今天小编为大家推荐《行政复议论文范文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：本文浅议了新形势下行政诉讼和行政复议案件的发展趋势，探讨了新形势下消防部门行政执法方面存在的问题，并就有效预防和减少行政诉讼、复议案件提出了可行性的方法和建议。
第一篇：行政复议论文范文
行政复议范围探究
摘要 实践中，大量法律未明文列举的行政行为被排除在行政复议范围之外，导致上访事件有增无减，同一事项多头处理，增加了行政管理成本，影响了和谐社会建设。因此，明确并扩大行政复议范围，具有一定的理论和实践意义。
关键词 行政复议范围 明确 扩大
一、案例
2007年3月，A市某持有《市场登记证》的市场管理方(简称B方)起诉市场内C公司，要求其支付市场管理费，C公司以B方不具备主体资格进行抗辩。一审中，应A市法院要求，A市工商局向A市法院出具反馈函，确认B方具有市场管理主体资格。二审中，c公司申请复议，复议机关审查后作出了撤销A市工商局反馈函的复议决定。B方知道后，以反馈函是内部公函不属于行政复议范围，C公司不具有申请复议资格为由提起行政诉讼，要求撤销复议决定。
法院最后以B方无诉讼主体资格驳回起诉结案，但庭审期间各方就行政复议范围展开了激烈争论，使得我们有必要对行政复议范围进行深入探究。
对于该案的研究，主要存在三种观点：
第一种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于内部行政行为，C公司不具有复议申请人资格。理由：反馈函是A市工商局向A市法院出具的，是国家机关内部之间的公文，并未送达C公司，未对C公司产生效力，该行为属于内部行政行为，C公司不具有申请复议的资格。
第二种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于一般证明行为，C公司不具有复议申请人资格。理由：反馈函只是一份民事证据，并没有重新赋予B方主体资格，A市工商局的行为是一般证明行为，不属于行政复议范围。反馈函未对C公司的权利义务进行处分，未侵犯C公司合法权益，C公司不具有申請复议的资格。
第三种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于具体行政行为，C公司具有申请复议的资格。
笔者赞同第三种观点，理由如下：
首先，A市工商局是拥有对市场主体地位进行确认等多种行政管理职权的行政主体，它在行使对国家和社会事务进行管理和服务职权时所实施的行为属于行政行为。
其次，A市工商局向A市法院出具反馈函是其在行使确认市场主体地位资格职权过程中针对特定事项所作出特定处理的具体行政行为。反馈函是行政行为的载体，是具有法定效力的公文文书，是其具体行政行为的依据和外在表现形式。由于行政行为具有公定力、执行力、拘束力等一般效力，作为行政行为载体的公文文书亦应有同等效力。公文文书的上述效力，也为司法机关所认可，最高人民法院在有关司法解释中赋予国家机关及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证的证明效力就是明证。
第三，A市工商局的出函行为不是证明行为，它与其他主体的证明行为有着本质区别，前者是一种依职权的行为，而后者只是依自身条件在认知客观现实后的一种主观判断;前者一经作出即产生公定力、执行力、拘束力等法律效果，非经法定机关依法定程序不会消失，后者要产生法律上的效果则要依诸如法院等有权机关采纳认定才行。
第四，内部行政行为是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的行为。具体判断某行政行为是内部行为还是外部行为，要区分形式要件和实质要件。只要实质要件能够证明行政机关的行为侵害了行政相对人的合法权益，就可以认定为外部行政行为。本案中反馈函不是对A市工商局公务员权利义务的处分，实质上又侵害了C公司的合法权益，不属于内部行政行为。
