摘要：目前在我国，由于行政復议和应诉案件积压、复议程序过于封闭、复议资源配置不足以及行政复议中止审批权主体模糊等原因，导致行政复议中止的“兜底条款”被反复适用，以致出现行政复议中止程序滥用的现象。今天小编为大家推荐《行政复议渠道研究论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。
行政复议渠道研究论文 篇1：
浅析我国行政复议制度的发展与完善
摘 要：行政复议是一项解决行政纠纷的重要法律制度，在世界各国法律体系中占据着举足轻重的地位，行政复议制度在我国法律体系中亦是不可或缺的。从行政复议制度的初步建立至今，它在取得巨大成效的同时也存在着许多未尽人意的问题，致使其社会公信力和民众认同感逐年下降，行政复议工作陷入困境。对此，有必要就现行复议制度所出现的问题进行剖析并提出解决之道。
关键词：行政复议； 行政救济； 行政监督； 行政复议委员会
一、行政复议概述
（一）、行政复议的概念
行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为行政机关的上一级行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查并作出复议决定的活动①。
（二）、行政复议的性质
从形式上看，行政复议就是行政机关作为纠纷或争议双方的居中裁判者，依法判定是非。行政复议的范围、管辖和复议程序等都具有司法性的特征。
但是，从根本上看，行政复议属于行政救济制度的范畴，行政复议本质上是一种行政行为，尽管其内部部分程序体现出一定的司法性，但是这不应该成为动摇其行政性根基的因素。只有明確了其行政行为的性质，才能准确的用行政法原理剖析我国目前的行政复议制度，才能更精确的把握行政复议制度所存在的缺陷。
行政复议是行政行为。首先，行政复议的起因是行政争议，即行政法律关系一方主体因认为行政行为侵犯其合法权益而向有关机关提起审查的请求.其次，行政复议的对象是行政主体的具体行政行为。再次，行政复议的主管机关是行政机关。按照我国法律规定，行政复议机关一般是作出具体行政行为的上级机关，属于我国行政机关的范畴。再次，行政复议的基础是行政主体上下级之间的权力监督或者领导关系。事实上，行政复议制度是一种行政主体内部纠错机制。最后，行政复议的行政性还体现在行政复议决定的非终局性上。行政相对人对于行政复议的决定不服可以向人民法院提起诉讼，这体现了行政复议决定的非终局性，而司法所具有的特殊的性质使得司法裁决是终局性的。因此，行政复议本质上是一种行政行为。
二、我国行政复议制度的现状
行政复议机构在我国是一个不具有独立法律地位的、直接受到本级行政复议机关领导和影响的机构，行政复议机构没有独立的法律地位，不享有以自己的名义作出相应行政行为的权力。因此其作出的行政复议决定的权威性和公正性便会受到置疑。
目前，我国行政复议制度的以下几个问题引起了人们的广泛关注：
（一）、复议机构独立性不强，容易被上级机关操控，以至于复议决定受到质疑，公信力降低。
（二）、效率低下，受行政行为影响审批程序过多。高维持率使行政复议的作用没有得到有效发挥。目前，行政复议案件大部分都是维持原来具体行政行为的决定。
（三）、受案范围过窄，审计行为、行政合同以及行政机关内部的一些奖惩、任免行为都不属于行政复议受案的范围。
（四）、行政复议机构和行政机构工作人员基本上不为其消极行为承担责任，以至于机构间相互推诿、应付了事的现象屡见不鲜，行政相对人的权益得不到保障。
（五）、审查方式过于单一，虽然保障了行政效率，但却无法并保证行政复议的公正性和行政相对人的权益。
因此，改革我国行政复议制度刻不容缓。
三、完善我国行政复议制度的几点建议
（一）设置多元的审查方式
要改变我国目前行政复议机构以书面审理为主的原则，确立以直接言词审理为主，书面审理为辅的多元的审查方式。
我国行政复议目前实行书面审理制度，复议机关在审理复议案件时主要依据书面材料进行，不进行公开庭审。虽然我国也规定了申请人提出要求或者复议机关认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人的第三人的意见，不排除复议机关进行必要的调查取证，听取专家意见。但是，对调查和证据制度的规定没有细化，实际上，主要是以书面审查为主、口头审查为例外。这样虽然保证了行政复议的高效率，但是却无法保障行政复议的公正性，剥夺了行政相对人申辩和陈述的机会。这样不仅不利于复议工作人员全面、客观的了解争议事实，反而会给行政相对人造成一种暗箱操作的印象，增加了行政相对人对复议的抵触，减低了复议的公信力。应当给予当事人充分的说理机会和当面辩护的机会。
因此，我们应该建立多元审查方式，如辩论方式、听证方式，根据案情的具体情况适用不同的审查方式。多元审查方式既能保证行政复议的高效率低成本，又保障了其公正性，保障了行政相对人的权益。另外，复议过程必须公开透明，有利于加强公众对复议过程的监督，增强复议结果的公正性和可接受性。
（二）完善行政复议的程序问题
首先，取消行政复议的终局裁决，确立司法终局制度。
我国目前对部分复议案件适用行政复议终局裁决，即以行政复议决定为终局决定，公民、法人或者其他组织只能申请复议，不能提起行政诉讼，且行政复议决定产生最终的法律效力。司法诉讼是最终救济，任何行政行为都应接受司法审查。我国应在立法上逐步取消行政复议终局裁决的适用，为当事人提供多种合理、公正的渠道。通过确立司法终局制度，可以充分保护行政相对人的合法权益，维护社会的稳定性。行政相对人对于行政复议的决定不服可以向人民法院提起诉讼，这体现了行政复议决定的非终局性，而司法所具有的特殊的性质使得司法裁决是终局性的②。
其次，取消复议前置，确立当事人选择制度
复议前置，又称复议前行，是行政复议与行政诉讼的衔接方式之一，是指在法定情形下，行政复议是行政诉讼的必经程序。公民、法人或其它组织不服行政机关的具体行政行为，必须先向行政机关申请复议，如不服复议决定，再行起诉，未经复议不得起诉。行政复议制度本质上是为了保护公民权益，但是复议前置制度却有可能造成行政纠纷拖延的现象，给行政相对人造成更大的损失。因此，本着保护公民权益的目的，应当尊重当事人的自由选择，不能规定强行适用复议前置的强行，给予当事人自由选择适用行政复议或是行政诉讼的权利。
