海洋行政监督论文

2022-04-15

内容摘要:随着我国海洋立法建设的进展,提高海洋行政执法管理的理论与实践水平成为迫切需要。今天小编给大家找来了《海洋行政监督论文(精选3篇)》,供大家参考借鉴,希望可以帮助到有需要的朋友。

海洋行政监督论文 篇1:

海事刑事案件诉讼管辖权问题研究

摘 要:最高人民法院于2017年2月授权宁波海事法院作为管辖试点院审理海事刑事案件,但对海事刑事案件的范围未作界定。为统一规范管辖,应将海事刑事案件界定为与海事法院管辖受理的海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海洋行政、海洋执行等案件相关联的有关刑事案件。海事法院为跨行政区划管辖,海事刑事案件的公诉机关应为案发地地市级检察机关,而不仅仅是海事法院所在地地市级检察机关。海事刑事案件的侦查有其海域特殊性、复杂性,应加强海洋行政执法与刑事司法、检侦、检法衔接与配合协作,以促进海事刑事案件诉讼各环节顺利流转。

关键词:海事刑事案件 范围界定 公诉权配置 诉讼管辖

一、问题的提出

改革开放以后,我国海上运输和对外经济贸易事业迅速发展,在海域中发生的海事案件和海商案件日益增多。为及时审理这类案件,有效行使海上司法管辖权,全国人大常委会于1984年11月审议通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》,最高人民法院据此在全国有关港口城市共先后设立了11个海事法院,[1]形成贯穿我国南北海域及与海相通的可航水域的海事审判系统。同时,最高人民法院于1984年11月出台司法解释明确海事法院专属管辖18种海事海商案件,之后经过1989年、2001年、2016年三次修订,将海事法院受案范围扩展至包括海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海事特别程序、海事行政和海事执行等6大类108项案件,这些海事案件可以概括为与船、与海、与港口相关联的案件。其中2016年最高人民法院在修订受案范围时明确将海事行政案件纳入管辖,主要原因在于随着海洋经济的快速发展,海上行政部门的执法力度日益加强,海事行政案件专门化审判的司法需求显得较为迫切,海事法院全面管辖海事行政案件的时机已经成熟。[2]

2017年2月26日,最高人民法院办公厅签发《关于指定宁波海事法院作为海事刑事案件管辖试点法院审理宁波“5·7”涉外海上交通肇事案的复函》,宁波海事法院由此开启了刑事、民事、行政“三审合一”海事审判模式试点改革。试点以来,该院共审理了浙江省宁波市检察院、浙江省舟山市检察院提起公诉的三类海上刑事案件。具体如下:

[案例一]2016年5月7日3时34分许,马耳他籍散货船“卡塔利娜”轮从江苏连云港驶往印度尼西亚途中,在浙江宁波象山海域与山东石岛籍渔船“鲁荣渔58398”轮雾中发生碰撞,造成“鲁荣渔58398”轮沉没致14人死亡5人失踪。经海事部门认定,“卡塔利娜”轮在此次事故中负主要责任。事故发生后,原浙江公安边防总队海警二支队(2019年改革后为浙江海警支队宁波大队)介入侦查,后对该轮当班驾驶员二副艾伦·门多萨·塔布雷以涉嫌交通肇事案移送宁波市检察院审查起诉。6月5日,宁波市检察院将该案向宁波海事法院提起公诉。该案是全国海事法院自1984年成立以来首次受理海事刑事案件。[3]

[案例二]2015年至2018年间,浙江省舟山市公安局普陀区分局相继侦破三起重大涉嫌收购、运输、出售濒危野生动物罪的案件,先后移送至舟山市普陀区检察院审查起诉。2019年5月22日,舟山市检察院指控涉案的杨士秀、刘阳等15名被告,先后非法收购236只国家二级保护动物蠵龟、海龟运至广东出售获利,严重破坏生态环境和资源保护,向宁波海事法院提起民事公益诉讼,要求追究涉案人员的民事侵权责任,索赔总金额657万余元。这是系全国海事法院首次受理涉及海洋动物保护的公益诉讼。[4]同年9月11日,舟山市检察院指控被告人刘阳等5人犯非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物罪向宁波海事法院提起公诉。

[案例三]2019年10月初,被告人王某财与其他6人(均另案处理)驾驶“鸿达2号”船出海,从靠泊于境外海域的一艘货轮上非法接驳冻鸡爪、猪肚等货物308吨,通过绕关方式走私进境,10月17日晚靠泊象山县力洋镇钓鱼礁码头,正在卸驳走私进境货物时,被公安机关当场抓获;此外,王某财等人于2019年8月下旬驾驶“鸿达2号”船在韩国一港口非法接驳冻鸡爪等货物总计472吨,通过绕关方式走私进境。被告人王某财获取非法所得七万元。2020年6月17日,宁波市检察院指控被告人王某财犯走私国家禁止进出口的货物罪向宁波海事法院提起公诉。[5]

继2017年2月宁波海事法院试点管辖海事刑事案件后,海南省于2020年10月出台《海南自由贸易港制度集成创新行动方案(2020-2022年)》,明确提出要推进海事审判“三合一”改革,[6]意味着海事法院试点管辖海事刑事案件将有扩大趋势。综观宁波海事法院的试点实践,带来的问题是:

第一,海事刑事案件的范围应如何界定?最高人民法院在2017年2月的复函里提出了“海事刑事案件”这个概念,但并未对其受案范围进行界定,当前这一概念的内涵和外延在实务界和理论界尚未形成共识。由于涉及到检察机关对海上刑事案件的起诉移送问题,有必要予以厘清。

