基于检察监督的依法行政论文

（541300广西壮族自治区兴安县人民检察院广西兴安）摘要：修改后行政诉讼法对检察监督的具体制度和程序进行了明确。拓展了行政检察监督范围、扩大了行政检察监督对象、发展了检察监督方式，意味着行政检察监督将增加行政公益诉讼、行政违法行为监督、行政强制措施监督等新的监督职能。这些全新的工作任务全部都是创新、探索性的工作。下面小编整理了一些《基于检察监督的依法行政论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

基于检察监督的依法行政论文 篇1：

积极探索行政违法行为检察监督制度的构建

摘 要：行政违法行为检察监督是十八届四中全会赋予行政检察监督的新内涵，体现了行政检察监督职能由诉讼内监督向诉讼外监督拓展的发展趋势，是构建多元化监督格局的重要支柱。目前我国行政违法行为检察监督处于“积极探索”阶段，面对新形式新任务，应当明确行政违法行为检察监督的原则、线索来源、监督范围、方式、程序等，促进行政机关依法行政。

关键词：行政违法行为 检察监督 多元化监督格局

一、坚持行政违法行为检察监督的原则

（一）规范监督原则

行政违法行为检察监督尚处于探索阶段，虽然十八届四中全会明确了检察机关对行政违法行为的检察监督权，但是这一权利的行使缺乏法律层面上的具体操作依据，因此检察监督活动应当在不违背法律基本精神的前提下规范进行，只有规范操作，才能促使作为监督对象的行政机关接受并认可监督的结果。十八届四中全会以来，湖北省人民检察院在法律制度框架内积极审慎地探索行政违法行为检察监督，督促行政机关依法履行职责的检察建议的采纳率高达87%。[1]

最高人民检察院民事行政检察厅在《关于行政检察工作的专题调研报告》（以下简称《报告》）中提到，要以案件质量评查为契机，严格把握行政检察监督的条件，遵循各项办案程序，审慎行使行政检察监督权，促进行政检察监督案件的质量有效提高。如湖北省人民检察院行政诉讼检察处于2016年4月11日向全省行政检察部门下发《关于组织开展行政诉讼监督案件质量评查活动的工作方案》，通过此次评查活动全面总结了全省行政诉讼的工作经验，重点查找和解决了检察机关在行政裁判结果监督、审判程序监督和执行活动监督工作中存在的主要问题和薄弱环节，并且有针对性的提出改进措施，不断推进三项监督工作规范化，进一步提高监督能力和水平。

（二）有限監督原则

行政违法行为检察监督涉及到检察权与行政权之间的关系，由于检察权不同于裁判权，不具有法律上的裁判功能，其对行政行为违法的判断也不具有最终的法律效力，为了协调检察权与行政权之间的关系，必须对检察监督权进行一定的限制。2014年12月6日，北京大学法学院副院长王锡梓提到，检察院要做到两个平衡，一是与法院之间的平衡，二是与行政机关之间的平衡，检察机关在进行行政违法行为检察监督时要谨记法律监督的属性，尊重行政权的运行规律，考虑行政机关面临的实际情况，像很多不作为实际上是受到既存资源的限制，在监督过程中尽职但是不越权，监督但是不代替，尊重被监督机关的自我纠正机制，保持应有的谦抑和理性。

（三）重点监督原则

在全国检察机关工作座谈会上，曹建明检察长明确提出了“六个必须”的基本要求，其中摆在首要位置的就是检察工作必须要服务大局、保障民生，把监督重点放在严重侵害公益和公民合法权益等人民群众反应强烈的突出问题上。行政违法行为检察监督目前尚缺乏法律依据，在探索完善、开展试点的过程中要报经中央批准或者全国人大常委会授权，不能在条件不具备、时机不成熟的情况下，四面开花式的一把抓。

二、丰富行政违法行为检察监督的线索来源

（一）信息不对称阻碍了案件线索来源

线索来源问题是开展行政违法行为检察监督工作要考虑的首要问题，目前行政检察机关主要是通过其他机关交办或转办、公民来信来访以及检察机关自行发现等途径获取案件线索，在现有的线索来源中存在信息不对称的问题，导致线索来源不畅，这些问题主要体现如下：

第一，监督者与被救济者之间信息不对称。浙江省宁波市北仑区出现过一个案例，90多岁的老汉在柴桥街道方家桥有一处房产，他的女儿在其不知情的情况下将房产变更登记到自己名下，之后老汉以房管局为被告向法院提起行政诉讼，法院判决房管局败诉，老汉拿着胜诉判决书去区国土局申请变更土地使用证，但是国土局置之不理、消极不作为。这个案子以检察机关向国土局发出检察建议，督促其依法处理老汉的变更土地使用证申请而告终，但其过程却十分曲折，因为在面临国土局不作为的问题时，老汉根本就不知道该向那个部门寻求救济，幸而后来经当地一名律师的引导，老汉才得知检察机关拥有对行政不作为等违法行为的检察监督权，并在检察机关的帮助下解决了这一难题。相信生活中类似的案子还有很多，但并不是所有人都能够像老汉一样幸运，在面对行政机关不作为时能够得到有效的指引，维护自己的合法权益。而这些屡见不鲜的案子也在不断地给我们传递着这样一个信号，即信息不对称使监督者与寻求权利救济者之间难以实现对接，监督机关无法锁定行政违法行为的受害者，而行政违法行为的受害者们不知道监督者的存在，这使得公民主动向检察机关提供案源的渠道中断。

