也属于行政机关，因此对劳动教养机关的监督应是一种对行政执法行为的监督。目前虽然欠缺的是一项更直接、更明确的关于确立检察机关对于行政执法行为进行的监督的立法，但以上这些符合目前法治环境的规定均表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。

（二）监督的优越性

检察机关作为行政执法行为的监督机关的监督机制具有其他监督机制所不具备的监督优越性。目前对行政权力的监督方式主要是权力机关的监督、行政机关的自我监督、司法机关的监督和社会舆论的监督。权力机关对行政机关的监督具有宏观性和广泛性，同时其除了监督行政机关以外，还要监督其他国家机关，因而缺乏针对性；行政机关的内部监督如行政复议也存在着自我约束的力量有限，如行政监察、权利的权能分离、垂直管理、“收支两条线”等问题，很难触及根本和要害。内部监督方式中的行政复议以及审计也是如此，行政机关既是运动员又是裁判，很难做到对自身的监督不偏私。司法机关对行政机关的主要监督方式是行政诉讼，这种方式具有时间长、见效慢的特点，行政管理相对人对于裁判结果鲜有满意的。舆论监督由于缺乏强制力的保证，充其量也只是一种软性的监督，行政机关往往会采取拖延或者其他手段以抵消舆论压力。一言以蔽之，检察权对行政权监督是一种对等力量的外部监督，对行政权的不正当干预具有较强的抵抗能力，同时也具有一定的强制力与针对性，在理论上这种监督方式应较其他监督方式具有不可比拟的优越性。

二、行政执法检察监督制度的构建

（一）在立法上进一步确立行政执法检察监督

现有的关于行政执法检察监督的立法，对于位阶高的法律规定得过于粗略，其他一些法律性文件位阶较低，行政机关对于位阶较低的法律采取忽略的态度，具体而言即对行政执法活动进行监督除宪法原则规定的检察监督权和其他法律规定的检察机关的自侦部门享有对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员可进行立案侦查等刑事法律监督手段外，对采取刑事监督之外的其他监督手段法律规定缺失。因此对行政执法监督的立法趋势应该是在原有立法的基础上更加明确化、更加精细化，明确行政执法检察监督的范围，确立检察建议效力、民事行政公诉权，使得行政执法检察监督得到切实的法律保障。

（二）设立专门的业务部门实施行政执法检察监督

由于行政执法检察监督具有专业性与针对性，而原有检察机关的内设部门中负责此项业务的有反渎职侵权、民事行政检察、控告申诉等不同的部门，这些科室原已负担一定的检察职能，搞行政执法监督成了兼职，另外由于行政执法检察监督本身对于办案人员的专业素质要求很高，临时、兼职性质已经很难适应对行政执法行为实施检察监督的办案需求，因此有必要在检察机关内部专设部门来负责这项工作。一些地方对于这方面有过有益的尝试，如2006年9月河南省邓州市检察院在报请邓州市人大及邓州市委批准后成立了“邓州市人民检察院行政执法监督办公室”，明确该办公室的主要职责范围是：依法受理和查处人民群众和国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织控告、检举的行政执法违法案件；依法受理和初步审查行政执法人员职务犯罪案件；协调行政和刑事执法的衔接工作；积极做好行政执法人员职务犯罪预防工作；做好国家权力机关、领导机关批转和交办的其他工作。该做法尤为值得肯定，但在这之后关于设立专门机构或办事部门从事行政执法监督的做法似乎戛然而止，关于行政执法检察监督的探索止步不前。

（三）实施监督的方式

1.检察建议。检察机关即人民检察是宪法规定的国家法律监督机关，有提出检察建议的权利，检察建议作为检察监督的方式有法律支持。但是，目前法律对检察建议的具体应用及其效力的规定比较模糊甚至空缺。由于缺乏刚性，在实践中检察机关发出检察建议后，受监督单位的态度不积极、表面应付不落实，使得检察建议不能产生实际的效果。因此，应当在立法上赋予检察建议执行效力一定的刚性，特别是被建议单位回复的效力和启动审查的程序效力。

2.行政公益诉讼。当前我国提起行政诉讼的原告资格仅局限于认为受到具体行政行为侵犯合法权益的公民、法人或者其他组织。当行政行为侵害国家和公共利益时，行政诉讼作为一种救济方式，对此难有作为。因此，为遏制日趋严重的公共利益损害及行政权的滥用，就应当赋予检察机关提起公益行政诉讼权。“现在人们头脑中‘起诉权’这个概念的应用范围要比以前广得多了，它可以适用于任何一个不是由于好事，而且代表一般公众利益来法院起诉的人”为此，建议修改人民检察院组织法与行政诉讼法，确立检察行政公诉权。这样，使检察权与审判权相结合以制约行政权，符合效率原则。当然，确立这一制度并非首创，而是有很多立法案例可以借鉴，如法国、德国、英美、韩国等国都是有例可循的。行政公益诉讼权如能被确立那将是具有历史性的时刻，将意味着检察机关可直接对行政执法行为进行司法干预，切实保护国家和社会的利益。

三、行政执法行为检察监督范围

具体而言，如检察机关开展行政执法行为检察监督，势必涉及维护消费者权益、土地管理、税收、国有资产管理等，包括这些，而不限于此，由于行政行为数量非常庞杂，对任何行政行为进行全程监督显然是不现实的。监督范围过大影响效率，监督范围过小，检察监督会失效。检察监督的范围应符合效率与比例原则，作为一种权力，检察权应保持必要的谦抑和克制。这种谦抑和克制表现在其对行政监督的范围和手段的限定上。法律监督是检察机关依据法律的授权，运用法律规定的手段，对法律实施情况进行的具有法律效力的监督。法律监督权源自国家权力机关即人民代表大会的授权，监督范围、手段、程序、效力均需有法律明确的规定。理论上行政机关作为法律的执行机关，其实施的所有行政行为都需纳入监督的范围。但除了检察机关的法律监督外，还有人大监督、司法监督、舆论监督。它们在对行政权的监督中都发挥着重要作用，所以检察机关不需要监督所有的行政行为。因此，有学者建议监督的范围应当仅限于国家利益和社会公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为和不作为案件；造成环境严重污染的行政作为和不作为案件；破坏自然资源的行政作为和不作为案件。笔者对此比较赞同。

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（责任编辑：陈丽敏）

作者：林灵芝