行政复议制度研究论文

2022-04-19

摘要:行政复议制度作为一项重要的法律制度,在监督政府依法行政和保障行政相对人合法权益的方面发挥了重要作用,对于构建阳光政府以及法治中国的建设更是做出了不可磨灭的贡献。然而,任何一项制度都难以做到尽善尽美,随着社会的发展和进步,行政复议制度也逐渐显现出了一些不足之处,需要对其进行补充和完善。今天小编为大家精心挑选了关于《行政复议制度研究论文(精选3篇)》相关资料,欢迎阅读!

行政复议制度研究论文 篇1:

达州市落实行政复议制度的实证研究

摘要:达州市位于四川省东部,统辖5县1区1市,幅员1.66万平方公里,总人口650万,是四川省的农业大市、资源强市、工业重镇和交通枢纽,素有“川东明珠、巴蜀秀壤”之美誉。在贯彻落实依法治国方略,积极推进依法行政的过程中,作为一级复议机关达州市政府以贯彻实施国家《行政复议法》和《行政复议法实施条例》为契机,积极探索市级行政复议制度的建设路径和建设方法。对达州市行政复议制度建设历程、建设特点进行了总结和回顾,对在现有法律框架下完善达州市行政复议制度的思路与对策进行了初步的探索。

关键词:达州市;行政复议;实证研究

收稿日期:2011-06-15

基金项目:四川省教育厅2010年青年基金项目(人文社科)“新时期我国行政复议制度的困境及对策研究——以四川省为例”(10SB085)。作者简介:朱德莉(1978-),女,四川文理学院社科系讲师、执业律师,主要从事经济法学、行政法学研究。

一、达州市落实行政复议制度的实践探索

达州市委、市政府历来高度重视法治政府建设,把全面推进依法行政工作纳入党委、政府的重要议事日程。自2004年国务院颁布施行《全面推进依法行政实施纲要》以来,达州市人民政府已连续5年被四川省人民政府表彰为先进集体,2009年,达州市政府法制局被表彰为全省行政复议工作先进集体,市、县两级政府3名复议人员被表彰为全国、全省行政复议先进个人,在行政复议制度建设方面作出了许多有益的探索。

(一)达州市优化行政复议制度运行外部环境的实践

行政复议,是依法行政工作的重要组成部分,就一个行政区而言,依法行政的深度、法治政府建设的成效直接决定该地区行政复议制度的运行效率。达州市近年行政复议工作所取得的成绩,是与深入开展依法行政,着力创建法治政府分不开的,此为行政复议制度的运行营造了良好的外部环境。总结归纳为以下几个方面。[1]

第一,注重完善依法行政的机制体制。目前,达州市依法行政工作是市、县政府行政领导亲自抓,分管领导具体抓,秘书长统筹协调抓,成员单位配合抓,政府法制机构具体负责组织、指导、协调以及日常督促检查的工作格局。政府、部门法制机构和队伍建设明显增强。自2004年以来,市政府先后制定了《达州市人民政府工作规则》、两个达州市依法行政五年规划(2004—2008年、2009—2010年)、《达州市加强市县政府依法行政工作的实施办法》等相关制度,对公共权力运行中涉及的重大事项决策、政策文件制定、会议议事、行政监督、勤政廉政等各个方面作出了具体规定,并细化、量化了工作流程和标准,逐步建立健全了规范政府共同行为的规章制度,形成了比较完善的政府工作规范体系,把政府工作全面纳入了规范化、制度化、法制化轨道。

为确保政府工作“不越位”,达州市全面开展政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开的清理工作,制定了规范行业协会、中介机构的设立审批、组织机构、工作职能、服务范围、责任追究制度。为实现高效便民的法治政府要求,市、县政府相继成立政务服务中心,实现了“一个窗口”受理行政许可和行政审批,变“窗口受理”为“窗口办理”。为全面推行政府信息公开,增强权力运行透明度,达州市制定了《达州市人民政府常务会议公民旁听试行办法》和《达州市政务公开办法》等制度。制发了《关于违反政务公开规定行为的责任追究办法》等配套制度,成立了政府信息公开中心等专门机构。

第二,不断规范和完善行政决策程序。近年来,达州市政府先后研究、制定和修改了《达州市市县人民政府重大行政决策程序规定》、《达州市人民政府重大决策专家咨询论证实施办法》、《达州市行政规范性文件制定办法》、《达州市人民政府法律顾问团工作规则》《达州市行政规范性文件备案审查办法》、《达州市人民政府办公室公文运转办法》等涉及政府内部决策规则和程序的制度,明确了重大决策必须经“调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体决定”等五个必经程序。为确保抽象行政行为的合法及规范管理,避免大范围具体行政行为违法导致行政争议,规定所有规范性文件必须先经法制机构合法及其合理性审查,对市、县政府及其所属部门规范性文件,由政府法制机构实行统一登记、统一编号、统一发布制度。

第三,不断改善和强化行政复议,以行政复议提升依法行政水平。2008年6月,达州市人民政府印发《达州市全面推进依法行政落实行政复议工作责任制评议考核内容的通知》,将行政复议工作纳入了政府绩效考核内容。为切实畅通行政复议渠道,保护人民群众的行政救济权利,达州市在复议便民上落实措施,允许申请人通过当面递交、信函、传真、电子邮件或口头等多种方式提出行政复议申请。对申请人口头提出行政复议申请的,由办案人员当场做好申请笔录,交申请签字确认。同时,该市设立了行政复议接待室,对当事人咨询相关法律法规或在规定范围内复制案卷材料的,免费为其提供复印服务。

达州行政复议制度取得了良好的成效。仅以对2007年至2009年6月的相关统计为例,市政府作为一级复议机关共办结行政复议案件179件,年平均办理44.8件。其中,撤销、变更、确认违法或责令履行47件,占结案总数的26.3%;调解、和解方式26件,占结案总数的14.5%。合计纠错率达40.8%,远远高于全国、全省的平均纠错率。无一件行政复议案引发当事人投诉或上访、群访,且对改变原具体行政行为的行政复议决定人民法院的维持率为100%。

(二)达州市落实行政复议制度的行动框架

近年来,达州市在现行法律法规规定的范围内,加大行政复议制度的创新力度,在完善市级行政复议制度框架方面作了大胆的探索,初步构建的完整的行政复议制度框架具体表现在以下几个方面。