第二，监督者与被监督者之间信息不对称。检察机关与行政机关就行政执法信息而言存在信息不对称的现象。首先，在实践中检察机关获取行政行为违法的信息一般是通过公民申诉，或者等到行政相对人与行政机关进行诉讼之后在对行政诉讼活动进行监督的过程中获取，但这些途径都存在一个固有缺陷——事后性，检察机关无法在行政行为作出时及时了解行政执法的情况；其次，检察机关通过这些途径获取的信息量在信息传递的过程中难免存在一定量的减损，因为这些途径无法实现检察机关与行政机关的直接对接，要实现双方的直接对接，较为可行的途径是政府信息公开，但是目前政府信息公开的范围有限，而且就公开的部分信息而言也不能保障其与实际情况是相符合的。因此，当前检察机关与行政机关存在信息不对称的问题，同时还存在获取信息的时间差和信息量差，再加上少数行政机关对行政检察监督存在消极抵抗的情绪，对检察机关敷衍了事或不予理睬，加剧了信息不对称的问题。

（二）畅通线索来源渠道，实现信息对称

信息的不对称阻碍了检察监督工作的受案渠道，面对这一困境，我们要加强信息平台的构建，加快相关制度的完善，扭转信息不对称的局面，疏通线索来源渠道。

第一，提高行政违法行为检察监督的认知度。最高人民检察院民事行政检察厅在《报告》中提到，要用好各种传统媒体和新型媒体来加大对行政检察工作的宣传力度，让广大人民群众能够深入了解行政检察职能。但是从更广阔的视野来看，提高认知度不应局限于向人民群众宣传的方式，类似于召开联席会议、向基层派驻检察室等方式，其影响力比简单的宣传和号召更有感染力。

第二，构建信息共享平台。曹建明检察长在2017年全国检察长会议上指出，“探索建立行政执法与行政检察衔接平台”，以此来畅通监督线索来源渠道。具体工作中如何衔接没有先前经验可以借鉴，需要各地检察机关在实践中探索，虽然探索之路不乏艰辛，但总有先行者。

（三）整合案件线索来源信息

当今我们所处的是一个大数据时代，大数据最明显的优势就是能够从海量信息中挖掘出蕴藏其中的有价值的信息，这样可以有助于检察机关精准发力。在全国检察机关民事行政诉讼监督工作座谈会上提到的检察机关对民事行政审判、执行工作的实际情况掌握不足，外部监督还不到位等问题，同样存在于行政检察监督工作中，所以，检察机关需要对行政机关违法行为有更进一步的了解，这样才能更有效地进行检察监督。如何更进一步了解，这需要借助大数据平台，通过上述方式采集到案件线索信息，并且不能止步于此，采集信息只是第一步，第二步便是对这些信息进行分类、提炼、筛选，将这些信息通过丰富的数据可视化技术呈现在我们眼前，[2]让我们能够准确、迅速的判断哪些领域是行政机关违法行使职权的高发领域，哪些是边缘领域，这对于源头整治、积极预防、精准监督都具有十分重大的意义。

三、明晰行政违法行为检察监督的范围

（一）准确把握“在履行职责中”

检察机关对行政违法行为的检察监督应当严格限定在履行职责过程中发现的行政机关及其工作人员违法行使职权或不行使职权的行为。可以看出，十八届四中全会授予了检察机关对行政违法行为检察监督的权力，但是比较审慎，这种态度实际上贯穿于行政检察监督的始终，也与行政检察监督的有限监督原则相一致。就拿行政公益诉讼来说，从一开始提出的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，便明确了试点案件范围是“在履行职责过程中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害……”，到2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的关于修改《行政诉讼法》的决定，其中新增的行政公益诉讼条款也明确“在履行职责过程中”，这一贯的审慎态度再结合检察监督的有限原则便也不难理解。

但这里存在一种有争议的情形，即：如果行政相对人认为行政机关做出的具体行政行为违法，向检察机关申请检察监督，检察机关能否受理，有的学者认为这种情形不满足“履职”时发现的条件，应当排除在外；[3]也有学者认为不予受理的论断有些偏颇。究其本质原因，是将“启动主体”与“监督主体”的概念相混淆了。[4]

结合目的论的解释方法，后一种观点可能更加合理，第一种观点则有概念法学的倾向，根据碧海纯一的看法，概念法学排除具体情形的目的考量，偏重于形式逻辑的操作，忽视了活的法律之探求。行政违法行为检察监督的目的是促进行政机关依法行政，保障公民的合法权益，如果将公民申请检察机关进行监督的情形排除在外，将会使行政检察监督制度设立的目的落空。