第二,海事刑事案件的公訴机关应如何确定?案例二中舟山市检察院并非宁波海事法院所在地检察机关,其向海事法院提起公诉的依据是什么?检察机关与海事法院的诉讼监督对应关系是怎样的?海事法院为跨行政区域管辖,海事刑事案件审判管辖涉及检察机关公诉权配置,需加以明确。

第三,海事刑事案件审判管辖试点中应如何加强诉讼各环节的衔接?我国法律并未明确海事法院对刑事案件的管辖问题,最高司法机关亦未出台相关工作意见对海事刑事案件的诉讼问题作出规范,海事刑事案件又因海上环境复杂、海事行为技术性、专业性强等特点,相较陆域案件的查处有较大难度,故在当前试点改革推进过程中,要提高打击合力和诉讼质效,有必要思考海事刑事案件刑事诉讼各环节的衔接、流转问题。

二、海事刑事案件的范围界定

(一)海事法院试点管辖海事刑事案件的初衷

2012年以来,全国海事法院受理一审海事案件年均两万余件,远超英美等航运大国。这些海事案件包含不少与违法犯罪相关联的案件。尽管我国刑事诉讼法第28条规定“专门人民法院的案件管辖另行规定”,但海事法院始终未获得对海事刑事案件的管辖权,海事刑事案件分散于各地方法院审理。随着海洋活动的日益多样化,诸如非法从事渔业活动、非法实施海洋开采作业、船舶越境捕捞或海底打捞、海洋污染及因船舶碰撞而引发的恶性事件屡有发生,这类案件往往涉及国际海事规则、海上专业技术规范和标准,具有较强的专业性。为充分发挥海事法院在审判业务中积累的专业优势,有学者开始发出由海事法院统一管辖涉海民事、行政和刑事案件的改革呼声。[7]2014年8月,最高人民法院在中国海事审判三十周年座谈会上提出要“进一步完善法院管辖制度,围绕国家海洋开发战略,积极探索将相关海事行政、海事执行案件和其他涉海事民事、刑事案件统一纳入海事法院专门管辖的新模式。”从而将管辖审理海事刑事案件纳入审判体制改革目标。2016年5月,宁波象山海域发生马耳他籍货船“卡塔利娜”轮重大交通肇事案,鉴于宁波海事法院在长期的司法实践中积累了丰富的审理涉外海事案件的经验,最高人民法院遂授权该院作为试点管辖法院启动对海事刑事案件的审理。

(二)海事刑事案件审判管辖的效果评析

案例一系一起典型的船舶碰撞损害责任纠纷案件,事故中死亡及下落不明的船员家属对被告艾伦及肇事“卡塔利娜”轮所有人向宁波海事法院提起海上人身伤亡损害赔偿之诉,被撞船只“鲁荣渔58398”轮船舶所有人同时提起船舶碰撞损害赔偿之诉。检察机关对被告人艾伦涉嫌交通肇事罪提起公诉后,宁波海事法院指派同一审判组织对该案所涉民事和刑事诉讼进行审理。理论界和实务界普遍认为,该起案件的成功审理充分体现了海事法官对海域特性、海况、船舶设备、船员专业技能、国际海事规则以及国内海事法律等的综合掌握,凸显由海事法院审理海事刑事案件的专业优势,也更有利于保障关联交叉、不同性质的海事案件得到协调、统一、高效裁判,实现了最高法试点管辖海事刑事案件的改革初衷。[8]

案例二系宁波海事法院基于2016年3月1日施行的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第65点海事法院受理“破坏海洋生态责任纠纷案件”以及2018年1月15日施行的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第2条“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼案由海事法院管辖”之规定,先行受理检察机关提起的破坏野生动物资源和海洋生态环境保护责任纠纷民事公益诉讼案,之后又受理了检察机关对其中部分被告涉嫌刑事犯罪提起公诉案,免去了重复认定案件事实、证据收集重复、诉讼程序冲突等诉累,提升了司法裁判效率,同时有效解决行为人过错及过错程度认定可能因不同法院、不同法官审理带来的差异,降低冲突判决发生的可能性,该案的办理符合试点管辖海事刑事案件的改革方向。

案例三系海事法院首次审理海上走私案,宁波海事法院和宁波市检察院认为海上走私犯罪一般涉及船舶操作、装卸作业、跨境内外海域,海事法院审理此类案件有利于发挥海事审判专业性。法检两家还联合出台《关于海事刑事案件审理试点工作机制的纪要》,确定宁波海事法院试点审理发生于宁波市域港口和水域的一审海事刑事案件,[9]包括所有海上走私案件。

笔者认为,宁波海事法院对案例一、二的审理体现了同一法院将同一海上事件涉及的民事与刑事诉讼、民事公益诉讼与刑事诉讼统一进行审理的特征,发挥了海事法院在查明案件事实、熟悉海事法律和航运专业的优势,在危害结果认定、规则适用等方面体现出同一性,实现了海事法院审判管辖改革的目的和价值,这也是海事法院受理海事刑事案件应予把握的原则。而对于案例三,海上走私犯罪系运用船只作为犯罪工具实施的运送违禁品进出口或者偷逃关税的行为,笔者认为,该类案件既不具有案例一、二刑事与民事相关联性的特征,也不具有海事案件的技术性、专业性特征,且海上走私案系我国案发量最大的海上刑事案件,在当前海事法院刑事审判专业力量配备尚不到位的情况下,将之纳入海事法院审判管辖有待商榷。