再次，完善行政复议的监督机制。将行政复议的工作成果与工作人员工资、升职相挂钩，完善责任追究机制。我国可建立专门的监察部门对行政复议进行监督，以防止行政复议权利的滥用，侵犯公民权利的情形的发生。
最后，应将公众参与引入行政复议程序，提高相对人的知情权和参与度。行政机关应充分听取双方当事人的意见。
（三）、完善行政复议的范围
行政复议的范围，是指行政相对人可以依法向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。行政复议范围的宽窄直接影响相对人权益的保障范围。
首先，逐步扩大抽象行政行为的复议范围。对抽象的行政行为，只有少量的情形才能在当事人申请附带审查时纳入到审查的范围。要将行政复议法中的受案范围扩大到行政机关所有可能侵害相对人合法权益的行政行为。抽象行政行为适用范围广，涉及对象多，将抽象行政行为纳入行政复议范围，可以加强公众对行政抽象行为的监督，有利于保护社会公共利益，有利于在源头上纠正不合理行为。
其次，将行政机关的内部行政行为纳入行政复议的范围。大量的内部行政行为包括对公务员的行政处分和人事处分等， 还有行政合同、行政指导等，都不能纳入行政复议的申请范围。将行政机关的内部行为排除在行政复议之外，有悖于公平正义原则，严重与社会脱节。例如，第八条规定："不服行政机关作出的行政处分或者其它人事决定的，依照有关法律、行政法规的規定提出申诉。"本条明确将内部行政行为排除于行政复议之外，笔者认为缺乏合理性，不利于对公务员的救济，为了更好的保护公务员的权利，给予其救济，应当将内部行政行为纳入行政复议范围。
再次，将行政机关普遍的不作为的具体行政行为纳入到复议范围中，完善复议机关不作为的监督制度，加大对行政不作为纠纷的救济力度。应明确复议机关的不作为行为给行政相对人带来的损害的赔偿问题，以及直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任问题。
最后，取消行政复议范围的列举性规范，采用反列举式明确不能申请复议的各种情形，除此之外的情形都属于复议的范围之中。《行政复议法》对行政机关受案范围是采用的列举法，将具体的行政行为共13种情形列入申请行政复议对象，包括3种不予受理的情形。但是反列举法更有利于保护行政当事人的合法权益，可以更好的与时俱进。要取消列举这种方式，以免挂一漏万的情况发生，使得一些本可以纳入复议申请受理的案件无法落实。
（四）、设置独立的行政复议机关，如专门的行政复议委员会
我国目前承担行政复议职责的通常是各级政府及其组成部门的内设法制机构，隶属于各级政府及其职能部门，没有统一的行政复议机构体系，不利于公正独立的进行行政复议。支持设置独立机构者认为，行政复议制度是一种争讼制度，复议机关以"裁判者"身份解决纠纷，而裁判者所应具备的良好品质就是公正，公正最基本的要求便是裁判者的独立性，只有设置独立的复议机构才能确保行政复议的独立性和公正性，复议制度才能发挥其应有的作用③。
设立复议委员会可以增强复议的专业性和独立性，有助于有效的解决行政争议，有助于提高行政复议的社会认同度。设置专门的行政委员会需要确保组成人员的专业性和独立性。专业性是指委员会组成人员必须必备相应的专业知识和法律知识，具备对行政纠纷进行专业判断的基本素质。独立性是指复议委员会在机构设置上独立以及法律地位上独立。应该在县级以上政府设立独立的行政复议机关，作为与政府职能部门相并列的行政机关之一，并且赋予行政复议机关独立的法律地位，以确保其复议的权威性和公正性。可以考虑在县级以上政府设置专门复议机构，同时加强对复议人员的专业培训和管理。近年来，以行政复议委员会体制机制创新为引领，以实地调查、公开听证、调解和解、督促整改等方式为依托，以整合资源、配置力量为保障，行政复议制度不断完善，发挥着越来越重要的作用。
四、结语
我国正处于社会大改革大发展的转型时期，各种利益之间对立和摩擦不可避免，这对于政府依法行政水平是一个检验，更是一个挑战。设立独立的行政复议机关，提高行政复议工作的质量和效率，提高行政复议的公正性、科学性，有效规范行政主体的行政行为，这不仅是完善行政复议制度的需要，也是提高政府行政水平的需要，更是契合构建社会主义和谐社会目标的需要。只有不断完善我国的行政复议制度，解决行政复议机关的非独立性问题，才能使政府适应不断发展的社会，才能提高政府应对挑战和把握机会的能力。
行政复议制度作为我国法律监督制度和法律救济制度的重要组成部分， 在法治建设和依法行政的进程中发挥着重要的作用。如何在立法和执法实践中消除行政复议制度上的缺陷，推动行政复议工作取得突破性进展，是一个亟待重视的问题。随着社会经济文化的不断发展，行政复议理论研究必须加快脚步以满足时代的需要。理论上的研究与探讨，仅是为了更好地发现行政复议制度实施过程中存在的问题，并对问题的解决提供一些较为合理的参考建议，而行政复议制度的完善更非一日之功，需要立法机关、行政机关、法律专家乃至全社会长期的共同努力。我们相信，随着社会主义法治建设的深入发展和依法行政的有效推进，我国的行政复议制度必将日臻成熟与完备。相信只要勇于面对现实，坚持学习世界各国的优秀行政经验，结合本国国情，广泛听取社会各界的意见和建议，我国行政复议制度就一定可以找到一条适合自身发展的道路，也一定能很快地走向发达和完备。
注释：
①张树义.行政法学.北京：北京大学出版社，2012（2）.328
②袁明圣，罗文燕.行政救济法原理，北京：中国政法大学出版社，2004 年版： 第 53 - 54 页
③姜明安.行政程序研究.北京：北京大学出版社，2006.355
参考文献：
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[10]张莹.我国行政复议制度完善问题研究苏州大学，2009.