第五。判断行政复议申请人是否适格，不但要从行政法律关系人手。还要从民事法律关系入手。如果非行政相对方与行政相对方存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系。我们就应当认为其是合格的申请人。本案中，A市工商局出具的反馈函是对B方法律地位的确认，C公司与B方之间的民事合同法律关系及民事诉讼法律关系都受该函拘束，该函间接地对C公司合法权益产生了影响。根据《行政复议法实施条例》第28条第2项关于与具体行政行为有利害关系的申请人就是合格申请人的规定，C公司具有申请复议的资格。
二、我国行政复议范围及实践中存在的问题
(一)我国法律关于行政复议范围的规定
我国《行政复议法》采用了两种方法规定行政复议范围。一是列举式，即对可以申请复议的行政行为和不可以复议的行政行为分别作出具体明确的规定。首先，法律列举了可以申请复议行政行为的范围。《行政复议法》第6条第一至十项明确列举了10种属于行政复议范围的具体行政行为。《行政复议法》第7条还规定了在对具体行政行为申请复议时，可一并提出审查申请的抽象性行政行为的范围。其次，法律列举了不可以申请复议的行政行为。根据《行政复议法》并参考《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》的规定，实践中一般认为行政机关作出的行政处分或者人事处理决定、行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理行为、国家行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为、对相对人的权利义务不产生实际影响的行为不属于行政复议范围。二是概括式，即对行政复议范围作出原则的统一规定。《行政复议法》第6条第十一项关于公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。可以申请行政复议的规定，是在列举完可申请复议的10种具体行政行为后对行政复议范围的兜底性规定，实际上是关于行政复议范围的概括式规定，是一条兜底条款。
综上，可以看出我国法律对行政复议范围的界定是非常宽泛的，除了法律明确列举不能申请复议的具体行政行为外，其他具体行政行为都可以复议，且在可以与不可以复议之间不存在中间地带。
(二)实践中对行政复议范围的错误理解及产生原因
实践中，行政机关由于各种原因，经常滥用自由裁量权，对行政复议范围作出缩小解释，将大量法律未明文列举的行政行为排除在行政复议范围之外。
一是将行政复议范围等同于行政诉讼范围。不少行政机关受行政诉讼受案范围及1999年10月1日失效的《行政复议条例》规定的行政复议范围的影响，将行政复议范围限定在法律、法规明确规定涉及人身权和财产权等具体行政行为上。而将大量涉及劳动权、休息权、政治权利等的具体行政行为排除在行政复议范围之外。
二是错误理解《行政复议法》第6条第十一项的规定。《行政复议法》第6条第十一项是授权性条款，是在列举完可申请复议的10种具体行政行为后对行政复议范围所作的兜底性规定，实际上是关于行政复议范围的概括式规定。根据该条规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为是违法的或者不当的。侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。但在执法实践中，不少行政机关未能正确理解《行政复议法》第6条第十一项规定的本意，对行政复议范围作出缩小理解，认为只
有法律、法规明确规定可以申请复议的具体行政行为才能申请复议，实践中普遍将行政合同、行政受理、行政通告、行政确认、行政证明、行政事实行为等具体行政行为排除在行政复议范围外。
三是执法理念陈旧。首先。大部分行政机关更强调行政复议的纠错和追责功能，而评价标准又不科学，甚至设置不切实际的“零复议”指标，将行政复议案件数量作为为衡量单位或者部门执法水平高低的依据。或直接将复议结果作为追究具体行政行为承办人员责任的依据。这种做法，使被申请人想方设法避免行政复议发生，而复议机关在被申请人的游说之下。从维护被申请人执法权威的角度出发，坚持“胳膊不往外拐”，滥用自由裁量权，对法律未明文列举的行政行为倾向于不予受理。其次，对《行政复议法》第6条规定第一至十项未明确列举的具体行政行为，如行政确认、行政证明等行为能否受理。学术上有不同的观点。现阶段，我国基层行政复议队伍素质不高，无法对这些类型的复议申请作出正确分析、判断，就经常以学术上有争议为由，不予受理这些具体行政行为。最后，在行政诉讼受案范围比行政复议范围窄，法官又未能正确认识行政复议范围的情况下，对法律未明确列举属于复议范围的申请作出不予受理决定更易得到法院支持。在这种情况下，复议机关权衡利弊，多一事不如少一事，对该类复议申请一般不予受理。