(三)海事刑事案件范围的界定

有观点将海事刑事案件中的“海事”作广义解释,将海事刑事案件定义为在我国具有管辖权的海域内的海水表面、水体及水下的底土所发生的各类刑事案件。也有学者提出,海事法院应逐步将海上所有刑事案件纳入管辖。[10]从司法实践看,海上刑事案件类型广泛,包括发生在海域、港口的故意杀人、故意伤害、故意毁损财物、破坏生产经营、偷越国边境等犯罪,很多犯罪行为涉海涉港涉船,但不适用海事管理规则,与船舶运输、生产作业等船员行为无关。海事法院设置的初衷主要解决海商事纠纷和海事侵权,“三审合一”的改革旨在发挥海事审判的技术性、专业性等优勢,简单地将海上刑事案件等同于海事刑事案件有违海事审判改革的初衷,不利于审判资源的优化配置。

笔者认为,海事刑事案件的范围应界定为与海事法院管辖受理的海事侵权纠纷、海商合同纠纷、海洋行政、海洋执行等海商事诉讼相关联的有关刑事案件,如海洋环境污染损害赔偿由海事法院管辖,同一行为构成污染环境罪也应由海事法院审理;非法捕捞水产品行为由海洋与渔业部门负责查处,由此引起的行政执法纠纷由海事法院审理,这类行为构成犯罪的也应由海事法院审理;各类海商合同纠纷案中存在不少合同诈骗、信用证诈骗等犯罪行为,合同签发地虽可能在陆域,但由海事法院一并审理刑事犯罪部分与海商合同纠纷更具合理性;船舶触碰桥梁、码头、海底电缆以及海上工程作业等构成重大责任事故、重大安全生产责任事故等,既涉及海事侵权赔偿,又涉及刑事犯罪,应由海事法院一并进行审理;对于海事法院生效判决拒不执行情节严重的,将之纳入海事法院审理,无论从节约司法资源还是从查明事实角度,均有其可行性和必要性,等等。如此,才能便于刑民、刑行、刑事与公益案件的统一协调处理,也有利于涉海法律法规的理解与适用。为加快形成可复制的海事刑事案件管辖审判经验,试点海事法院所在地省级检察院应加强与省高级法院的研商,制定统一规范对试点阶段海事刑事案件的管辖范围加以明确。

三、海事刑事案件的公诉权配置

海事法院实行跨行政区划管辖,对应的同级检察院并非法院所在地一家,而是对应全省甚至省外管辖区域内的同级检察院,如宁波海事法院管辖海域对应的地市级检察院有七家,又如大连海事法院对应辽宁、吉林、黑龙江三省管辖水域内的有关地市级检察院。应统一由海事法院所在地的市级检察院作为公诉机关,还是案件发生地市级检察院作为公诉机关,当前法律无明文规定。理论界和实务界均有观点提出,从利于工作协调与配合角度,应统一由海事法院所在地的市级检察院作为公诉机关。[11]对此,笔者并不认同。笔者认为海事刑事案件应由案发地市级检察院作为公诉机关,海事法院可指定其本部审判庭或其派出法庭进行审理。当前试点情况下,应由省级高级法院和省级检察院统一制定工作意见予以明确,之后由最高人民法院、最高人民检察院制定司法解释或规范性文件在全国推广适用。原因有三点:

第一,有利于统一规范、拓展业务。案发地检察院作为公诉机关已有案例二这一实践样本。2019年9月,舟山市检察院就3起海龟案向宁波海事法院提起民事公益诉讼,又就其中1件5人以涉嫌犯非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物罪提起刑事公诉,由于法律规定不明确,宁波海事法院事先取得了浙江省高级法院的指定管辖,之后交由其派出舟山海事法庭进行审理,从而开创了海事案件案发海域所在地市级检察院跨区域诉讼的先例。该批海龟案判决生效后,于2020年4月被最高人民检察院评为破坏海洋野生动物资源保护民事公益诉讼典型案例,亦表明跨区域诉讼模式受到认可。舟山市检察院这一实践探索为跨区域海事诉讼提供了有益借鉴。统一赋权案发地市级检察院作为公诉机关,既有利于促进海事诉讼检察业务开展,有利于改变法律规定不明情况下个案诉讼反复提请省级院授权的烦累,还有利于促进海事诉讼检察监督工作在有据可依下及早谋划、有序推进。

第二,有利于检侦协作、形成合力。2018年7月国家海洋局领导管理的海警队伍正式转隶武警部队,统一履行海上维权执法职责,之后组建从中央到县区的四级海警执法机构,实现海上执法力量全域分布。2020年2月20日,最高人民法院、最高人民检察院与中国海警局联合下发《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》,明确海上刑案管辖、侦检衔接等具体问题,其中海警市级局及各分局、直属局、工作站侦查的海上刑事案件,需要提请批准逮捕或者移送起诉的,分别向对应的市、县区检察院移送。海事刑事案件由案发地市级检察院作为公诉机关,可以方便公诉机关与辖区内侦查机关联系沟通,在提前介入、补充侦查、追诉追漏、案件研判等各个环节开展协作配合。而如由海事法院所在地市级检察院为公诉机关,由于地理空间的不便,不利于检侦协作。譬如,浙江温州苍南海域发生的船舶交通肇事案,应由温州海警局苍南工作站依据侦查管辖规定行使侦查权,如由宁波海事法院所在地宁波市检察院起诉,在检侦沟通协同上会有诸多不便,但如果由案发地的温州市检察院来审查起诉则可消弥这些不便,更易形成打击合力。