作者简介：张润之，性别：女，学校：中国政法大学，年级：12级，学院：法律硕士学院，学历：本科，专业：法律硕士，研究方向；行政法。
作者：张润之
行政复议渠道研究论文 篇2：
试析我国行政复议中止制度
摘 要：目前在我国，由于行政復议和应诉案件积压、复议程序过于封闭、复议资源配置不足以及行政复议中止审批权主体模糊等原因，导致行政复议中止的“兜底条款”被反复适用，以致出现行政复议中止程序滥用的现象。行政复议中止滥用的危害表现为大量的行政争议无法通过复议途径解决，行政复议救济渠道不畅，严重侵害了行政复议及时和便民原则。因此，我们应当从行政复议人员队伍专业化、完善公开公正的行政复议程序、引入行政复议中止定期评估制度以及明确行政复议中止审批权主体等四个方面对行政复议中止制度予以完善。
关 键 词：行政复议中止;行政复议程序;审批权主体
收稿日期：2019-05-13
作者简介：王由海（1993—），男，浙江温州人，华东政法大学硕士研究生，研究方向为行政法学及基层治理;曾刚（1979—），男，湖北京山人，华东政法大学讲师，硕士生导师，法学博士，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家社科基金青年项目“公用事业公私合作中垄断问题的法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：15CFX065。
一、问题的提出
自1950年12月15日政务院颁布《行政复议委员会组织通则》起，“复议中止”现象就随之存在。[1]但1990年的《行政复议条例》却没有相应的规定，1999年颁布的《行政复议法》仅在第26条及第27条规定，有权处理机关在审查具体行政行为的依据时，行政复议活动可以中止。对中止的其他事由，实践中往往适用《行政诉讼法》有关中止的规定，但是，由于《行政复议法》没有明确规定，也面临逾期作出行政复议决定的责难。[2]面对实践中种类众多的复议中止行为“于法无据”的窘境，《行政复议法实施条例》制定过程中，许多地方和部门提出《行政复议法》关于行政复议中止情形的规定太少，复议实践中案件情况复杂，行政复议审理期限比较短，又难以及时结案，因此，应增加行政复议中止的种类。[3]结合行政复议实践需要，参照司法实践经验，《行政复议法实施条例》第41条规定了7种复议中止情形，具体包括：⑴作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的;⑵作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的;⑶作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的;⑷作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的;⑸申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的;⑹案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的;⑺案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的。同时，《行政复议法实施条例》第41条还设置了“其他需要中止行政复议的情形”这一兜底条款。此兜底条款首先来自复议实践，2003年“非典”疫情的发生导致许多行政机关的复议工作被迫中止，《国务院法制办公室对国土资源部〈关于请明确行政复议案件审查程序有关问题的函〉的复函》（国法函[2003]203号）明确指出：“因防治‘非典型肺炎’疫情，致使行政复议机关无法正常开展调查核实证据工作，或者妨碍申请人、第三人依法行使行政复议参与权并且该当事人明确表示不放弃相应权利的，行政复议机关可以决定在疫情持续期间中止有关行政复议案件的审查，并通知申请人、被申请人和第三人。疫情解除后，应当立即恢复对有关行政复议案件的审查。”
从法律条文看，行政复议中止规定具有内容法定性与形态多元性的特点。从实践看，行政复议中止程序的使用率过高，且大部分以“其他需要中止行政复议的情形”理由作出行政复议中止决定。笔者统计上海市某行政复议机关近3年的复议中止率：2015年为16.8%，2016年为22.16%，2017年为20.46%。可见，面对大量的复议中止案件，实践中出现两种趋势：一方面，行政复议中止的时间在半年到几年不等，甚至出现“复议终止”现象;另一方面，《行政复议法实施条例》第41条第1款第8项“其他需要中止行政复议的情形”本是兜底规定，却被反复适用，违背了立法初衷。立法的初衷是希望复议中止能减少内部审批程序，提高行政复议案件办案质量和效率，切实做到“定纷止争、案结事了”。[4]另外，行政复议中止仅指暂时停止，并非行政复议审理程序的彻底终结。在《行政复议法实施条例》颁布之前，学界对行政复议中止的讨论与关注极少，《行政复议法实施条例》颁布后，研究行政复议制度的学术著作、基础教材在涉及复议中止程序时都照搬法条，很少关涉该制度的实施现状。面对当前行政复议法理论与实践的脱离，急需学界与立法者对复议中止的实施状况予以关注。
二、行政复议中止的实践考察
（一）行政复议中止的现实运作