（二）抽象行政行为暂时不予监督

从理论的层面上来讲，行政违法行为检察监督应当既包括具体行政行为又包括抽象行政行为，但是，由于目前检察机关监督能力的限制，现阶段还不宜将抽象行政行为纳入到行政违法行为检察监督的范围内。[5]这种定位与我们国家目前行政检察监督的实际发展情况是相一致的。就检察监督范围而言，大致包括以下几类：一是行政机关基于行政职权或者履行行政职责而主动作出的行政行为，如吊销营业执照、责令停产停业等，这种行政行为一般会给行政相对人带来不利的后果；二是授益性行政行为，如行政许可、行政给付等；三是针对以上两种情形的不作为。

四、规范行政违法行为检察监督权的行使

行政违法行为检察监督包括提出检察建议、支持起诉、督促起诉、提起行政公益诉讼等多种监督方式。其中督促起诉和支持起诉没有什么太多要注意的，这里主要是分析一下检察建议和行政公益诉讼。

（一）规范使用检察建议

根据实践中的调研报告来看，检察建议存在运行不规范、质量不高等问题，这将大大折损检察建议的监督权威。内蒙古自治区人民检察院检察长马永胜在内蒙古自治区检察机关行政检察工作电视电话会议上提到，要以专项整治为契机，切实规范监督行为，着重查找、加强整改行政检察工作中不公正不规范的检察行为，要严格按照法律规定的条件和情形开展检察监督工作，特别是要严格规范适用检察建议。检察建议的规范使用特别重要，因为检察建议相对于其他监督方式而言是一种柔性的监督方式，强化检察建议的效力，不在于提升其强制效力，而在于规范检察建议的使用，提高检察建议的质量，[6]行政行为确实违法且行政机关拒不改正的，则应当采用其它监督方式。

（二）审慎提起公益诉讼

从全国人大常委会授权最高人民检察院《关于在部分地区开展公益诉讼工作的决定》，到《检察机关提起公益诉讼试点方案》的出台，再到《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中新增的行政公益诉讼条款，不难看出行政公益诉讼十分注重诉前程序，在诉前能够通过向行政机关提出检察建议的方式督促其依法履行职责或纠正其违法行为的，就不用再走诉讼程序了，其目的主要在于节约司法资源、发挥行政机关的自我纠错功能以及提高检察监督的效率。所以能够以向行政机关提出检察建议的方式督促行政机关纠正违法行政行为的，就不要提起行政公益诉讼，只有在提出的检察建议没有得到预期的效果时，再考虑进一步的检察监督方式。

五、行政违法行为检察监督的程序

（一）程序的启动

在上文中有探讨行政违法行为检察监督的范围，如果行政相对人认为行政机关做出的具体行政行為违法，向检察机关申请检察监督，检察机关应当受理，那是不是意味着请求或建议检察机关进行行政检察监督的主体都可以作为启动主体？并非如此，案件受理并不等于程序启动，启动的决定主体是检察机关，因为不能排除有些行政相对人或利害关系人基于心理不平衡等因素无理取闹的情形，如果任何主体都能启动行政检察监督程序，程序启动的太过随意，程序的严肃性将无法体现。

（二）调查程序

不经调查无法判断一项行政行为是否违法，这一过程是掌握行政行为违法的证据，是让行政违法行为检察监督变得有理有据的重要阶段。河南省人民检察院检察长在河南省检察机关行政检察工作座谈会上的讲话中提到，强化行政违法行为检察监督要依法用好调查核实权，通过查询、调取、复制相关证据材料，询问案件当事人或者案外人，咨询有关专业意见等调查方式，及时发现并有效纠正行政执法人员的违法行为。三门县检察院联合县法制办、县环保局等10个部门联合会签的《关于加强行政检察监督协作配合的若干意见》的第6条就明确列举了检察机关享有调阅、复制、询问等六项调查核实证据的权力。

（三）作出决定

经过调查程序，若根据已有证据能够证明行政行为违法，则应当向作出该行政行为的行政机关提出检察建议，督促其履行职责或者纠正违法行政行为，同时要附上理由说明。作出决定之后，行政机关应当对落实的情况以书面方式予以回复，不予以改正的，检察机关可以考虑采取进一步的监督措施。

