行政立法的监督论文

摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国《宪法》规定，人民代表大会在我国政治体系中处于绝对核心地位，所有国家机关均由人民代表大会产生，并受它监督。人民代表大会承担着国家意志的表达功能，也充分体现了人民当家做主的原则，是保障公民自由权利的基石。下面小编整理了一些《行政立法的监督论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

行政立法的监督论文 篇1：

近年来人大监督在北京的实践

近年来，北京市人大的监督工作得到了党委的大力支持，得到了“一府两院”的自觉接受，得到了广大群众的广泛认可，也得到了社会舆论的充分肯定，最重要的是还取得了比较好的监督效果。因此，对近年来北京市人大监督工作进行必要的总结与思考，就是一件非常有意义的事情了。在这篇短文里，当然不可能全面地做这件事情，但也想不揣冒昧，做些尝试，以期抛砖引玉。

一、 关于监督工作的基本理念

我认为，北京市人大的监督工作之所以富有成效，首先是形成了比较符合实际而且比较先进的监督理念。这主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局。对于这个格局可以做这样的表述，即：以监督权力运行为核心；以“该做能做、有用有效”为原则；以预算监督和司法监督为两翼；以民生、民权、治理城市病为重点；以各种方式的综合有效运用为方法；以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标[1]。这个格局应该说是在多年监督工作的实践中形成的，是客观存在的东西。我这里对这个格局略作解读。

这个格局包含了六个方面的内容。

一是以监督权力运行为核心。人大监督是监督什么？对于这个问题，是有不少说法的，但却没有一致的结论。有人主张人大监督是对事的监督，有人主张人大监督是对人的监督。这些说法都有一定道理，但似乎又都不够准确和全面。如果说仅仅是对人的监督，那么管不管事呢？如果说仅仅是对事的监督，那么管不管人呢？这就需要思考。针对这种人大监督中的单一因素论，许多同志进行了思考。思考的结果产生了这样一个认识，那就是人大监督既不是仅仅针对人的，也不仅仅是针对事的，是包括了人和事、甚至是人财物等多个方面的，就是说，它不仅仅是针对某一个单独因素的监督，而是综合公共权力运行中所涉及的各种因素进行的监督。但是，这种说法还需要进一步深化。这就需要我们在监督涉及的各种因素中抓住一个本质性的东西进行概括，这个本质性的东西是什么呢？就是公共权力的运行。这个权力运行，在监督对象中是核心性、综合性、根本性的东西，人大监督就是要抓住这个东西。所以，人大的监督就可以简单地概括为是对权力运行所进行的监督。这就抓住了问题的要害，而且避免了监督中单一因素论的不准确问题。当然，在不同的监督类型、甚至是在不同的监督项目中，这种监督的针对性，特别是重点针对性，又是可以而且也应该有所不同的，可以而且也应该有所变化的。比如，在工作监督、法律监督、人事监督中，这个重点针对性就会有所不同。比如，在对民生问题、司法问题等的不同监督项目中，其重点的针对性也会有所不同。但是，具体的监督对象、监督内容无论如何不同，总有一个东西是共同的，那就是公共权力的运行问题，即都是围绕着权力运行中发生的问题展开监督的。可以说，监督权力运行，是人大各种监督中的共同问题、要害问题、关键问题、本质问题。所以，这个说法比较其他说法来，可能要更准确、更到位一些。

二是以该做能做有用有效为原则。“该做能做、有用有效。”[2]作为人大工作特别是监督工作的一个原则，提出于2008年。它的意思是，选择正确的事情去做、并且把选定的事情做得有用有效。它的基本思路是面对众多应该做的事情中，要有所不为而后有所为，或者说是用某些方面的有所不为换取某些方面的有所作为甚至是大有作为。比如说，在人事监督方面暂时难于作为，那就在法律监督和工作监督方面多加作为，在专题调研、议案办理、建议办理方面多加作为。这个原则还有一层意思，就是在可以作为的领域里，在监督的议题方面也要精心选择。比如，北京市人大常委会2012年第一次开展专题询问，就选择了大额专项资金的使用和管理这样一个涉及11个类别、总额达250多亿的题目；在连续4年开展这一主题的监督之后，叫停了某些专项资金的拨付，规范了绝大部分专项资金的使用，取得了非常可观的效果。比如，近10年来办理的30余个议案，都是围绕着垃圾处理、大气污染、水系污染、交通拥堵等破解大城市病和食品安全、养老困境等社会紧迫问题展开的，这些题目究其实质也都是监督性问题。由于这些题目选择得比较准确，产生了很好的社会效果和很大的社会影响。应该说，监督题目的选择，与监督工作的质量和效果关系极为密切。

三是以预算监督和司法监督为两翼。这里说的两翼，实际上说的就是监督的两大重点领域。预算监督不论从理论还是实践上说，都应该是人大监督的重点领域，这本不应该成为问题。但是由于种种原因，人大在这方面的监督非常不足。北京市人大这些年在这方面是下了很大工夫的。先是确定了预算监督的格局，那就是：建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用的目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。而后就是确定预算监督的路径，那就是：用绩效监督倒逼预算改革。自2008年开始的新一届的预算监督并不是从预算本身入手的，而是从绩效监督开始的。预算监督是一个比较复杂的问题，具有相当的专业性和一定的敏感性。常委会领导的设计思路是：我先不管你的錢是怎么分的（指预算分配），我先看看你分后的钱是怎么花的，看看你的钱用的是否有效（指绩效状况）。如果钱使用的绩效不高，存在问题，那就反过来说明你的钱分的有问题。简单说，这个思路就是用绩效中发现的问题倒逼预算中的问题，并解决预算中的问题，同时也就提高了花钱的绩效。这种以预算绩效监督为切入点、推进政府预算绩效管理制度改革和建设的路径，是北京市人大常委会开展预算监督的一个重要特点。从2009年开始，常委会推动财政部门开展预算绩效评价工作，年年听取审计部门的绩效审计情况报告，发现了很多重要问题。两年后，与政府共同召开了加强预算绩效管理与监督的研讨会，形成了共识，建立了制度（会议之后政府和相关部门相继出台了4个文件），预算监督收到了成效。同时，配合其他方面监督措施的改进，使得预算监督收到了很好的成效。

司法监督是北京市人大监督工作的另一个重点领域。从2008年以来，北京市人大对司法方面的监督就成为监督工作的重点之一，年年有题目，家家有项目，就一直没有停止过。尤其是对于法院、检察院两家的监督更是逐年推进，步步紧逼。所采取的方式有，一是听取两家的专项工作报告，而且年年项目不同，比如今年是民事方面的，明年是刑事方面的，后年是专利方面的。二是开展执法检查。2013年修订后的刑事诉讼法开始实施，人大常委会就对与此相关的各个实施主体进行执法检查，监督相关部门实施准备情况和实施具体举措，以及各个部门之间的衔接状况，基本上与实施工作同步展开，对于促进该法的实施起步工作收到了较好的效果。近年还对律师法的实施情况进行了执法检查，也收到了实效。这在人大很少开展对司法系统进行执法检查的背景下，具有一定的开创性。三是除了以人大常委会名义开展对司法工作的监督之外，还以专门委员会的名义分别对法检两家提出监督科目，要求两家分别对涉诉涉访的积压案件进行逐一自查，然后向人大专门委员会作出报告，推动了一批问题的解决并提高了自我监督的意识、健全了自我监督的机制。四是把监督权与决定权的实施结合起来。2008年，北京市人大常委会在听取检察院诉讼监督情况专项工作报告的同时，作出决定，要求检察院加强对诉讼工作的监督。这一决定引起了全国检察院和最高法院的关注，也促进了各地人大对相关工作的开展。应该说，这件事情的意义远不止于此，它是抓住了对监督者的监督这个法门，撬动了体制内部固有的监督机制，激活了监督者自身的角度活力。此事曾经被法律专家给予高度评价。当然，这些对司法工作的监督都是围绕着司法公正和提高司法公信力这个大目标开展的，而且也的确起到了这个作用。这些在人代会上“两院”报告越来越高的得票率，也证明了这一点。司法公正是社会正义的最后底线，是老百姓社会信念的最后根据，人大为这一点付出多大努力都是值得的。

