行政复议机构改革论文

摘要：新时代新形势对檔案依法行政工作提供了重要遵循和重大机遇，也提出了新要求。新时代新形势下做好北京市档案行政复议和行政应诉工作，必须要深入分析档案行政复议和档案行政应诉案件的特点，总结办理档案行政复议、行政应诉案件的经验和主要风险点，研究做好档案行政复议和档案行政应诉工作的对策。今天小编为大家推荐《行政复议机构改革论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

行政复议机构改革论文 篇1：

浅谈行政复议制度及其监督机制

行政复议是公民、法人或者其他组织获得行政救济的重要途径，它的作用在于保障公民的合法权益以及加强行政机关和公民之间的沟通，是行政机关在行政系统内部进行的一种自我监督。行政复议制度作为行政司法制度之一，是世界各国普遍采取的为相对人提供便捷救济手段、解决行政争议的形式。本文在分析英美法系国家实行的行政裁判所制度、行政法官制度的特点和工作机制的基础上，对我国现有行政复议监督机制存在的不足进行剖析。并提出相关改革建议。

一、英美法系行政裁判所制度、行政法官制度的含义、特点和工作机制

行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同。以英国和美国为代表的英美法系行政复议制度，普遍具有相当程度的独立性、专业性、透明度以及权责明确的被监督性等特点，其工作机制中也存在着普遍的独立、公开、公平等原则。

1.英国行政裁判所制度和美国行政法官制度的含义。英国的行政裁判所制度产生于19世纪以后，根据议会制法律设立，由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，并于1992年重新修改颁布，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。美国自1887年根据州际贸易法创置了“州际贸易委员会”以后，类似的“独立管制机构”大量出现。这些机构享有对总统的相对独立性，拥有制定具有法律效力的规章的权力(准立法权)、裁判因实施执行法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力(准司法权)。为了防止独立管制机构的准司法权滥用，行政法官制度应运而生。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据行政裁判的需要委任“听证官”(hearing examiner)；1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”(administrative law judge)，使之具有更高的独立地位；1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件。至此，行政法官制度正式成为美国行政复议的基本制度。

2.裁判所制度、行政法官制度的特点及运行机制。裁判所制度和行政法官制度具有良好的运行和自我监督功能。一是独立性。裁判所制度和行政法官制度之所以能够实现相对公正公平的行政复议，非常重要的一点在于他们被赋予了相当程度的独立性，能够使其免受被裁决或被申请复议的行政机关及政府层面的影响。以美国行政法官制度为例，行政法官很类似我国的行政复议机构，但是法律地位相当独立。他们服务于某行政机关，但不从属于该机关：行政法官由美国人事管理署负责考试管理，雇用他们的行政机关如果对其工作不满意，只能向功绩制度保护委员会提交免职、停职、降级、降薪或30日之内的强制性休假等建议以及相关事实，而功绩制度保护委员会在本委员会举行正式听证后，按记录做出决定；行政法官的工资由人事管理署决定，而不是由雇用他们的行政机关决定。因此，行政法官与行政机关之间在职务任免、薪酬等方面都不存在直接联系。直接保障了行政法官的独立性，对于其能够公正作出裁决，有着至关重要的影响。此外，在美国还同时实行行政法官集中使用制度。即由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官，根据工作需要随时派往某机关主持听证。这一制度强化了行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位，同时也有助于提高行政法官的专业化水平，减少开支，合理安排工作量，实现行政法官的集中管理以及制定统一的听证程序和职业纪律。二是专业性。正确的行政复议裁决，不仅取决于裁决者的独立地位，更和他的专业素养和职业操守息息相关。以英国裁判所为例，裁判所根据法律而设立，可以是全国性、区域性或者地方性的组织，并且很多都是专业化、涉及具体行业的裁判所，如劳工裁判所、社会保障上诉裁判所、增值税裁判所等。专业性的裁判所和人员构成也使得相应类型的裁决能够更加合法、合理，避免裁决者因为专业知识的缺乏而导致的裁决失当。三是健全的监督机制。为了防止裁判所制度和行政法官制度在运行中出现的问题，需要有健全的监督机制。在美国，行政法官的裁决并不是最终裁决。如果当事人以正当法律程序为由，则任何行政法官的裁决都可以被要求司法审查。而英国的行政裁判所则设有专门的行政裁判所委员会，对行政裁判所工作过程中提供咨询和监督，对裁判所的程序、组织和结构予以监督；也可以对法律所列裁判所的人员组成提出建议。在建立任何新裁判所和任何裁判所程序性规则颁布之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。同时，对于裁判所的裁决，相对人根据不同法律的规定拥有较多救济选择权，包括向其他裁判所提起申诉、向部长上诉和向法院提起申诉，法院可以直接做出本应由裁判所做出的一切裁决，也可以将案件发回给裁判所。让裁判所以高等法院的意见为基础，予以重审或者重新作出决定。