第三,有利于减少讼累、节约成本。由于海域、水域辽阔,除上海外的10个海事法院均在不同地市甚至跨省域设置派出法庭,以便于海事案件当事人就近诉讼、减少诉讼成本。同理,海事刑事案件由案件发生地的市级检察院作为公诉机关,海事法院受理后指定案发地派出法庭、无派出法庭的指定海事法院本部审判庭审理,有利于引导民众就地行使监督请求权,减少维权成本。如宁波海事法院在舟山、台州、温州设有派出海事法庭,对于浙江台州海域发生的海事刑事案件,由台州检察院提起公诉,宁波海事法院可交由台州法庭审理;浙江嘉兴以及杭州湾海域案件,则可由嘉兴、杭州、绍兴三地市检察院向宁波海事法院提起公诉,由该院本部海事审判庭直接审理。如此,通过分权实施海事刑事案件的公诉权,有利于减轻海事法院所在地市级检察机关的办案压力,也有利于案件发生地检察机关与海事法院具体审判庭更好地对接,更为便捷地对相关案件进行协调处理、定分止争,从而提高海事诉讼监督效率,实现诉讼监督效益的最大化。

四、海事刑事案件的诉讼衔接配合

一是加强行刑衔接。海事刑事案件在犯罪属性上,除部分信用证诈骗、合同诈骗案外,多数系在海上运输、生产作业时因违反交通运输安全、海洋生态环境保护等行政规范而构成的犯罪,通常由海洋行政执法机关介入行政调查处理。但长期以来,我国边防公安以及海警力量配备较弱,海事行政执法又力量分散,海事违法犯罪行为以罚代刑现象较为普遍。2018年海洋行政机构以及海警体制改革后,行政执法权集中在海事、海洋与渔业、海警三家单位,侦查权则统一由海警行使,虽然海警机构全局分布,但执法力量配备及执法能力尚未跟上,海洋行政执法与刑事司法机关之间仍存在执法信息互通不畅、衔接不力等问题。检察机关应充分发挥侦查监督和行政执法监督的职能作用,积极促进海洋行政机关与刑事司法相衔接,通过建立海洋行政管理数据、信息系统和海警执法信息系统的共享机制,为海事刑事案件顺利移送司法程序提供信息支持。

二是加强检侦协作。由于体制改革后的海警执法队伍建设尚处在转型期,当前执法能力和专业化水平尚不能有效适应打击海上犯罪及维权执法形势需要。在检侦对应关系明确的情况下,从便于衔接沟通、配合协作的角度,建议可由沿海地市级检察院在同级海警局设立派驻检察官办公室,建立起与属地海警局的协作配合,对海警局及其下属工作站侦查办案整个流程实行全线监督和立体监督,通过派员介入海上侦查活动、积极引导侦查取证,形成海事违法犯罪的打击合力。应着力加强对船舶交通肇事、危险品肇事、重大责任事故等海上物流类、海上安全类犯罪的查办力度,关注跨行政区域非法采砂、跨境走私煤炭等大宗货物问题、国际公约海上恐怖主义等涉外犯罪的打击,维护海区治安安全稳定。对于非法侵占海洋资源、严重破坏海洋环境行为,要综合运用行政、民事、刑事等手段追责,严格防止出于经济利益或者其他因素的考量放纵违法犯罪,以刑法手段切实促进海洋生态治理。

三是加强法检协同。海事刑事案件涉及海事规则运用,技术性、专业性强,目前由海事法院管辖审判的案件范围不广、数量较小,无论是海事法院承办法官还是检察机关的公诉人,均办案经验不多。应在确定案发地地市级检察院作为海事刑事案件公诉机关的基础上,建立海事法院及其派出法庭与相关检察院刑案移送流转、会商研讨、对接协调、执法办案信息数据共享等有关衔接机制,推动海事刑事诉讼流程规范化、制度化。对于实践中存在争议的法律疑难问题,要通过座谈研讨、召开联席会议、会签文件等方式,统一执法标准和尺度,以提高海事刑案打击的精准性和有效性。

注释:

[1] 1984年11月,最高人民法院在广州、上海、青岛、天津、大连、武汉设立海事法院;1990年3月,设立海口、厦门海事法院;1992年12月设立宁波海事法院,1999年8月设立北海海事法院;2019年2月批复设立南京海事法院,于12月正式挂牌运行。

[2] 参见张勇健、王淑梅、傅晓强:《〈关于海事法院受理案件范围的规定〉的理解与适用》,《人民司法》2016年第10期。

[3] 参见《宁波海事法院首次受理海事刑事案件》,凤凰网http://nb.ifeng.com/a/20170607/5730357_0.shtml,最后访问日期:2020年7月29日。

[4] 参见《宁波海事法院受理全国首例海洋动物保护民事公益诉讼》,中国宁波网http://news.cnnb.com.cn/system/2019/05/23/030053749.shtml,最后访问日期:2020年7月29日。

[5] 参见《宁波海事法院首次受理海上走私犯罪案件》,搜狐网https://www.sohu.com/a/403537493_120064824,最后访问日期:2020年7月29日。

[6]参见《海南自由贸易港制度集成创新行动方案(2020-2022年)》,搜狐网https://www.sohu.com/a/427325848_114986,最后访问日期:2020年10月26日。

[7] 2012年8月2日上海海事法院召开的“海事司法理论研讨会”上,有专家明确提出海事法院应实行“三审合一”。

[8]参见曹兴国:《海事刑事案件管辖改革与涉海刑事立法完善—基于海事法院刑事司法第一案展开》,《中国海商法研究》2017年第4期。吳勇奇、刘啸晨:《海事刑事诉讼的专门管辖—以宁波海事法院试点审判的海事刑事案件为切入点》,《人民司法》2019年第25期。