三是连续发力。这是指对我们所监督的事情，有时候远远不是监督一次、甚至监督一年就能够见到效果的，往往需要连续几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作。在这个问题上，北京市人大常委会采取的做法是对这同一个题目，一年换一个方式，进行连续性监督。比如，常委会领导有个说法，就是“一年办建议，二年办议案，三年听专项，不见成效，决不收兵”。在监督垃圾处理、水系治理、交通拥堵、大气污染等城市病的防治方面，基本上都采取了这种换招不换题的办法。功夫不负有心人，你较真了，事情当然也就能够有所推动了。人大常委会监督司法工作方面，基本上也是用的这个办法。在上一届的连续五年中，就“两院”司法工作，从不同角度，年年听专项工作报告。比如今年听民事方面的，明年听刑事方面的，后年听行政方面的，换肩不歇脚，换气不松劲，促使“两院”工作有很大改进，司法公信力有很大提高，代表对“两院”报告的满意率连年上升。上面说的重大专项资金的专题询问也是一干三年，而且还是跨届进行的，终于取得了较大成效。

四是借力发功。2008年是北京市第十三届人大常委会的开局之年。当时，正值监督法出台之后不久，许多地方人大创造的监督形式不好再用了，比如述职评议、工作评议、案件监督等。面临这种情况，人大常委会只好另辟蹊径。在这一年，通过了一个加强检察院对诉讼监督的决定。这个决定的实质，就是激活检察院内部固有的对法院等开展诉讼审判活动进行个案监督的机制，促使其加大个案监督的力度，以弥补人大在这个问题上不好作为的缺陷。这个决定引起了最高检察院的关注，发了文件在全国检察院系统推广，而后的几年里全国三十几家省级人大都作出了相关决定。不仅如此，人大常委会还要求法院、检察院分别进行了案件评查工作，并将评查结果向人大报告。就是说，我不进行个案监督了，但你得替我做。还有一个绩效审计监督，前面已经说过，也属于这个方面的，就是激活政府内部固有的财政监督机制。这是一个借力发力的高招，能够起到四两拨千斤的作用。把体制内部固有的监督机制激活了，不但可以弥补人大监督之缺失，而且可以发挥长效作用。常委会领导认为，就是要以对监督者的监督来实现人大的监督。有学者对此给予高度评价，认为这是人大监督的特有高效手段。

五是多级联动。在监督方面，还有一个比较有效的做法，那就是多级联动，即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。2010年，我们在进行乡镇人大调研时，在怀柔人大发现了区镇两级人大监督联动的经验，即他们两级人大，经过协商采取联合行动的一种监督方式。具体做法是，区人大常委会在与镇人大取得共识的基础上，由区人大提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，在全区范围内对两级政府进行的监督。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查中，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。其最大的好处就在于，区人大常委会牵头，带动并教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大还不晓得怎么进行监督的区县，尤其值得效法。现在，北京不少区县人大也已经提出了区乡两级人大工作联动的问题。其实，全国人大常委会就有这个做法。在他们组织执法检查的时候，往往委托某几个省级人大常委会就同一主题在一定时间内进行执法检查，然后将检查结果上报，一并写入他们的执法检查报告。这些年，北京市人大也有这个做法。比如，开展食品安全执法检查时，就要求区县人大联合行动，在同一时间就同一主题进行检查，并将检查结果汇总，写进总检查报告。有的题目，并不要求各个区县全部参加，而只是选择若干相关区县联合行动。比如，在开展维护少数民族权益执法检查时，就只要求这方面工作任务比较重的几个区县联合行动。这种几级人大监督联动的做法，好处是声势大、范围大、力度大、工作细、效果好。

六是由事入制。就是说，监督工作也不能就事论事，而是每做一件具体事情，就想到这个事虽然解决了，但长远的怎么办，就是在解决这个具体事情时，考虑关于这个事情的制度建设问题。要随着具体事情的解决建立起一套长远管用的制度来。比如，北京市人大常委会开展财政绩效监督，就是如此。关于这项监督，其设计思路就是：我先不管政府怎么分钱，而是先管管你分钱之后这个钱用的绩效如何，这就得用审计局，年年要你的绩效审计报告，从发现绩效中的问题来倒逼你在分钱上的问题即预算中的问题。但事情还不止于此，而是在发现问题之后，让你建立制度来堵塞漏洞、解决这些问题。就是说，我要的不仅是一时一事的具体效果，而且还要长期管用的制度效果。这样搞了几年后，就督促政府建立起了若干项有关预算、绩效方面的财政制度。这就是由事入制，即我监督的是具体事情，但我收获的不仅仅是具体效果，还要取得长期管用的制度上的效果。由事入制，体现了人大工作的一个特性，那就是纠正性（有时候是保障性）和建设性的结合或统一。这个提法是北京市人大常委会领导提出来的，而且在他看来人大工作中的建设性比纠正性（保障性）还要重要。做一个事，获得两个收获、达到两个目的，这当然是事半功倍的事情。

应该说，监督工作是地方人大工作最大量、最繁重的任务，但是也面临着一个难题，这难题就是力量相对较弱、实效相对较小。这种状况，我估计各地可能都差不多。应该说，北京市人大的这些做法对于破解这个难题具有一定的启发性。这些做法与以往不同的地方在哪里呢？我觉得，很可能在于采取的方式方法比较得当。这是在完善常委会工作方式这个大题目下工作几年下来形成的有效经验。这也是中共中央有關文件在讲到监督的时候强调监督的方式方法的原因。看来，有些问题老是坐而论道不一定行得通，有时候还真需要在讲究方式方法上做文章才行，所谓“偏方治大病”，找对了方法可能就找到了问题的症结所在，也就找到了治疗痼疾顽症的特效药物。

三、从北京人大监督工作所想到的

最后，我想从北京人大的监督工作出发就宏观上的人大监督问题，谈点想法。前面我们讲了北京市人大监督工作的理念和方法，主要着眼于成效和经验方面，给出了一些介绍。其实，北京市人大的监督工作，也还存在着不少缺陷和不足。比如，它所使用的监督方法，主要是法定监督方式，并没有太多的创新，甚至十几年前开展的述职评议也没有再做。比如，在法定监督方式中，它所运用的也主要是比较柔性的监督方式，那些比较刚性的监督方式像质询、特定问题调查等也没有使用过。比如，它在进行监督的过程中，也没有像其他地方人大一样，采用量化测评的方式，给予监督对象施加更多的压力。由此，它的监督效果尽管不可低估，但也有不够理想、不够到位的地方。如果说，北京人大监督中的经验有它比较独特的创造的话；那么它的弱点却是各个地方比较普遍性的问题了。由此，我想展开一点，从宏观角度说说人大监督的转变与进展问题[4]。