法社会学奠基人埃利希在解释法律与社会之关系时指出：在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。[5]依此解释，行政复议中止应置于行政复议法所实施的社会环境中考察。笔者统计了2012-2013年部分行政复议中止案件（见下表）。
实践中行政复议中止的适用情形：⑴因当事人的原因而中止，当事人因自身客观原因不能参与行政复议程序，如因民事诉讼而中止，或者客观情况发生变化，申请人要求调解;⑵因行政复议机关原因而中止，包括案情复杂而中止、复议机关案件数量积压而中止行政复议两种情形;⑶行政机关与申请人达成默契而中止，主要是为配合复议机关调查证据。这三种情形中，因行政复议机关原因而程序中止最为多见，而行政复议机关不断中止行政复议程序的直接压力往往来自日常行政应诉案件数量积压过多。行政复议中止程序客观上能够缓解办案压力，使许多案件进入“冷冻期”，甚至能起到缓解矛盾的作用。为此，行政复议机关受理行政复议案件后，先通过《行政复议延期通知书》向申请人作出复议延期通知，将行政复议审理期限延长30日，在此之前再作出行政复议中止决定并邮寄《行政复议中止通知书》，复议中止的理由极为简单：“因案件需要调查，根据《行政复议法实施条例》第41条第1款第8项的规定，本机关决定中止行政复议。”
（二）行政复议中止滥用的原因剖析
⒈《行政诉讼法》修改带来的影响。2015年《行政诉讼法》修改给行政复议制度带来了巨大的冲击。一方面，《行政诉讼法》修改后确立了行政机关负责人出庭应诉、复议机关共同被告等制度，导致行政机关应诉案件激增，但我国并不具备专门的行政复议机关和复议人员，行政复议机关疲于应付，客观上影响复议工作的效率。行政复议机关共同被告制度推行后，复议机关“要么在准备出庭应诉，要么在出庭应诉的路上”成为常态，大量的工作时间和工作精力被迫向行政应诉转移。另一方面，行政诉讼中滥诉、缠诉案件增多。自2007年《政府信息公开条例》实施以来，以解决拆迁补偿等问题为目的的政府信息公开申请日益增多，[6]已成为法院行政审判案件的主要类型，尤其是立案登记制实施后。对于申请人提出的政府信息公开权利滥用的现象，行政机关尚无很好的对策，政府信息公开黑名单制度也囿于合法性而没有发挥预期的作用。此外，政府法制机构的设置和人员配置并没有随新法的实施而增加。在实践中，行政复议机关为了防止两线作战，被迫利用行政复议中止程序，缓解复议案件积压带来的压力。
⒉行政复议程序过于封闭和行政化。我国行政复议制度设定之初，立法者就将行政复议定位为行政机关内部自我纠错的一种监督制度。[7]行政复议过于强调监督功能，这一方面反映在复议程序设计上强调行政机关内部的行政监督，程序过于封闭，当事人缺乏有效的复议参与程序;另一方面反映在审理方式上就是按照内部的监督程序进行，排斥司法（诉讼）程序的安排。我国行政复议程序过于强调复议机关的主导地位，复议申请人既缺乏有效途径向行政复议机关表达自己的意见，也没有途径与被申请人围绕行政争议展开辩论，导致无法有效参与和影响行政复议程序中止等决定的形成。复议申请人递交行政复议申请书后，唯一能做的就是消极等待行政复议机关的结果，致使复议中止失去申请人的认同基础。
⒊行政复议资源配置不足。目前，县级以上政府和政府相关部门都具有行政复议权，复议机构设置分散造成行政复议工作任务分布不均，资源得不到合理配置。当前，我国行政争议大部分发生在基层，区县政府行政复议资源配置的现状与中央提出的将争议化解在基层、化解在初发阶段不符合。区县政府法制机构人员配备短缺，严重影响了依法行政工作的推进和政府法制事业的发展。合署办公的政府法制机构多数无独立办公经费，混编混岗、人员相互挪用，有的身兼数职。在区县一级，法制机构某种程度上成为政府办的内设机构，致使法制机构在履行职责时，统筹协调、组织推动能力不明显，普遍存在“小马拉大车”情形。
另外，由于我国没有专门意义上的行政复议机关，立法规定由行政机关负责法制工作的机构承担行政复议工作，行政复议机构存在职能多元、行政色彩浓厚的特点，对行政复议案件的审查无异于行政机关其他部门对普通行政事务的处理。同时，政府法制机构的职责并非只有行政复议一项，还承担备案审查、监督协调、法规规章或规范性文件起草、宣传咨询等众多法定事务，非复议工作挤占、侵蚀复议工作空间和时间的情况大量存在。[8]行政复议机构职能的多元化以及复议人员的非专业化使其难保证将全部精力投到复议案件的办理中，这在客观上造成大量复议案件的积压，唯有通过复议中止来缓解办案压力。
⒋复议中止审批权的模糊规定。行政复议中止决定的审批权或者决定权事关复议申请人的行政复议救济权利保护，也是行政机关内部行政监督体系的重要组成部分。《行政复议法》《行政复议法实施条例》没有明确规定行政复议程序中止的审批权主体是行政复议机关还是行政复议机构。行政复议中止程序被认为是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务不产生实际影响，因此实践中行政复议机构就可以决定行政复议中止。具体而言，往往是由具体行政复议案件的经办人自己决定是否中止复议程序，然后按照相应内部程序规定由行政复议机构进行盖章，行政复议机关负责人与行政复议机关并没有介入，缺乏有效的内部监督程序。但是，因为行政复议中止决定与行政相对人的合法权益有关，所以“批准”程序具有外部化的法效力。从程序公正原则出发，若把涉及行政相对人权益的批准程序作为一个内部程序由行政机关在自己的办公室处理是不妥当的。立法的疏忽给行政复议机关工作人员极大的行政裁量权，复议中止的主动权掌握在案件经办人手中，权力又缺乏有效限制，导致复议中止制度成为缓解办案压力的温床，客观上加剧了行政复议案件的久拖不决。