三、扩大行政复议范围，畅通行政复议渠道
当前，我国社会正处在新兴加社会转轨的大背景下，社会矛盾凸显，各种新型的行政爭议不断涌现。在此情况下，如何解决这些行政争议，成为我国建设和谐社会中的一个重要的现实问题。现实中经常出现发生行政争议后，行政相对人有冤无处诉，行政诉讼官司打了半天，只得到法律上的一个说法，争议却无法真正解决。致使上访事件频发。同时，政府的信访机构不是信访事项的责任处理机关，而是负责转办、交办和督办的机构。无法直接解决行政争议，经常出现行政争议在政府多个部门中作长期旅行的不良后果。而行政复议具有受案范围广、方便快捷、程序规范、成本低廉、化解矛盾有效等行政诉讼和信访不具有的诸多优势，必将成为我国解决行政争议的主要途径。
行政复议是一种行政机关的内部监督，它是依靠行政机关内部上级与下级之间、领导与被领导的关系来纠正内部错误的一种机制。与司法机关、权力机关等外部监督相比，内部监督是一种更为方便、直接的监督。行政复议作为一种法定的救济方式，它的法定性更多是体现在对复议机关的法定义务的要求上。这种要求意味着只要提起复议申请，除非超过复议期限、不符合复议条件等情况外，复议机关必须受理申请且在法定期限内作出复议决定。作为一种法定程序。行政复议能够及时纠正行政机关内部的错误，更好地通过程序的设定来保障行政相对人合法权益，更好、更快地解决行政争议。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的中办发[2006]27号文件表明，行政复议将成为将来我国解决行政争议的主渠道。因此，复议机关应贯彻“以人为本、复议为民”理念，依法扩大行政复议范围，畅通行政复议渠道，引导群众通过复议解决行政争议。
一要正确理解行政复议范围。首先，行政机关要充分认识行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，全面正确把握《行政复议法》立法本意，对法律未明确排除在行政复议范围之外的具体行政行为均应先行受理，经认真审查被申请人提交的答辩材料后，对确实不属于复议范围的申请，再作出驳回复议申请的决定。其次，上级行政机关要积极行政，根据本系统、本单位实际，加强协调，在与法院达成共识的基础上，制定规范性文件，尽可能的列举《行政复议法》第6条第一至十项以外可以申请复议的具体行政行为，避免无谓争议的产生。当前，要着重将下列具体行政行为纳入复议范围：(1)直接涉及当事人具体权利义务的行政答复和证明行为;(2)行政机关的不作为行为;(3)复议申请超过法定期限但有合理理由的情形;(4)形式上以内部行政行为表现出来。但实质上侵害当事人的合法权益的行为，如侵犯当事人的合法权益的会议纪要。
二要依法放宽对行政复议申请人的资格限定。关于复议申请人的确定学说，法理上主要有“行政管理相对人说”和“利害关系人说”之分。我们认为，以“利害关系人说”作为判断行政复议申请人的标准更符合司法改革的价值取向。“利害关系人说”认为与行政行为有法律上利害关系的人，即合法权益受到行政行为影响的人都能作为复议申请人提起行政复议，这种影响包括直接影响和间接影响。“利害关系人说”强调全方位保护公民、法人和其他人的合法权利，更注重当事人与行政行为的实质关系，加强了对具体行政行为的监督力度。根据这种标准，行政复议申请人不仅限于行政机关具体行政行为的相对人，有利害关系的第三人也可以成为复议案件的申请人，这种观点与《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定相一致，有利于全方位保护公民、法人和其他组织的合法权利，《行政复议法实施条例》也采纳了此观点。实践中，判断非行政相对人能否提起行政复议，主要看非行政相对方与行政相对方是否存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系，如果存在，我们就应当认定其是合格的申请人。