[9] 参见《宁波海事法院当庭宣判首起海上走私涉疫区冻品犯罪案件》,环球网https://baijiahao.baidu.com/s?id=1676900310864960129&wfr=spider&for=pc,最后访问日期:2020年9月10日。

[10] 参见马方:《国家海洋战略背景下涉海刑事案件专门管辖的几点思考》,《人民法院报》2017年1月27日。曹兴国:《海事刑事案件管辖改革与涉海刑事立法完善—基于海事法院刑事司法第一案展开》,《中国海商法研究》2017年第4期。

[11]同前注[8]。

作者:邵海凤

海洋行政监督论文 篇2:

海洋行政执法的理论探讨与改革取向

内容摘要:随着我国海洋立法建设的进展,提高海洋行政执法管理的理论与实践水平成为迫切需要。在文献梳理的基础上,对海洋行政执法的若干理论问题,对我国海洋行政执法现状进行了反思,并对进一步改进海洋行政执法的对策建议,提出以下几个方面的思考:加强海上执法能力建设,制定海上联合行政执法专项规定,强化涉外执法权,调整和改进海上行政执法模式,实行“管制”型向“善治”型转变等。

关键词:行政执法 理论 海洋行政执法

新中国成立以来,我国海洋管理体制发生过几次重大的变革。经过了由海军管理、到由国家科委管理、再到由国土资源部管理几个阶段。由于受历史条件和政治体制等因素的影响,初期的行政执行主要是国家行政命令、国家领导人指示的执行。从上世纪80年代中期开始,我国各行政管理部门和海洋管理界陆续出台了不少法律、法规和规章,90年代以后,加快了立法步伐,不仅部门行政法逐步趋于完善,而且开始制定作为行政法体系架构支柱的基本法,如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。进入21世纪,海洋法制建设走上快车道,到2009年9月已颁布实施的涉海法律法规已经达到36部。虽然未达到健全程度,但整体上已初步实现有法可依,完成了由管制型到执法型的转变。这是海洋管理体制的实质性变化,是摆脱数千年人治传统逐步走向法治的标志。

目前,通过行政改革提升国际竞争力已成为我国应对全球化时代激烈经济竞争的重要举措。在海洋领域,提高行政执法的水平也成为海洋事业健康发展的重要环节。在这样的时代背景下,在理论与实践的结合上对我国海洋行政执法进行审视,提出改进的意见,是十分必要的。

一、行政执法的若干理论问题

伴随着我国行政执法的实践,相关理论建设也取得一定成就。笔者尝试就其中几个主要问题进行梳理,并在某些方面提出自己的理解。

(一)关于与行政执法有关的概念

行政。“行政”一词早见于《史记·周纪》:“召公周公二相行政,号曰‘共和’。” 〔1 〕哈耶克提出,西方国家宪政的本质在于三权分立。即一般认为的立法、司法、行政权力的分立。〔2 〕长期以来,人们从不同角度对行政一词作了不同解释。我国《现代汉语词典》的解释为“行使国家权力”的活动。〔3 〕这个解释比较简明,但比较笼统。《汉语大词典》对行政的释义有二:一为“执掌国家政权,管理国家事务”;二谓“机关、企业、团体等内部的管理工作”。在《行政法学》教材中解释为:行政是指国家机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。〔4 〕这些解释已比较具体了。

执法。执法是法律实施的基本形式之一。在法理上,执法是指国家机关依照法定职权和程序执行法律的专门活动。国家机关包括司法机关和行政机关两大系统。〔5 〕

行政执法。由于对“行政”、“执法”各有不同的理解,因此对行政执法也有不同解释。社会各界对行政执法涵义的认知,主要表现为以下三类:第一,在现实层次中,认为该行为是行政执法机关对执法对象进行监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式。行政执法对象一般表现为被动接受。因此,这种层次对行政执法的认知,从某种角度是一种行政执法机关的单方行为。第二,在行政法学角度的认知上,重点强调行政执法行为过程中,行政主体和相对人之间的法律意义上的“平等关系”,这个层次的理解强调的是两者的互动关系。第三,在行政管理学角度上,则是放在社会整体环境里,认为是一种对社会整体调整、规范、管理的行为,重点强调其社会整体互动特征。〔6 〕

海洋行政执法。通常指运用法律手段实施海洋管理。具体讲,是指国家行政机关包括政府及其授权职能部门,依照法定职权和程序,对海洋环境、资源、海域使用和权益等海洋事务执行法律的专门活动。海洋行政执法是国家行政机关具体行政行为主要表现形式之一。 〔7 〕

笔者认为,海洋行政执法是海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。其行为包括以下不同层次、不同阶段的多方面的内容。

(二)关于行政执法的主体与客体

行政主体。是一个重要的行政法学概念,被广泛使用于法国、德国及日本等国的行政法学理论中。但各国在其实质内涵、责任归属、分权背景、使用目的等诸多方面都存在很大的差异。在法国,行政主体是指具有行政权能,并能负担由于行使行政职权而引起的权利和义务的主体,它包括国家、大区、省、市、镇和公务法人。在德国,行政主体是指在行政法上享有权利,承担义务,具有统治权,并可设置机关以便行使,借此实现行政任务的组织体。在日本,行政主体是行政权的归属者。在我国,根据目前理论界的通说,是指依法享有国家行政权,能以自己的名义行使行政权,并能独立承担由此而产生的相应法律责任的组织。〔8 〕