（一）地方人大开展监督的三个做法，应该积极借鉴

从目前各级地方人大提高监督实效的做法来说，主要有三个方面的做法或者说经验。

一是量化监督。即把对监督目标的评估进行量化。比如针对听取专项工作报告后审议意见的落实情况、针对执法检查意见的整改情况、针对代表建议批评意见的办理结果、针对人大选任干部的述职报告等，由常委会组成人员进行量化测评，就是很多地方采用的一种监督形式。也就是对进行监督的目标由监督主体进行量化的打分测评或者进行定性的投票表决，然后计算其得分情况或者得票率高低，当场公布，对监督对象形成一定的压力，以求提高监督实效。这种方式有点类似于代表大会上各项报告的得票率，也的确会对报告主体形成一定的压力。而且，量化结果达不到要求分数时（比如60%或者70%），可以在规定时间内二次报告，二次报告仍然通不过时，可以启动对责任人的问责等。许多地方已经在 这样做了，取得了比较好的效果。

二是精准监督。即对监督对象或者监督事项存在的问题进行精准化的调查研究和意见表达，以提高监督实效。比如，浙江温岭组织代表和群众提前介入预算编制和审查的做法，为预算监督的精准化提供了很好的经验。比如，浙江丽水就政府财政存量问题，开展了特定问题调查，目的是搞清楚自己的家底。这也都是在朝着监督精准化的方向发力。在北京，市人大这几年预算监督实行各个委员会分兵把口，也是在追求精准化。当然，除了预算监督需要精准化，其他方面的监督也都需要向精准化方向努力，特别是对比较专业的领域。比如，湖南永州、四川广安的特定问题调查，搞得都非常细致，以求事实清楚准确。精准化的关键是监督的主体对监督对象的情况得摸得深、吃得透，这样提出的问题才能精、准、狠，击中要害、入木三分，才能解决问题、产生效益。这样的监督就有力度了，就有效果了。

三是硬化监督。即采取比较有力度的监督形式，从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡，以提高监督实效。专题询问、述职评议、质询、个案监督、特定问题调查等，都是这种类型的监督形式。比如，现在，不少地方开展专题询问已经脱离了早期那种摆样子、作秀的局面，搞得比较硬实了，在一定范围里可以随机发问、可以进行追问，直到把问题搞清楚、弄明白为止。有报道载，咱们全国人大常委会的委员长自己也经常发问、追问，你们去年开展的专题询问也是搞得有一定力度的。比如，现在不少地方已经恢复了述职评议，安徽、陕西、辽宁、江西、江苏等都有，这在近期的《中国人大》《人大研究》上都有介绍。比如，质询、特定问题调查、个案监督等比较刚性的监督形式，也已经有不少地方用起来了。比如，像前面提到的浙江丽水2015年搞的财政存量方面的特定问题调查，还有湖南永州、四川广安针对水质污染的特定问题调查。比如，浙江丽水对污水处理厂的质询案；广西梧州对检察院的质询案；比如，安徽贵池市贵池区介入案件审理等。这些新气象都表明，监督工作在逐渐发生转变，在逐渐走向硬化。

（二）在人大监督方面，应该努力实现三个转变

一是监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。现在我们的人大监督从形式运用上看，是比较单一的，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般就是单独进行。我觉得，这种监督形式单一运用的方法可以有所改进，逐步走向在必要时可以实行各种监督形式的综合运用。这种改进也有几种情形。

其一，可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和法律评估结合起来，既是对法律实施的监督，也是对立法质量的监督；把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来；既是对“一府两院”某一专项工作的审议监督，也是对该项工作的询问监督。这样做显然比单独运用一种监督形式要深入和有效得多。

其二，可以多种职权结合运用。比如，把行使监督权与行使决定权结合起来，像听取审议专项工作报告与就相关问题作出决定相结合（2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后作出关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响，就是很好的例子）。比如，把议案办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，都可以起到既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作的作用。北京市人大常委会近年来经常这样做，取得了很好的效果。

其三，把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把那些一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。比如，北京市人大常委会“一年办建议、两年办议案、三年听取审议专项工作报告，不见成效不收兵”的做法，就很有效果。

总之，这些做法可以使现有的监督形式在运用上更加丰富多彩，在效果上更加深入扎实。而且这样做，也不需要有特别的创新与改革，比较容易实施。

二是监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变。目前的人大监督，基本上是柔性为主的，可以说手段捡软的用、柿子捡软的捏，已经成为人大监督的一种习惯性路径选择。这种局面的形成，当然有多方面的原因（体制方面、认识方面、力量方面都有），我们也都能够懂得，无须多说。但是，如果真要改进我们的监督工作，那就需要逐渐实现从柔性监督为主向刚柔并重的转变，这确是各级人大面临的一个重要问题。如果我们不能完成这样一个转變，是不能把我们的监督工作向前推进的。

所谓刚性监督手段，主要是指质询、特定问题调查、罢免和撤职等，这些手段都需要在必要时得到适当的应用。对这些手段的运用，首先是人大常委会领导得有这个自觉意识，如果从你那里就觉得为难、就抹不开面子，那也就不好开展了，因为事情总得有人发起，总得有人张罗。如果既没人发起，也没人张罗，也就无从谈起。其次是需要得到党委支持。党委对人大监督的重视程度当然是一个重要因素，有时甚至是决定性的因素。但是，就像前面已经说到过的，党委从来不会说不支持人大工作，但却也很少有主动给你派活的情况，只有你先有这个意思，你的话又能够让党委听得进去，它才能给你支持，否则不太可能。再次，当然是监督对象的配合。这一点，主要是政府的态度，因为“两院”问题不大，与政府比较，他们在一定意义上也处于相对弱势，在很大程度上也需要权力机关支撑。而政府则有所不同，有些事情它很愿意让你监督，特别是有些事情它也需要人大的监督来推动的时候。但是有些事情它却是不愿意让人大介入、甚至是不愿意让人大知情的。这就需要在党委的支持下，发挥人大的作用了。这里，既需要法律法规的支撑，也需要代表和委员的给力，但更需要的是常委会领导的智慧。

当然，在监督力度问题上，我们也不能一味地追求刚猛之路，还是要刚柔并重，该刚则刚、该柔则柔的好。因为刚有刚的用处，柔有柔的用处，而且以柔克刚还是极为高明的手法。我们可以探讨甚至发明一些刚柔兼而有之的新的监督形式，比如专题询问、述职评议、个案监督等，就有可能发展成为这样一种刚柔相济的监督形式。

三是监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。这里，再从监督制度的角度谈点不成熟的想法。人大监督，按其本质来说，是一种权力制约，因为人大是权力机关，人大监督是来自权力机关的监督，是使用各种监督权力对执行机关有可能发生的滥用人大授予的行政权力、审判权力和检察权力的监督。关于人大监督的实质是权力制约权力这个观点，并不是我个人的观点。它首先是党的领导人的观点，江泽民就说过人大监督是对监督对象的制约的话，不少人大制度研究专家和权威也是这样认识的。