三要加强教育，提高认识。首先，要引导行政机关树立行政复议工作“救济第一、纠错第二、追责第三”的价值取向，改变以“零复议”作为执法质量高低的不合理评价标准，建立一套科学的执法质量评价体系;其次，各级行政机关要加强行政复议机构和队伍建设。建立适应行政复议工作特点的激励和保障机制，根据《行政复议法实施条例》的规定建立行政复议人员资格制度，提高行政复议人员的政治和业务素质。第三。行政机关要加强与法院的沟通，在行政复议范围上与法院达成共识。最后，上级行政机关要强化层级监督，全面落实行政复议“以受理为原则，以不受理为例外”的精神，对无正当理由不受理复议申请的，定期进行通报，督促纠正，并依法追究有关人员责任，确保行政复议渠道畅通。
作者：沈建勋 杨邦意
第二篇：消防部门行政诉讼和行政复议
摘要：本文浅议了新形势下行政诉讼和行政复议案件的发展趋势，探讨了新形势下消防部门行政执法方面存在的问题，并就有效预防和减少行政诉讼、复议案件提出了可行性的方法和建议。
关键词：执法不当;行政诉讼;行政复议
一、背景
截至2019年，《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年实施以来已经走过了30周年，《中华人民共和国行政复议法》自1999年实施以来已经走过了20年。虽然立法构建了行政复议、行政诉讼这两大“民告官”制度，但实践中尚未得到商事主体的广泛使用，大量纠纷争议没有进入法律程序。然而，随着时代的发展，实践情况正发生着变化，行政诉讼和行政复议案件将变得越来越多。我们必须高度重视新形势下因执法不当引发的涉消行政诉讼和行政复议案件，主要有以下几个方面内容。
一是全面从严治党，打造忠诚干净担当的消防执法队伍的需要。改革转制以来，个别指战员身体进入新时代，脑子没有进入新时代，延续转制前封闭体制下旧的思维和行为惯性，在思想上麻木侥幸，行动上一如既往，导致消防执法问题“减存量、去增量”任重道远。
二是全面深化消防执法改革的需要。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》文件强调，推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系。
三是统筹疫情防控和经济社会发展，优化营商环境的需要。受疫情影响，很多企业减产裁员甚至倒闭，紧紧围绕“六稳”“六保”工作大局、全力保障社会单位复工复产是形势任务的需要，更是压减行政许可事项、提高政务服务效能的需要。
四是适应体制改革，独立自主开展工作的需要。公安部门在长期的执法实践中，在应对行政诉讼和行政复议案件方面积累了丰富的经验。改制前，消防机构作为公安机关的一个部门，基本依靠公安法制部门具体帮助、指导办理行政诉讼和行政复议案件。改制后，消防部门作为独立的执法主体，必须独立应对行政诉讼和行政复议案件。
二、新形势下消防部门执法方面存在的问题
（一）执法队伍业务素质不齐。由于消防救援机构改制前实行现役体制，监督执法人员流动性大，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划，有的监督执法人员在执法过程中以管人者自居，高高在上，耍特权、摆威风，说话办事态度蛮横，动辄训斥群众，滥用强制措施。
（二）执法标准不平衡。由于消防工作人员执法不规范，法律文书不严谨导致其在执法工作开展不顺利，执法工作中重重受阻，有的在执法工作中讲人情，厚此薄彼，甚至滥用自由裁量权，有失公允。
（三）执法程序不规范。执法程序不规范，重实体，轻程序，在执法过程中出现事实不清，定性不准确或运用法律、规范错误，法律程序出现错误。
（四）执法过程中群众观念和服务意识淡薄。有的消防执法人员在执法过程中没有端正工作态度，或者缺乏工作经验，事实上，在人员不足的情况下，工作量的过度提升一定会导致质的下降，导致其在执法过程中与民众产生了一定的距离感，执法态度较为冷漠、服务意识不强，容易引发民众不满乃至行政复议或诉讼案件。
三、如何有效预防和减少行政诉讼、复议案件
（一）切实转变工作作风