第一,建立完善行政复议工作制度。达州市结合相关法律规定和办案实际,先后制定了《达州市人民政府行政复议工作规则》、《达州市行政复议案件办理规定》、《达州市行政复议案件听证程序规定》、《达州市行政复议案件集体讨论暂行办法》等一系列行政复议工作制度。

第二,创新“五必须”工作原则。达州市行政复议制度“五必须”原则的具体内容是:要求被申请人必须提交当初做出该具体行政行为承办人员的执法证件复印件和在编证明,否则,依法其调查取得的证据不予认可;对重大、复杂案件,必须组织各方当事人进行听证;对涉及土地、山林、水利权属和房屋拆迁纠纷等案件,必须到实地现场调查;一般案件承办人员不得少于2人,重大案件承办人员不少于3人;案件的最终认定及处理,必须集体研究决定,案件讨论笔录随卷存档。

第三,大力运用协调处理机制。为了有效落实构建和谐社会的具体要求,达州市各级行政复议机关在行政复议工作中大力运用协调处理机制妥善解决行政争议。即在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,在当事人自愿的基础上,通过协调,采取各方均能接受的方式解决行政争议。既提高了行政复议工作效率,降低了行政成本,依法维护了当事人合法权益,又有效地化解了行政纠纷,将矛盾化解于基层和行政程序中,实现了案结事了。据统计,2006年全市受理的行政复议案件中,经协调,被申请人自行撤销、变更原具体行政行为,或与复议申请人达成和解协议,从而申请人自愿撤回行政复议申请的,占全年已审结案件数的20%以上。

第四,积极推行审理方式多样化。对于案情复杂、影响重大的复议案件,行政复议机关通过案件听证等形式逐步实行了公开审理。当场听取各方当事人的意见,组织当事人围绕焦点问题进行辩论,对有异议的主要证据当场进行质证等,增强了行政复议的办案透明度和群众公信力。

第五,注重通过案审指导执法行为。达州市各级行政复议机关在办理复议案件中发现行政执法部门在行政执法方面存在问题,均向行政执法部门发出行政复议意见书,明确指出并要求改进;对于一些有共性或突出的问题,及时向相关部门发出了行政复议建议书,并将改进情况纳入年终行政执法责任制的考核内容。以此进一步规范了行政执法行为,推进了依法行政工作,促进行政复议效能的延伸。

第六,注重对复议决定的解释说明工作。达州市确立了辩法析理的工作原则,无论复议结果如何,除了在复议决定书中详细阐明作出决定的理由和依据外,在复议决定做出后,法制机构还结合案件事实和法律规定主动与各方当事人沟通,做好解释说明工作,尽量让各方当事人“胜得明明白白,输得心服口服”,力争定纷止争,案结事了。

二、达州市近年行政复议案件统计分析

行政复议制度的运行效果可以通过对行政复议案件的统计分析来揭示。论文对达州市2007年1月—2009年12月的行政复议案件进行了统计分析,并据此揭示达州市行政复议制度运行特征。

2007年1月至2009年12月,全市共收到行政复议申请528件,其中,复议前置189件,占31.8%;选择复议296件,占68.2%。经审查,依法受理的有397件,受案率为91.5%;不予受理的有37件,占8.5%。

从申请人看,在收到的案件中,公民提起行政复议申请的有295件,占68%,法人和其他组织提起行政复议申请的有139件,占32%。

从被申请人看,在收到的案件中,乡镇政府21件,占5%;县级政府的部门222件,占51%;县级政府17件,占4%;市级政府的部门150件,占34%;其他24件,占6%。

从复议机关看,在收到的案件中,属县级政府的部门办理的行政复议案件19件,占4%;属县级政府办理的行政复议案件171件,占39%;属市级政府部门办理的行政复议案件94件,占22%;属市级政府办理的行政复议案件150件,占35%。

从申请复议事项看,在收到的案件中,行政处罚188件(拘留 71件,没收5件,罚款96件,其他16件),占43%;行政确认154件,占36%;行政许可19件,占4%;行政强制措施13件,占3%;行政不作为12件,占3%;行政征收6件,占1%;其他42件,占10%。

从复议案件的类型看,在收到的案件中,劳动和社会保障案件 121件,占28%;公安案件110件,占25%;农林环资案件46件,占11%;城建案件42件,占10%;工交商事案件17件,占4%;教科文卫案件17件,占4%;其他案件81件,占19%。

三、达州市行政复议制度运行特征

根据对2007年1月至2009年12月全市行政复议案件情况统计分析,不难分析出达州市行政复议制度运行具有的以下特征:

第一,依法受理的行政复议案件比率逐年提高。2008年较2007年提高了6个百分点;2009年上半年比2008年同期提高了12%。其主要是因为随着行政复议法及其实施条例的大力宣传,公民、法人或其他组织对行政复议范围更为了解,对行政复议方式解决行政争议程序简单和不收费的优势更为熟悉。

第二,行政复议案件被申请人为县级政府部门和市级政府部门的比重较大,且呈增长趋势。2007年县级政府部门和市级政府部门为被申请人的行政复议案件为145件,占当年新收案件的83%;2008年为155件,占92%;2009年上半年为72件。这表明一方面行政相对人的法律意识增强了,对作为直接实施行政执法行为较多的县级政府部门和市级政府部门的依法行政水平监督更严;另一方面市县政府对执法人员的执法培训力度有待加强。

第三,行政复议案件由市县两级政府处理的比重较大,且逐年增加。2007年两级政府处理的行政复议案件112件,占当年新收案件总数的64%;2008年两级政府处理的行政复议案件为138件,占82%;2009年上半年为71件,占79%。其原因一是市县级政府认真落实上级政府有关行政复议工作的要求,建立完善了行政复议制度,不断增强了自身行政复议能力,拥有了较强的行政复议案件办理能力和水平,办案公信力较高;二是市县两级政府部门本身作为被申请人的复议案件比重大。

第四,行政复议案件涉及面广泛。2007年以来,我市行政复议案件涉及公安、工伤、土地、地矿、环保、农业、城市规划、城建拆迁、城管、人防、工商、交通、税务、财政、药检、卫生、计划生育、教育、文化等多个行政管理领域。但从案件所占比重看,主要集中在公安、工伤、农林环资、城建等领域。近年来,这些部门的行政复议案件占全部案件的比例,2007年为52%,2008年为88%,2009年上半年为89%。究其原因,以上四类案件所涉及的行政执法部门的行政执法任务繁重,以我市劳动保障局为例,其具体经办工伤案件的执法人员只有两名,其每年经办的工伤认定则达几千件;加之上述部门所做的具体行政行为都与公民的人身、财产权益息息相关,且社会公众依法维权的意识也在逐步增强。