我认为，我们现在的监督，基本上还是处在以“意见监督”为主的阶段（这可以以各种形式的“审议意见书”为标志），还没有真正进入权力制约的阶段。就是说，人大及其常委会的监督尽管具有最高的法律效力，但是我们在提出监督意见或者甚至作出监督决定之后，如果它并不照办或者偷工减料，似乎也没有让它非这么办不可的后续手段。我本人就经历过这么一件事情：有一年市人大常委会委托我所在的民族宗教侨务委员会跟踪监督政府落实上一年常委会审议意见书情况，发现对其中关于经费增长的要求并没有着落。由于这是常委会主任亲自过问的事情，我就在餐桌上跟他非正式汇报了此事。他出了这样一个主意：以委员会的名义就此事起草一个意见，措辞要有点分量，请主管副主任批给主管副市长办。结果副市长批给民委，民委拿着批件找财政重新运作，终于使问题基本得到解决。这个运作过程一方面挟了意见书这个具有一定法律效力的文件的分量，另一方面也还是挟有几位领导个人的面子在里面，不然还真不好办。由此我们可以体会到，人大要想办成点事还是很难的。

我们现在的人大监督应该逐渐向着以权力制约权力的监督阶段过渡。所谓以权力制约权力，就是人大发布的具有法律效力的文件，被监督对象必须照办，而且是不折不扣地照办；否则就可以启动相应的权力制裁程序，对负有直接责任的官员动用处置权，进行问责甚至是必要的处分或制裁，直至动用撤职罢免等权力。这里，我们想对人大监督权问题从理论上多说几句。简单说，人大的监督权可以分为两大类，一类是非处置性监督权，包括知情权、检查权、审议权；一类是处置性监督权，包括撤销政府规章、地方性法规、规范性文件，也包括对官员的撤职、罢免等。应该说，使用非处置权，不一定引出处置权的行使，但处置权的行使是一定要以非處置权的行使为其基础和前提的。我们这里所说的从意见监督向权力制约转变，主要是指处置性权力的合理与适当的运用。当然，要能够动用处置权，就应该具有比较多的可动用的处置权资源，目前，法律规定的这种资源是比较少的。这就使得我们应该进一步丰富处置权的行使方式，这就需要在这方面有所借鉴、有所创新。比如，为了丰富这方面的资源，同时也为了避免对官员直接使用撤职罢免权，我觉得可以增加一些过渡性处置形式，比如戒勉权、警告权、处分权、弹劾权等等。当然，这需要首先从法律上对相关规定进行丰富和完善。

其实上面的许多想法，我们党和国家领导人多有论述。比如，江泽民说过要“建立健全依法行使权力的制约机制”；胡锦涛说过“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”，“要完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效”。十八届三中全会决定专门以一章的篇幅论述“强化权力运行制约和监督体系”，要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”。在这些论述和文件中，无疑传达着一个重要信息，那就是我们党和国家高层对权力制约这种监督的有效形式，是有着深刻的认识和迫切的愿望的，是他们从这些年的执政实践中认识到的体现权力运行和监督规律的真理。我们应该在推动人民代表大会制度与时俱进中把握人大监督的这个大课题，推动人大监督的不断进步。在我看来，只有实现从意见性监督向制约性监督这个转变，我们的人大监督才能够真正实现升级换代（《中国人大》2016年第4期卷首语标题就是“人大监督实现升级换代”）、才能够真正实现与时俱进。

注释：

[1]笔者在北京人大这些年的权威性文件中，并没有发现对于人大监督工作的总体格局进行概括，现在的这个概括是笔者从其他文稿中偶然发现的。但笔者认为，这个概括是符合这些年北京市人大监督工作的实际的，而且比较准确。

[2]“该做能做、有用有效”，作为北京市人大工作的一个原则或者叫方针，提出于2008年4月，在这些年里对北京人大各个方面的工作都发挥了重要的指导性作用，尤其对于监督项目的选择所起的作用更大。笔者曾经对这个问题进行过专门论述，有兴趣的同志可以参阅《“该做能做、有用有效”论稿》一文（载2012年第7期《北京人大》）。

[3]从这几个方面对北京人大在监督工作中所采取的方法进行概括，第一次是在2014年4月与通州区人大常委会领导同志进行座谈的时候。2015、2016年作为对北京市人大常委会监督方法的介绍，出现在《关于人大监督的几个问题》讲稿中。该讲稿在全国人大北戴河培训基地和北京市的几个区分别做过讲授。该讲稿的全文可以参见笔者所著《人民代表大会工作十五讲》（红旗出版社2016年出版）一书。

[4]这部分内容的第一个问题，最早出现在笔者于2016年7月在北京市石景山区人大常委会组成人员的专题研讨会上的发言中。其他内容也出现在《关于人大监督工作的几个问题》一文中。

（作者单位：北京市人大制度理论研究会。2017年初应全国人大研究会2017年2月年会暨人大监督专题研讨会撰写，并收入该会议论文集。会后对个别文字有所调整。本文第三部分已在《北京人大》2016年第9期刊发）

作者：席文启

行政立法的监督论文 篇2：

人民代表大会在行政立法监督中的作用及不足

摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，我国《宪法》规定，人民代表大会在我国政治体系中处于绝对核心地位，所有国家机关均由人民代表大会产生，并受它监督。人民代表大会承担着国家意志的表达功能，也充分体现了人民当家做主的原则，是保障公民自由权利的基石。

关键词：人民代表大会；行政立法；立法监督

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。根据四中全会精神，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定》，对《立法法》进行了修改，进一步扩大了地方性法规的制定主体，目前，中国设区的市有284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个，尚没有地方立法权的235个。此次立法法修改之后，意味着具有地方立法权的主体范围实现扩围。

在这样的背景下，如何对地方立法权限进行科学的限定，保证良法的制定和防止公权力侵害公民权利，直接影响到了我国依法治国方略的落实。因此，切实发挥出人大在行政立法过程中的监督作用将显得至关重要。

一、人大及其常委会在行政立法中的作用

对法律法规进行备案审查，是维护宪法尊严、保证国家法制统一的重要制度。自2015年新《立法法》实施以来，全国人大及其常委会也在不断健全规范性文件备案审查制度。至今，我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围；经审查，发现有违反宪法法律的，依法依规予以撤销和纠正，实行“有件必备、有备必审、有错必究”。

宪法规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关，它有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，在整个行政立法过程中，全国人大也有权监督其立法过程。这样的监督分为事前监督与事后监督。事前监督是指对行政立法主体的资格、立法内容的合法性、程序正当性进行监督，事后监督是指对已经生效的行政法规在实行过程中，对其合宪性、合法性产生怀疑而进行审查补救的过程①。《立法法》规定，全国人民代表大会常务委员会享有行政法规的撤销权，以及对行政规章的备案、审查权。监督方式以备案制度为主，审查、撤销等多种方式为辅。其中第八十九条也规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在自公布后三十天之内向全国人民代表大会常务委员会备案。但是，我们不难发现，实际中这样的审查监督的效用被大大降低了。