1.从单一的监督执法理念逐步向社会综合治理转变。2011年以来，我们的精力和工作重心很大程度上放在了监督执法上，这一功能的单一性带来的问题是我们留给了人民群众和社会单位一种固有的印象，即消防部门只是一个执法部门，只是在给单位找茬、处罚中完成日常执法任务。实际上，《中华人民共和国消防法》赋予我们的职责归纳起来是四个字，即“监督管理”，而非单纯的“监督执法”，另外一个非常重要的职能是“管理”，具体体现在工作中，就是需要我们把消防管理融入整个社会治理过程中去。通过有效的消防安全管理手段，逐步提升政府行业的整体领导水平、社会单位的自主管理水平、人民群众的消防安全意识和自防自救能力，以达到提升社会综合治理能力和改善整体消防安全环境的目的。
2.从单纯传统的执法理念逐步向主动靠前的服务理念转变。无论是在行政处罚还是在行政许可上，特别是在行政许可上，更需要我们体现一个服务的理念。最近两年，我们结合消防执法改革、营商环境优化、政府简政放权等活动，已经做了大量的工作，也取得了一定的成绩，当然，要想真正做到服务群众“零距离”，我们还有很长的路要走。
（二）强化人才培养机制
1.建立“全专结合”的干部培养机制
从当前日益繁重的防火工作任务来看，我们既需要普及型的“全科医生”，也需要升级版的“专科医生”，因此，笔者认为需要从两个方面加强干部的培养。一是强化岗前培训，选择了防火岗位，应该和社會单位一样，有一个岗前培训的基本要求，再结合日常工作和培训，掌握常用的法律法规，具备基本的执法能力，可以开展简单的日常监督检查，即通过初级职称层面的业务培训，让所有的人熟悉基本业务，从而成为“全科医生”。二是强化分专业培训，即所谓的“专科医生”，在具备初级“全科医生”水平的基础上，到了中、高级层面，应该有个“选修”课程，即要分科分专业培养，比如，有的人应该主攻暖通系统，有的人应该主攻水系统，有的人应该主攻建筑等等。只有朝着这个方面努力，才能有效避免防火各个岗位的断层、断岗，也才能真正把骨干培养起来。
2.建立法制员的资格任命
如何有效保证行政复议和行政诉讼质量关，法制员是一个非常重要的角色。遗憾的是，目前法制员的资格确定没有明确规定，任用也是相对比较随意的，更甚者是“滥用”。如果实行法制员任命制，通过红头文件的明确，法制员的“头衔”给人的责任感和身份认同感是完全不一样。更为重要的是，通过任命制确定的法制员，更能确保其话语权和权威性。另外，如果明确法制员必须通过相应的司法考试，以此确保合适的人才放在合适的岗位上，真正做到“人岗匹配”。当然，此项要求仅限转岗新人，对于已经有很强实操经验的法制员应另当别论。
（三）规范监督执法行为
1.贯彻公平公正公开，提升执法规范化水平
一是正法直尺。立足于消防体制机制改革和两办出台的《关于深化消防执法改革的意见》，围绕“双随机、一公开”监管、开业检查告知承诺制等新时代背景下对消防执法工作提出的新要求，查漏补缺，坚持统一、规范执法标准，做到执法权限、执法流程、执法要求一致。二是深化执法公开。建立消防执法主动公开事项清单，切实做好“双随机、一公开”监管计划、行政处罚和行政许可的结果公开，积极应对其他执法事项和执法过程的依申请公开，接受群众监督。三是畅通评议渠道。制度化、常态化开展执法回访，构建 “好差评”评价体系，通过“互联网+”手段，主动接受群众评议。
2.强化内部执法监督，及时纠治“顽疾”
一是强化执法预警。制度化开展执法质量考评，网上执法定期巡查，及时发现并纠正执法倾向性与习惯性问题。建立健全高风险案件管控制度，将较有影响的违规行为无法有效消除、问题隐患无法彻底整改的案件实行挂账督办。二是强化执纪监督。遵循有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合，一方面加强对基层的业务指导工作，及时答疑解惑，让基层干工作有正确的方向，另一方面强化执纪监督，存在执法过错的充分运用执纪监督“四种形态”予以警示教育，有效防止、纠正违法和不当的消防执法行为。三是强化案例警示。拓宽执法突出问题预警渠道，与法院、司法部门形成信息互通机制，掌握其他部门、单位行政行为被复议以及行政诉讼败诉案件，通过案例警示，进一步减少消防执法过错案件的数量，坚决防止消防执法错案判决发展成司法判例。
作者：王健
第三篇：试论行政复议与行政诉讼的关系