第五,行政复议案件纠错率逐年提高。在2007年全市审结的案件中,以撤销、变更、确认违法或责令履行直接纠错方式结案的有26件,以调解、和解、被申请人改变具体行政行为后撤回申请等间接纠错方式结案的有16件,占审结案件146件的29%,2008年的纠错案件总数增加到65件,占比上升了12个百分点为41%,今年上半年的纠错案件数为21件,占比为38%。这说明我市行政复议机关对各种行政行为的监督力度加大,且敢于监督、善于监督。

四、达州市深入落实行政复议制度的思考

近年来,达州市在认真贯彻行政复议责任制,全面推进行政复议工作,切实履行行政复议职能职责,保障和监督行政执法,维护相对人权益等方面作出了许多大胆的探索,基于论文对行政复议制度的理论研究,在总结达州行政复议实践的基础上,论文从以下几个方面,对进一步完善达州市行政复议制度进行了初步的思考。

(一)进一步强化行政复议责任制

要进一步强化行政复议责任制,全面推进行政复议工作,首先要切实加强行政复议工作的领导,定期召开专题会议研究行政复议工作,细化全面推进依法行政落实行政复议责任制的目标考核内容,完善依法行政的绩效考核体系,加强对行政复议的绩效考核。第二,强化行政复议工作的监督、指导。进一步落实行政复议工作定期报告制度和重大行政复议决定报送备案制度,行政复议机关应当加强对其行政复议机构履职的监督。行政复议机构要在本级行政复议机关的领导下,按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导。第三,严格奖惩。对在行政复议中做出显著成绩的单位和个人,依照有关规定进行表彰和奖励。对行政复议中的不作为、乱作为,依法追究责任。第四,积极实践和探索行政复议新机制。在现行法律框架范围内,加快推进行政复议委员会的组建,积极探索相对集中行政复议权工作,优化行政复议资源配置,切实提高行政复议办案质量、效率和社会公信力。按照《行政复议法实施条例》和中办发〔2006〕27号文件的规定,在行政复议工作中大力运用协调处理机制,对一些仅仅涉及合理性问题的复议案件,允许当事人在作出复议决定前予以自行和解,同时按照自愿、合法的原则积极组织调解,既提高了工作效率,又真正做到“案结事了”。

(二)完善维护相对人权益的机制

要进一步完善行政复议制度,必须切实履行行政复议、指导调解、投诉执法等职能职责,不断完善维护相对人权益的机制。为此,一是必须加大宣传,畅通救济渠道,凡符合立案条件的要依法受理,特别是对新型案件,只要法律无禁止性规定,均应积极受理。二是必须创新办案方式,提高办案质量。对重大复杂案件,均要到实地调查,必要时组织各方当事人听证、质证,以便作出客观公正的复议决定,较好地维护相对人的合法权益。三是必须坚持有错必纠,规范执法行为,化解社会矛盾。四是要组织各部门大力开展行政调解。

行政复议制度是行政纠纷依法化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政机关内部,防止行政纠纷扩大和激化,维护社会稳定,推进和谐社会构建的一项重要制度和主要渠道;积极探索进一步加强达州市行政复议能力建设,做好行政复议工作,对于促进行政机关严格依法行政,保护人民群众的合法权益,推进和谐达州的构建都具有重要意义。

参考文献

[1]达州着力建设法治政府[N].四川法制报,2009—10—9(3).

[2]梁丽娟.我国行政复议制度市场化解读[J].山西经济管理干部学院学报,2007,(2).

[3]于学江.行政复议法制度性缺陷分析[J].青岛科技大学学报,2006,(3).

[4]欧任山.WTO规则与我国行政复议制度的完善[J].2003,(8).

[5]翟同美.试论我国行政复议制度的完善[J].河南广播电视大学学报,2001,(1).

[6]石佑启,王成明.论我国行政复议管辖体制的缺陷及其重构[J].环球法律评论,2003,(3) .

[7]张静.对行政复议制度的审视与思考[J].政法论坛,2007,(1).

[8]胡玉荣.论我国行政复议制度的现状与完善[J].前沿,2005,(3).

[责任编辑:周来顺]

作者:朱德莉

行政复议制度研究论文 篇2:

论我国行政复议制度的完善

摘要:行政复议制度作为一项重要的法律制度,在监督政府依法行政和保障行政相对人合法权益的方面发挥了重要作用,对于构建阳光政府以及法治中国的建设更是做出了不可磨灭的贡献。然而,任何一项制度都难以做到尽善尽美,随着社会的发展和进步,行政复议制度也逐渐显现出了一些不足之处,需要对其进行补充和完善。本文从客观上分析了我国行政复议制度实施的现状,系统分析了行政复议制度应有的功能,并从实际出发对我国当下行政复议制度的不足提出了一些建议,以期望促进我国的行政复议制度能够发挥更加积极的作用。

关键词:行政复议制度;不足;完善措施

一、 行政复议制度的含义及其功能

行政复议是指公民, 法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请并作出行政复议决定的法律制度,是加强社会主义民主,建设社会主义法治国家的重要举措。

行政复议制度是实现“救济合法权益,加强自我监督,解决行政纠纷”三方面功能的有机结合。主要表现为一是救济合法权益功能,“法是由权利构成的,救济手段只是这些权利的程序外衣。”当行政相对人的合法权益遭受违法或者不当的具体行政行为侵害时,由有权的行政复议机关根据受害人的请求,给予法律上的保护和救济。二是实现自我监督功能,即行政复议机关通过纠正违法或者不当的具体行政行为,监督下级行政机关依法行政。三是解决行政纠纷的功能,即通过行政复议审查和处理,改变或撤销错误的具体行政行为,平息行政相对人与行政机关之间的分歧和纠纷,以求达到定纷止争,维护社会秩序的目的。可以说,定纷止争,消除矛盾是行政复议制度的第一要务,政府机关的自我约束,自我监督是行政复议制度的重要方法,二者的最终目的是要实现相对人合法权益的救济。在复议过程中三者相辅相成,互为补充。