二、人民代表大会在行政立法监督中的不足

（一）追责措施缺失，人大处于弱势地位。

新修订的《立法法》第五章第九十九条开始，对备案审查做出了规定：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。专门委员会、常务委员会工作机构如果认为事实存在，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈；制定机关不予修改的应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

根据中国政法大学宪法研究所所长蔡定剑的统计，八届全国人大对备案的法规审查了3100件，共发现了其中有90件存在着与上位法相抵触的情况，并把这些情况反馈到了地方人大，然而在随后的回馈阶段却只有8个地方人大提交了意见，其中只有一件按照要求进行了纠正②。由此可见，当行政法规与宪法、法律相冲突时，人大对于相关部门并不具有强制力，没有权力能够对相关负责人进行追责，缺少相关配套惩治机制，因此使得制定行政法规的违法成本几乎为零，导致一定程度上行政立法权的滥用。

（二）审查主体任务繁重，效率不高。

当下，行政法规审查工作交由全国人大常委会下设的法制工作委员会进行，具体工作是由隶属于法制工作委员会的法规审查备案室来专门负责相关法规的审查，自2015年3月新《立法法》实施以来，到2015年底，全国人大常委会法工委法规备案审查室共收到来自公民、组织的审查建议200多件，相当于过去10年审查建议总量的1/5。2015年，基本实现了全国人大常委会备案的行政法规、司法解释，逐件进行主动审查。而对于地方性法规，由于数量太多，往往只采用了被动审查和重点审查相结合的方式进行。每年数量庞大的备案法规与法规备案室的人员设置相比极不对称，客观上也阻碍了主动审查的进程。

在十八届四中全会授予更多地方政府行政立法权的大背景下，如何对行政立法权进行有效的限制与监督也就变得愈发重要。依法治国的第一步在于立法，立法应立良法，立法质量的高低切实关乎人民群众的利益，也是我国社会主义法治社会建设的关键一步。行政法律法规的数量之多，颁布之频繁，与我们的日常生活息息相关，作为法定权力机关——人大及其常委会如何把关，如何切实履行自身法定权利。发挥积极发挥出其在行政立法中的监督作用是我们必须面对的问题。

注释：

① 马凯.行政立法监督制度研究[D].华中科技大学，2013

② 马凯.行政立法监督制度研究[D].华中科技大学，2013

作者简介：冷模（1993.08-），男，汉族，贵州六盘水人，云南大学公共管理学院中外政治制度硕士研究生在读，研究方向：人民代表大会制度。

王心洁（1992.10-），女，汉族，河南信阳人，云南大学公共管理学院行政管理硕士研究生在读，研究方向：行政管理。

吴明飞（1991.11-），男，汉族，江苏江阴人，云南大学公共管理学院教育经济与管理硕士研究生在读，研究方向：教育管理。

作者：冷模 王心洁 吴明飞

行政立法的监督论文 篇3：

论我国行政立法的体制改革与制度完善

内容摘要：我国行政立法体制不同于其他国家的体制，其立法规权源于宪法的直接授予，而且法规的通过往往既不需经立法机关的批准，也没有严格的民主表决程序，这就使行政立法的民主性和正当性存在问题。尤其是行政规章的制定权并没有明确的宪法依据。这与国家法制原则、民主制度原理、立法程序要求以及中国现代化发展目标均不相符。应该从理论和结构上提出调整体制模式，规制行政立法，将行政法规和规章合并作为行政机关的统一规范，改革行政机关立法审查程序，简减政府规章制定主体等改革方案，以期解决我国行政立法民主性不足、行政法规抽象空洞、规章制定失范等诸多问题，理顺我国行政立法关系，建立合理规范的行政立法体制。

关键词：立法体制　民主正当性　行政法规与规章　结构改革　简减立法层次

我国现行立法体制是在1982年修订的宪法（以下简称“八二宪法”）中确定下来的。虽然“八二宪法”关于国家机构在基本内容上是“按1954年宪法写”　〔1　〕（以下简称“五四宪法”），但在立法体制上还是对“五四宪法”有所“发展”。〔2　〕其中一个最重要的内容就是赋予国家行政机关以行政立法规权。

“五四宪法”第21条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”其职权之一是“制定法律”（第27条）。作为其常设机关的全国人大常委会“制定法令”（第31条）。国务院“是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”（第47条）。其职权之一是“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”（第49条）。如有“同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”，全国人大常委会可以予以撤销（第31条）。在当时的情况下，这是一个权力配置清晰，既符合人民民主制度又合乎法理的规定。1975年宪法（以下简称“七五宪法”）和1978年宪法（以下简称“七八宪法”）虽然在原则性规定的措辞上有所改动，取消了“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”这一重要表述，但在职权内容上并未作出变化。国务院仍只是“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令”，并没有取得立法规权。然而在“八二宪法”中，立法权配置却有了重要变化，它将全国人大的立法分为两个部分，即基本法和基本法以外的法律，前者由全国人大制定，后者由全国人大常委会制定。同时还赋予了国务院立行政法规的权力。“八二宪法”第89条规定，“国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，且没有规定由人大机关审查或通过等程序。这就使得我国行政机关立法成为权力机关之外的权力，立法机关之外的立法。无正当程序的立法，其规范的正当性、合理性和公正性都将成为问题。〔3　〕本文将就中国现行行政立法体制的问题作一分析和梳理，以求理顺立法体制，完善立法制度，使中国的立法和行政立法都能在科学、可行的轨道上发展，取得正当、合理、公正、有效的制度效果。

一、我国行政立法主体的民主性缺陷

法是一种强制性规范，它依靠国家强制力实施。因此，在现代国家中，凡确定为法的规范，必须经由民主程序确定，才能取得全体社会成员共同遵行的效力。代议制立法机关是具有民主基础的国家机关，它由人民选举出来的代表组成，代表人民制定法律。为了切实保障立法的民主性，防止代表曲解或歪曲民意，许多国家还规定，对于特别重要的立法须经全民表决，即采用直接表决方式来确保立法真正反映的是绝大多数人民的意愿。因此，在现代民主国家中，建立在民主基础上的代议机关——立法机关大多被看作是唯一有权制定法律性规范的机关，其他机关的立法必须经过立法机关的授权或批准，才能取得法律效力。

在我国法律体系中，行政立法无疑是法律规范中的一个重要部分。根据2011年年初全国人大常委会工作报告的数据，截至2010年底，全国人大及其常委会制定的现行有效法律共236件，地方性法规8600多件，行政法规则有690多件。〔4　〕而行政规章的数量更是多得惊人——据统计，早在10年前，即2000年10月底，国务院各部门和地方政府制定的规章就已经达到30000多件，远远超过了立法机关的立法。〔5　〕在中国，行政立法不仅数量庞大，而且地位也相当重要。国务院行政法规的地位仅次于法律，行政规章也可以“参照”适用。行政立法作为中国法律体系中的重要部分，在中国的法律活动中有着举足轻重的作用。