就具体个案而言，检察监督的程序到这里就可以画上一个句号了，但是就整体来看，要强化行政检察监督的效果还应与被监督者进行沟通，在加强个案监督的同时，针对监督过程中发现的普遍共性问题可以通过专项报告、联席会议等方式与相关政府部门进行协调沟通，共同维护法治國家的建设。这方面有类似的成功经验，北京市检察院行政检察处在正式成立前后与民事检察处一起采用诉讼监督通报方式，对法院进行整体诉讼监督工作，在监督过程中，检察院通过对法院在行政诉讼活动中存在的问题进行系统梳理、归纳分析，从认定案件事实不准确、适用法律错误、裁判标准不一、知产行政案件审理不符合行政诉讼规则等方面召开专题座谈会向法院进行了通报，让法院能够明确哪些方面存在问题，继而可以有针对性的加强和改进，这对于后续潜在问题的提前预防有很大的作用。原副检察长姜建初对北京市检察院的这种做法给予了很高的评价：“北京市院向北京高院发出通报的做法很值得在全国范围内推广，是提高监督质量、监督层次、整体监督的成功经验。”在行政诉讼监督过程中检察院可以采取向法院采用行政诉讼监督通报的方式提高整体监督效果，那么，在行政违法行为检察监督中，检察院也可以向行政机关发出通报，让行政机关明确自身问题，进而有针对性的改进，对后续潜在问题进行提前预防。河南省人民检察院检察长在河南省检察机关行政检察工作座谈会上的讲话中提到：“监督工作要紧紧围绕促进依法行政的目的，不能简单地为了监督而监督，要注重分析案件背后的原因等深层次问题。”[7]

注释：

[1]最高人民检察院民事行政检察厅：《民事行政检察指导与研究》，中国检察出版社2015年版，第256页。

[2]参见白建云：《建立检察机关行政执法检察监督大数据平台三点设想》，载《检察技术与信息化》2017年第1期。

[3]参见李志林：《行政违法行为法律监督制度初探——以检察改革为视角》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2015年第4期。

[4]参见谢玉美、刘为勇：《行政违法行为检察监督程序论》，载《行政法学研究》，2017年第1期。

[5]参见郑新俭：《推进行政违法行为检察监督》，“第十七届全国检察理论研究年会专题”，载《人民检察》2016年第11期。

[6]参见肖晓峰：《坚持问题导向，推动民行检察理论研究——中国检察学研究会民事行政检察专业委员会第五届年会观点综述》，载《人民检察》2016年第14期。

[7]同[1]，第30页。

作者：赵红　吴双双

基于检察监督的依法行政论文 篇2：

建立和完善行政检察相关工作机制研究

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

摘 要：修改后行政诉讼法对检察监督的具体制度和程序进行了明确。拓展了行政检察监督范围、扩大了行政检察监督对象、发展了检察监督方式，意味着行政检察监督将增加行政公益诉讼、行政违法行为监督、行政强制措施监督等新的监督职能。这些全新的工作任务全部都是创新、探索性的工作。检察机关的行政检察工作任务会更为繁重，工作难度进一步加大，对检察机构、人员的专业配备和人员素质提出了更高的要求。

关键词：行政检察；工作机制；诉讼监督

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对行政检察工作作出了一系列重大改革部署。修改后行政诉讼法对检察监督的具体制度和程序进行了明确。拓展了行政检察监督范围、扩大了行政检察监督对象、发展了检察监督方式，意味着行政检察监督将增加行政公益诉讼、行政违法行为监督、行政强制措施监督等新的监督职能。这些全新的工作任务全部都是创新、探索性的工作。检察机关的行政检察工作任务会更为繁重，工作难度进一步加大，对检察机构、人员的专业配备和人员素质提出了更高的要求。

一、当前民事行政检察工作面临的困难与问题

司法体制改革试点和法律修改给民事行政检察工作带来的挑战和困难。这次司法体制改革是我国司法史上最重大、最深刻、最系统全面的一场改革，检察人员分类管理、司法责任制落实、任职回避等多项改革措施，一方面导致民事行政干部队伍的流动加大，业务工作的延续性受到一定影响，另一方面也对民事行政干部的工作业绩、工作能力、职业素养提出了新的要求。同时，修改后的民事诉讼法将申请再审作为检察机关受理民事检察监督的前置程序，导致检察机关诉讼监督案源受限。检察建议监督方式刚性不足，在实践中效果受到一定影响。

立法加强民事行政检察监督职能要求与实践中民事行政检察业务开展不充分形成反差。主要是，从办案数据来看，民事行政检察工作仍然以民事案件为主，行政案件相对较少。适应人民群众加大对司法权、行政权监督的要求，民事诉讼法、行政诉讼法拓展了检察机关民事行政检察监督职能，但由于种种原因，传统监督工作案件受理数呈下降趋势，一些新增职能又暂处于试点阶段，民事行政检察工作整体上开展不足。相比民事诉讼监督，行政诉讼监督案件数量较少，主要集中在税收、土地管理、治安管理、房地产登记管理等领域，且多数牵涉当事人民事权益纠纷，申请监督人主要为行政相对人。

不能及时调整工作思路和监督理念，对诉讼程序监督重要性的认识不到位，习惯于裁判结果监督，习惯于采用抗诉方式，而不习惯于再审检察建议、检察建议的同级监督方式部分监督案件的质量不高。

基层民行检察人员司法能动性不强，有的民行检察人员仍然习惯于坐堂办案和书面审查，欠缺调查核实工作能力和主动发现案件线索能力，不能在调查核实中发现监督事项，对于法院违法行为的监督大量集中在超审限、违法送达、文字错误等一般程序性瑕疵上，监督缺乏力度与深度。