二、现行行政复议制度存在的主要问题

毋庸置疑的是,由于我国正处于从计划经济向市场经济转变,从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中,民主和法制尚不健全;因此,我国行政复议制度在取得长足进步的同时,也应该看到它的优势与潜力还远远没有发挥出来,原因是多方面的,而最根本的原因还是在于行政复议制度本身存在的不足。

(一)我国没有独立统一的行政复议机构

在我国没有独立统一的行政复议机构,不但有悖于公正合理的进行行政复议的初衷,而且不利于机构精简,造成行政成本的加大。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系。这样就很容易产生各种弊端。首先,难以保证行政复议结果的公正性。主持复议的行政机构没有自主的决定权,而要完全听命于其所属的行政首长;而作出具体行政行为的行政机关又要考虑上级行政机关的指示,甚至完全服从上级行政机关的命令,这样就容易造成“自己审自己”的现象。其次,行政复议机构的多元化,违背了行政机关的精简原则,造成机构庞大,人浮于事,浪费了行政资源和人才,加重了我国的行政成本。

(二)我国对行政复议人员的要求没有明确的规定

行政复议案件的调查处理主要是由行政复议机构专门的工作人员完成的,复议工作人员的数量和素质直接影响着其工作效率。然而我国现实中的行政复议机构工作人员的配置却难以保证复议工作的需要。首先是人员不足,在省,市一级的行政复议机构中,这种情况相对较好,但在县一级的行政复议机构中,工作人员就显得捉襟见肘。其次,在工作人员的素质方面,行政复议制度本身具有的程序性与专业性,这就要求相关工作人员具有较高的法律素养和管理素养,可是我国在这方面又缺乏专业性的人才,这样就势必会影响到行政复议案件审议的工作效率,从而难以保证行政复议案件的客观与公正。

(三)行政复议程序上的缺陷难以保证结果的客观公正

实体上的正义取得源于程序上的正义的完善,只有在保证程序正义的前提下,才有可能追求到令人信服的实体正义。在行政复议制度上,实现程序正义就要求每一位与具体行政行为有关的人都有提出自己意见,参与听证的权利。只有在这种公开透明的情况下,行政复议的结果才能为大家所信服。而在我国,根据《行政复议法》的相关规定,行政复议原则上要采用书面审查的方式,只有在必要时,才可以听取其他行政相对人的意见。换言之,书面审查过于追求行政复议案件的效率,而忽视了行政相对人的知情权和参与权,整个过程仅由复议机关去单独完成,其结果难免有失公正,会给行政机关造成“暗箱操作”之嫌。其次,我国的行政复议制度没有规定工作人员的回避问题,这显然有悖于我国行政法上的程序正当的原则,难以保证与本案有利害关系的主体不会成为复议工作人员,从而影响了结果的公正性,也会对政府的公信力造成负面的影响。

三、 我国行政复议制度的完善意见

(一)打破条块设置,相对集中行政复议权

从行政复议机构的缺陷我们可以看出,我国行政复议最显著的弊端就是行政机构与被申请的行政主体之间缺乏真正意义上的独立,从而导致行政复议活动缺乏公正性和合理性,后果就是让当事人和社会都不信任。因此要改变这一现状,就要整合和集中行政复议权力,实现行政复议机构设置的统一化,将行政复议权集中行使,最大限度的保障我国行政机构的专业性与独立性。从根本意义上,这也是对行政相对人合法权益的有效保证。

具体而言,就是可以考虑取消政府职能部门的复议管辖权,将行政复议权集中至一级政府集中行使,即将行政复议权相对集中地交由县级以上地方人民政府行使,由县级以上地方人民政府管辖其所属部门和下一级政府作为被申请人的行政复议案件。对于实行省以下垂直领导的部门,复议案件也由同级地方人民政府管辖。考虑到实行中央垂直领导部门的特殊的技术性和专业性,仍建议保留复议案件由其上级主管机关管辖的体制。因此,从中央到地方最大限度的将行政复议管辖权集中到一点,改变以往行政复议管辖机关多元化的混乱局面,好处是显而易见的。首先通过整合行政力量,有利于精简机构;其次一个窗口对外,避免了各部门相互推诿,扯皮,有利于提高行政复议案件审理的数量和质量。既可以达到维护相对人合法权益的目的,又能够有效的节约行政资源。

(二)设置专业的行政复议委员会

根据国务院关于“有条件的地方和部门,可以开展行政复议委员会试点”的要求,国务院法制办于2008年8月在贵州召开了行政复议委员会试点工作会议,动员和部署复议委员会试点工作。截至2011年11月,试点单位已经扩大到12个省、自治区、直辖市的95个单位。另外,还有7个省区市的13个单位虽然没有纳入试点范围,但也自行组织开展了试点工作。通过以上的调查不难看出,自从国务院的决定出台以来,收到很好地执行效果,对我国行政复议制度的完善确实起到了意想不到的效用。

设置行政复议委员会参考了英国的行政裁判所制度,具体说就是

在县级以上地方人民政府设立专门的机构,将其定位为本级政府领导下的行政复议机构,对于具体行政行为侵害到行政相对人的案件,相对人申请行政复议的,直接由行政复议委员会来负责审查,由其以自己的名义作出行政复议决定,对行政复议委员会作出的复议决定,行政复议机关的首长应当予以尊重,一般不予更改、否定。

这种制度设计带来的优势在于:一方面,规定了行政复议委员会具体的职责,使我国行政复议机构的法律地位进一步独立,不参与其他行政活动的实施,能够使行政复议机构最大程度上保持中立。另一方面,设置专门复议机构处理专门的具体行政行为,“对症下药”的措施确保了行政复议的专业程度,提高了行政效率。

(三)提升行政复议工作人员的法律素养和专业水准

制度执行结果的好坏在于执行者自身素质的高低。一项好的政策需要的是专业的执行人员,才能发挥该政策最大的社会效用,这一点是毋庸置疑的。对此,需要更加高素质和专业化的工作人员,在对案件的审理上才能做到具体问题具体分析,从而保证行政复议工作取得应有的效果,保证行政相对人的利益诉求。

为提高行政复议的质量,笔者建议:一是应当建立行政复议人员的公开选拔制度,统一培训制度、公示监督制度。具体而言,通过公开选拔,择优录取,提高了行政复议工作人员的准入机制,在源头上,提升复议工作者的专业素养;通过统一培训,强化了工作人员在处理行政纠纷时的专业技能;通过公示监督,一方面拉近了政府同人民群众的距离,另一方面,通过公示的方式也便于对复议工作人员成绩的考核。二是参照“人民陪审员”制度,在复议委员会设立陪审人员,通过聘任相关行政领域的专家、法律专家以提高处理纠纷的专业化水平。