然而，就是这样重要的立法，在制度上却存在着缺乏民主基础的瑕疵。

我国行政立法是由行政机关制定的，理论上不必从全局出发考虑规范的规定，而只需向上级领导负责，从执行法律的角度设定规范就是履行了职责。这就对立法的客观公正性形成威胁，违背了立法的民主原则和立法公正的基本原理，极易出现部门保护和偏向部门利益的立法。目前中国社会出现的行政立法部门化、部门保护甚至被利益集团所裹挟而出现立法“寻租”的现象与这种缺乏民主制度的制约有很大关系。虽然也有相当一部分人认为，这个问题可以由强化行政立法机关的民主手段——诸如确立听证制度、开展立法调查、增加公众参与等各种办法加以解决。但来自内部的约束毕竟是有限的，不可能从根本上解决问题。因为民主性基础问题不仅决定行政立法的质量，同时也存在着来源正当性问题。没有民主基础的立法不能成为要求全社会成员共同遵守的规范。

自然公正虽然是英国法治传统，但由于它蕴含着社会一般公正理念，因此也是现代民主国家普遍认可的法律原则。“不做自己案件的法官”已经成为世界各民主国家的法治原则之一。在立法领域，就是要求凡与自己利益相关的法律，立法者必须回避。为此，西方有的国家还专门规定了对不遵守此类规定的议员的表决宣布无效制度。就行政机关的立法来说，虽不适宜主体回避，但毫无约束地“自由”立法也是存在问题的。因为来源于宪法规定的立法规权不需要立法机关审查即可直接公布生效，实际上就相当于自己立法自己执行，如有不遵行者还可以借助于国家的司法力量予以制裁。这显然不合乎现代法治精神。

二、行政立法体制模式的不适宜选择

从我国行政机关立法的范围、方式和内容看，更接近于法国行政立法体制。即宪法规定，立法机关和行政机关分别拥有各自的立法范围，各自在自己的立法范围内独立行使立法权和立法规权，行政机关无须取得立法机关同意其法规即可取得效力。所不同的是，法国行政机关权力更大一些，有与议会分享的立法权限，对方不得侵入，有时甚至可以对立法机关的立法不予认可。如法国宪法第61条规定，议会通过的超出法定范围的法律，政府可以提请宪法委员会裁定违宪而不得施行；宪法第37条规定：对已施行的法律，政府认为超出法定范围的，在提请宪法委员会或者最高行政法院认定后，可以用法令修改法律。这就使行政机关与立法机关的立法地位几乎处于同等位置。而我国宪法对行政机关法律地位的规定明显低于立法机关。宪法规定，国务院须“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规……”（宪法第89条）；立法机关可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”（宪法第67条）。但是，宪法地位虽然不同，而在自主取得效力的方式上却并无区别：行政机关不需要取得任何机关的批准，其法规、规章就可以取得效力。

法国行政立法体制是其第五共和国宪法改革的结果，目的在于“消弭第三、第四共和时期‘立法权独大’，因而导致的议会专权、倒阁频仍的宪政乱象，以及如何建立一个既稳定又有效能的政府，以达到‘行政权优势’的宪政运作体制”。因此，强化行政权力，抑制议会权力，使“行政高于议会”是当时法国宪政改革的目标。法国第五共和国宪法的实施也确实达到了这一目的。当然，接下来的弊端也逐渐显现——议会就此不振，行政权力坐大，宪政关系失衡。于是，自20世纪90年代中期以后，法国不得不进行一系列的修宪、修法活动，以矫治过于偏袒行政的宪政运作机制所带来的弊病。〔6　〕

我国不存在法国的情况。而且无论从历史传统、还是从目前的实际状况看，行政权力都处于强势地位。就拿目前舆论较多的财政权来说，在绝大多数国家，议会对政府都享有广泛的监督权力，其中包括财政立法、确定税费及国债、审查财政支出规模、监督财政管理等。而我国人大对政府的财政监督却相对较弱，仅限于决定是否通过政府预算这一项职能上。对于征税、决定发行国债、对外借款等重要权力，大多由政府决定。宪法及法律并没有明确规定政府立法的界限。即便是对政府财政预算的监督，也没有规定人大对政府预算的否决制度。〔7　〕毋庸讳言，在中国，强政府是不争的事实。在这样的体制格局中，我国行政立法制度应该更多地借鉴权力制约体制的德国、美国模式，使其朝着强化立法机关的权力、监督行政机关的权力方向发展。

三、程序的不完整与规则的不完善

行政机关制定法规、规章究竟是行政行为还是立法行为？这在我国法律文件中未见明确规定。而英国早在1893年颁行的《规则公布法》中即对此作出界定：凡被视为法律文件的行政机关的规范，均为立法性质的规范，而不属于行政性质。换言之，凡为立法性质的规范，均应遵循立法原则。我国虽然对此尚无专门规范，但从法理上讲，也应该符合这个原则。

立法的基本程序最主要有四个，即提出立法议案、审议立法议案、表决立法议案、公布法律。任何一项法律规范的制定都必须经过这四个基本程序。因为没有广泛的提案权，就不能把最广大人民的愿望集中起来最终形成全社会遵行的规范；没有充分的审议就没有充分全面的思考和审视，就有使立法出现不周全的可能；没有表决就不能取得大多数人同意的确认，就有可能出现少数人的意志、长官意志；没有公开发布就不能使法律成为民众普遍知晓的规范，执法机关就没有理由对违法者采取法律措施或者予以处罚。遗憾的是，检视我国行政机关的立法程序，这四个基本步骤往往并不完整。尤其是“表决”这一关键程序，在行政立法程序中阙如。国务院《行政法规制定程序条例》规定，行政法规草案采取“审查”的方式，具体包括“审议”和“审批”两种程序。凡国务院法制机构认为需要“审议”的，由其“主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议”；凡“对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批”。“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行”。〔8　〕其中没有规定表决程序。这不符合立法的程序要求，对于实施范围极大、实施对象广泛、依靠国家强制力保证实施的法的规范来说是十分草率和不严肃的。

《行政法规制定程序条例》之所以作出这样的规定，与我国行政体制模式有直接关系。我国宪法规定，国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。这是出于行政管理的需要——明确行政责任、提高行政效率而确定的原则。它符合行政管理要求，但与立法原则、立法的民主要求存在冲突。立法是一个民主决定的过程，其每一步都离不开普遍民主内容。立法民主一般“包含三方面的涵义：一是立法主体具有广泛性，立法权在根本上属于人民；二是立法内容具有人民性，以维护人民利益为宗旨；三是立法活动过程和立法程序具有民主性，在立法过程中贯彻群众路线”。〔9　〕就现行行政立法体制来说，这三点都难以达到：行政立法主体不具有广泛的民主性；由部分主体进行的立法不可能保证充分体现人民利益；虽然行政机关在主观上也要求行政立法尽可能听取群众意见，但行政管理体制决定了它不可能达到充分民主的效果。现代社会纷繁复杂，利益关系日趋多元，民选代表尚难充分反映公众各种不同的利益需求，更何况具有部门倾向的行政主体？！同时，首长负责制的行政模式也无法实现民主立法的程序要求。

除了上述主要立法步骤不能遵守完整的立法程序外，行政机关立法中其他技术和规则方面的问题还很多。比如修改、补充程序，由于没有严格的程序规则的约束，行政机关立法的改、废活动比较随意，法规的连接与对应也时常会出现问题。例如，我国《义务教育法》于2006年修改后，教育部制定的《义务教育法实施细则》并没有及时作相应调整，其总则第一条中仍规定：“根据中华人民共和国义务教育法第十七条的规定，制定本细则。”而2006年《义务教育法》第17条是关于县级学校有关寄宿的规定，显然是与这个细则的原则性内容不相干。可见《义务教育法》修改后，这个细则没有作相应修改，这些都是不符合立法理论的技术要求的，当然与缺少严格的规则规定、没有行政罚则也有很大关系。