二、我国行政复议制度及监督机制面临的问题

我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《行政复议法》实施，再到《行政复议法实施条例》的颁布，其间取得了巨大的成就，包括对行政复议的功能定位更加合理明确。行政复议范围有了较大突破等，都促进了我国行政复议制度在行政执法监督中的作用。但是毋庸讳言的是，法制建设是一条漫长且艰辛的道路，行政复议在其制度本身和监督机制上，还面临一些亟待解决的问题。

1.机构设置缺乏独立性和统一性。行政复议机构不够独立和统一，既不利于行政复议的公正公平，也不利于机构改革。根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，并没有建立一个统一的行政复议机构体系。行政复议作为行政机关的内设机构，往往受到该行政机关行政首长的直接领导，对于行政复议公正公平开展产生不可避免的影响。同时，在很多行政单位的考核中将行政复议被撤销和行政诉讼的败诉作为“一票否决”因素，因此复议机关迫于被复议单位的压力和自身怕做被告的压力，经常以维持来结

束行政复议。这样的运行机制完全没有自我监督的能力。

2.人员专业性不够。行政复议机构设置缺乏独立性和统一性的另一直接后果是造成在政府和行政机关双重设立复议机构，机构臃肿，而过多的人员则往往会造成工作中的扯皮、推诿现象，缺乏工作的专业性和职业操守。其次，行政复议法律法规对于行政复议机构人员的组成没有明确具体的专业要求，复议机构的人员即使拥有法律资格，也很难判别一些专业领域的难点和争议。专业性的欠缺，往往会影响行政复议制度的执行和良好运行，甚至会产生阻碍作用，制度本身的自我监督作用将无法发挥。

3.监督机制的不力。《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽然专门辟出了行政复议指导和监督一章，但是对于行政复议的监督却并不到位。仅仅是单薄的提到“县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督”，如何监督、监督方式、监督范围、责任追究等方面都是空白，因此，对于行政复议缺乏实质性的有效监督机制。其次，在《中华人民共和国行政复议法》中，尚有对于行政复议裁决作为终局裁决的规定，当行政复议裁决成为终局裁决，无疑剥夺了相对人寻求最终司法帮助的权利，而对于行政复议的司法监督也随之失去。

三、完善我国行政复议制度及监督机制的建议

为保障行政复议的公平、公正，对于行政复议本身的违法或不当亟须加强监督。健全制度、加强其本身的独立性以促进自我监督和建立专门的监督机构，将有效改进行政复议监督机制，保证行政复议良好进行，构建良好的行政行为的制度环境。

1.建立独立、统一的行政复议机构体系。可以借鉴英国裁判所制度和美国行政法官制度，设立独立、统一的行政复议委员会，专门处理行政复议。委员会中的成员应当具有独立性，可以参照美国行政法官的管理办法，设立独立、统一机构，使其任命、升职、免职和薪酬发放等各方面都避免完全受行政机关首长的控制，建立统一选拔、培训等人事制度和机构运作(如行政复议听证制度、回避制度、复议案件材料公开制度等)、责任分解等内部自我监督机制，从而保障复议委员会运行的独立和对行政复议的自我监督。

