行政诉讼检察监督探析论文

摘要:环境公益诉讼是解决环境纠纷、保护环境的重要手段,但我国环境公益诉讼制度的建立还面临着不少障碍。我国检察机关的性质、职责及其代表公众提起诉讼的优势,决定它应当在环境公益诉讼中发挥重要作用。检察机关提起环境公益诉讼已具有理论的依据和法律实践的支持,但还需解决其提起环境公益诉讼的法律地位、起诉范围和诉讼权利等问题。下面是小编整理的《行政诉讼检察监督探析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

行政诉讼检察监督探析论文 篇1：

行政公益诉讼检察调查核实权行使困境与完善路径初探

摘 要：随着公益诉讼工作的全面开展，检察机关对在行政公益诉讼过程中如何强化调查核实权的保障措施具有强烈需求。实践中，行政公益诉讼中的检察调查核实权存在采取的调查核实手段单一、缺乏保障措施等问题，导致检察机关在案件事实认定及制发检察建议对象的认定上存在一定障碍。因而，有必要通过强化人员配置、完善保障措施等方式强化行政公益诉讼中调查核实权的行使，从而为及时充分保护公共利益提供强有力的保障。

关键词：行政公益诉讼 调查核实权 保障措施

检察机关公益诉讼职能的发挥离不开检察调查核实权这个基础手段，可以说：没有强有力的调查核实权就没有行政公益诉讼制度的运行基础。但行政公益诉讼所依托的调查核实权在实际行使过程中仍存在诸多问题，制约和限制了行政公益诉讼职能的发挥。本文以课题组成员在实际办案过程中遇到的问题为研究基础，探析检察机关在检察调查核实权行使中常遇到的实践问题，并结合现有规范和实际需求，提出一些初步的完善构想，为实现检察机关充分发挥职能促进严格规范执法，保护公共利益提供手段上的智力支持。

一、行政公益诉讼中调查核实权的范畴

行政公益诉讼制度中检察机关的调查核实权，是指检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，为查明公共利益受损害情形、固定收集证据、明确监管部门或监督对象等依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。调查核实权是办理行政公益诉讼案件的必要前提和保障，有力的调查核实权是检察机关查明案件事实、明确监督对象、及时保护公共利益的必要手段。

（一）调查核实权的必要性

行政公益诉讼中检察调查核实权是检察监督权的延伸属性和扩展功能，是检察机关发挥监督职能、参与社会管理创新的重要载体。因为行政公益诉讼涉及公共利益，关联的损害后果往往较为严重，造成公益损害发生的违法行为一般具有隐蔽性与持续性的特点，加之行政机关职权交叉复杂，需要开展大量的调查取证工作，对取证能力及相关证据的证明力要求也高。此外，对于公共利益受到侵害的事实与行政机关不严格依法履职是否存在因果关系的证据，往往只有行政机关掌握，如果检察机关没有调查核实权的话，则行政公益诉讼将成为守株待兔的作业，有失制度建构的效果。[1]

（二）关于行政诉讼程序中检察机关调查核实权的争议

实务中有部门对检察机关在行政诉讼程序中享有调查核實权存在质疑，认为基于行政诉讼不同于民事诉讼之处，人民检察院不宜行使调查核实权，主要理由：一方面，行政诉讼是围绕被诉行政行为合法性展开的，要求被告行政机关积极举证证明被诉行为合法性的过程，此外原告在法定情形下还可以申请人民法院依职权调取证据，因此在原告举证义务相对轻的情况下，检察机关没有必要在行政诉讼中享有调查核实权。另一方面，人民法院本身在行政诉讼中依职权调取证据，调查事实的权力受到“案卷排他主义”和“先取证后行为原则”的严格限制，若赋予检察机关调查核实的权力，只会违反行政诉讼证据规则的基本要求。此种观点认为检察监督权更多的是一种法律适用上的监督。[2]因行政公益诉讼属于一种特殊类型的行政诉讼程序，否定检察机关在行政诉讼程序中的调查核实权实质上也是在质疑检察机关在行政公益诉讼中的调查核实权。上述观点实际上忽略了检察监督的主动性特点，同时也忽略了行政机关不作为的情形，未考虑到行政公益诉讼中检察机关在查明公益受损与行政违法行为上的主体职能。因此，检察机关在行政诉讼程序中，特别是行政公益诉讼中具有当然的调查核实权，否则其会逐步沦为“手握权杖的隐形人”。