三、行政复议中止滥用的危害性分析
（一）行政复议救济渠道不畅
行政复议申请主要采取书面审理方式，这是考虑到行政复议是行政机关的行政监督活动，应当体现行政活动的特点，贯彻并符合效率原则，防止因为繁琐的程序设计影响行政复议的及时进行。[9]依此目的，行政复议本意是尽快给申请人向人民法院寻求最后的救济提供机会，减少不必要的时间和精力消耗。而当前行政复议机关发出的《行政复议中止通知书》多缺乏行政复议中止理由的说明，同时又未给申请人相应的陈述与申辩的机会。行政复议程序由行政复议机关依职权推进，复议申请人缺乏基本的参与途径。基于内部监督机制功能定位下反司法化的程序定位背离了行政复议作为一种争议裁决活动的特性，程序与实体背道而驰。[10]过分忽视申请人作用的制度安排，复议申请人寻求获得有效行政救济的成本大大增加，必然导致申请人放弃行政复议。从多个国家的实践来看，行政复议案件的数量也高于同期行政诉讼案件的数量。我国行政复议案件与行政诉讼案件每年的数量基本持平，与立法所預设的行政复议制度成为解决行政争议主要渠道的定位并不相符。行政复议中止制度的滥用，使得相对人的合法权利得不到及时保障，大量行政争议无法消化在复议渠道中。没有申请人的诉求，行政复议也就丧失了基本功能。《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》指出：“从检查情况看，进入复议渠道的行政争议总量较少，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍。”相对人之所以不愿意选择行政复议，核心原因就在于行政复议的功能错位，不能为相对人提供有效的权利救济。[11]事实上，在任何国家，公民、法人或其他组织与行政主体之间的纠纷都不可避免，但如果这种纠纷不及时地予以解决，将导致矛盾激化并造成公众对政府普遍的不满和信任危机。当前，行政复议机关滥用复议中止程序，使得行政复议救济渠道不畅，大量行政争议无法通过复议及时解决，导致出现公民不申请行政复议而去信访的现象。
（二）违反行政复议及时与便民原则
《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。”行政复议及时原则和便民原则属于行政复议法的基本原则，行政复议及时原则是指行政复议机关应当在法律许可的期限内，以效率为目标，完成复议案件审理工作的一项基本行为准则。只要行政纠纷发生，并经公民申请，就可以通过它及时解决。[12]行政复议及时原则包括：受理复议申请应当及时，审理复议案件的各项工作应当及时，作出复议决定应当及时，对复议当事人不履行复议决定的情况，复议机关应当及时处理。[13]行政复议的中止会导致行政法律关系处于悬置状态，行政纠纷如果得不到及时解决，复议申请人的合法权益将得不到有效维护，行政机关的行政效率也大打折扣，难以实现行政目的。行政复议便民原则是指行政复议应便利于公民、法人和其他组织参加，为他们在复议活动中行使各种权利提供方便。[14]行政复议活动方便百姓，体现“复议为民”的宗旨，实实在在保护公民、法人或其他组织充分行使行政复议申请权，百姓才会乐于选择行政复议渠道。行政复议便民原则包括：方便当事人申请，不收取费用，行政复议权利告知，切实解决实际问题。[15]正如章剑生教授所言：百姓不愿意行使权利的根本原因不是人的權利意识淡薄，而是国家围绕权利保护所建立起来的行政救济制度不能吸引人民去向国家行使权利保护的请求权，行政救济的全部功能在于权利保护。[16]
当前，以政府信息公开为主的复议案件激增，大量的复议案卷积压在行政复议阶段。而复议中止程序的滥用使得诉讼时效制度暂停，行政争议停滞解决，不符合行政及时与行政效率原则。行政复议机关在主持复议活动中，应努力为申请人提供便捷，力争把行政争议消解在复议阶段。应充分发挥行政复议在解决行政争议中的优越性，而不至使利害关系人再将行政争议诉讼到法院，耗费当事人大量时间与精力。
四、行政复议中止的制度完善
根据全国人大常委会五年立法规划安排，《行政复议法》修订在即。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出总体要求：“公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升”。行政复议中止制度，作为改进和创新行政复议审理方式的一大亮点，充分发挥行政复议解决行政争议便捷高效的优势，有利于增强行政复议的公信力和权威性。因此，要对现行复议中止程序予以完善，保障行政复议中止制度的良好运行。
（一）建立专业化行政复议工作人员队伍，缓解办案压力