(四)完善我国行政复议审理程序

1.改变以往单纯“书面审查为主”的审理模式

笔者认为,现代行政复议制度应体现出“准司法化”的特征,即应围绕言辞对抗和公开辩论展开,允许行政相对人参与具体行政行为的审议之中。笔者建议行政复议的审理方式应以“公开审查为主的一般程序,书面审查为辅的简易程序”。在确定行政复议审理程序的适用范围时,应当以案件事实是否清楚,当事人对案件事实是否有争议为标准,分别采取一般程序和简易程序,而不应当以案情是否重大、疑难、复杂为标准。对于利害关系人申请听证,复议机构应当准许。从而保证争议各方各抒己见,最大程度上保证结果的公正性。同时引入调解制度,将调解程序作为行政复议审理的必经程序,贯穿审理的全过程。

2.完善行政复议回避制度

众所周知,在司法审判的实践过程中,要实现审判结果的客观公正。首先就要保证案件审判人员绝对的中立性,在审判过程中,以事实为依据,以法律为准绳。排除任何机关、组织、个人的干预。同样的道理,我国的行政复议工作者应当只对法律和人民负责,因此在行政复议的审查过程中,应当要求与行政复议案件有利害关系的行政复议人员和行政复议委员会委员回避,从而保证审理人员的中立地位,防止行政复议人员偏私于任何一方,以保证行政复议结果的公正性。

3.完善行政复议证据规则

由于现行《行政复议法》对证据制度的规定不够全面系统,导致行政复议机构在审理案件时,使用和确认证据材料的随意性较大,在很大程度上影响了行政复议的公正性。在《行政复议法》及其实施条例已经明确举证责任、举证时限、未按时限举证的法律后果、行政复议机关调查取证、现场勘验、鉴定和证据公开等制度的情况下,应当进一步完善行政复议的证据规则,增加证据保全和证据的审核认定等内容,并确立非法证据排除规则、补强证据规则、优势证据规则等具体的证据规则。

四、结语

综上所述,尽管我国目前实行的行政复议制度仍然存在着明显的缺陷和不足,这也是与我国的国情和社会现实分不开的。然而,我们知道任何一项制度的都不可能设计的完美无缺,滴水不漏。时代在变,社会在变,对于不断出现的新情况,新问题,就要有更新,更专业有效的应对措施。而我们所要追求的就是要将现有的制度去不断的完善,同时健全相应的法律法规,从而对于促进我国政府政关依法行政,打造服务型政府,真正的将权力运行在阳光下,保障行政相对人的合法权益,为建设社会主义法治中国贡献自己的一份力量。(作者单位:1.河北经贸大学法学院;2.河北经贸大学公共管理学院)

参考文献:

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作者:贺兴东 马俊红

行政复议制度研究论文 篇3:

检视与前行:行政复议制度功能定位回归

摘 要:作为我国重要的法律制度,行政复议出现了公信力危机的现实困境。功能定位的偏离,制约着行政复议功能有效性的发挥,从而导致了危机的出现。通过制度旨趣的文本追溯和ADR制度实效性的侧面印证,证实实质性化解行政纠纷是行政复议制度功能定位的应然归属。同时,ADR制度的优越理念,可以为行政复议制度功能定位的回归和制度完善提供借鉴指引。

关 键 词:行政复议;ADR;功能定位;行政纠纷

收稿日期:2013-06-18

作者简介:沈亮(1989—),男,安徽合肥人,西南政法大学行政法学院宪法与行政法学硕士研究生,研究方向为行政法学。

基金项目:本文系西南政法大学研究生科研创新项目“我国行政复议制度功能的重新定位——以ADR的理念与制度为视角”的阶段性成果。

有观点认为,作为一个重要的法律制度,“行政复议法对完善和促进中国现代制度文明,促进现代物质文明和精神文明均具有重要意义。”[1]甚至有学者要把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道。[2]认为行政复议制度可以解决“官民”矛盾纠纷,营造良好的行政法律主体间关系,有利于维护社会稳定和谐、安定有序。然而,反观现实,行政复议制度的实践现状不容乐观,其预先设定的及时、高效、专业化解行政纠纷,分流行政诉讼、减轻司法压力、节省司法资源、便捷救济公民权利、充分监督行政权力等制度目标均未能获得很好的实现。与此同时,伴随着经济快速的发展,处于转型期的我国社会矛盾则呈现多发化、复杂化、激烈化,致使行政复议制度面临着前所未有的挑战。因此,随着我国法治进程的加快,行政复议制度体系的进一步完善已经成为后法律体系时代①的重要课题。其中,准确定位行政复议制度功能,厘清行政复议制度的价值取向成为引导行政复议制度发展完善之重任。行政复议制度功能定位昭示着行政复议的价值取向,影响着行政复议的性质,决定着行政复议制度的立法目的及宗旨。而这些最终决定着行政复议制度的方向、体系、模式、实体和程序的具体内容。因此,功能定位是行政复议制度的根本问题,只有功能定位合理明确,才能确保行政复议实现其设立初衷,展现其应有的价值。而同样作为非正式司法诉讼机制的ADR与行政复议制度具有一定的同质性,纠纷化解的强大功能实效性印证了行政复议制度应有的功能归属,其平和、合意、高效、便捷、经济等纠纷化解的制度理念也可以为行政复议功能准确定位和制度完善提供一定的借鉴和指引。