（三）行政公益诉讼中调查核实权的特点

1.手段上的非强制性。检察机关在行政公益诉讼中行使调查核实权的主要手段为询问有关部门工作人员、行政相对人或证人，调取书证、物证等相关证据材料，查阅执法案卷材料，勘验、鉴定等，这些调查手段具有非强制性，不可以采取讯问、冻结、查封、搜查、留置、拘留等强制性措施。

2.作用上的基础性。行政公益诉讼案件从调查取证、制发检察建议到提起诉讼完全由检察机关自行办理，不像侦查机关或者检察机关内部的侦查监督、审查逮捕、审查起诉等部门仅从事刑事诉讼的某一环节，在各个环节有不同的机关开展取证工作并进行证据审核把关。在行政公益诉讼中，“买菜”“做饭”和“送饭”一体，检察机关开展的工作涉及诉讼线索的发现、线索初查、证据收集固定以及制发建议、提起诉讼、出庭应诉等全部环节。因此在行政公益诉讼中，对于证据调查收集方面的要求很高，调查技能和手段的需求非常迫切，调查核实权成为办理案件的基础性手段。在行政公益诉讼中，检察机关调查核实权行使能力的强弱，证据收集是否完整合法，直接关系到诉前检察建议的制发是否精准有效，也关系到提起诉讼后的胜败，更关系到公共利益是否最终可以得到及时维护。故而，调查核实权对于行政公益诉讼制度相当于地基在大厦中的作用。

3.行使方式上的公开性。与原反贪、反渎等自侦部门的侦查及公安机关的刑事侦查不同，与监察委的调查也不同，侦查及监察委的调查具有一定的秘密性，而行政公益诉讼中的调查核实权行使的最终目的在于保护公共利益，公开开展调查不存在调查风险，也能促使行政机关消除芥蒂和顾虑，有助于公益的保护。

4.目的上的公益保护性。行政公益诉讼中的调查核实权重在查清公共利益受损害的事实、行政机关的法定职责及其违法行使职权或不作为的情况，其目的在于明确监管职责，督促行政机关通过及时依法履职或纠正违法行为来保护公共利益。其调查的核心和目的是围绕公共利益的保护，对违法行为的查处或相关责任人员的追究不是行政公益诉讼调查核实的目的。

二、行政公益诉讼中调查核实权运行状况

调查核实权关乎行政公益诉讼检察监督权能的行使，权力行使效果的好坏与检察机关能否切实发挥职能作用从而充分保护公共利益息息相关。然而在司法实践中，公益诉讼这项新生的检察业务是由民行部门负责办理的，由于检察机关内部长期重刑轻民行的缘故，现有的办案力量与公益诉讼的现实需求并不适应，在行使调查核实权的过程中仍存在诸多问题。而这些问题中，与调查核实权行使有关的调查能力欠缺、调查手段缺乏刚性、规范性不足的问题则显得比较突出。

（一）调查取证的力量与专业性不足

长期以来，检察机关主要精力投入到刑事诉讼监督中，行政检察队伍在人员数量、干警能力上相对薄弱。而行政公益诉讼工作涉及的行政执法行为纷繁复杂，种类多、领域广，如何在大量的执法行为中发现违法问题成为困扰检察机关的一大难题；行政机关的职责交叉及复杂的内部审批程序，也对调查核实权的行使提出巨大挑战。此外，由于相关工作开展时间短，有关的法律规范、操作流程及调查取证经验匮乏，行政公益诉讼调查取证又具有其自身独有的敏感、复杂、专业性强的特点。现有检察人员还不适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求。例如，对于环境污染类案件，需要对污染现场如何进行取样鉴定，委托何种机构进行鉴定都还不太熟练。在国有财产保护领域，国有资产和股权转让、财务审计和资产评估、企业改组改制等领域如何查明国有财产是否受到侵害，仍缺乏相应的专业知识和取证能力。