民事行政检察专业化、复杂化与民事行政检察干警整体专业素养形成反差。当前法律实施中新情况、新问题不断出现，而民事行政队伍缺乏专家型人才，钻研学习的风气有待形成。

二、进一步建立和完善行政检察相关工作机制

1.强化内外联系，解决案源渠道不足的问题

由于案件来源机制不够完善，一定数量需要监督的案件没有进入检察监督程序。希望各级院民行检察部门摒弃“等、靠、要”的消极思想和畏难情绪，对内完善民行检察部门与其他部门及派出检察室之间、上下级检察机关之间的案件线索移送、交办、转办机制，对外继续加强与律师、律师协会、司法行政部门等的信息沟通。面对案源不足局面，我们要大力开展民事行政检察宣传工作。除了对民事检察职能的宣传，对行政监督职能也要做好充分的舆论准备，加强宣传力度。在宣传方式方面，我们一定不能停留在传统的职能介绍，而要不断创新方式注重实际效果，如，通过新媒体用社会公众喜闻乐见的形式进行宣传，包装一批案件向社会进行推介，通过社区检察等延伸宣传触角，等等。

在“两微一端”等新媒体平台上通过典型案例图片、文字说明、问答漫画等形式以案释法、以案普法。通过“微北辰”公众号平台，使全区行政机关了解行政检察监督事项，支持行政检察监督工作。与司法局协作，实现律师引领当事人前来檢察机关申请监督，并通过开展虚假诉讼的危害与救济专题讲座，深化律师对民行检察职能的了解，搭建检律交流平台。

进一步建立和完善内外部协作机制，拓展行政诉讼多元化监督的外延。行政诉讼监督工作的有效开展，离不开相关部门和单位的内外部制约和协作配合，离不开行政诉讼监督长效协作机制的保障。与自侦、控申、公诉等职能部门建立内部协作机制，从有利于促进依法行政的大局出发，加强工作联系与协调配合，定期召开座谈会，互通情况及信息，促进檢察监督资源的合理利用。

2.牢把握机遇，奋力开拓行政检察工作新局面

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对行政检察工作作出了一系列重大改革部署。修改后行政诉讼法对检察监督的具体制度和程序进行了明确。全国检察机关行政检察工作座谈会就进一步加强行政诉讼监督工作、稳步探索建立检察机关提起公益诉讼制度和其他行政检察监督相关改革作了全面部署，提出了明确要求，全省各级民行检察部门要把握机遇，全面履行修改后行政诉讼法赋予的监督职责，在加强对生效行政裁判监督的同时，加强对行政诉讼程序、审判人员行为违法以及行政执行活动违法的监督，努力开创行政检察监督新局面。

在多元化行政检察工作格局下，围绕职能工作重点，坚持以抗诉为中心，综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议、移送违法犯罪线索等多种监督方式，全面开展对生效行政裁判、调解书、诉讼程序、执行活动和审判人员违法行为的监督，充分履行法律监督职责，充分发挥检察机关整体监督优势与合力。

3.切实提高抗诉质量

要正确处理案件数量和质量的关系，重视抗诉案件质量。要大力加强办案规范化建设，积极完善办案合议、专家咨询、案例指导等制度，充分发挥集体研究优势和咨询指导作用。要健全质量评查和保障机制，加强对再审维持原判的抗诉案件质量评析，及时加以改进，注意加强与被监督单位的沟通联系，听取意见和建议，保证监督实效。要加强与控申等相关部门的协调配合，明确受理条件，加快案件流转，严格执行办案时限规定，确保在三个月内对监督申请进行审查并做出决定。要努力提高法律文书规范性和说理性，通过高水准的法理论证和翔实的法律依据支撑，表明抗诉观点、理由及依据，推动抗诉质量的提高。从工作角度，“以办案为中心”本质是要求各项工作都要围绕执法办案展开，却绝不意味着只要执法办案，事实上围绕执法办案所作的这些工作所产生的价值，有时甚至超过执法办案本身。比如，我们基于对多发性案件普遍性问题的研究引起相关部门的注意并予以改进，能够起到比个案监督更好的作用；我们对民事行政检察办案机制开展研究，形成规范性文件，能够有效促进整体监督质量和效率的提高。要加大力度，加快进度，促进基层民事行政检察工作转型升级。要切实强化基层基础工作，依法提高基层民行检察监督规模，全面提高基层民行检察监督效果，以基层民事行政检察工作的全面发展促进整体民事行政检察工作协调发展。

4.推进检察一体，努力形成整体性共识

检察一体化是检察工作区别于审判工作的重要方面，也是开展工作的重要优势。过去在这方面进行了一些探索，取得了一定经验，但仍需要进一步加强。一方面，要加强民行检察部门与其他部门之间的协作配合，包括基层院之间的相互协作，相互支持做好上海民事行政检察工作，即横向一体化。当前基层院监督审判人员违法由被监督对象所在地法院办理难度较大，如果采用交叉办案的方式，由市院指定其他区院办理，可能更有利于工作开展，这方面可以研究尝试，积极开展一些创新性的工作。另一方面，要加强上下级检察院民行检察部门之间支持协同。比如，市院要牵头加强与法院沟通，努力与法院就相关问题消除分歧，形成共识，推动工作发展；市院还应积极协助分院基层院，联合加强对有关疑难复杂问题的研究攻关；分院因无对应层级政府部门，在调查核实证据、咨询相关专业问题时可能遇到一些障碍，这时可以报请市院介入，以取得更好效果。