海洋行政执法的主体。一般来说,依照法律规定或者经国务院、国务院授权的省级政府决定,或者由有行政处罚权的行政机关委托,对海洋行政事务享有行政执法权的机关及其公职人员,就是海洋行政执法的主体。但有的人也认为,海洋行政执法主体只有海洋行政主管部门,其他与海洋有关的部门只能称其为涉海行政主管部门;涉海部门所管理的事项只能称其为涉海事务,并非海洋事务。

在我国,能够成为海洋行政执法主体的途径有两个:一是根据法律规定依法产生或者获得。即要获得海洋行政执法权,必须要有法律根据。二是根据政府决定和行政机关委托获得。《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”第18条第1款规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。” 〔9 〕

基于这种认识,笔者认为,海洋行政执法主体应当包括国务院和沿海地区各级人民政府、海洋行政管理部门和涉海行政管理部门及其海上执法队伍。这些海洋行政执法主体归纳起来有三类:

第一,国务院和沿海地方各级人民政府。第二,国务院有关部门和沿海地方各级人民政府的有关职能部门。第三,由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的行政机关和行政机关在其权限内委托的符合法定条件的事业组织。

那种认为海洋行政执法主体只有海洋行政主管部门的看法,不仅不符合实际,不利于调动有关行政部门的积极性和充分发挥各有关行政部门的作用,而且有悖法律规定。〔10 〕

所谓执法的客体,即执法行为所要调整的对象。海洋行政执法的客体可以分为三类:(1)组织和个人进行的海上活动。(2)相关组织和个人的海岸涉海活动。(3)海洋行政管理机关及其工作人员的管理活动。

(三)关于综合行政执法

1.综合行政执法的含义

从语源考察,这一概念首次出现在国务院法制办给北京市城市管理部门的改革复函中。学界对综合行政执法的内涵进行了长期深入的研究,其理论归纳也比较多。有代表性的是以下三种:(1)认为是指“一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序,集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制” 〔11 〕,即职权合一。(2)认为是“由依法成立或依法授权的一个行政机关行使有两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一种制度” 〔12 〕,即主体合一。(3)认为是“指在行政执法过程中,当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时,由相关机关转让一定职权,并形成一个新的有机的执法主体,对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动” 〔13 〕,即调整合一。

笔者认为,以上观点都是正确的。即综合行政执法是执法机关的综合和执法权力的综合,或者说是执法主体的重组和执法权的调整。

某种意义上说,综合行政执法是从联合执法的不断修正发展起来的,但是,综合行政执法不同于联合执法。笔者认为,联合执法仅仅是几个主体在一起活动而已,往往是临时性或随机性的,没有发生几个主体或几种职权的综合,不具备综合行政执法的要件。

2.综合行政执法的类型

对综合行政执法的类型有不同的划分方法。李国旗从五个视角做了区分:第一,依据法律来源不同,分为行政授权综合行政执法和地方法规授权综合行政执法;第二,依据权力配置的不同,分为相对集中行政权的综合执法和部门内部执法权集中的综合行政执法;第三,根据行政行为种类的不同,分为相对集中行政处罚权的综合行政执法与相对集中行政许可权的综合行政执法;第四,依据综合行政权是按照地域还是按照领域配置的不同,分为区域型综合执法与领域型综合执法;第五,根据综合领域不同,分为城市管理领域综合行政执法与其他领域综合行政执法。〔14 〕笔者认为这种区分比较全面和系统。

(四)关于执法俘获与被俘获

规制俘获(the capture of regulation)理论的起源可以追溯到马克思关于大企业控制制度政策的观点:一方面,公共品的资源稀缺性决定了其分配是不均等的,而为了维护本团体的利益,各个利益集团产生了俘获政府规制者的动机;〔15 〕另一方面,基于理性“经济人”的假设,规制者(立法者、政府及其官员)同样也追求自身利益的最大化,经济或政治利益的驱使容易使得他们的规制行为产生偏差,被俘获的规制者与某个利益集团形成“利益勾连”,提供有利于特定利益集团的管制政策。

规制俘获理论的研究分为两个阶段,第一个阶段是传统规制俘获理论和新规制经济学的规制俘获理论。史蒂格勒指出:立法者和政府手中掌有着国家赋予的强制性权力,从而为某一产业利用规制政策赢利提供了可能性。某些利益集团通过贿赂、收买政府官员等手段,使得规制者成为被规制者的“俘虏”,支持、参与甚至分享垄断利润的活动,从而使得政府规制成为垄断利益的保护伞。第二个阶段是新规制经济学俘获理论。由拉丰、泰勒等人提出,信息的不对称性是发生规制俘获的重要因素,并进一步提出了委托—代理理论的分析框架。〔16 〕

根据新规制经济学的分析框架,海洋行政执法的背后是多种的利益诉求和博弈,也涉及多个利益群体的委托代理关系,主要为:第一,在我国现有的立法体制下,海洋行政机关尤其是行政执法机关在立法过程中扮演着重要的角色:在这一过程中执法部门往往根据其自身的利益考量,有选择性 进行信息提供——尽管它也要接受来自立法部门的监督;第二,海洋行政执法机构与被规制方是规制与被规制的关系,海洋执法机关为了法律秩序的实现对相对人的行为进行规制,而被规制方为了实现自身利益的最大化可能贿赂、收买执法人员,执法人员可能会接受俘获甚至去主动猎获(寻租)从而实现执法俘获;第三,社会公众或其他利益群体为了保护社会公共利益或自身利益不受侵犯,有权利要求执法部门提供公正、有效、合法的服务。