四、体制结构有繁密重叠之弊

我国现行行政立法体制大体分为三个层次，即人大制定的行政法律，国务院制定的行政法规，部委、地方政府制定的行政规章和地方政府规章。其中，按照理论上的设想，人大制定的行政法律是原则性的、抽象规定，具体细则和操作性规定应由行政机关制定。行政机关根据法律、依照行政需要在自己的职权范围内制定行政法规和规章，并依照我国行政隶属体制，各部门和各个地方政府必须根据法律和法规制定执行性的操作规章，确保与上位法保持一致。这在理论上合理、规范、层次清晰。但在实际上，它对各级行政机关立法的技术配合要求非常高。各级行政立法机关需要小心把握各自立法的原则和尺度。上位法稍一细密，下位法就无细化的余地；而上位法略微粗疏，下位法就无据可依，形成要么该规范的不予规范，要么自主作出规范形成与法律、法规原则上的冲突。

譬如，2001年经全国人大常委会修改后的《中华人民共和国商标法》，其中的规定极为细密，诸如商标注册的具体标准、驰名商标的认定方法、国外主体的注册方式、注册表填写规范等等都作了不厌其详的规定。〔10　〕所以在国务院制定的《商标法实施条例》中，只好要么重复商标法的条文，要么作一些画蛇添足的规定，甚至出现某项内容要求“依照商标法”规定予以办理的逆向规定。〔11　〕类似的情况在其他行政法规中也并不鲜见。〔12　〕而在规章制定中，由于行政法规过于粗疏或无规范导致规章擅自设定因而形成超限规范或者与法律冲突的事情或报道更是不断见诸媒体。据报道，2008年国务院法制办对报送国务院备案的法规规章进行了初步审查，发现其中48部存在不同程度的问题，其中一个重要的问题就是越权制定法规、规章。〔13　〕

也许是出于上述原因，也许是还有其他原因，实际上近些年来国务院不及时出台法规细则的情况也多有发生。如上述提到的《义务教育法》，全国人大常委会在2006年就完成了修订，但至今国务院的配套法规还没制定出来，生效的还是1992年根据旧《义务教育法》制定的《细则》。其中许多内容已完全不能适用。如2006年《义务教育法》已经明确规定全面“实行九年义务教育”，而《实施细则》却还写着“省级人民政府根据本地区经济和社会发展状况，因地制宜，分阶段、有步骤地推行九年制义务教育”（第四条）；对于《义务教育法》规定的合理配置教育资源，实现义务教育均衡发展，《细则》本应拿出措施、办法，但在其中却只是规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。寄宿制小学设置可适当集中。普通初级中学和初级中等职业技术学校的设置，应当根据人口分布状况和地理条件相对集中。”《细则》中仍是一些原则性规定，而对于《义务教育法》中规定的教育督导及报告制度没有加以规定。〔14　〕这种情况在科技系列的立法中也能看到。〔15　〕不过值得思考的是，尽管如此，相关部门的工作并没因此受到影响，行政管理运转正常，极少出现对法规的迫切需求的情形。这是因为，虽然没有法规，但如果规章中分别作出了具体规定，同样可以使行政行为得到规范。

不仅行政法规与部门规章的制定显得繁密、重叠，有层次较多之嫌，政府规章领域也存在这样的问题。我国虽然面积大、人口多、行政事务繁杂，但大多数地区间的差别并不大。加之长期以来的统一行政管理、单一制的国家体制，并没有太多的特别事务，因此，在立法上，亦没有太多需要特别规范的内容。但地方政府立法是其行政职能之一，是否制定了规章、制定规章数量的多少还是工作成绩的重要指标。于是，一些各地立法不是照搬上位法，就是抄袭兄弟城市的规范，基本上是千篇一律、难有实际内容。这不仅浪费立法资源，还助长官僚惰性、敷衍的作风。因此，认真思考我国现行行政立法体制的效能，改革和完善行政立法机能，使我国行政立法真正实现公正、高效，是立法理论研究者的专业使命。

五、改革途径与完善方式

鉴于上述存在的问题，对我国行政立法体制进行调整就是一个必须进行的工作。调整必须有目标，在目标指引下进行制度改革和结构变化，使国家立法的整体活动都朝着这个目标协调发展，这是我们立法研究应该努力的方向。那么，行政立法体制改革的基本目标应该是什么？民主性、科学性、高效性应该是行政立法的必然要求。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。《中华人民共和国立法法》也规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主”（第5条）。高效性则是行政管理的特殊要求。而要实现这样的要求，我国行政立法就需要在体制上和结构关系上作以下几方面的调整。

（一）明确界定行政规章的性质、地位和作用，有效发挥其规范功能

行政规章是我国规范体系中非常重要的一个部分，但也是一个至今性质不明、地位含混的问题。其关键就在于虽然“八二宪法”和同期制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中对行政规章均作了规定，但它究竟属于行政性措施还是法律性规范，这个问题并不明晰。1989年由七届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第53条的规定，使行政规章更是处于一种尴尬的境地。该法第52条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”但紧接着第53条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”“依据”是一种明确的表述，其法律效力的性质明白无误。“参照”就是一种模棱两可的说法，有无法律效力，是否属于法律性质并无确切的明示。实际上，规章成了可遵守可不遵守、可依据可不依据的规范。1999年前后，鉴于《立法法》的立法筹备，这个问题又成了焦点问题。2000年初，最高法院通过司法解释，对行政规章作了一个有限度的认可，即“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”　〔16　〕。2000年颁行的《立法法》也把规章的制定列入立法所规范的内容。有人认为，2000年颁行的《立法法》结束了行政规章的尴尬地位，因为它对规章的制定也进行了规范，说明规章也属法律性质的规范。但事实上，大多数情况下，规章仍不被看作是法律规范，各级司法机关在办案时援引规章的情况极少。

规章问题之所以如此纠结，就是因为在理论上没有界定，在形式上无法区分，在立法上没有明确。因此，理论研究者首先应该对我国的规章问题作深入研究，在法理上明确其性质，确认其地位，厘清它与其他规范的特征，规定它应采用的特有形式，以利于各方正确适用。

毫无疑问，由行政机关制定针对性强、执行效能高、数量众多的规章是现代国家普遍认可的一种方式。即便是在严格遵循三权分立原则的美国，行政机关的立法也无法排除。但由于行政机关的职能关系，它所制定的规范并不都是法律性的，尤其是各部门、各地方政府的规范，很多并不适宜当作规章来执行。因此，对哪些是法律性规范，哪些不是法律性规范必须有明确的划分，然后由法律明确认定，即德国法律渊源理论中的“实在法的识别标志”，〔17　〕以结束规章这种似是而非的状态，使具有法律效力的规章名正言顺地成为正式法律体系中的一部分，承担起调整行政关系，规范行政事务，为行政、司法都可据以适用的规范。

