行政执法行为检察监督探讨论文

[摘要]新环保法明确规定地方政府对环境质量负责，即地方政府负有保护生态环境的责任。2017年修订的《行政诉讼法》正式确立了由检察机关提起的行政公益诉讼制度，但仍未细化环境行政公益诉讼受案范围的标准。若将地方政府作为环境行政公益诉讼的“被告”，则能够督促地方政府切实履行生态环境保护职责。今天小编给大家找来了《行政执法行为检察监督探讨论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政执法行为检察监督探讨论文 篇1：

关于检察机关拓展行政执法检察工作的思考

一、当前行政检察工作的现状

从我省乃至于全国的行政检察工作的现状来看，主要存在以下的问题：

首先，思想上对于行政检察工作的重要性认识不足。

其次，缺乏体系化的制度建构。现有的制度体系已经为行政检察工作的拓展提供了制度性的资源，但是还缺乏精细化和体系化。与抗诉相比，抗诉工作作为民行处的工作重点，已经多年，不但形成了体系化的办案规则，而且，也形成了与相关部门的工作衔接机制。而行政检察工作在制度上恰恰缺少这一块，既缺少办案规则也缺少工作衔接机制。这也是导致行政检察工作难以开展的主要原因之一。

第三，从工作机制上来说，已有的行政检察工作呈分散化的样态。从我院的实际情况来看，对于行政检察工作，有多个部门有所涉及，民行处当仁不让属于行政检察的主要工作部门；反渎部门管理着一块，他们主要是针对在渎职行为尚不构成犯罪的情况之下，或者针对被监督部门存在不规范行为的时候，提出检察建议进行整改。反渎部门的行政检察工作主要是一种事后监督，有特定对象的监督。侦监部门也管理着一块。多头管理的不足在于，力量分散，信息沟通不足，最终导致监督缺乏体系性、连续性和重点性。

第四，行政检察工作部门组织程度不足。目前对于行政检察工作的是一种民行合一、以民为主的工作机制：行政检察工作和民事检察工作合署办公，紧紧围绕民事抗诉开展工作，行政检察工作既无分管业务领导、也无专职的办案人员。从民行处人员的配备来看，山西省行政检察部门民行处力量有所不足，只有10多个人，其中包括离岗和接近退休人员，所学专业基本上是民商法学和经济法学，没有学习研究行政法专业的人员。在这样的组织和人员配备的情况下，民行处人员基本上忙于日常工作和抗诉工作，至于行政检察工作，实在缺乏力量开展。

二、立足实际，积极拓展行政检察工作

今后，为了促进行政检察工作的开展，应该本着“依法探索，积极试点，稳步推进”的原则进行。依法探索指的是，要在现有的制度框架内，开展行政检察工作；积极试点指的是，由于行政检察工作属于新型的工作领域，为了总结经验，有序进行，积极开展试点工作具有重要意义；稳步推进指的是，要在试点的基础之上，总结经验，规范制度，积极推广。

目前的工作应当从以下几个方面入手：

第一，从思想上提高对于行政检察工作重要性的认识，把行政检察工作当中今后院里工作开展的重点之一。今后几年，院里应当积极开展对于行政检察工作研究和探索工作。首先，院党组要在思想上把行政检察工作重视起来，以带动行政检察工作的进行，要把行政检察工作放到与自侦、公诉部门同等的位置来看待。其次，今后在每年的工作部署中，都要把行政检察工作作为一项重要的内容。第三，要组织全院的干警进行有关行政检察工作的学习，在全院干警之中，提高对于行政检察工作重要性的认识。

第二，要成立一个开展行政检察的临时性的内部协调机构，负责关于行政检察工作的开展。行政检察工作对于检察机关来说是一个比较新型的工作领域，在目前的组织机构的配备上，尚缺乏相应的领导机构和工作机构，因此，需要在院里成立一个由院领导负责，由民行处负责行政检察工作的处领导参加的内部协调机构来协调行政检察工作的开展。