要注意研究办案责任制改革中遇到的新问题，改进民事行政检察工作，建立健全民事行政检察权运行机制，推动工作规模、质量、效率、效果的整体提升。要强化改革创新，开创民事行政检察工作新局面。要把创新的思想理念传递到每一名民行檢察人员，强化创新意识，创新监督理念，探索出一套切实可行的新方法、新机制、新经验，推动基层民事行政检察工作转型升级，开创民事行政检察工作新局面。

参考文献：

[1]金鑫，沈红波.检察机关执法公信力建设的宪法思考[J].人民检察，2013（13）.

[2]石茂生.论法律监督权：权利抑或权力？[J].河南财经政法大学学报，2013（04）.

[3]王康.论法律监督权的本质[J].法制与社会，2013（14）.

[4]应松年.检察机关对行政诉讼的法律监督[J].国家检察官学院学报，2013（03）.

[5]成协中.从行政过程的视角重塑行政执法检察监督[J].人民检察，2013（09）.

[6]姚来燕.关于行政执法检察监督的立法设想[J].東方法学，2013（01）.

作者：秦奕明

基于检察监督的依法行政论文 篇3：

立足典型案例完善行政非诉执行检察监督

摘 要：为弥补行政检察监督在“四大检察”中的短板和弱项，推动做实行政检察的基层实践，江苏省泰州市医药高新区检察院在全国上下统筹疫情防控和经济社会发展的关键时期，立足行政检察监督“一手托两家”的双重职能，积极强化调查核实权的运用，制发检察建议维护民营经济主体合法权益，以检察监督的优质办案成效疏通民营经济主体生产经营堵点，促进恢复社会经济发展秩序。同时对所办理具体案例进行总结，结合检察实践发现本地区行政非诉执行工作存在的问题，提出相关的对策建议。

关键词：行政非诉执行检察监督 限制消费令 恢复生产经营

一、基本案情

2017年9月25日，江苏省泰州市环境保护局发现某建材经营部（个体工商户）未履行环保审批手续，违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定，遂对其作出罚款2万元、停止水泥制品加工和制造项目使用的行政处罚决定。该经营部只缴纳了罚款，但未执行“停止水泥制品加工、制造项目的使用”的行政处罚决定，且在规定的期限内未提出行政复议和诉讼，环保部门依法向泰州市医药高新区人民法院申请强制执行。2018年6月21日，泰州市医药高新区人民法院作出准予强制执行的行政裁定书。2019年1月21日，泰州市环保局向泰州市医药高新区人民法院申请强制执行，1月22日，该法院对某建材经营部发出限制消费令，并将该经营部的负责人卢某列入限制消费名单予以网上公布。2019年3月19日，泰州市医药高新区人民法院确认某建材经营部已停产停业，遂于3月20日以执行完畢为由予以结案，但一直未解除卢某限制消费令。

2020年3月3日，卢某向高新区人民检察院（以下简称“本院”）申诉，其已全部履行停产停业义务，环保手续也已齐全，恢复正常经营，尤其是现在疫情形势好转，其准备外出进货，处理订单，但因限制消费令仍未解除，导致其无法购买合适的高铁票、飞机票，影响复工复产。[1]

接到卢某申诉后，本院即开展了调查核实工作，一是向法院调阅了案件卷宗材料;二是网上核实卢某限制消费令情况;三是与卢某进行线上调查谈话，线上核实确认其提供的文书材料、微信视频查看订单，具体了解限制消费令对卢某某以及复工复产产生的影响;四是检察人员到现场进行实地查看。最终查明：该经营部于2019年3月19日前停产停业，行政处罚决定书规定的义务已全部履行完毕，于同年12月获得相关环保许可并重新投入生产。因疫情期间相关业务单位复工复产需要，该经营部订单较多，缺乏生产原材料，但截至调查当日，经营者卢某仍在限制消费名单之内，影响了正常生产经营活动，该经营部复工复产面临困境。

本院认为，根据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》，被执行人履行完毕生效法律文书确定的义务的，人民法院应当解除限制消费令。2020年3月18日，本院依法向泰州市医药高新区人民法院提出对卢某限制消费令予以解除的检察建议，并进一步进行沟通，泰州市医药高新区人民法院采纳检察建议，当天对某建材经营部解除限制消费令，将卢某移出限制消费名单。

二、案件成功办理的思考

本院通过依法向法院制发行政非诉执行监督检察建议，督促法院及时纠正，有效保障了当事人的合法权益，帮助民营经济主体及时恢复生产经营。该案从线索发现，到调查取证，再到案件监督成功，帮助民营经济主体及时恢复生产经营，是检察机关正确履行行政检察监督职能依法平等保护民营经济的有益探索。该案的成功办理主要有以下几点思考：