（二）缺乏保障措施

“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。新修订的《人民检察院组织法》第21条规定，检察机关进行调查核实，有关单位应当配合。上述规定对检察机关调查核实的方式与手段并未作出具体规定。实践中，检察机关在公益损害调查中可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗等七种调查核实方式；但不可采取查封、扣押、冻结及限制人身自由的手段和措施。这些调查手段缺乏程序性保障措施和强制力，在查明案件事实、明确监管职责以及公益保护效果上仍存在一些障碍。

实践证明，在利益博弈较为尖锐的行政公益诉讼中，检察机关难以通过现有的调查核实手段有效破解行政机关及违法行为人不予配合的难题，造成办案中常常发生以下调查取证障碍：一是行政机关相关工作人员、行政相对人、利害关系人、证人等不配合。例如我们在办理某公园用地是否被改做其他用途时，行政机关表示相关材料需经区委区政府审批同意才能提供，导致检察机关的调查工作陷入被动，相关事实也难以查明。再如，我们在办理洗车行业涉嫌存在违法用水、非法排污等行为时，在办案现场经营者公然调侃检察人员，拒不提供任何材料，对于询问通知书亦置之不理。二是有些违法行为人在受到检察机关调查后，采取转移设施和经营场所等逃避处罚手段，检察机关的调查反倒因惊动违法行为人造成行政机关找不到违法行为人无法进行查处。三是技术保障不足造成取证困难。以环境污染类案件为例，其具有复杂的成因，产生的危害潜伏期较长，给调查取证带来的难度较大。再如废气与污水排放问题，此类污染受天气、时间等因素影响存在易变性，证据固定上存在不稳定性。因此，证据的搜集与固定是目前遇到的最大阻力，同时调查内容的专业性强造成取证成本高。由于生态资源等鉴定具有较强的技术要求，检察机关自身缺乏调查技术手段，调查取证过程中需要委托第三方专业评估和鉴定，产生周期长、成本高的问题。也正是由于上述技术性问题，我院办理的环境污染类案件多为生活垃圾等固体废物露天堆放等无需鉴定即可初步判定存在环境污染行为的案件，对于排放污水、废气是否超标造成環境污染的案件尚未实现突破。

（三）调查核实权的行使不规范

实践中，特别是在开展公益诉讼工作初期，由于缺乏调查取证规范，同时行政机关对检察机关提起公益诉讼工作不甚了解，个别存在抵触情绪。为了消除行政机关的不理解和抵触，工作中检察机关常常通过领导带队座谈的方式介绍该项工作职能并了解案件情况，固定案件事实的形式多数是会议纪要、座谈记录及行政机关提供的相关证据复印件。因绝大多数案件并未进入诉讼程序，对检察机关调查取证的程序和内容也很少引发外界关注和质疑，这种缺乏外部监督的环境无形中造成个别办案人员忽视调查取证的规范性，实际调查中并没有向行政机关制作并提供《调查取证通知书》和《调取证据清单》，调取的复印件也并未说明证据出处、提供人等信息，以《工作记录》代替《询问笔录》，一旦进入诉讼程序，检察机关在证据展示环节将会十分被动。因此，在开展行政公益诉讼调查取证工作时，由于被调查单位及有关人员身份的特殊性，加之调查手段的单一和缺乏强制性，在获取证据的方式、形式上仍存在很多不规范的问题，其证明力自然也受到很大影响。

三、 行政公益诉讼中调查核实权行使的规范与完善路径

（一）应遵循的基本原则

1.坚持公益原则。调查核实权的行使应当与公权力监督属性及公益属性相适应，不应当超越监督职能，为集体组织、个人等私主体调查取证，即调查核实的事项应当与判断公共利益是否受到损害及行政机关是否依法履职有关。

2.依法规范原则。虽然检察机关提起公益诉讼，重点关注的是社会公共利益，但也不能忽视个体的合法利益诉求。所以，检察机关在调查取证时要严格按照法律规定的程序开展，尽量不影响涉案单位的正常经营与合法权利，最大限度地减少调查取证工作对行政机关及有关人员带来的负面影响，做到取证方式和证据内容都符合法律规定。