行政复议中止程序滥用的直接原因是案多人少、复议专职人员匮乏。因此，应当为行政机关配备更多的行政复议人员，并且形成专职队伍。当前，伴随着国家机构改革深入展开，全国各地司法厅（局）陆续完成重组，将司法厅（局）与政府法制办职责整合，重新组建司法厅（局）。在此背景下，应当继续对现有的行政复议体制予以改良，加强行政复议工作人员队伍建设，以推进行政复议工作专业化。浙江省实施的“行政复议局”模式值得关注，根据《浙江省人民政府关于深化行政复议体制改革的意见》（浙政发[2017]24号）要求，2018年，浙江省全面推进并基本完成行政复议体制改革，做到一级政府行政复议工作以“一个口子”对外，形成一支稳定、专业的行政复议人员队伍，即义乌市的“行政复议局”模式——将一级政府各部门为被申请人的行政复议申请，原则上由行政复议局“集中受理、集中审查”，形成复议专职队伍，专职办理复议、应诉案件，以提升行政复议的职业化和专业化，对症解决复议机构多头分散引发的问题。[17]笔者建议，《行政复议法》修改时应明晰行政复议制度未来走向，设置独立的行政复议机关，保障行政复议人员的最低配置和专业水平，提高复议工作人员相关待遇和保障水平。
（二）完善行政复议程序，增加复议程序的公开度与参与度
行政复议属于行使行政权的活动，行政复议程序不但符合一般的行政程序规定，而且还应具有比一般行政活动更为公开透明的程序制度设计。但是，我国行政复议以书面审查为主的制度设计，导致《行政复议中止通知书》更多是依据“书面案件材料”做出，申请人和被申请人对复议审查决定无法了解，更无法形成双方当事人共同参与的程序安排。行政复议机关仅凭书面材料做出复议决定，审理程序不透明，导致审理程序无法接受有效监督，不利于行政争议的彻底解决。《行政复议实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据，对重大、复杂的案件，……必要时，可以采取听证的方式审理。”这反映出行政复议对司法程序合理因素的借鉴，增强行政复议的公正性与公开性，增强政府公信力。尤其是在申请人与被申请人对案件基本事实的阐述有出入、提供的证据材料互相冲突的情况下，行政复议机关应当通过实地调查核实复议中止的事由，与行政复议参加人等进行当面沟通，了解情况、听取意见，尊重行政复议参加人的程序性权利，克服书面审理的弊端，提高行政复议审理的透明度和权威性。此外，应该加强行政复议中止的理由说明，说明理由的内容应当包括事实、依据及其裁量的理由。
行政程序是一个交涉的过程，复议程序是行政程序的重要组成部分，应当努力将公正程序的各项基本原则引入行政复议程序，切实保障申请人的各项程序权利。行政复议机关应当遵守行政复议的期限规定，尽快作出复议决定，终结程序，定分止争，实现由行政复议机关主导向当事人程序权利保障的转型，使行政复议程序从封闭走向透明与公开。程序公开原则要求行政机关在处理复议案件时应该以公开方式进行，将复议程序中止的依据与证据摆在双方当事人以及第三人面前。行政及时原则一方面要求行政机关遵守时限以及敦促复议当事人遵守期限，另一方面也有尽快处理的用意，复议机关不得随意拖延，让申请人空等结果。便民原则是一个立意颇佳的指导原则，兼具“检讨性”及“指示性”，前者可使行政复议规定受到此原则的检验，一切所涉及的制度，只要不违反复议制度的任务，都应该尽量采纳便民的原则;后者可促使各行政机关在办理行政复议案件时都应秉承便民的原则。[18]
（三）行政复议中止审批主体法定化
虽然行政复议中止决定属于行政机关内部程序规定，但该内部程序如果没有法定化，欠缺法律规范约束，则会产生负的外部性，不仅会影响行政复议机关的公信力，还会损害行政相对人的合法权益。为了充分保障行政复议申请人和第三人参与行政复议的权利，行政复议中止程序审批主体应当法定化，笔者认为，应当由行政复议机构负责，但内部审批程序上，需要复议机构负责人同意，而不是案件经办人自我决定。另外，继续完善行政复议法律责任制度，行政复议中止审批权赋予行政复议机构同时，将行政复议中止程序案件处理情况纳入本级政府目标责任制中，行政复议机构负责人要定期听取复议案件经办人对复议中止案件进展情况的汇报，并明确行政复议工作人员滥用行政复议中止程序将要承担相应行政责任。行政复议机构就可以决定行政复议中止，而不必由行政复议机关决定，是基于减少内部审批程序和提高行政复议效率的考虑。由于复议案件数量众多，行政复议机关负责人又非复议专业人员，如果都由行政复议机关决定，行政复议机关负责人是否同意往往会取决于法制办负责人签字，最终导致复议中止审批权沦为形式。
（四）引入行政复议中止定期评估制度
《行政复议法》规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律另有规定的除外。立法之初，行政复议决定的期限规定是为了尽可能迅速有效地化解行政争议，稳定行政管理秩序，保障行政相对人的合法权益。[19]当前行政复议中止被滥用，成为行政复议机关缓解办案压力的常规方式，严重侵蚀了复议制度的优势。因此，建立行政复议中止定期评估制度就显得尤为必要。行政复议中止决定本身为行政复议决定的组成部分，所以定期评估的期限应当为60日，与行政复议决定作出的期限保持一致。行政复议程序中止60日后，行政复议机关应当评估导致复议中止的事由是否仍存在，具体的程序为行政复议机關再次启动调查程序，与行政复议参加人等进行当面沟通，了解情况、听取意见，形成调查笔录。《上海法治报》曾经刊登一则法院对行政机关复议中止的判例，便是涉及行政机关的复议中止程序合法性证明问题。定期复议中止评估形成的调查笔录可作为行政诉讼的证据，避免因程序问题而遭败诉风险。对复议中止评估后，如果复议中止的事由消除了，应当尽快恢复行政复议案件的审理并告知有关当事人。如果行政复议中止仍需继续，则需提供更强的说明理由，对复议中止的当前情况、阻碍事由等进行说明。