摘 要：行政复议与行政诉讼是行政救济的两大重要制度，是公民、法人或其他组织维护其合法权益的主要途径。这两大救济制度之间有着密不可分的联系，当然也有着本质的区别。对行政复议与行政诉讼之间的几个重要关系范畴进行分析，以便于进一步理清两者之间的关系，更好地发挥各自的作用。
关键词：行政复议;行政诉讼;独立地位;前置主义
行政复议与行政诉讼之间有着密切的联系，同时又存在本质的区别。在行政复议与行政诉讼的关系问题上，应对几个重要范畴予以明确：在地位上，行政复议具有相对于行政诉讼的独立性;在程序衔接上，应采取选择主义为基本原则;在行政诉讼标的确定上，应根据行政复议决定的种类及内容具体分析，分别对待;在终局效力上，应确立司法最终裁判的基本原则，对行政终局裁决则应在缩小其适用范围的基础上统一适用标准。
一、行政复议与行政诉讼之相互地位
1.行政复议与行政诉讼相互地位之观点
行政复议与行政诉讼之间的密切关系是毋庸质疑的，但行政复议对于行政诉讼而言，究竟处于附属配套地位或者独立地位，对此学界仍有不同意见。
一般来看，行政复议都被当作行政诉讼的配套制度来对待。如中国大部分学者都认为，大陆行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立起来的，体现了行政复议制度对行政诉讼制度的依附性。1990年公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线[1]。
但也有学者认识到这一问题，对复议的附属地位提出质疑。如台湾著名行政法者蔡志方指出：在台湾的行政救济制度上，行政诉愿与行政诉讼的关系也颇为密切，甚至长久以来，两者常被相提并论，甚至诉愿竟只沦为行政诉讼之“先行程序”性质，其为自我、独立权利之救济性质，乃被忽略或遗忘，致每当行政诉讼法修正时，必同时带动诉愿法之修正，反之，亦然。那么，诉愿法是否只系行政诉讼法之附属法规，或者乃一独立、具有自我体系之行政救济法规[2] ?大陆也有学者认为，这种配套性质的行政复议制度，虽然在贯彻《行政诉讼法》方面确实起到了重要作用，但是同时也限制了行政复议作为行政监督基本制度的应有作用。因此，应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚[1]。
2.行政复议之独立地位
笔者认为，行政复议相对于行政诉讼仍然有其独立的价值。
从历史发展来看，中国行政复议实际是早于行政诉讼制度建立的。建国之初，中国就建立了行政复议制度，在1950年11月公布的《财政部置财政检查机构办法》中明确规定了“申请复核”的程序。① 当时虽然没有采用“复议”一词，但从其特征来看，实质就是复议。因此，该法成为“一致公认最原始有关复议之法规”(建国以来)。同年12月政务院通过的《税务复议委员会组织通则》则第一次使用了“复议”一词，可被视为新中国“行政复议法制之先河”。其后则有逾百件法律法规均对复议有明确规定。因其时行政诉讼制度尚未建立，故复议即为唯一的救济途径，其决定也为终局之决定[3]。
更重要的是，在受理范围、审查程度及审查结果上，都体现了行政复议相对于行政诉讼的独立意义。按照现行法律，行政诉讼对行政行为适当性的审查权仍然是被排除的。而行政复议的审查权限不只及于行政行为的合法性，亦及于行政诉讼所不及之适当性。因此，行政复议在扩大对当事人的救济机会及范围上仍有行政诉讼所无法企及的地方。同时，在审理结果上，行政诉讼是适用有限变更原则，即只有行政处罚显失公正时，人民法院才能行使变更权。而行政复议则无此限制，不论何种行为，何种程度，都可能采用变更的裁决。
行政复议之所以在这几个方面比行政诉讼所受到的约束要少，其主要原因在于两种救济体制存在性质上的不同：复议制度仍属行政系统内部的审查与裁决，它是行政权进行自我监督的重要方式，属于“自律”的范畴;而行政诉讼则是行政系统外对行政权的监督，它涉及司法权与行政权之间的关系问题，属于“他律”的范畴。
因此，行政复议应改变原来附属配套的陈旧思路，在行政诉讼不能或不能完全发挥作用的领域充分利用自己的优势，为当事人提供有效的救济。如在对申请人的资格要求、复议审查的范围(包括抽象行为和具体行为、法律行为和事实行为、权力行为和非权力行为等)、复议决定的种类等诸多方而都可以超出行政诉讼所限定的范围，而不是跟在行政诉讼的后面亦步亦趋。当然，强调行政复议的独立性，并不意味着在制度设计上可以完全不考虑与行政诉讼的衔接问题，实际上在很多方面仍须周密设计，尽量使两项制度间能融合，不至产生相互冲突。但不得以与行政诉讼的配套作为建设复议制度的基本原则，更不得因此而制约行政复议的发展。