（二）加强人员配置与专业化建设

一是加强行政公益诉讼检察人员配备，补充人员。检察机关应当提高对行政检察工作的重视程度，将行政检察工作作为检察工作新的着力点。公益诉讼属于新增业务，工作难度和强度都较大，应该根据行政公益诉讼工作特点配齐、配强行政公益诉讼检察人员，尤其是基层检察院作为办理行政公益诉讼的主要办案单位更要加强人员配备。[3]

二是加强队伍专业培训。由于环境保护、国土资源等领域专业性强，应注重加强对上述领域专业知识的学习，通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提升公益诉讼检察人员知识储备。

（三）进一步规范调查取证程序和可操作性

细化检察机关调查核实权的操作规程，进一步细化完善调查核实方式，围绕立案标准、违法事实、损害后果、法定职责及涉及的相关证据和案情进行调查核实，使调查核实手段具有可操作性。上级院定期开展案件质量评查，重点对文书制作、调查取证手续、证据形式等进行规范性评审，加强内部约束。

（四）完善调查核实权行使的保障措施

1.明确规定惩戒措施。对不配合检察机关调查核实的行为人，在法律法规中明确规定其负有的配合调查取证义务及违反此义务的惩罚措施。例如，对于不配合调查国家机关工作人员，可视情节轻重，移送有关主管部门给予党政处分；对拒不配合检察机关调查的违法行为人可以酌情列入社会征信系统，将恶意篡改证据、捏造事实的行为人列为失信人。[4]

2.赋予采取查封、扣押、冻结等强制措施的权力。[5]检察机关在公益诉讼案件调查核实过程中，如果没有采取上述强制措施的权力，将使调查核实困难重重，同时也为违法行为人转移设备、逃避处罚留下可乘之机。因此，有关法律应赋予检察机关查封、扣押、冻结等必要的调查手段，以保障调查取证工作的顺利进行。当然，为防止权力被滥用，上述措施在采取过程中要设置严密的审查程序。

3.提升技术保障措施。以市级或省级检察院为主体，统筹建立环境资源损害鉴定力量和设施，聘用专门会计审计人员为各基层院提供技术支撑。或者聘请环境保护、国土资源监管、食品药品安全监管等领域具有专门知识的人，建立专家库，指导办案人员解决专业问题，为开展公益诉讼提供专业咨询支持。

注释：

[1] 参见姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考》，载《政法论坛》2015年11月第33卷第6期。

[2] 参见江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年8月第1版，第73页。

[3] 参见张贵才、董芹江：《公益诉讼调查核实程序有待完善》，载《检察日报》2016年9月18日。

[4] 参见曹军：《论民事公益诉讼中检察机关的调查取证权》，载《探求》2017年第6期。

[5] 参见朱媛媛：《如何保障检察机关在公益诉讼中的调查权》，载《江苏法制报》2017年11月29日。

行政诉讼检察监督探析论文 篇2：

检察机关提起环境公益诉讼问题探析

摘要:环境公益诉讼是解决环境纠纷、保护环境的重要手段,但我国环境公益诉讼制度的建立还面临着不少障碍。我国检察机关的性质、职责及其代表公众提起诉讼的优势,决定它应当在环境公益诉讼中发挥重要作用。检察机关提起环境公益诉讼已具有理论的依据和法律实践的支持,但还需解决其提起环境公益诉讼的法律地位、起诉范围和诉讼权利等问题。

关键词:检察机关;环境公益诉讼;法律地位;起诉

近些年来,我国经济高速发展、人民生活水平不断提高,与此相伴而生的环境问题也不断涌现、环境纠纷日益增加。如何完善现有立法,建立环境公益诉讼制度,并充分发挥检察机关在环境公益诉讼中的重要作用,从而有效的解决环境纠纷、更好的保护环境,已成为社会和学界关注的热点。因此,探析检察机关提起环境公益诉讼的理论与实践,构想检察机关提起环境公益诉讼的制度构架,具有重要的实践意义。

一、环境公益诉讼及其困境

(一)环境公益诉讼的内涵

环境公益诉讼,是指公民、法人、社会团体或国家机关为保护环境公益,在认为环境受到损害或有损害之虞时,得以自己的名义代表国家或公众向法院起诉环境侵害人,请求判令停止正在损害或可能损害环境的行为,并赔偿由此带来的损失的诉讼制度。环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型,它只是一种与环境侵害和原告资格认定有关的特殊诉讼方式,它既可以在行政诉讼中采用,亦可以适用民事诉讼程序。如果被诉对象是对环境公益造成损害或有损害之虞的行政机关或其他公共权力机构,即为适用行政诉讼程序的环境行政公益诉讼;如被诉对象是公司、企业、其他组织或者个人,即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