一是人民检察院准确办理行政非诉执行检察监督案件，要努力克服异地调查取证困难，对通过书面审查难以认定的案件关键事实，创新调查核实权的运用方式，通过线上调查和现场核实相结合的方式，收集固定证据，严把证据关。调查核实是检察机关查明案件事实的基础，是正确、有效行使法律监督职权的必要措施。《人民检察院组织法》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》均规定了人民检察院在办理行政诉讼监督案件时，享有调查核实权。本案办理过程中，因语言不通、地形不熟悉等特殊情况，异地调查取证工作较为困难。检察机关创新工作思路，通过线上指导当事人传输申请材料、开展调查核实“云”对话，线下实地走访、查看企业订单等线上线下相结合的方式，查清事实、找准法律依据，为检察机关依法精准开展行政检察监督提供根本依据。

二是人民检察院正确履行行政非诉执行检察监督职能，要增强敏感性，把依法平等保护民营经济作为司法办案切入点，保障民营经济发展。本案办理过程中，被执行人因法院没有及时对其解除限制消费令，导致企业难以恢复生产经营。检察机关在调查核实的基础上，分析不当行为对实体经济带来的不利影响，有针对性地向法院提出检察建议，帮助民营经济主体迅速恢复生产，达到了法律效果与社会效果的统一。

三是人民检察院办理依申请监督案件，要注重办案效率和办案质量、效果，及时跟踪协调对接检察建议落实情况，维护当事人合法权益、维护行政裁决和行政决定。针对当事人的申请诉求，要辨明分清群众事项的轻重缓急，对紧急诉求的要通过提高办案效率快速解决。

三、本地区行政非诉执行工作存在的问题及对策建议

上述个案的成功监督是贯彻落实张军检察长提出的全面协调充分发展“四大检察”，做实行政检察的基层实践。但是，长期以来，由于种种原因，作为行政检察监督的重要组成部分，行政非诉执行制度未能得到较好的落实，实践中主要存在以下问题：

（一）法院执行过程中的问题

在行政非诉执行检察工作中，发现法院主要存在以下几类问题：

一是法院怠于受理情形。经调研统计，实践中法院对行政机关的非诉行政执行申请，经常会出现逾期不受理，或裁定驳回申请情形。究其原因，主要有以下几点：法院执行人员配备与执行案件量之间反差较大，执行力量薄弱;管辖法院担心受理后执行难度大，矛盾转移到法院;法院与行政机关对是否属于申请强制执行的内容、申请主体是否适格认识不统一等。法院怠于受理会导致行政处罚决定长期搁置，行政监管的目的不能及时实现，行政执法活动的公信力和权威性也会受到严重损害。

二是法院怠于执行情形。基层执行实践中，法院作出准予执行裁定后，经常会出现未采取适当的执行措施，甚至不采取任何措施的情形。究其原因，主要是执行法院作出准予执行裁定后，因执行案件查控手段单一、对银行账户多为静态查询，导致被执行人的财产不能及时有效地被查控，强制执行措施运用不足等问题，三个月内未予执行。这种强制执行措施运用不足、机械强制执行或在执行中遇到障碍未穷尽法定执行措施就裁定终结执行的情形，损害了国家利益和社会公共利益，也导致司法权威的丧失。

三是法院遗漏或“超申请”执行情形。存在执行法院在执行过程中遗漏行政机关申请执行的内容，没有按照行政处罚决定书或行政征收决定书内容全面规范执行。有时也存在执行法院超越行政机关申请非诉执行的内容，多执行，以司法代替执法的现象。这种遗漏执行申请，亦或是“超越”执行申请的，都是对行政权的越位，也是检察监督的重点。

四是“罚”“执”部门之间衔接缺位情形。经审查发现，辖区法院在国土资源领域行政非诉执行案件中，对于拆违的申请执行事项均参照2014年最高人民法院发布的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》以及《关于征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》规定，依据“裁执分离”原则，裁定由当地政府组织实施。我们对辖区法院受理的177件国土资源领域非诉执行案件审查发现，169件案件经审查后均作出准许强制执行裁定，其中仅38件全部执行到位，“裁执分离”模式增加了强制执行的程序和时间，却没有相应的强制执行效果。如法院经合法性审查后裁定由属地乡镇（街道）组织实施，有的属地乡镇（街道）因没有行政处罚作出机关调查时制作形成的现场勘测图、现场照片等证据材料，使得执行机关在组织强制执行前还需耗费大量人力、时间对违建行为进行核实确认，严重影响了执行工作效能。有的属地乡镇（街道）认为其没有执行职能，应由法院组织实施，导致程序空转。

（二）行政机关申请非诉执行过程中存在的问题

在办理行政非诉执行检察工作中，笔者归纳了行政机关申请非诉执行主要存在以下几类问题：

一是行政机关未到期限向法院提出非诉执行申请，严重损害当事人合法权益。根据行政诉讼法第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。实践中，有的行政机关认为虽然未过6个月行政起诉期限，但只要过了具体行政行为确定的义务履行期限，就可以申请执行。行政机关未到期申请非诉强制执行，剥夺了当事人的诉权，是对当事人合法权益的侵害。