二、中国海洋行政执法的现状

我国海上行政执法的范围越来越广,执法事项越来越多,执法能力越来越强,执法力度越来越大,执法水平越来越高。但也存在一些问题。

(一)目的明确和任务全面的执法体系

我国海洋行政执法的范围广、事项多、任务重。笔者将其目的和具体任务进行了整理,具体内容如下:

海洋渔业执法。根据《渔业法》规定,国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。渔政检查人员执行渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构交付的任务。海洋渔业执法的主要任务是养护水生生物资源,保护渔业水域生态环境,管理渔业船舶和渔港、养殖业执法,负责渔业船舶和船用产品检验,维护国家海洋渔业权益和边境水域渔业权益,保障渔业生产秩序和渔业安全生产等。

海洋环境保护执法。根据《海洋环境保护法》规定,海洋环境保护执法由相关部门分工负责。

海域使用执法。根据《海域使用管理法》规定,国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权,负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。海域使用执法的任务是加强海域使用管理,维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益,促进海域的合理开发和可持续利用。

海事执法。根据《海上交通安全法》规定,中华人民共和国海事局(交通运输部海事局)及直属海事机构履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责。〔17 〕

海上安全执法。沿海公安边防总队、支队、大队是公安机关部署在海上的唯一执法力量。分别行使地(市)级政府公安机关、县级政府公安机关和公安派出所相应的职权。对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为,依法行使管辖权。加强与外交、海军、海关、渔政、海事、海监等相关部门的协作和配合。

海上缉私执法。缉私警察实行海关和公安双重领导,以海关领导为主。海关总署缉私局在广东分署设立广东分署缉私局,在全国41个直属海关分别设立各直属海关缉私局,在部分隶属海关还设有170个隶属海关缉私分局。

(二)有序的执法程序与模式

海洋行政执法既有陆上的监督管理活动,又有海上的监督管理活动。陆上的执法程序包括行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政奖励、行政合同、行政处罚、行政裁决等。海上的执法程序包括定期维权巡航执法、监视、监测、现场检查、调查取证等。 我国在海上行使行政执法的主要有国海监、海事、渔政、海警和海关5支队伍,采取的执法模式主要有两种:一是以各自执法为主,二是特殊情况下的联合执法。

(三)当前仍然存在的问题

第一,对违法行为处理不够有力。据国家海洋局发布的《2010年中国海洋行政执法公报》,全国各级海监机构的执法情况如下表:

由此看出,各级海监机构对于发现的违法行为并没有都作出行政处罚。其原因是执法成本、执法手段问题,还是其他问题,需要调查研究。

第二,海上联合执法组织不够规范。目前,我国海上执法队伍主要有五个。除《海洋环境保护法》原则规定“行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法”外,与海上执法队伍有关的其他法律都没有作出“可以在海上实行联合执法”的规定。因此,现在实行的海上联合执法基本上是自行组织,各取所需。其组织形式、任务和要求,以及执法原则和违法处理权等,都无法可依。

第三,海上联合执法效果不够理想。各种形式的联合执法往往注重造声势,而对针对性、实效性不够重视。特别是跨区域的海上联合执法和全国性的海上联合执法,都不如“专项行动”的执法效果好。需要探讨提高执法效果的路径。

三、中国海上行政执法改进的取向

(一)制定海上联合行政执法专项规定

为了规范海上联合执法行为,提高执法的能力和效果,建议由国务院制定海上联合行政执法专项规定。在规定中明确海上联合行政执法的主体、任务,执法范围,各参加联合执法部门的责任,参加联合执法人员的条件,实行现场检查、登临检查的要件,对各种违法行为的处理程序,对重大违法事件的处理权限,对紧急事件的应急措施以及应当遵守的纪律等。

(二)强化涉外执法权

海上执法涉及的部门多、事项多、范围广,执法环境不仅海况复杂,而且可能发生的情况也非常复杂。为了使执法主体有效应对各种复杂情况,应当进一步强化“海上执法权”。

目前,我国现行涉海法律所规定的法律责任,都是针对国内涉海活动违法者的行政处罚,没有规定涉外的执法权。建议在制定或者修改涉海法律时,明确规定海洋和涉海行政主管部门对于涉外违法事件的执法权、执法手段和措施。

(三)调整和改进海上行政执法模式

目前,我国海上行政执法是以单部门执法为主,以多种形式的联合执法为辅;联合执法又多是单一目标的。建议在现有基础上,形成更加规范全面的条块结合的三维执法模式,即国务院有关部门的海上执法队伍负责领海以外的海上执法(包括单目标和多目标,专业部门和联合执法),沿海地方人民政府所属有关部门的海上执法队伍负责组织领海以内的海上执法(包括单目标和多目标,专业部门和联合执法)。这种模式既能覆盖我国所有管辖海域,又节约执法成本,执法效果也会有较大提高。

(四)加强海上执法能力建设

目前,我国海上执法所用的船舶、飞机和监视、监测、检测设备等远远不能适应海上执法的需要,很难做到及时发现、准确定性、快速跟进、果断处理。建议增加投资,加快所需先进设备的研究步伐,争取在“十二五”期间使我国海上执法能力达到监管立体化、执法规范化、管理信息化、反应快速化,基本形成与维护国家海洋权益、保障国家安全相适应的执法能力。