作为一种特殊的诉讼方式,环境公益诉讼具有如下特征:1)起诉主体的不确定性。由于环境侵害的间接性、复杂性、多元参与性和缓慢性等特征[1],任何人都有可能成为环境侵害的潜在受害者。按照传统的诉讼法律制度,在发生环境侵害或有环境侵害之虞时很难确定由谁来提起环境诉讼。2)诉讼目的的公益性。传统环境民事诉讼和环境行政诉讼,从本质上讲都是为了私益,尽管这种对私益的维护客观上有利于维护公共利益,但这与现代公益诉讼仍有较大区别。环境公益诉讼的目的是为了保护环境公益,包括“合理利用自然资源,保护和改善环境,防治环境污染和其他公害”。3)诉讼请求的预防性。传统诉讼中只能对现实的、己经发生的损害进行救济,但由于环境污染与生态破坏的预防成本远小于治理成本,并且很多情况下环境污染与生态破坏具有不可逆转性,如不对此加以预防,将会产生无法补救的损害。因此,环境公益诉讼往往体现出以预防为主的救济原则。4)受益主体的广泛性。由于环境侵害受害者的不确定性,一旦通过环境公益诉讼实现了现实的损害赔偿或环境侵害的有效防止,诉讼结果带来的利益将惠及广大的受害者或潜在的受害者。

(二)我国建立环境公益诉讼制度面临的困境

究竟谁有权代表国家或公众提起诉讼,是建立环境公益诉讼制度的关键。根据《行政诉讼法》第2条、第41条的规定,作为行政诉讼原告应具备三个条件:一是必须与被诉行政行为有行政法上的利害关系;二是必须是认为“自己的”合法权益受到侵害;三是必须是自己的“合法权益”已受到侵害。这些意味着只有自己的环境权益受到了侵害,或者是自己的环境权益与他人产生了争议的公民、法人和其他组织才能够成为环境诉讼的原告。虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等都规定公民对污染环境和破坏环境的单位和个人,有权检举和控告,但是这些规定并未在民法以及民事诉讼法中得到体现。在诉讼实务中对于“控告”一般趋向于狭义的理解,即仅限于在行政措施层面上向环境行政主管部门告发,并不包括社会公众通过诉讼手段来制止、纠正破坏环境的行为。这些规定使得我国行政诉讼的原告及受案范围受到极大限制,不能有效覆盖环境公益诉讼的范围。因此,要解决这些问题,建立有效的环境公益诉讼制度势必要对传统诉讼法中的“原告资格”理论进行革新和突破:放宽对原告资格的限制是发展环境公益诉讼制度的根本途径。

我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。这种“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须是原告“专属性”或者“排他性”享有的权利。只有公民、法人和其他组织自己的权益受到他人侵害时,才有资格向法院起诉,与案件没有直接利害关系的人,则不享有向法院起诉的权利。可见,我国的民事诉讼法采取的是比较彻底的原告一元化理论,唯一作为例外的是,对于针对侵犯国家集体利益的经济犯罪行为,人民检察院可以代表国家提起刑事附带民事诉讼。由于环境公益是一种比较抽象的社会公益,某些情况下并不存在明显的、直接的、实际的受害者,如仅仅是因为大气污染、野生动物的捕杀、森林的砍伐等造成环境的破坏,对于这些“共有”的财产,任何人都不能主张其所有权和专属使用权,那么受害人就很难确定,诉讼就更无法提出[2]。

二、检察机关提起环境公益诉讼的理论考察与法律实践

(一)检察机关提起环境公益诉讼的理论考察

从检察机关的职能来看,维护国家和社会公共利益是检察机关的基本职能,这一基本职能决定了它对损害国家和社会公益的行为享有环境公益诉讼的起诉权。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利,也是公益诉讼国家干预原则的体现。特别是当环境行政机关不履行法定职责时,检察机关有义务对此进行监督,并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。法律应该赋予检察机关以环境诉权,只有这样,才能使环境公共利益在受到不法侵害的时候,检察机关能够作为环境公益的代言人提起诉讼而达到其法律监督的目的,制止环境污染与资源破坏。