随着国家机构改革的深化，行政复议机构开始大规模清理行政复议中止案件，以迎接与司法行政机关的合并。行政复议中止程序的完善无疑是一次良好的制度矫正。程序正当已经成为依法行政的基本要求之一，完善行政复议中止程序的重心应当在于完善公开公正的行政复议程序，贯彻落实行政复议公开、及时和便民原则，建立行政复议中止的调查程序、定期评估机制。同时，积极完善行政复议中止程序审批权主体和充实行政复议专职人员。
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（责任编辑：张 艳）
Key words：suspension of administrative reconsideration;procedure of administrative reconsideration;subject of examination and approval power
作者：王由海 曾刚
行政复议渠道研究论文 篇3：
行政复议程序的缺陷及完善
[摘要]本文在肯定行政复议工作成就的基础上,客观地分析了当前我国行政复议程序的缺陷。针对该缺陷,笔者立足我国复议工作的实践,提出了完善我国行政复议程序的几点具体思路。
[关键词]复议程序;缺陷;思路
经过20多年的发展,我国已经建立起较为完善的行政复议程序,并且该程序在解决行政争议、监督行政行为、维护相对人合法权益等方面发挥了非常重要的作用。但随着我国经济快速发展、社会纠纷日益复杂,在具体的实践工作中,当前行政复议程序的一些缺陷也不可避免地显露出来。
一、我国行政复议程序的缺陷
(一)机构设置缺乏独立性
行政复议程序在实际运行中缺乏独立性,主要表现在以下两个方面。首先,行政复议机构的地位不明确。按照《行政复议法》的规定,行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构,而对于全国各级政府及其所属工作部门的法制机构的设置却没有统一规定。按照现有的行政体制来划分,行政复议机构有的是工作部门,有的是内设机构。其次,行政复议机构无独立的行政主体地位。从表面上看,作为行政复议机构的法制机构似乎不同于行政机关内部的其他执法机构,与其他业务部门和机构相对立。但从行政组织机构的角度看,其在组织关系上与其他内设行政机构并无二致,从机构的体制、人员的编制到日常工作管理方式都是典型的行政机构运作模式。
(二)人员配备欠缺专业化
目前,随着行政复议案件的大量增加,现有的行政复议人员的数量明显配备不足,尤其是基层情况更不容乐观。同时,在职的复议人员自身素质良莠不齐,专职化进展缓慢。行政复议程序作为一项行政救济手段,在实践操作中对工作人员的要求比其他行政机构更高、更专业。它既要求工作人员要有较强的事业心、责任心,而且要求具有丰富的法律知识和工作经验,能透彻地把握矛盾症结,严谨细致地处理问题,应付各种复杂的局面。但是目前从复议人员构成情况看,懂法律懂业务能胜任工作的仅占50%左右,且大多集中在市级以上的行政复议机关中,呈现出越到行政纠纷多、情况复杂的基层,反而法律专业的行政复议人员越少的局面。
(三)审查范围过于狭窄
根据法律规定,部分抽象行政行为的合法性虽然已经纳入到《行政复议法》的审查范围,规定了处理权限的主体,但是处理程序上却无相应的可操作性依据。实践中,公民认为抽象行政行为侵犯其合法权益,要求得到救济的情况却不在少数。目前,对于这种权利救济要求,我国还没有切实可行的救济渠道,很大一部分救济的请求进入了信访程序,不仅救济结果经常不尽如人意,还大大增加了信访程序的工作负担。
(四)程序设计过于粗略
行政复议程序在很多方面吸收、借鉴了司法程序的规定。但由于行政复议本身的特点,使得在程序设计中不得不省略许多司法程序的必要步骤,采用较为粗略的程序模式。其一,程序运作过于行政化。行政复议主张发挥行政手段的效率优势及时还相对人以公正。因此,整个办案过程趋于行政的办公模式。同时?熏行政行为的随意性较大,在行政与法律冲突时?熏往往会形成以行政为主导、先唯上后唯法的局面。其二,审理方式过于书面化。行政复议中,单一的书面审查越来越难以体现审查的客观公正。为此,最新出台的《行政复议法实施条例》规定了实地与书面审查相结合的调查方式。但目前对此种方式的实践情况并不乐观,这种审理方式基本上还只是流于纸面形式。其三,举证责任及证据效力的规定欠缺。举证责任规定的欠缺,使得复议申请人在行政复议审查的过程中,不知该提供什么证据才能更有力地支持自己的申请、对抗被申请人的证据,除了消极地等待结果别无选择;证据效力的规定欠缺,使得在专业素质达不到灵活运用法理学知识的情况下,大部分复议人员面对双方提供的众多证据只能是不知如何决断。其四,复议结果流于形式。目前一些复议机关为了维护自身利益,尽可能作出维持原行政行为的复议决定;一些机关人手不足调解有一定困难,同时,也不愿意因调解而得罪作出原具体行政行为的机关,干脆经过简单的书面审查即维持了事;甚至一些复议机关明知行政行为违法仍作出维持决定。
二、完善行政复议程序的具体思路
从世界各国行政法制的发展趋势来看,各国越来越重视公民权利的保护和救济。而目前我国行政复议的实践较之公民权利的保护还有一定的差距。所以,在我国行政复议程序完善的过程中,应从更有利于实现公平效率、从根本上保护公民权利的角度着手,进行以下几个方面改进。