2.注重人员的专业性。行政复议委员会可以根据复议事项，设立专门委员会，如社会保障、税务征收、土地管理等，成员构成上除了固定工作人员的法律资格是必要条件之外，还应当保障一定数量的外聘专业人士，使其在业务上处于独立地位，并且能摒弃外界影响而专注于专业事务的审查和处理，从而保障行政复议决定能够更具专业性而非仅仅是对复议法律的粗浅应用。

3.增设复议监督机构。可以设立复议监督机构，以加强对行政复议的监督。赋予监督机构对相关复议规则的制定权、对复议过程的监督权、咨询建议权以及对于复议结果的知情、公布权，将有效制止复议过程中可能出现的权力寻租和来自行政机关的影响，从而实现对于行政复议制度自我监督之外的良好的外部监督机制。

4.确立司法最终解决原则，完善复议法律体系。所谓司法最终解决原则，是指行政复议决定不应具有最终效力，双方当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政纠纷作出最终裁决。司法最终解决原则应是处理行政复议与行政诉讼关系时所必须坚持的一项原则。针对我国法律中关于行政复议终局的规定。应当逐步修改乃至最终取消，确立起司法最终解决原则，从而实现司法制度对于行政复议的全面监督。

作者：赵志芳

行政复议机构改革论文 篇2：

北京市档案行政复议、行政应诉工作研究

摘要：新时代新形势对檔案依法行政工作提供了重要遵循和重大机遇，也提出了新要求。新时代新形势下做好北京市档案行政复议和行政应诉工作，必须要深入分析档案行政复议和档案行政应诉案件的特点，总结办理档案行政复议、行政应诉案件的经验和主要风险点，研究做好档案行政复议和档案行政应诉工作的对策。本文主要提出了三点对策：一是总结失败案例教训，提高依法行政水平；二是积极研究新修改的《政府信息公开条例》和《党务公开条例》；三是规范委托行政执法，避免行政复议、行政应诉风险。

关键词：档案行政复议行政应诉

以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点的党和国家机构统筹改革，有利于充分发挥党管档案的政治优势和组织优势，对档案依法行政工作影响深远。档案行政复议和行政应诉工作是档案依法行政工作的重要组成部分。新时代新形势下做好北京市档案行政复议和行政应诉工作，要深入分析档案行政复议和档案行政应诉案件的特点，总结办理档案行政复议、行政应诉案件的经验和主要风险点，研究做好档案行政复议和档案行政应诉工作的对策。
一、档案行政复议、行政应诉案件的特点

“无救济即无权利”，行政复议和行政诉讼都是解决行政争议，对行政机关的行政管理进行监督，对行政相对人遭到违法和不当行政行为侵害给予救济的法律制度。[1]档案行政复议是上级行政机关审理下级行政机关的行政行为，是行政系统内部的监督，虽然具有准司法性，但是在性质上属于行政行为。档案行政诉讼由法院受理，通过司法程序解决行政争议，是司法行为。

（一）档案行政复议案件的特点

1.档案复议案件数量攀升、类型多样。2014年以前北京市档案行政复议案件鲜有发生，2014～2018年北京市档案局共处理行政复议案件6件。如表1所示，在6件行政复议案件中，政府信息公开类3件，占50%；行政不作为类2件，占33%；行政举报答复类1件，占 17%。[2]

2.档案行政复议依法纠错率达到17%。从档案行政复议案件处理情况看（见表2），维持4件，占67%；驳回申请1件，占17%；责令履职1件，占17%。从上述数据可以看出，责令履职等依法纠错处理方式占17%，一方面说明档案行政复议长出“牙齿”，另一方面反映出档案依法行政工作还有较大提升空间。[3]