从检察权的内涵和性质看,检察机关对行政机关的监督应该是全面而多种多样的。对我国《行政诉讼法》第10条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”应该作全面准确的理解,这种法律监督不能只限于事后监督,也应该包括诉讼前和诉讼中的监督。该条的含义应该是人民检察院在诉前可以对具有损害公共环境利益的行政行为行使监督权。对侵犯环境公益的行为,公众不愿、不敢起诉或无人、无力起诉的,检察机关可以以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来,从而使环境公益得到更好的维护[3]。

(二)检察机关提起环境公益诉讼的法律实践

我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》的第4条规定:“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《刑事诉讼法》第77条第2款规定:“……国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”可见,在我国检察机关具有代表公共利益进行诉讼的资格。虽然在《民事诉讼法》中,没有规定检察机关具有代表公共利益提起诉讼的权利,但是這不能否认检察机关具有代表公益的资格。因为检察机关从设置职能上说,就是代表公益参加诉讼。实际上,我国检察机关在司法实践中已经在逐步摸索着进行环境公益诉讼。例如,2003年,山东省乐陵市检察机关对范某非法炼油污染环境提起了民事诉讼。同年,四川省阆中市检察机关对群发骨粉厂侵害环境一案提起了民事诉讼[4]。2004年12月,四川省人民检察院民事行政检察部设立了“公益诉讼人”制度,规定“保护国家和集体公共利益,除属于当事人处分权范围内的案件和纯家庭成员之间纠纷的案件外,检察机关都可支持起诉”等[5]。这些案例说明赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利在实践上没有障碍。

总之,对于检察机关有无权利代表国家或公众提起环境公益诉讼,我国法律还没有明确规定,在理论上存在争论,在司法实践中也存在分歧。检察机关直接提起环境公益诉讼不仅是国家干预原则的一种具体表现,也是检察机关对于民事、行政诉讼活动实行监督的一种特殊的形式。检察机关不是以实体权利人的身份起诉,也不是基于当事人身份诉讼,而是依据其作为国家专门的法律监督机关的检察权来提起诉讼。

三、检察机关提起环境公益诉讼的制度构想

检察机关有无权利代表国家或公众提起环境公益诉讼,在理论上的争论和司法实践中存在分歧,为检察机关提起环境公益诉讼的制度构想明确了需要重点解决的问题。

(一)检察机关提起环境公益诉讼的法律地位问题

由于检察机关提起环境公益诉讼,并不是基于实体权利的享有者和实体义务的承担者的身份,因此它并不是严格意义上的原告。检察机关不是象行政诉讼法和民事诉讼法所规定的那样基于权利受侵害而获得诉权,而是作为国家和社会公共利益代表人的特定身份基于法律特别规定获得诉权。因此,检察机关参与环境公益诉讼一般有两种方式:一是代表公众直接提起诉讼;二是支持环境利益受害人提起诉讼。

(二)检察机关提起环境公益诉讼的范围问题

在环境公益诉讼当中,由于加害人的多元性、受害者的广泛性、环境侵害的特殊性等原因,案件涉及面往往较大,加上受害者自行组织集体诉讼的能力差,公众一般难以及时有效的通过诉讼途径维护环境公益。因此,应赋予检察机关利用自身的诉讼资源和经验代表国家,提起环境公益诉讼的权利,以维护环境公益、保护环境。

(三)检察机关在环境公益诉讼中的权利问题

在环境公益诉讼中,由于檢察机关并不是环境侵害的直接受害者,而只是以公益代表的身份提起诉讼,因此,它对争议的客体只有依法维护的权利,而没有直接处分的权利。由于检查机关是为维护环境公益提起的诉讼,因此,它应享有不同于普通环境诉讼的权利,如被告不得反诉、不承担诉讼费用等。此外,对检察机关提起环境民事诉讼的权利也应加以适当限制,以免检察机关干预范围过宽,违背民法“私权自治”、“契约自由”的精神原则[6]。

参考文献:

[1]陈泉生.环境法原理[M].北京:法律出版社,1997:88-90.