二、行政复议与行政诉讼之程序衔接：前置主义亦或选择主义
在行政复议与行政诉讼的关系问题上，还有一个相当重要的问题就是两者在程序上的衔接关系。关于行政复议与行政诉讼的程序衔接关系，一般有两种理论：
一是前置主义，即行政复议作为行政诉讼的先行程序，当事人对行政行为不服时，必须先提起行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼。
二是选择主义，即当事人可在行政复议与行政诉讼两者中自由选择其救济途径。它包括两种情况：不经复议直接提起诉讼;先提起行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼(与前置主义不同，这种复议先行不是强制的，而是当事人行使选择权的结果)。
一般认为，采用复议前置的原因主要有：有利于行政权的合法、有效行使;有利于利用行政机关的专业知识和技术优势解决具有专业性的行政纠纷;有利于减轻法院负担，同时迅速解决纠纷;等等。但规定复议前置也有其弊端，如必须经复议再进入诉讼就人为地延长了救济时间，不利于对当事人权益的及时保护;行政复议作为一种行政内部监督机制，难免使当事人产生不公正的疑虑;强制以复议为先行程序实际上侵犯了公民权利行使之自主性;等等。因此，采取复议前置可以说有利有弊，但就上述利弊进行衡量，笔者认为，其弊大于利，原因在于：作为一种救济程序，行政复议的重要宗旨是维护当事人的合法权益，因此，其制度设计均应以此为指挥棒，并尊重当事人的权利选择及行使。而复议前置的规定，则更侧重于对行政权的尊重和维护行政的统一，以及如何才能最快地解决纠纷，节约人力物力及司法资源。
因此，笔者主张应以选择主义为原则。当然，这一原则也同样不排除复议前置的例外。但是，在确定复议前置时，应遵循一个统一的标准和规则。国外在规定适用复议前置原则时，一般是从行政案件的类型来确定。如德国的撤销及义务诉讼以复议前置为原则;奥地利的裁决诉讼采取复议前置主义，职务诉讼则否。中国复议为前置程序的规定中，除了对行政赔偿案件规定了复议前置规定外，则无统一标准来确定，而是散见于各种法律文件中，如：《治安管理处罚条例》第39条、《中外合资经营企业所得税法》第15条、《个人所得税法》第13条、《集会游行示威法》第31条、《广告管理条例》第19条等。
笔者认为，中国应确立规定复议前置的统一标准，以排除单行法律自行设定复议前置的任意性。另外，根据中国行政诉讼法第37条的规定，法律、法规都可以设置复议前置程序。笔者认为，应限定于由法律规定，而不宜扩大至法规，因为公民的权利行使的选择性和自主性是一项重大程序性权利，不宜由法规来加以规范和限制。
三、经行政复议后行政诉讼之标的
行政案件经过行政复议程序后，实际上产生了两个不同阶段的行政行为，即原行政行为和复议决定行为。那么在进入行政诉讼程序时，就会产生一个问题，即应以哪一个行政行为为行政诉讼的标的。
笔者认为，行政诉讼的标的应当根据不同的复议决定种类及具体复议决定内容来确定。
1.复议机关改变原具体行政行为(包括变更与撤销)
当行政复议改变原具体行政行为时，意味着原行政行为因行政复议这一法定程序而被消灭或吸收(台湾学者称其为“吸收说”，即认为行政复议决定是“代替原行政行为的实质性行政行为”[2]，因而原行政行为不复存在，因此起诉时应以复议机关为被告，对复议决定提起诉讼。
但是这里还有一个问题值得探讨：对具体行政行为适当性审查后作出的复议决定能否被提起诉讼?按照行政复议法及行政诉讼法的规定，行政复议可以审查行政行为的合法性和适当性，而行政诉讼则只能审查行政行为的合法性，一般不审查其适当性(除非行政处罚显失公正)。那么，对行政行为适当性有异议时，相对人可以提起行政复议，行政复议机关经审查后，可以针对行政行为的适当性作出复议决定。那么，接下来的问题就是，对该复议决定能否提起行政诉讼?如果可以，是否意味着行政诉讼对行政行为的适当性可以进行审查?