二是行政机关超过期限届满3个月向法院提出非诉执行申请，从而丧失行政非诉执行申请权。根据行政强制法第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照规定申请人民法院强制执行。实践中，有的行政机关由于执法案件多、执法人员少、执法期限长等客观原因，导致遗忘行政决定的有效执行期限，法院因行政机关超期限申请也不予受理，导致国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。

三是行政機关在申请非诉执行前没有再次催告当事人履行义务，导致程序严重瑕疵。根据行政强制法第54条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。上述规定表明，催告程序是申请非诉执行的前置程序，也是对行政机关申请法院强制执行前的程序性要求。但实践中，有的行政机关因种种原因，在未履行催告程序或者是送达等催告方式不得当的情况下，向法院提出行政非诉强制执行申请，导致法院裁定不予执行。

四是行政机关滥用“撤回申请”，导致未执行到位而结案。根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》司法解释原意，只有在行政机关改变具体行政行为或者行政相对人履行完毕的，法院才可以准许撤回申请。但实践中，有的行政机关在未改变原行政处罚决定，行政相对人也未履行的，因法院执行难度大、或者基于裁执分离的压力等原因，往往以非法定撤回的理由为由撤回申请，法院在未审查合法性的情况下予以终结执行。这往往会造成违法行为持续存在，国家利益和社会公益受到极大损害。

（三）完善行政非诉执行监督的对策建议

针对上述问题，结合行政非诉执行监督实践，应从以下几方面予以加强。

一是要强化行政非诉执行能动监督和穿透式监督的理念。检察机关作为国家的专门法律监督机关和重要的司法机关，理应发挥“一手托两家”的作用，有效履行包括行政非诉执行监督在内的法律监督职能，在推进法治政府建设，促进依法行政方面发挥更大的作用。强化行政非诉执行监督，关键是要通过办理一件件实实在在的案件，对上述行政非诉执行受理、审查、裁定和实施中的突出问题坚持依职权监督，促进法院依法履职，确保裁定得到有效执行，保护当事人合法权益。还要透过执行行为、执行结果加强行政合法性监督，对非法定“撤回申请”等问题实行穿透式监督，维护行政执法权威，促进行政机关依法行政，有效维护国家利益、社会公共利益和行政相对人合法权益。

二是要坚持双赢多赢共赢，与法院、行政机关形成工作合力。在行政非诉执行检察监督中，要加强与人民法院、行政机关的联系沟通，及时建立健全信息通报、联席会议、衔接配合等工作机制，形成工作合力。行政机关要借力检察机关监督，及时与检察机关沟通解决执行中遇到的焦点、难点问题，并配合检察机关调查取证，促进依法行政和规范执法。人民法院要给力，与检察机关密切配合，积极支持检察机关开展行政非诉执行监督工作。检察机关要发力，重点围绕党委政府关心、社会各界关注、人民群众反映强烈的领域开展行政非诉执行监督工作，推动提高公正司法和依法行政水平，推动我国行政强制执行体制机制不断完善。

三是要探索创新监督的方式方法，强化行政非诉执行监督的刚性。检察机关要坚持以办案为中心，在办案中监督，在监督中办案。在行政非诉执行检察监督工作中，可以探索通过派员同步介入、定期开展集中调卷审查等方式，对行政非诉执行活动实行全方面审查、全过程跟踪、全方位监督，与法院形成主动监督和自愿配合监督的良好格局。要加强行政非诉执行监督案件的审查把关，对不符合终结执行程序条件的非诉行政执行案件，依法监督予以纠正，并跟踪实际执行效果。对存在执行裁定错误、执行程序不规范、执行措施不当、侵害行政相对人或者案外人合法利益的情形，要坚持程序监督和实体监督并重，查清事实证据，找准法律依据，加强说理论证，有理有据有节地开展监督。针对违法问题要通过制发检察建议，督促法院按照法定程序办理，既促进解决个案问题的解决，也通过个案或者类案监督，促进普遍性问题的解决。对于实践中长期难以解决的类案，同时向行政机关和法院发出检察建议。要加强跟进监督，对提出的检察建议要跟踪落实、跟踪问效。

四是要积极参与社会治理，把深化行政非诉执行监督与促进社会治理体系和社会治理能力现代化、法治化结合起来。通过办理具体的案件，及时发现社会治理方面存在的问题和制度设计、执行过程中的漏洞，深入查找原因，研究解决的对策建议，向有关部门提出加强社会治理的检察建议。同时，要推动建立行政非诉执行工作联席会议机制、重大问题联动解决机制和行政执法与司法信息共享机制，促进行政非诉执行优势转化为社会治理效能，提升人民群众获得感和满意度。

注释：

[1]参见最高人民检察院发布的“全国检察机关依法办理涉新冠肺炎疫情典型案例”。

作者：张蓉　韩琴