[2]王一.我国环境公益诉讼原告资格研究[J].河南省政法管理干部学院学报,2007(3):60.

[3]张式军.环境公益诉讼原告资格研究[D].武汉:武汉大学博士论文,2005:176-177.

[4]杨涛.环境公益诉讼,不应再坐而论道[EB/OL].www.jcrb.com/n1/ jcrb702/ca341030.htm.

[5]赵刚.无锡求解环保公益诉讼难题[EB/OL].http://www.wxfy.gov.cn/webpage/fyyw/mtcz/345499.shtml.

[6]张式军.环境公益诉讼原告资格研究[D].武汉:武汉大学博士论文,2005:180-183.

作者：张思伟,毕敏敏

行政诉讼检察监督探析论文 篇3：

检察机关提起公益诉讼的制度构思

摘要：检察机关作为法律监督机关，其基本职责是维护现有法律秩序。在参与行政公益诉讼时检察机关具有一定的有利地位。因此，在我国建立检察机关提起行政公益诉讼制度是大势所趋，是不可阻挡的。木文旨在经过分析检察机关提起公益诉讼的现状，提出几点关于行政公益制度构建的拙见。

关键词：检察机关；制度构建：原因分析

一、检察机关提起行政公益诉讼的现状及原因分析

（一）目前的问题

1、法律地位不明

检察机关在行政公益诉讼中的角色定位，有以下几种观点：第一，原告说①。该说认为检察机关可以作为诉讼的当事人，即在诉讼中享有相应的诉讼权利并承担相应义务；第二种观点：公益代表人说②。认为检察机关最初是为了保护国家和公共利益，在诉讼中应该作为公益的代表者，而不是成为某一方当事人；第三种观点：法律监督人说③。该说承认检察机关在诉讼中负有相应的法律监督职责，它认为检察机关将提起诉讼作为实现法律监督目的的手段。第四种观点：诉讼代理人说。该说认为检察机关在诉讼中的地位相当于权益被侵害的公益相关群体的代理人。

2、诉讼权利不详

一般的行政诉讼中，原告享有许多诉讼权利，但是不同于一般的行政诉讼，如果检察机关在提起行政公益诉讼之后，那检察机关该享有怎样的权利？和其他诉讼中的原告享有的权利又有怎样的区别？是否和其他原告一样可以撤销诉讼？这一系列的问题目前都没有具体明确的回答。作为一个当事人，首先应该了解自己在诉讼中享有哪些诉讼权利，其次才能更好的行使。所以，如何处理以上问题是构建制度所必须重视的。

3、具体程序缺失

检察机关参与行政公益诉讼没有具体的程序来做指引，也就缺乏了相应的保障。检察机关在诉讼中的地位如何，以及如何全面行使权利，诉讼产生的费用和诉讼结果如何公平分担等，这是构思一套检察机关参与行政公益诉讼制度首先要解决的问题，但在我国的现有的法律规定中并没有对这些问题提出相关的解决思路。所以，具体程序缺失的解决至关重要，是构建行政公益制度的关键。

（二）原因探析

1、行政公诉与行政公益诉讼两者概念界限不清楚

在学术界，行政公益诉讼和行政公诉是并不陌生的概念，然而尽管熟悉，它们之间的毫厘界限仍无法确定。有的学者认为两者除了表达不同并无它异；也有学者认为它们之间是有一定联系却又有分别。笔者认为后者的说法比较贴合实际。行政公益诉讼根据原告的身份不同可分为行政公诉与民众诉讼。行政公诉是指社会公共利益在受到行政机关侵害时，却无法找到相应确定的被告来起诉时，检察机关为了保护公共利益不受违法具体行政行为的侵害，而另一方为了全面履行检查监督职责而提起的诉讼；民众诉讼是指公民个人或社会组织的合法权益被具体行政行为侵害时，其可以自己的名义向法院提起行政诉讼。可以明确的是，行政公诉与刑事公诉也不相同，行政公诉一方承担保护个人利益的责任，一方又承担着保护公共利益的责任。所以，要构建行政公益诉讼制度，我们必须清楚明确行政公益诉讼和行政公诉是截然不同的两个概念，不可混为一谈。