（二）档案行政应诉案件的特点

1.档案行政应诉案件数量大幅攀升、类型多样。2014年以前北京市档案应诉案件为0，2015～2018年共22件行政应诉案件。档案行政应诉案件类型多样（见表3），其中政府信息公开类16件，占72%；行政不作为类2件，占9%；行政举报答复类2件，占9%；查阅档案类1件，占5%；行政行为违法类1件，占5%。[4]个别档案行政应诉案件历经一审、二审甚至再审，法院最终判定档案行政管理部门全部胜诉。

2.复议维持双被告的情况逐渐增加。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”这样规定，既能够促进行政复议机关更好地履行职责，改变维持原具体行政行为较多的问题，也对行政机关依法行政提出了更高要求。在 22件行政应诉案件中，经过复议程序，北京市档案局作为复议维持双被告的有4件。没经过复议程序，直接到法院提起诉讼的有18件。[5]


二、办理档案行政复议、行政应诉案件的主要经验和风险点

（一）主要经验

北京市、区档案局在行政复议和行政应诉中取得了一定成绩：在22件档案行政应诉案件中，市、区档案局无一败诉；在全市行政复议案卷评查中，北京市档案局的参评案卷均被市行政复议机关评为优秀卷。取得成绩的原因有三点，一是市政府行政复议机关积极进行监督指导。市政府行政复议机关经常组织培训会、召开行政复议案卷评查、制定行政复议和行政应诉规范，提高行政复议部门和人员工作水平。二是市档案局制定了档案行政复议和档案行政应诉制度。北京市档案局2017年制定了《北京市档案行政复议程序规定》（京档发〔2017〕9号）、《北京市档案行政应诉管理办法》（京档发﹝2017﹞10号），为进一步做好市、区档案局行政应诉工作提供制度保障。三是市、区档案行政管理部门重视法律顾问，法律顾问积极为市、区档案管理部门献计献策，避免了很多法律风险。但是，新时代新形势下办理档案行政复议行政应诉案件还有一些风险点。

（二）主要风险点

1.行政机关未全面履行法定职责。行政机关未充分履行职责是档案行政机关败诉的主要原因。邢某某不服某区档案局（馆）拒绝查阅档案请求责令履行法定职责行政复议案，是行政机关败诉的典型案例。申请人邢某某到被申请人某区档案局（馆）申请查阅其祖父的老土地照。被申请人受理申请后，告知申请人因其申请查阅的档案系未公开档案为由不予提供。

市档案局认为，被申请人主张申请人申请查阅的档案系未公开档案的理由不充分。《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条第二款规定，前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。但是，该涉案档案未经过上级档案行政管理部门批准延期开放。因此，被申请人主张申请人申请查阅的档案系未公开档案的理由不充分，责令某区档案局（馆）履行法定职责。

2.政府信息公开是主要风险点。经统计，我市50%的档案行政复议案件和72%的档案行政应诉案件都是由政府信息公开引起的。[6]研究《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）对于合理解决档案行政争议具有很强的现实意义。

《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业”，所以在实践过程中，人们对档案局作为行政机关具有政府信息公开职责没有争议。机构改革之后，地方档案行政管理职能与档案馆职能分离，档案行政管理职能纳入地方党委办公厅（室），加挂档案局牌子，但是有的地方党的机关没有加挂行政机关牌子。目前亟待研究的问题有两个：一是没有加挂档案局牌子的党的机关开展信息公开的问题；二是新修改的《政府信息公开例》对档案工作产生影响的问题。