一、我国行政复议制度的现实困境

作为便捷、高效、经济设计的行政复议制度理应更受到相对人的“青睐”和“偏爱”,然而我国行政复议制度却面临着非常尴尬的公信力危机。

近年来,我国行政复议收案数呈波浪状态。1990年至1998年,全国行政复议案件受理数为24万件,平均每年3万件,1999年为32170件,2000年《行政复议法》实施,行政复议案件猛增至74448件,2001年上升至80857件,此后,行政复议收案数量起伏不定,增长缓慢甚至负增长(参见表一)。这并非由于行政机关执法能力大大提高、行政争议减少。相反,处于转型期的我国社会矛盾激发,“官民”之间的行政争议在增加。从1992年起,全国信访总量连续11年上升,并在2003年形成了信访洪峰。据统计,2003年,全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访。[3]群体性事件处于激增状态:1993年共8709宗,此后一直保持快速上升趋势。1999年总数超过32000宗,2003年60000宗,2004年74000宗,2005年87000宗。[4]这是由于公众对行政复议制度刚实施时抱以的厚望逐渐落空而渐至失望,不再给予认可。导致行政复议收案数量与同期信访数量相比差距较大。虽然公众更愿意选择信访与社会传统、现实背景、民众法律意识等相关,但也从侧面反映行政复议的公众认可度较低,公众对行政复议公正性的信任度(即公信力)不高。不仅如此,行政复议与另一行政争议解决机制行政诉讼相比也有所不如。同一时期,相对于行政复议收案数量的起伏不定,行政诉讼收案数量基本处于每年递增状态,并且“70%的行政诉讼案件没有经过复议而是直接提起的”。[5]然而相较于行政诉讼,行政复议具有专业性强、程序简化、效率高、经济等优势,“通常情况下,行政复议的受案数量理应大大超过行政诉讼的受案数”。[6]相反的现实再一次说明行政复议的公信力不足。具体数据参见表一:

表一

[年份\&收案数\&结案数\&维持比\&同期行政诉讼收案数\&同期行政诉讼维持比\&1990-1998\&24万\&/\&50%\&46万\&/\&1999\&32170\&26169\&55%\&97569\&15.44%\&2000\&74448\&62693\&52%\&85760\&15.74%\&2001\&80857\&68309\&53.7%\&100921\&13.48%\&2002\&75886\&68309\&55.7%\&80728\&13.00%\&2003\&74158\&67009\&55.7%\&87919\&11.74%\&2004\&80076\&71289\&58.1%\&92613\&12.62%\&2005\&/\&/\&/\&/\&/\&2006\&89664\&/\&/\&/\&/\&2007\&85587\&/\&60.54%\&101510\&8.54%\&2008\&78002\&/\&61.71%\&108398\&7.85%\&2009\&77877\&/\&62.22%\&120312\&6.84%\&2010\&93055\&/\&58.78%\&129133\&5.65%\&2011\&108815\&/\&59.12%\&136353\&5.09%\&]

数据来源:青锋.中国行政复议制度的发展、现状和展望[J].法治论丛,2006,(01):17-29;周成奎.中国法律年鉴[M].中国法律年鉴出版社,2005-2012.

二、公信力危机的原由探析

行政复议制度公信力不足的原因是其不能实质性化解行政纠纷和实现有效救济权利,而后者又与其公正性缺失、效率性优势得不到发挥密切相关。笔者认为,行政复议制度功能定位的实然偏离是因其公正性不足、效率性不高。

(一)行政复议制度功能定位的偏离

目前,我国行政复议制度不论是在内容设计还是在制度实践中都畸重其行政性,倾向内部层级监督的功能定位,而轻视其具有准司法性①的权利救济和纠纷化解的功能。这主要表现在:

⒈在实施意图上的偏离。国务院向全国人大常委会递交的《行政复议法》审议稿的立法说明中明确指出:“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度,充分发挥行政复议制度的作用,对于加强行政机关的内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护社会经济秩序,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,具有重要意义。”明确强调了行政复议是一种监督制度,而权利救济等则是作为内部监督所附带实现的功能。而后在《行政复议法》出台时,国务院发文部署贯彻实施事宜时又再次重申了上述功能定位。[7]

⒉在制度设计上的偏离。第一,《行政复议法》第1条规定的四项立法目的,有三项具有行政性,其中更有一项是为了保障行政权依法运行,在一个监督行政权、救济公民权、化解行政纠纷的制度中确立如此制度旨趣实属不宜;第二,复议机关的设计反映了行政复议内部层级监督的实质,具有强烈的行政性;第三,缺少必要的司法程序设计。在《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)的说明>》中指出:“……(行政复议制度)体现行政复议作为行政复议行政机关内部监督的特点,不宜、也不必照搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法化’”。仅进行书面审查,可以不听取口头陈述申辩、质证,不禁止单方接触、不透明公开、不实行回避制度、不再重新取证。

⒊在制度实践上的偏离。行政复议制度在实践中行政性内部监督意味浓厚,如存在许多颇具行政性的审批流程。行政复议申请,从受理、到决定、到告知决定,要经历层层负责人的签字盖章,这些审批程序并非实质性审查,因此,对复议决定没有实质性影响,并不必要,也降低了行政复议的效率,有悖其便民、快捷的设计初衷;再如行政复议案件审理过程中,复议机关更多将复议视为内部监督,而常与被申请人单方接触,询问核实情况,共商解决对策,当发现被申请人具体行政行为不合法时则指示其自行修正,以便促成申请人撤回申请。

(二)偏离的后果

行政复议制度设计与实践中功能定位偏向行政性的内部层级监督,导致行政复议制度公正性低,效率经济优势得不到发挥,专业职能性大打折扣,权利救济和纠纷化解的功能得不到有效实现。

⒈公正性缺失。行政复议制度被设计为内部监督制度。复议机关是与被申请人具有领导、监督关系的上级机关或同级人民政府,同属行政系统,具体履职机构则为复议机关的法制机构。虽然,当初如此设计就是考虑到“法制机构相对超脱又熟悉法律、懂得业务”。[8]但这依然不可避免地导致复议机构缺乏独立性、超然性的弊病,作为被申请人上级机关的内部机构,其中立性也较差,复议工作常受到政府领导以及本级机关领导的非正常干涉。超然性、独立性和中立性是公正的前提保障,对此,行政复议机构存在着先天性不足,必然影响其公正性的实现。此外,内部层级监督功能定位使行政复议制度缺少必要的司法性程序设计,其中包括对保障公正性至关重要的禁止单方接触、回避制度、听证制度、重新取证制度等。尤其缺少重新取证。实践中主要以被申请人提供的当初据以作出具体行政行为的事实证据作为复议证据,其真实性有待考量,且以一方证据作为主要证据审理案件难逃偏听之嫌,也影响复议结果的公正性。

⒉效率便民优势得不到发挥。行政性的内部层级监督定位使行政复议难以避免繁琐的层层行政审批程序,而负责审批的相关机关机构负责人外出会务公干事宜较多,致使审批常受耽搁,拖延复议时间,大大降低了复议效率。