第三，积极开展试点工作。行政检察工作的是一项新型的工作领域，这个“新”字，决定了行政检察工作不可能一下子就全方位地在全省范围内拓展开来。本着积极稳妥的方针，行政检察工作应该选择试点单位进行试点，继而总结经验，最后再行在全省范围之内进行推广。就目前的情况来看，选择两个情况有所差异的地市，每个地市再选择两个县区开展行政检察的试点工作，其他有条件的市可以跟进。这样的好处就在于，可以形成比较对照，便于经验的总结。

第四，积极开展研究以及调研工作。由法律政策研究室牽头，开展有关于行政检察工作的课题研究。一方面，可以确定相关的研究性课题，在省内外进行招标，由高校科研院所以及检察系统的研究人员对此进行研究，以期对行政检察工作在理论上进行探索，为行政检察工作的拓展提供理论依据。在此基础之上，以政研室牵头，在省内外积极开展相关的调研工作，选择山东、湖北等已经开展行政检察工作的省份进行调研。进行横向比较，总结归纳对方经验，以期对我行政检察的工作的开展提供经验指导。最后，在适当的时候，可以召开关于行政检察工作的理论研讨会，对行政检察工作做全面性的理论探讨和经验的总结。

第五，在现有的基础之上，对所涉及行政检察的各部门的职能进行整合，将其归到民行处统一进行管理。我们知道现存的行政检察工作还处在“分而散”的战国时代，彼此不相统帅，各自为战。这样的状态和机制，非常不利于行政检察工作的的开展，使得行政检察工作既无明确的工作重点与目标，也无法集中力量，重点攻关，因此，需要整合目前的行政检察工作，以期职权统一。在目前的工作职能框架下，将行政检察工作归口到民行处统一安排是一个比较适宜的办法。这样做既与民行处的职能相契合，又便于统一安排部署，开展工作。

第六，在现有的制度资源的基础之上，对于人民警察的执法工作积极展开监督工作，要形成既有现实成效又有制度支撑的长效工作机制。总所周知，人民警察的执法工作在行政机关执法行为中，其地位与重要性是不言而喻的，人民群众对人民警察的执法工作也是非常关注，因此，对于人民警察的执法行为进行行政检察既有必要性也是非常重要；正如上文所述，在现有制度框架之内，《人民警察法》和《治安管理处罚法》对于其执法行为进行行政检察进行了特别的授权，因此，因此，无论是从必要性还是可行性上，都应该对人民警察的执法行为开展行政检察监督。具体的来说，应该由民行工作部门，制定对于人民警察执法行为进行行政检察的工作规则，然后会知公安部门，形成彼此配合的工作机制，在此基础之上，展开对于人民警察执法行为的行政检察工作。

第七，要选择一些重点行业开展行政检察工作。行政执法领域非常宽广，而行政检察工作则是刚刚开展，其制度、工作机制、人员配备、经验等等，都非常的不足，因此，要全面展开行政执法行为的行政检察工作在目前的条件下，几乎是不可能的工作。因此，要有目标性的选择一些重点行业的执法行为进行行政检察工作。就目前来看，可以选择一些惠民工程和重点涉民领域进行行政检察，这些工程和领域关系民众疾苦和重要利益，应该对其开展行政检察工作，比如这些领域包括城中村改造、土地出让、食品安全、行政综合执法等等，尤其是要针对城中村改造，应当派驻检察室。另外，要对一些关涉社会发展的重要领域进行行政检察监督，比如城市规划、环境保护等领域。

第八，在前述工作的基础之上，要形成对于行政检察工作整套内部工作制度。现有的行政检察内部工作制度非常不健全，应当组织相关部门的人员对行政检察内部工作制度进行研究和制定，以期为行政检察工作提供必要的制度支撑。

第九，在积累一些成果和经验的基础之上，要与人大法制部门进行对接，力图人大通过在省内进行行政检察的法规制度。从外省的经验来看，山东、福建、北京等地已经通过地方权力机关为行政检察工作的开展提供了必要的制度支撑，因此，我们也应该积极与人大展开联系，以期通过相应的工作机制，乃至于出台相应的地方性规范性文件，为我省的行政检察工作的开展提供支持。

第十，要积极开展关于行政检察工作的宣传，要让广大人们群众知悉行政检察工作的重要性，积极配合行政检察机关开展行政检察工作。行政检察还是一项新型的工作，广大人民群众对其的工作重要性，工作机制并不了解，因此，应该通过报纸、网络等等信息和通讯手段对其介绍宣传。