3.委托行政执法给档案行政复议和行政应诉带来新风险。2018年机构改革之后，地方档案行政管理职能与档案馆职能分离，绝大多数地方的档案行政管理职能纳入地方党委办公厅（室），加挂档案局牌子。部分地方党委办公厅（室）没有接收档案局的人员，档案行政管理工作纷繁复杂，单靠地方党委办公厅（室）的人员力不从心。在实际工作中，部分地区党委办公厅（室）口头指示综合档案馆负责行使档案行政管理职能。一是委托执法的机关不合法。委托机关必须是行政机关，即档案局，不能是党委办公厅（室）。二是委托执法的范围不合法。根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》规定，行政许可、行政强制不能委托给综合档案馆行使。部分地区党委办公厅（室）将全部行政职权委托给综合档案馆的委托行为不合法。三是委托执法的程序不规范，手续不完备，严重影响委托行为的合法性和严肃性。四是监督不够、责任不明。有些委托机关没有认识到，受托组织档案馆必须以委托机关档案局的名义实施执法，其行为后果直接由委托机关档案局承担。委托行政执法给档案行政复议应诉带来新风险。
三、档案行政复议和行政应诉工作的对策

（一）总结失败案例教训，提高依法行政水平

档案行政管理部门应重视失败案例的反哺作用，总结在行政复议和行政应诉中失败的教训，从这些教训中汲取经验，提高行政执法和依法行政水平。在实际工作中，档案案例的作用非常重要，做成一个案件，胜过一打文件；纠正一家出现的错误，警示一片问题，推动一面工作。

市檔案局认定某区档案局（馆）未全面履行法定职能行政复议案，推动了各区档案局（馆）重视“对国家档案馆到期不宜向社会开放的档案延期开放的审批”。该项审批的数量大幅增长，由2014年的1项增加到2018年的28项许可、120万余条目录的审批（见表4）。[7]

（二）积极研究新修改的《条例》和《党务公开条例》

对于向综合档案馆申请政府信息公开的行为，如何处理呢？一是对于申请查阅综合档案馆在履行职责过程中产生信息情况的处理。修改后的《条例》发生了很大变化，根据新《条例》第五十五条的规定，综合档案馆不再属于《条例》的调整范围。新《条例》第五十五条改为“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”，并新增了一款，规定公民、法人或者其他组织的救济途径是“向有关主管部门或者机构申诉”，明确将提供公共服务的企事业单位排除出行政复议和诉讼的受案范围。可见，综合档案馆作为提供公共服务的事业单位，只要没有法律、法规的明确授权，就不适用《条例》，而是按照档案的法律、法规办理。对档案馆提供档案利用的行为有异议的，应当向档案局或者有关机构进行申诉，而不是提起行政复议或行政诉讼。机构改革后，地方综合档案馆作为市委直属事业单位应当按照《中国共产党党务公开条例》规定确定公开内容。二是对于档案馆保存的进馆档案，2019年国务院办公厅政府信息与政务公开办公室制定的《关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》（以下简称《解释》，国办公开办函﹝2019﹞14号）中有明确回答。《解释》第四条规定：“相关政府信息已依法移交国家档案馆成为国家档案的，按照《中华人民共和国档案法》及相关规定管理。对于相关政府信息公开申请，行政机关可以告知申请人按照档案法的规定办理。”

机构改革后，档案行政职能划入党的机关，如何开展信息公开也是一个大的问题，是按照政府信息公开还是党务公开？《解释》第五条对于这个问题做出了明确答复：“行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项以行政机关名义参照签署规定办理；如果党的机关没有加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例（试行）》办理。”

（三）规范委托行政执法，避免行政复议行政应诉风险

要避免委托行政执法给档案行政复议应诉带来新风险，可以采取三个措施：一是订立合同，规范行为。档案局和档案馆必须借助合法、规范的书面合同方式，对双方的权利、义务具体、明确地加以规定。委托书列明委托机关和被委托组织规范全称。委托书至少包含四方面内容：委托依据；委托执法范围；委托执法期限起止；双方责任分担。同时，要将委托书报送同级政府法制部门备案，并将内容公示，以接受政府和群众监督。二是落实责任，严格监督。档案局作为委托机关在依法委托后，还应切实加强监督管理，督促受托组织在委托范围内实施执法，确保委托目标实现，同时避免因受托组织不作为或滥用职权而承担不利的法律后果。受托组织档案馆不得再委托其他任何组织或者个人。三是加强培训，提高水平。委托机关要严格按照“谁委托、谁培训”的原则，以执法权限、执法范围、执法程序、法律适用、文书制作和管理等为重点，每年有计划、有针对性地对受委托组织的执法人员开展形式多样的执法培训和经验交流活动，不断提高执法人员的业务水平和执法能力。

注释及参考文献：

[1]王双钢.杭州市富阳区国土资源行政复议诉讼情况分析与对策[J].国土资源，2018（1）：49-52.