⒊复议机构职能有效性弱。在内部监督的功能定位下,法制机构担当复议机构。然而,一方面法制机构人员力量并不充备,另一方面法制机构还兼负其它工作职责,如法律规范的起草、审议,法律法规的汇编,法制宣传培训以及内部行政办公等,致使法制机构复议职能的有效性下降,甚至会降低行政复议的公正性。一方面复议职能有效性差,分配在每个复议案件上的精力较少,会对公正性产生影响;另一方面,工作负荷压力之下又考虑到大多数行政复议不具有终局性,复议机构办案人员具有消极怠慢心理,受案不积极且更乐意作出维持决定以避免被诉再增加工作量。过多的作出维持决定,必将有碍行政复议的公正性。

⒋公正性的缺失。职能有效性弱导致权利得不到有效救济、纠纷得不到有效化解;效率优势得不到发挥又影响了权利救济、纠纷化解的时间及经济效益。第一,相对于行政纠纷庞大的数量,行政复议收案总量畸少反映了其在应对大量社会权利救济和纠纷化解需要时实效性弱;第二,高维持率说明即使在数量不多的案件当中,权利获得救济、纠纷得到化解的比例也不高。通过表一可见,自1990年至2011年,行政复议维持率一直高居55%左右,并有逐年递增的迹象,而同期行政诉讼维持率保持在10%以下甚至到5%,并呈逐年递减的趋势;第三,行政复议制度权利救济、纠纷化解的功能有效性差,通过“案结不事了”的现象可得以佐证。许多行政复议案件再经过复议之后并没有“案结事了”,相反相对人进一步的走上诉讼乃至信访、上访的道路。权利得不到救济,纠纷得不到化解,公众对行政复议的信任度自然会下降,出现公信力危机也就不足为奇了。

三、行政复议制度功能的应然定位

关于行政复议制度的功能定位,其实早在其建立之初就引起了广泛争议。“一种意见认为,行政复议是一种监督制度;另一种意见认为,行政复议是一种救济制度;还有一种意见认为,行政复议是解决行政争议的制度。”[9]持第一种意见的人认为,行政复议主要是一种监督制度,其功能定位应当是更具有行政性的内部层级监督和纠错;持第二种意见的人认为,行政复议是复议机关依法裁决行政主体与行政相对人之间因具体行政行为产生的行政争议,具有司法裁判性质,其功能定位则应当是更能体现司法救济属性的公民权利救济;持第三种意见的人认为,不论是为了内部监督、纠错,还是为了救济受侵害者的权利,都是为了最终解决行政争议,化解纠纷,是行政争议解决机制。行政复议制度功能定位究竟应当为何,我们有必要回归到制度文本之中去一探究竟,并通过与行政复议具有一定同质性的ADR制度获得印证。

(一)制度旨趣的文本追溯

《行政复议法》第1条即给出了行政复议法的立法目的,从中我们可以解析出行政复议的法律性质及功能定位(见表二)。

表二

[规定内容\&体现的功能定位\&体现的性质\&为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为\&行政权内部层级监督\&行政性\&监督行政机关依法行使职权\&保障行政机关依法行使职权\&保障行政权\&保护公民、法人和其他组织的合法权益\&权利救济\&准司法性\&]

《行政复议实施条例》第1条规定:“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》),制定本条例。”可见,实施行政复议法是为了更好的解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会。后两者由于概念大且抽象,更适宜作为终极目标而不宜作为具体的功能看待。因此,从实施条例第一条可以解读出行政复议制度的另一功能定位是行政争议的解决、行政纠纷的化解。

综上所述,行政复议制度在制度预设时的功能定位是多位一体的,既是内部监督纠错制度,也是权力保障制度,又是权利救济制度,同样还是行政纠纷化解制度。行政复议兼具行政性和准司法性、功能多元性等现今已基本成为共识,但孰重孰轻,谁存谁去仍然是理论界热议的话题。笔者认为,行政复议制度功能定位的判断应该立足其设立初衷、目的、旨趣。从文本上追溯,设立行政复议制度是希望通过行政机关对行政事务更为专业熟练的把握,以更精简经济的程序设计让相对人更加公正、便捷、高效、低廉的获得被侵害权益的救济,从而化解行政纠纷。即通过内部监督纠错救济受侵害的公民权利,同时实现政府部门依法治理、依法行政,促进法治政府建设;通过受侵害的权利获得救济恢复来实现个体正义,促进社会公正;通过内部监督纠错和公民权利救济来实现行政争议的解决、行政纠纷的化解、官民矛盾的消除;通过争议纠纷的化解来促进社会的稳定和谐。可见,行政复议制度的功能预设实际上是层层推进的,化解行政纠纷处于递进关系中的本,权利救济位于中,内部监督则位于末。因此,在多元的功能定位当中,纠纷化解和权利救济当属为重,内部监督当属为轻,至于保障行政权当去之。

(二)ADR制度印证

ADR制度是功能定位于纠纷化解的典型。ADR在现代世界各国的蓬勃发展、应用范围的不断扩大以及良好的实施效果,从侧面印证了行政复议制度功能定位回归到实质性化解行政争议的合理性与应然性。

ADR(Alternative Dispute Resolution)概念源于20世纪美国,可译为“替代性(或可选择性)纠纷解决方式”或“非诉讼(或诉讼外)纠纷解决方式”,由于其概念具有综合性和开放性,对于其内涵与外延,世界各国在理论认识与实践上仍然有较大分歧,尚未形成统一和准确的定义。本文采更广义的定义方式,统指司法诉讼中以法官做出判决解决纠纷这一形式以外的纠纷解决方式。由于ADR实效性基于两个基本前提:纠纷主体地位之平等,纠纷标的之自由处分,[10]因此,ADR诞生之初主要应用于民事纠纷解决领域,但伴随着现代社会福利国不断发展,公法的行政权不断深入到私法领域,同时私法的理念不断渗入到公法,“公私法的界限已经逐步融合,以往禁止或限制采用ADR的领域也开始向ADR开放,无论是行政纠纷或刑事案件,都不再拒绝ADR的介入。”[11](p10)尤其是行政自由裁量权的大量出现,也为ADR介入行政纠纷化解领域提供了可能。

首先,ADR具有多样性、替代性和选择性的特征。美国法律信息网“Introduction to Alternate Dispute Resolution”指出:“ADR程序的共同之处在于‘替代’这一概念。每一种ADR程序都是对法院判决的一种替代。”①美国法学家弗来彻认为:“它(ADR)是一组供当事人任意选择用来避免对抗性诉讼的办法。”[12](p420) ADR为不同领域、不同性质的纠纷提供了更广泛、更多样的化解方式,其目的就是为了更广泛、更有效的化解纠纷。