(一)增强行政复议机构的独立性
我国行政复议程序原来的设计定位是行政机关的一项内部监督程序,而实际上恰恰因为这样的设计定位,使得行政复议机构作为行政机关的一个内设机构与具体行政行为被审查的行政机关之间有着割不断的联系,行政复议程序始终没有摆脱“自己做自己法官”的审查模式。由于无法避免“自己做自己的法官”,履行复议职责的复议机构难以作出公正的行政复议决定,行政相对人也难以信服在这样的审查机制下作出的复议结论。[1]基于此,可以考虑跳出原来的设计定位,从程序的审查对象的角度来重新定义,即规定对行政行为的合法或适当性进行重新审查的程序。笔者建议结合我国实践,撤销现有各行政机关办理行政复议的职权,打破行政复议机构内设于政府机关内部的局面,设立独立的行政复议机构——行政复议委员会。该委员会宜采用垂直管理模式,按照省以下垂直管理的模式,从中央到地方设立专门的行政复议委员会,独立运作。中央行政复议委员会为管理机关,仅对中央权力机关负责,省以下各地方行政复议委员会均对上级行政复议委员会负责,市、县一级行政复议委员会的运作和人选委任,统一由省一级行政复议委员会安排。省一级行政复议委员会对中央行政复议委员会和同级人大负责。中央行政复议委员会负责将各地的行政复议案件分类汇编,作为以后办理案件的判例参考。
(二)提高行政复议人员的专业化
在建立了独立的行政复议委员会后,其工作人员配备可以借鉴司法模式。考虑到目前我国从事行政复议人员的实际情况,“行政复议官”可先从各级政府的法制机构中选任,重点考虑原从事行政复议的人员。因为他们已经积累了一定的实际工作经验,可以保证从原行政复议机构向行政复议委员会的平稳过渡。委员会正常运作之后,立法应尽快出台明确的行政复议工作人员任职条件,以建立完善的行政复议工作人员资格制度,保证行政复议人员的专业素质迅速得到提高。为了保证法律从业人员的专业化和高素质,建议同法官、检察官一样,“行政复议官”资格的认定条件也统一在全国统一司法考试的范围内,只有通过司法考试的人员,才能经省一级行政复议委员会考核后聘任为“行政复议官”。可预见,知识的专门化将形成一道“知识的栅栏”阻隔不正当的干涉。[2]
(三)细化行政复议的审查范围
根据法律规定,复议机关在审查依照违法不当的抽象行政行为作出的具体行政行为时,在职权范围内有权撤销改变该抽象行政行为。这一规定说明,立法已经意识到违法或不当的抽象行政行为的危害性,并已尝试通过行政复议程序间接实现对其进行纠正。而要使对抽象行政行为的审查能够真正发挥实际效果,满足行政行为相对人的权利救济需要,就必须对抽象行政行为的处理进行实际操作层面的制度建设。
首先,前述建议建立的行政复议委员会可以作为抽象行政行为复议的审查机关。行政复议委员会是独立的机关,仅对本级人民代表大会负责,各级人民代表大会将对抽象行政行为的复议审查工作交给本级行政复议委员会既可以不加重人大原有的工作负担,又能够保证审查结果的准确率和公正性。其次,对抽象行政行为的审查应当设定一定的受理范围。笔者建议保留目前《行政复议法》规定连带审查的抽象行政行为的范围作为抽象行政行为的直接复议受理范围。至于对抽象行政行为复议的其他程序可参考具体行政复议程序来制定。但是,考虑到当前我国的权力体制及抽象行政行为的复杂性,规定对抽象行政行为的复议结果提起行政诉讼还是不可行的。
(四)完善行政复议程序设计
行政复议程序的设计可参考司法程序,在保证结果公正的同时还要不放弃对效率的追求,具体可分为简易程序、一般程序和书面审查程序。同时,在程序中还建议增加如下具体内容:
第一,明确多种方式相结合的审查方式。立法应明确行政复议适用多种审查方式,除书面审查外,可考虑增加双方当事人质证和辩论制度,完善行政复议听证制度、回避制度、复议案件材料公开制度等,以增加复议机制中审查方式的透明度和公正性。同时,要明确口头辩论、质证审理方式的使用条件及具体运作规范。
第二,进一步细化举证及证据效力方面的规定。在行政复议申请被受理后,应增加对申请人举证方式、条件、范围的具体规定,以此鼓励申请人积极参与到行政复议程序中来,改变当前申请人在复议被受理后只能消极被动等待结果的现状。同时,行政复议中的证据种类、各种证据的效力等都需要做细致的规定。司法程序的完善的证据效力规定,是制定行政复议证据认定规范的典范。
第三,明确作出复议机关可作为行政诉讼被告的规定。通过行政诉讼对行政复议行为的有效监督,不但可以促进复议机关依法工作,而且可保障行政法治原则有效实现。因此,我国现行法律应规定,具体行政行为经过行政复议的案件,无论复议结果如何,当事人在行政诉讼时均可将行政复议机关作为共同被告。这样做的理由:一是司法审查的存在对复议机关人员产生心理压力,复议机关对参加诉讼所可能带来的不利影响也会有所顾及,这可以大大促进复议机关依法履行法定职责,合法、公正地做出复议决定;二是复议机关的维持决定进入司法审查领域,加强了行政诉讼对行政复议的司法监督,同时也体现“谁行为,谁被告”的司法规则,改变行政复议机关不依法履行职责随意做出维持决定的状况。
参考文献:
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[2]孙磊.行政复议程序有限司法化的研究[J].浙江公安高等专科学校学报,2003,(6).
责任编辑宋桂祝
作者：于 力