作者：白建云

行政执法行为检察监督探讨论文 篇2：

地方政府不履行“生态环境保护职责”的可诉性分析

[摘 要]新环保法明确规定地方政府对环境质量负责，即地方政府负有保护生态环境的责任。2017年修订的《行政诉讼法》正式确立了由检察机关提起的行政公益诉讼制度，但仍未细化环境行政公益诉讼受案范围的标准。若将地方政府作为环境行政公益诉讼的“被告”，则能够督促地方政府切实履行生态环境保护职责。文章以“德惠市检察院诉朝阳乡政府不履行环境保护监督管理职责”案例为切入点，考察现有环境行政公益诉讼的受案范围，着重分析了地方政府能否成为环境行政公益诉讼的被告、是否构成失范环境行政行为等问题，并结合实际情况分析了地方政府不履行生态环境保护职责的可诉性要件，以期为司法实践提供解决思路。

[关键词]环境行政公益诉讼;生态环境保护;环境法

一、问题起缘

（一）环境行政公益诉讼制度的研究现状

近些年学术界对环境行政公益诉讼制度的研究热情依旧不减。国外的环境公益诉讼制度已发展成熟，而中国的环境公益诉讼制度整体呈现起步晚、有发展但不完善的状态。环境行政公益诉讼是环境公益诉讼的一种，甚至有学者认为环境行政公益诉讼是环境民事公益诉讼的前置程序。这里所说的“前置程序”并非从一般法律意义上来理解，而是指基于生态环境公共利益属性之特点，发生生态环境损害之结果，可首先考虑能否以环境行政公益诉讼的方式遏制生态损害违法行为。公共环境利益属于公共事务范畴，由中国行政机关负责管理，即中国行政机关对生态环境具有保护、监督、管理、治理等职能。当生态环境损害发生后，首先应当考虑行政机关是否存在过错，是否履行了生态环境保护职责。以环境行政公益诉讼制度为“鞭绳”，能够从法律制度层面上督促行政机关切实履职，加强政府对生态环境的保护。现有制度基本上是以公民作为潜在的环境资源破坏者加以规制，忽视了政府在环境保护中的责任和义务①。

目前国内对环境行政公益诉讼制度的研究，一部分学者聚焦于检察院作为“公益诉讼人”提起环境行政公益诉讼制度上，尤其关注其正当性、可行性以及环境行政公益诉讼的诉讼规则①和受案范围等问题。还有一部分学者则将目光聚焦于环境行政公益诉讼的立法问题上。鲜少有学者涉及对环境行政公益诉讼“被告”制度的研究，尤其是对当地方政府出现不履行生态环境保护职责行为时，能否被起诉的问题的探究。诉讼是双方行为，需要考虑原告和被告的资格问题。在环境行政公益诉讼中，对被告资格的认定及其行为违法性的认定问题至关重要。构建环境行政公益诉讼制度，需要兼顾起诉主体、被诉主体和受案范围等多方面内容。

（二）从德惠市检察院诉朝阳乡政府案说起

该案全称“德惠市检察院诉朝阳乡政府不履行环境保護监督管理职责案”②（下文简称“朝阳案”）。案情简介如下：德惠市人民检察院在行使检察监督专项活动中发现，德惠市朝阳乡境内存在擅自倾倒、堆放生活垃圾的情况。该垃圾堆放场位于德惠市朝阳乡辖区，垃圾处理场位于松花江国堤内，属于松花江河道管理范围。德惠市人民检察院认为垃圾系就地无序堆放，未作防渗漏、防扬散及无害化处理，德惠市朝阳乡人民政府对擅自倾倒、堆放垃圾的行为未依法履行监管职责。于是，2017年4月18日，德惠市人民检察院向被告发出检察建议书，建议德惠市朝阳乡人民政府依法履行统筹和监管职责，对违法存在的垃圾堆放场立即进行治理，恢复原有的生态环境;2017年5月12日又制订了朝阳乡垃圾堆放场整治方案。随后，德惠市人民检察院分别于2017年6月5日、2017年6月9日、2017年6月17日和2017年6月23日对朝阳乡进行复查后认为，德惠市朝阳乡人民政府未实际依法履行监管职责，对违法存在的垃圾处理场未进行彻底整治，公共利益仍处于持续损害中，后于2017年8月8日向德惠市人民法院提起环境行政公益诉讼。该案经过一审和二审，并且一审法院和二审法院均未支持原告的诉讼请求。一审法院认为，德惠市朝阳乡人民政府只对该事项（垃圾清理）负有管理职责，监管职责应由有关行政主管部门行使，德惠市朝阳乡人民政府不是“适格的被告”。二审法院认为，朝阳乡政府是否履行清理垃圾的职责不受行政诉讼法调整，朝阳乡政府不是履行对破坏生态环境的违法行为进行制止和处罚的监督管理职责的责任主体，即否认朝阳乡政府被告资格问题。