其次,ADR具有程序的简易和灵活,依据的柔性多样,解纷主体的中立、独立、专业特征。[13](p183-184)如此的制度特征也正是其实质性化解纠纷功能定位的体现。第一,程序的简易灵活体现经济低廉、简便高效的理念。这为因为诉讼程序过于繁琐冗长,时间、精力、经济成本过于高昂而最终放弃诉诸司法救济的当事人提供了新的方式,使这一部分人的正当利益有了得以恢复的途径,扩大了纷争消解的面向。第二,纠纷化解的依据不再仅仅以法律为限,而延展到习惯、村约民俗、公共道德、“三常原则”(常情、常理、常识)[14]等社会规范。事实上,有时“解决纠纷的最有效的手段并不是法,而是人情世故,相对于冷冰冰的法,活生生的情和理反而在纠纷的解决中发挥了更大的作用,这也是调解在我国有其实然生存土壤的主要因素。在普通民众心中,凡事无外乎情和理,合乎情理的行为总能得到民众的认可。”[15]因此,非制式化的柔性依据更有利于纠纷的实质性化解。第三,ADR程序中的解纷主体并不仅限于专司法律的司法人士,甚至完全没有职业法官,如美国“混合型”(Hybrid)ADR中的早期中立评估(Early Neutral Evaluation)会选取一个中立第三方作出客观评价,这样确保了解纷主体的中立性和专业性,更利于解纷过程的公正性,为纠纷最终实质性的解决打下了坚实基础。

再次,ADR平等合意的制度理念使ADR具有解纷过程的平和性和结果的互利性特征。在解纷过程中减少了对抗性,增加了和解的机会,促进了当事人之间通过平等的理性协商沟通达成合意,促成共赢的结果。并且由于结果出于合意,减少了执行的风险和成本,防止了纠纷的再生,实现了纠纷的实质性化解。

总之,通过其制度理念和特征可见,ADR的功能定位是实质性化解纠纷。也正是因为如此的功能定位才使得ADR形成了上述制度特征,并因此具备了节约成本、简便高效、灵活多样、专业经济、平和合意、功能实效性强等制度优势。得益于此,ADR制度继在美国产生之后在世界各国如雨后春笋般遍布开来,并在具体实践中展现了强大活力。虽然没有具体数据的佐证,但世界各国从开始的怀疑争论到允许再到鼓励,ADR逐步成为时代潮流已经是不争的事实。ADR的应用范围不断扩张,在某些专业性领域如环境争议、交通争议、劳动争议、医疗争议等作用明显,且实施效果甚佳,“当事人已经越来越乐意尝试用ADR解决纠纷。”[16]据美国ADR工作组2001年总统的报告,ADR用于解决行政纠纷不但大大促进了案件处理的数量与速度,而且当事人的满意度明显提高,与政府的关系得到缓和。[17]1997年,德国地方法院通过支付令①处理案件有835万件,是审判处理的4.8倍。[18](p75)ADR制度的蓬勃发展得益于其准确功能定位下优越的制度设计,相比于国内行政复议制度的“萎靡不振”,从侧面印证了行政复议制度理性应然的功能定位应回归到实质性化解行政纠纷。

四、行政复议制度功能定位的回归——基于ADR制度理念的指引

笔者认为,无论是出于回应我国行政复议制度公信力危机的现实困境的需要,还是通过制度旨趣的文本追溯和ADR制度蓬勃现状的反面印证,我国行政复议制度功能都应突破其固有的层级内部监督定位,回归到其应然定位——实质性化解行政纠纷,并在此功能定位的指引之下,通过对ADR制度优越理念和程序设计的合理借鉴,完善我国现行的行政复议制度。

⒈打破层级桎梏,增强复议机构及办案人员的独立性、中立性、专业性和包容性。复议机构的独立性和中立性是复议决定公正性的重要前提,影响当事人对复议结果的信服度并最终左右纠纷能否实质性的得以化解。内部层级监督定位下复议机构和办案人员都缺少必要的独立性和中立性,ADR制度的公正性就体现在解纷者的中立性与独立性,鲜少受到外力的干涉。因此,若要有效地化解行政纠纷就必须加强复议组织的独立性和中立性建设。我国现在正在试点的行政复议委员会正是基于此的有益尝试。通过抽调专业的复议人员,打破地域限制,组成行政复议委员会,脱离地方政府人权、财权的干涉,确保复议主体和办案人员地位的独立性和中立性。与此同时,借鉴ADR制度解纷人的非法律职业化特征,增加行政复议委员会人员组成的包容性和专业性,除了吸纳包括法学理论研究人士、法制机构的法律实务人士、办理具体行政事务的专业人士以外,应适当考虑吸纳社会群众的参与,以增加复议决定的民主性和合理性。

⒉融入平和协商的理念,提高调解、和解实效性。ADR在程序设计上的平和,注重纠纷当事人之间充分合理的平等、对话、沟通及协商,让当事人之间产生互利共赢的合意,以促成纠纷的实质性化解。《行政复议实施条例》确立了复议调解和和解制度,为申请人与被申请人之间提供了沟通协商的渠道,但在实践中依然欠缺协商对话的平和性、对等性,以致影响合意的形成,进而导致调解“久拖不解”,影响纠纷化解。因此,有必要加强复议双方在复议调解中的有效合理协商,充分发挥办案人员的调解人主体作用,提高调解的有效性。与此同时,应上升实施条例的法律位阶以弥补复议法未规定调解、和解制度的缺憾。

⒊简化不必要的行政审批程序,建立必要的司法程序,并进行繁简分流。ADR制度简易高效的程序设计,经济低廉的成本消耗,为当事人提供了不以牺牲公正为代价的程序效益。鉴于此,行政复议制度应当简化审批程序,充实公正、必要的司法程序,并针对案情进行繁简分流。

⒋审理依据的柔性化、亲民化。ADR制度将情、理、法共同作为解纷依据,更有助于纠纷的化解。这提醒行政复议制度在以法律作为主要依据的同时,考虑合理适度地将情理等社会规范作为审理的参考依据,以提升复议案件审理的合理性。

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(责任编辑:王秀艳)

作者:沈亮