2、缺少法律依据作为支撑

检察机关在所参与的行政公益诉讼中，相对突出的问题还是缺少相应的法律依据。首先，没有法律的明确授权。在现如今的法律体系下，并不能找到任何关于检察机关提起公益诉讼的相关授权规定。由此看来，这是构建行政公益诉讼制度路途中的一大阻碍。第二，没有具体规范的相关法律程序。《行政诉讼法》第十条说明检察机关有对行政诉讼进行法律监督的权利。如果该规定理解为检察机关参与行政公益诉讼的法律依据，然而行政诉讼法对检察机关参与行政公益诉讼如何定位以及其他程序问题却没了下文。具体的法律条文作指引是构建检察机关参与行政公益诉讼制度不可缺少的重要保障。同样，法律程序的不规范使得检察机关无法真正介入到行政公益诉讼的重要原因所在。

二、检察机关参与行政公益诉讼制度的构思

检察机关参与行政公益诉讼的相关制度，究其根本应从其在诉讼中的法律地位、设置诉讼前置程序、举证责任的分配等方面入手。

（一）检察机关参与行政公益诉讼的地位予以明确

在此诉讼中，检察机关的地位不仅仅只是个监督者，而是多层次的：第一层次，如果其他主体同样可以提起公益诉讼，出现了生效的裁定或者判决明显违反了相关法律规定的情况时，允许当事人可以提出申诉，由检察机关进行审核，符合条件的可以提起抗诉。在这种情况下，检察机关所饰演的角色是法律监督机关；另一层次，如果检察机关参与行政公益诉讼是为了要保护社会公共利益不受侵害，此时身份即为国家公诉人。但是检察机关不能因此而享受任何的特权，因为其为了保持诉讼的平衡性不被打破。因此经法院作出的裁判，检察机关不可再以法律监督者来提出抗诉，这样也是为了避免诉讼中一些尴尬出现，比如检察机关自己身份的相互冲突，从而也在一定程度上避免了诉讼长时间的进行。

（二）设立诉讼前置程序

一方面为了防止当事人因长期诉讼而疲惫，另一方面为了防止司法资源的浪费，因此应当设立诉讼前置程序。就是当检察机关发现社会公共利益被具体行政行为侵害时，在提起诉讼前，可以先向相关的行政机关提出检察建议，要求行政机关纠正或者修改其行政行为，若行政机关接受建议并在规定的期限内给予答复，检察机关可终结诉讼程序，不再启动其他司法的救济程序。但是如果行政机关不予回复也不纠正其违法行为或者答复超出了规定的期限，检察机关有证据证明相关行政机关怠于纠正或者履行职责，或者拒绝履行职责的，检察机关可以启动起诉程序。

（三）举证责任的分配问题

检察机关提起的行政公益诉讼可以适用一般的举证责任，即“谁主张，谁举证”。因为检察机关具有先天的优越性，即其享有的公诉职能，收集证据等都比较有利。另一方面检察机关提起行政公益诉讼也会对被告产生一定的负面影响，这一方面要求检察机关在提出公益诉讼时必须要公正客观，做到证据确凿，事实清楚明白，不然就会损害被告的合法权益，不利于维护正常的社会经济秩序。所以，由检察机关负担举证责任时合情合理的。（作者单位：华中师范大学法学院）

注解：

① 陈丽玲：《检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察》，载《行政法学研究》2005年第2期，第3页。

② “检察机关参与公益诉讼研究”课题组：《检察机关提起行政公益诉讼的法律地位和方式比较研究》，载《政治与法律》2004年第5期，第4页。

③ 胡锡庆，张建，黄敏：《检察机关提起行政公益诉讼研究》，载《诉讼法论丛》，法律出版社2004年版，第568页。

参考文献：

[1]陆雪琴：《试论检察机关提起行政公益诉讼的制度构建》[J]，载《法制与社会》，2015年9月（中）

[2]孙长春，唐子石：《行政公益诉讼为何由检察机关提起》[J]，载《人民日报》2015年04月02版

[3]郭毅：《检察机关提起行政公益诉讼制度研究》[D]，山西财经大学，2015

作者：杨萌