笔者认为，从理论上来讲，针对行政行为适当性作出的复议决定仍然属于行政裁量行为，不属于现行行政诉讼的受案范围。因此，复议机关针对行政行为适当性作出的复议决定实际上是一种终局复议。
2.复议机关决定维持原具体行政行为
行政诉讼法第25条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。
被维持的行政行为，由于没有实质性的新行为来消灭或替代，因而仍在法律意义上存在，可以成为行政诉讼的标的。而且，这样规定有其合理性，如它更便于举证责任的承担和实现。因为被维持的行政行为是原行政机关作出的，原行政机关对作出该行为的事实证据与法律依据应该最清楚，由原行政机关为被告可以更方便地履行诉讼中的举证责任。当然，这一规定也有其不利的一面，由于复议机关无须对其作出的维持决定负责，因而复议机关为避免在行政诉讼中当被告，往往维持率极高，一般达到50%以上。有学者提出，应该在立法中规定，经复议的案件，在行政诉讼中，起诉时一律以复议机关为被告，则必将促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议制度的功能[4]。者认为，如果复议决定维持的案件也由复议机关为被告，则如上所述，可能无法很好地履行举证责任;同时，这也不利于追究原行政机关的法律责任，如果由复议机关承担责任后再向原行政机关追究责任则会人为地增加程序。笔者建议，可以充分利用复议机关的内部追究机制，对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件，通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任。
在确定上述规则时，笔者认为还应注意两个问题：一是如果当事人对复议的程序有异议时(尽管复议结果是维持原行政行为)，则不应剥夺当事人以复议行为为标的提起行政诉讼的权利。二是复议维持是指在事实理由、法律依据及最后处理等各方面都对原行政行为予以维持，如果仅足在处理结果上维持了，但改变了原行为所认定的事实或依据法律(或条款)都应当视为改变了原行政行为，当事人有权以复议机关为被告，以复议决定为标的提起行政诉讼。
3.复议机关不作为或不予受理
对于行政复议机关在法定期间内不作出复议决定或决定不予受理的案件，当事人如何行使其诉权?
笔者认为，不论在复议前置的案件中，还是不以复议为必经程序的案件中，当事人在上述情况下都应享有相当大的选择权：对复议机关的不作为或不予受理决定，既可以以原行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼;也可以以复议机关为被告，对复议机关的不作为或不予受理决定提起行政诉讼。一方面，它可以确保当事人的诉权不致因复议机关的不作为或不予受理而被剥夺;另一方面，它也在最大程度上尊重了当事人的选择权。
4.复议机关或有权机关对规范性文件的处理
行政复议法第7条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。同时，行政复议法第26条则相应地作出了处理规定。
行政复议法的这一规定，对于加强中国行政监督救济制度、完善中国行政法制建设无疑具有重要而深远的意义[4]。是行政复议法的这项新规定也隐含了一些新的问题，特别在涉及行政复议与行政诉讼的关系上，有些问题应当予以明确。首先，复议机关或有权机关对“规定”的处理决定是否是复议决定，或者属于复议决定的组成部分?其次，对该处理决定不服能否单独提起行政诉讼?再次，当事人不服针对具体行政行为的复议决定，提起行政诉讼后，人民法院能否在审查复议决定时，也审查行政机关作出的对“规定”的处理决定?
解决上述问题的关键在于法院能否享有对抽象行政行为的审查权。笔者认为，囿于目前中国行政诉讼制度的规定，对于复议机关或有权机关对“规定”作出的处理决定还不宜单独起诉;在当事人不服针对具体行政行为的复议决定，提起行政诉讼后，法院可以在审查复议决定时，附带审查行政机关作出的对“规定”的处理决定，但不宜直接对后者作出裁决(可用司法建议的方式提出处理意见)。当然，这只是在目前体制框架下的一个妥协方案，要真正解决上述问题，还是应对行政诉讼制度本身进行修正，如扩大行政诉讼的审查范围，使之与行政复议协调。
参考文献：
[1] 于安.制定中国《行政复议法》的几个重要问题[J].法学，1999，(8)：5.
[2] 蔡志方.行政救济与行政法学[M].三民书局，1993：111-119.
[3] 方世荣.行政复议法学[M].北京：中国法制出版社，2000：50-52;法治斌.略论中共行政复议法制[M].当代公法理论，月旦出版社，
1997：2-3.
[4] 胡建淼.外国行政法规与案例评述[M].北京：中国法制出版社，1997：216-263.
[责任编辑 魏 杰]
作者：张小玲