[2][3]北京市档案局.历年行政复议案[Z].北京市档案局档案，2010-2018（4）.

[4][5][6]北京市档案局.历年行政应诉案[Z].北京市档案局档案，2010-2018（4）.

[7]北京市档案局.历年行政许可案[Z].北京市档案局档案，2014-2018（4）.

作者单位：北京市档案局

作者：马秋影

行政复议机构改革论文 篇3：

浅析我国行政复议制度存在问题及完善

【摘 要】行政复议是我国化解行政争议的一种重要制度，具有专业、高效的优点，然而实践中存在的问题导致其效果大打折扣，使用率低、认同度不高等。论文从复议机构的设立、受案范围、程序、其与诉讼的衔接四个方面阐述我国行政复议制度存在问题及完善。

【

【關键词】行政复议；行政复议法；行政诉讼

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1 引言

行政复议是我国设立的一种在行政体系内部化解行政争议的制度，指公民、法人或其他组织以行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益为由，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并做出裁决的活动。《行政复议法》于1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，时至今日，行政复议制度取得一定成效，但也显露出一定的问题。据统计，各地行政复议案件在历经2000年到2001年的快速增长后，2002年就开始出现下降趋势[1]，从近年大量涌入政府的上访事件也能看出，行政复议没有完全发挥力量。因此，本文对前人研究进行梳理、归纳，总结了完善行政复议制度的思路。

2 行政复议机构的设立

复议机构改革是完善复议制度最为核心的部分，我国《行政复议法》第三条，“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”，这一规定在实践中遇到了困难，体现在以下几个方面：

其一，复议机构数量庞大、结构分散。对应复议机关，我国复议机构主要为：国务院工作部门法规司和省级政府法制办；省级政府工作部门法规处和地市级政府法制办；地市级政府工作部门法规科和县级人民政府法制办；部分县级政府工作部门法规科（股），此外，某些事业单位也设立了行政复议机构[2]，复议机构数量庞大、结构分散，没有统一规划的体系，给管理、监督带来了困难。其二，权利与职责不对等。复议机构从属于复议机关，在很多问题上都不可避免地要听命于复议机关，虽然复议机构的确负责审查具体行政行为是否合法、适当，并拟订行政复议决定，但最终实际决定权仍掌握在机关首长手中，议者不决，决者不议。其三，复议工作易受忽视，工作质量有待提高。“负责法制工作的机构”平时还要起草法律文件、进行法制宣传、执法等，无法集中力量审理复议案件。另外，人手不足，有的地方甚至存在人员编制虚位现象，工作人员没有培训、考试就匆匆上岗。

行政复议的本质内涵决定其必须由一个统一、独立的机构来实施[3]，改革复议机构的设立，要相对集中复议权，2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提到，可以考虑将复议权集中至一级政府集中行使：①县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。②实行全国垂直领导体制的部门，复议案件由其上级主管机关管辖，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。关于复议委员会，早在2007年，北京、哈尔滨等城市就开设了试点，让来自高等院校、科研机构、法律服务机构中遴选的“外脑”成员参与做出复议决定，但只用于重大疑难案件的办理。

3 行政复议程序的设置

行政复议是一种行政司法行为，那么其程序设立应依照机关性质定位为行政程序还是按行为内容定位为司法程序呢？虽然学界各学者看法不同，但就一点达成共识：应着眼于更加根源的问题——权利救济上，保障行政复议作为行政程序的高效率，同时增强司法元素使其更具说服力。具体构想如下：