（二）将行政法规与规章合并为一级，简化立法层次，减少规章数量

规章是中国法律体系中效力层次最低的规范，但也是数量最为庞大的规范。据《法制日报》报道，2007年，我国行政机关共制定法规规章约1546件，2008年减少了29.5%，但仍制定有1194件，其中当然绝大部分是行政规章。〔18　〕但这仅仅是一年的数量。目前现行有效的规章究竟有多少，恐怕是一个难以想象的数字了！如此庞大的规章数量，且是出自众多的制定主体，而且又是“自主”制定，没有立法机关的严格审查、通过程序，那也就难怪立法机关、司法机关多年来对于规章的地位始终抱持极其谨慎的态度了。所以，行政立法数量过于庞大，立法主体数量众多，质量参差不齐，部门倾向严重，与上位法时常出现矛盾和冲突已经是规章制定中非解决不可的问题了。要彻底解决这个问题，需要从调整行政立法体制入手。具体方法有二：一是将行政法规与部门、政府规章合二为一，制定统一的行政法规；二是取消大部分市级政府的规章制定权，或只给予省级政府以立规章权。

现在法规与规章分立的作用是，国务院可以就行政管理中的普遍问题作出一般原则规定，而各行政部门可以就自己的管理范围作出具体的规定。规章在制定时，有行政法规可以依凭。但实际上，国务院行政法规中的一般性原则，通常也是国家立法的原则，全国人大常委会通常在法律中都有规定。国务院各部门完全可以依照全国人大常委会的立法制定自己的规章。现在很多部门规章事实上也是这样做的。国务院的法规某种程度上成了没有多大意义的“夹心层”——上面简单重复全国人大常委会的法律，下面按照部门的工作性质做一些本来应由部门制定的条文。因为国务院实际上也是一个抽象管理主体，具体管理工作还是需要国务院所属的部、委、局等行政部门来做。故此，就行政机关的立法来说，较为实在的内容是在规章中体现的，国务院很多法规事实上就是由各部门起草的。当起草部门觉得这个“夹心饼”无料可用时，行政法规立法的问题就出现了，要么该立的不立，要么照搬上位立法，做一些没有多大意义的重复表述。〔19　〕所以，将行政法规和行政规章合并为一级，作为行政机关的统一立法以国务院的名义发布实施不失为一种精简和便宜的方式。其中重要的原则性规定上移至全国人大常委会，具体操作规定则下放给部门规章去处理。只有那些实验性的行政立法，由全国人大常委会制定还不大成熟时，再授权国务院制定。而所有的行政机关立法均由全国人大常委会审查通过。这样不仅消除了行政立法体制中的冗杂、重叠之弊，也精简了法律体系，同时还给行政规章一个确定的身份，即行政系统的统一规范。

我国市级地方政府的立规章权是1982年全国人大第五次会议中对1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修改时增设的一个内容，〔20　〕以后的历次修改都延续了这个内容。2000年的《立法法》也根据这个内容对地方政府规章的制定作了相应的规范。严格地说，这是一项“超宪”的规定。因为宪法中并没有赋予全国人大及其常委会以授权立法的权力，更何况是如此大规模的权力，宪法修正案对此也没有作出修正规定。而“超宪”立法的结果却是：行政立法主体大大扩张，行政规章数量无限增加，行政权力迅速膨胀，违规规章和超限度规章频频出现，政府法制部门审查规章的工作量大大增加，但仍难保证规章的质量。据统计，2008年全国31个省级政府共收到本级政府所属工作部门和市（地、州、盟）政府报送备案的规范性文件11680件，发现问题的有295件，〔21　〕这些都需要政府法制机构一一处理纠正。所以，取消大部分地方政府规章制定权，适当保留省级政府立规章权，回归宪法规定的行政立法体制，是清理行政立法环境，保障规章审查，提高行政立法质量，甚至提高行政效率，纠正行政立法乱象的一个值得重视的方式。有时过多的立法非但不能提高行政效能，反而会降低效率。

（三）由人大审批行政法规，完善程序，解决行政立法的正当性问题

我国行政立法的正当性问题一直是我国理论界质疑的内容。批评最集中的就是认为行政机关的立法缺乏民主基础，制定程序不健全，且没有有效的违宪审查机制，〔22　〕致使“违法立法”“越权立法”时有发生。学者及社会人士都纷纷提出了不少的解决方案，诸如建议人大设立专门监督机关，负责审查政府制定的立法性行政规范性文件；实行行政立法规划审批制度；设立监察专员制度；实行公开规章制定规划等等，其中不乏一些非常有价值的设想。不过，这些建议和设想如果不能从制度上真正解决行政立法主体的立法来源正当性的问题，则行政立法的公正性、民主性就不可能实现，行政管理的社会公信度就不可能提高。那么，怎样从制度上解决这个问题呢？笔者以为，在行政立法程序上设立人大审议通过程序是可行的办法。它既可以强化立法机关对行政立法的实质监督，又能弥补行政机关立法程序不完整的缺陷，同时还从理论上完善了行政机关立法缺乏民主性问题，甚至有可能部分消除重复规范、空洞法规、立法“寻租”的问题。

首先，修改宪法中所规定的行政机关享有的自主制定行政法规的权力，规定经行政机关制定的法规、规章必须报请全国人大审查通过。我国现行宪法中所规定的行政立法体制实际上是一种独立立法权性质的体制。行政机关独立起草、审议、审查、通过、发布实施，仅仅需要交全国人大常委会备案而已。所有程序都在行政系统内独立完成，没有人大的制约机制。因此，行政机关的立法事实上是平行于立法机关的独立立法体制。〔23　〕这在某种程度上是不符合民主立法原则的，也极易助长行政专权，强化行政权威，对人民主权形成威胁。将行政机关的立法审批权交给人大，就在制度上理顺了民主机制，有利于民主立法的发展和抑制可能的行政权力的极端膨胀。

其次，充实人大专门委员会的力量，充分发挥其审查立法的功能。将行政法规的立法审查权交给全国人大，势必会大大增加人大机关的工作量，给人大工作形成压力。然而实际上，这不过是将国务院审查工作转移到了人大机关而已。总体而言，工作量非但没有增加，反而还会减少，有助于保证审查质量的提高。因为其一，如果按照上述的改革建议，裁撤地方政府规章立法主体后，审查法规规章的绝对工作量将大大减少；其二，原来行政机关法规规章审查只是由国务院法制办一个部门承担，而改革后，其审查可以分散给各个相关的人大专门委员会进行，平均审查负担会大大降低，有利于提高审查质量。另外，还应当适当增加各专门委员会委员的数量，并使他们中相当一部分成为专职成员。因为专门委员会委员不仅是人民的代表，他们还是各领域卓有成就的专家，由他们来审查行政法规，既能保证公正性，反映人民意志，又能从专业上把关，保证法规质量。就我国目前的专门委员会设置而言，无论从机构数量上还是委员数量上看，都远远不能满足中国这样一个大国的需要。

总之，在现代国家中，行政立法是不可或缺的，但民主立法的原则也是必须遵循的。完善立法体制，理顺行政立法关系，将行政机关的立法真正纳入法治的轨道，使每一项行政规范的制定都符合合法有效的标准，充分发挥其效能，法治国家才有望实现。

作者：侯淑雯