(五)实行“管制”型向“善治”型转变

传统“管制”型执法的特点是“高权性”、“封闭性”与“利益勾连性”,极易出现执法权寻租的现象。而“善治”型执法的本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理,私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。其意蕴在于国家的权力向社会的回归,构建执法俘获的阻断机制。〔18 〕善治就是实现政府、市场与公民社会的良好互动与合作的过程。善治下政府执法的公正性不仅建立在执法的合法性与技巧性之上,更取决于行政执法的立场,它是决定行政执法有效性的重要参数。

作者:高艳

海洋行政监督论文 篇3:

非法盗采,“船主”也要担责

海南省检察机关经走访海洋行政执法部门了解到,行政执法部门一般只对盗采海砂直接行为人作罚款处理,船舶所有人或经营人(俗称“船主”)参与非法采砂,但因能提供租船合同往往未被处罚。

执法资料显示,在2017年12月底至2018年11月期间,安某康公司名下的船舶曾5次参与非法采砂。“安某康3699”“安某康689”号船登记的船舶所有权人为安某康船务公司康某某和林某某,经营人为安某康船务公司,船舶类型为自卸砂船。船上加装有自吸式采砂设备,属于擅自加装,未经检验备案。安某康船务公司明知承租人非法采砂,仍将船舶分别出租给李某某、吉某某、文某某和陈某某四人。2017年12月至2018年11月期间,李某某等四人利用上述两艘船在海南西部海域盗采海砂共计11700立方米,分别被处予4.9万的罚款。

另有一案为“飞某6”号船案件,该船经营人为飞某海运有限公司,登记的船舶类型为散货船(客货运)。该船预先锚泊在海南省东方市墩头湾附近海域,并于2018年11月11日晚接收钟某某利用小船过驳盗采的海砂时被海警查获。经查,钟某某过驳海砂3666立方米,被处以4.9万元罚款。飞某海运公司虽未能提供货物运输合同等正常运输经营凭证,但没被处罚。

海南省人民检察院第二分院(以下简称“海南二分院”)组织海南省海洋环境资源行政主管部门及海南大学等单位海洋生态环境资源方面的7位专家对包括上述两宗案件在内的8宗非法采砂案件造成的海洋生态环境损害进行了评估。专家一致认为,非法盗采海砂造成的海洋生态环境资源损害包括海洋生物资源直接损失、海洋生态环境破坏、地形地貌改变、海岸线后移的潜在危险、海水水质和沉积物污染及其他损害,但由于数据较少,上述损害一般难以鉴定。最终根据相关调查数据、沿海工程环评报告以及国内的类似判决,采用等值分析法,将盗采1000立方米海砂造成的海洋生态环境资源损失评估为12.6万元,8宗案件损失合计288万元。

针对“船主”违法成本低的问题,海南二分院对盗采海砂行政执法8宗案件进行立案审查。

法院说法

2019年11月,海南二分院向海口海事法院提起民事公益诉讼,诉请判令安某康公司、飞某海运公司等“船主”承担非法采砂连带赔偿责任。2020年5月至6月,海口海事法院相继对8件案件作出判决。法院主持调解,涉及安某康船务公司的4宗案件当事人自愿达成协议,以调解结案。安某康船务公司全额支付了赔偿款。

飞某海运公司被判令承担连带赔偿责任。法院认为,飞某海运公司虽不直接实施采砂行为,但对海砂合法性未尽到合理注意义务,且配合夜间过驳,构成共同侵权。依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条第一款、《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第七條第二项、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十二条等相关法律规定,判决被告赔偿非法开采海砂造成的海洋生态损害约40.4万元。飞某海运公司以未区分连带赔偿责任内部份额为由提出上诉,2020年11月16日,海南省高级人民法院驳回上诉,维持原判。该案赔偿款已上交国库用于修复被损害的海洋生态环境。

2020年12月,海南省人民检察院向省自然资源和规划厅、省海警局发出检察建议,建议注重并加强查处“船主”实际参与盗采海砂违法行为;建议优先适用2010年颁布的《海南省矿产资源管理条例》第77条有关非法采砂的处罚标准,以更有利于惩治打击猖獗的非法采矿违法行为,建议被采纳。

典型意义

非法盗采海砂屡禁不止,未全面打击非法盗采产业链是重要原因。船舶所有人或经营人虽然未直接盗采海砂,但违法加装采砂设备出租他人盗采,或者配合盗采、同步承运海砂,检察机关针对“船主”实际参与盗采行为进行调查,抓住了关键环节。检察机关提起民事公益诉讼追究所有违法者的公益损害责任,能促进对非法采砂产业链的全面打击。

非法采砂造成的生态环境资源损害鉴定难度大、费用高,可以根据主管机关和专家意见,确定损害赔偿数额和环境修复费用。检察机关不就案办案,而是深入分析非法采砂行政执法及治理存在的问题,通过专题报告和检察建议进行监督,推动依法行政,严格执法标准,促进完善制度机制,形成了公益诉讼检察监督的聚合效应。

相关法条

《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态

环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》

第七条 海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围包括:

(一)预防措施费用,即为减轻或者防止海洋环境污染、生态恶化、自然资源减少所采取合理应急处置措施而发生的费用;

(二)恢复费用,即采取或者将要采取措施恢复或者部分恢复受损害海洋自然资源与生态环境功能所需费用;

(三)恢复期间损失,即受损害的海洋自然资源与生态环境功能部分或者完全恢复前的海洋自然资源损失、生态环境服务功能损失;

(四)调查评估费用,即调查、勘查、监测污染区域和评估污染等损害风险与实际损害所发生的费用。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件

适用法律若干问题的解释》

第二十五条 环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后,人民法院应当将协议内容公告,公告期间不少于三十日。

公告期满后,人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的,应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的,不予准许。

作者:乐雯