首先，完善调查、证据制度，《行政复议法》的规定过于简单，缺乏对证据形式、证据效力、举证责任、举证期限、质证规则等具体说明，申请人无法有效提供证据，工作人员无所适从，扩大了他们的自由裁量权。其次，增加告知制度，要保障申请人的知情权，复议机关应当将行政复议程序进行中可能会对申请人权益产生影响的事项予以及时告知，特别是在做出对申请人不利决定之时，为申请人提供下一步行动的向导。另外，繁简分流，提升效率，目前行政复议仍逐级申报、层层审批，这压缩了实体审理时间，可以将复议程序类型化为一般程序和简易程序，分别规定不同的适用情形与程序规则，繁简分流。最后，完善审查方式，透明审理过程，出于效率考虑，行政复议原则上采用书面审查方式，但申请复议的案件本来就充满争议，仅靠书面材料难以全面审理，并且复议决定只包括结论，这使复议公正性遭受质疑，这样的“闭门式审查”给行政机关领导干涉的机会[4]，因此要完善审查方式，透明审理过程。

4 行政复议受案范围的规定

行政复议作为行政体系内部解决行政争议的途径，具有专业性强、效率高的优点，能为法院过滤很多一审案件，节约司法资源。因此，有的学者主张扩张复议受案范围，缓步拾阶，将其打造成化解行政纠纷的主渠道，理论上讲，一切行政相对人认为行政机关对其产生法律上利害关系的行为都应囊括[5]，如社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷；对公务员的行政处分或其他人事处理决定；与行政法规、规章、行政规范性文件相关的纠纷等，学者王万华在对各地复议机构发放的调查问卷中也显示，有关行政劝阻、专题会议纪要、交通事故认定书、专利案件、要求退还多交的养老保险金、要求将单位部分养老保险金自行垫付以领取退休费、对人事部门办理离退休不收的等新型案件是否属于复议范围有必要进一步研究。

5 与行政诉讼的衔接问题

行政复议和行政诉讼是二元并行的两种制度，复议是内部救济，具有行政问题处理的实务经验，诉讼是外部救济，能站在更为公正的角度审视纠纷本身。化解行政纠纷，公民可以自由选择复议或诉讼，法律规定的情况除外，如复议前置，这主要是为了尽量在行政程序内解决行政纠纷，但是实际中，由于法律关于复议前置的规定缺少统一、明确的标准，反而给行政相对人增添了困难，比如有人因为未及时提出复议，错过申请时限，最后因没有经复议程序失去了诉讼权，针对这点，学者认为，要在立法上要明确复议前置的情况，将能够充分发挥行政机关优势的案件类型统一、限定，其余普通案件尊重行政相对人的想法，总之要有章可循、条理清晰。

另外，由于行政复议的审查范围较诉讼的广，所以在实际运行中，也存在只能进行复议而排除在诉讼之外的情形，对于这部分案件，如果经过复议，当事人仍然不服，应当如何进行救济？有的学者认为应该将两者受案范围在立法上进行统一[6]，有的支持扩大行政诉讼受案范围，将劳动权、受教育权、集会、游行、示威等公民基本权利列入其中[7]，这样行政相对人仍然拥有诉权，这类行政复议行为的合法性还能够受到司法机关的司法审查。

6 结语

综上所述，目前我国行政复议制度的确存在许多问题，其效用还没有得到完全发挥。在机构设立方面，可以先采用复议委员会的模式，增强其独立性、公正性；在程序方面，抓住实质的公正，去掉程式性的手续，直接切入争点，最大程度实现公正、高效；在受案范围方面，应逐步扩大，为其他行政争议解决方式分担压力；在与行政诉讼衔接方面则需要双方的改善。

【参考文献】

【1】王万华.行政复议法修改的几个重大问题[J].行政法学研究，2011（7）：80.

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作者：尹溢青