选择此案作为本文切入点的原因在于，这是少有的由检察院提起环境行政公益诉讼且一审和二审都败诉的案件。笔者希望通过此案，透视现行环境行政公益诉讼制度，特别是环境行政公益诉讼“被告”制度的缺陷。从该案可主要引出两个问题，一是地方政府能否作为环境行政公益诉讼“被告”，二是地方政府不履行生态环境保护职责的可诉性问题。更准确地说，这是如何判断地方政府的行为是否构成不履职行为以及地方政府出现不履职行为时能否被起诉的问题。有学者期望构建中国地方政府作为环境行政公益诉讼“被告”的制度，而构建该制度的关键在于如何判断地方政府的行为构成不履行生态环境保护职责的行为。地方政府不履行生态环境保护职责的可诉性问题包含了两层问题：一是地方政府是否应当纳入环境行政公益诉讼的“被告”范围;二是地方政府不履职的可诉性要件。

二、地方政府能否纳入环境行政公益诉讼的“被告”范围

（一）法理分析

在分析地方政府能否纳入环境行政公益诉讼的“被告”范围之前，笔者先简述当下学术界关于环境行政公益诉讼性质的主要观点：一部学者认为环境行政公益诉讼是行政诉讼的一种，还有一部分学者则认为环境行政公益诉讼与行政公益诉讼不同。产生分歧的原因在于，行政诉讼是“民告官”的诉讼活动，而环境行政公益诉讼是由检察院作为公益诉讼人起诉行政机关，是“官告官”的诉讼活动，颠覆了传统行政诉讼的特性。笔者认为，对环境行政公益诉讼性质的界定，不应当纠结于原告身份，而应当考虑被告这一主体及其行为。行政诉讼的目的在于监督和督促行政机关依法行使职权、履行责任。环境行政公益诉讼之目的在于：督促行政机关切实履行生态环境保护职责，当行政机关出现违法履职或不履职的行为时，就需承担被诉之风险。

笔者认为，可在明晰环境行政公益诉讼目的的基础上分析地方政府作为环境行政公益诉讼“被告”的适格性。环境行政公益诉讼的被告，特指在生态、环境或资源保护领域负有监督管理职责的，因违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，经人民检察院提出检察建议，督促其依法履行职责，仍不依法履行职责的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织①。根据法理分析，行政主体和行政机关两个概念并不等同，地方政府和地方政府部门两个概念也不等同。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织，而行政机关又包括（地方）政府和（地方）政府部门。根据现行《行政诉讼法》及其司法解释规定，当行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯了公民的合法权益时，公民有权向人民法院提起诉讼。中国《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”新《环境保护法》第六条②和第三十七条③对政府的环境责任进行了规定。2015年5月5日，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》。2015年10月召开的十八届五中全会，首次将加强生态文明建设写入国家五年规划。2017年10月，习近平同志在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。党和政府的这一系列政策性文件，围绕生态文明建设，将生态文明体制改革的重点放在建立政府的生态职能上。政治、经济、文化、社会四大职能是政府的基本（传统）职能。在生态文明建设背景下，迫切需要将生态职能拓展为政府的基本职能。在环境行政公益诉讼中，地方政府作为行政机关的代表，尤其是乡镇政府作为生态环境监管职能的主体，承担着监管生活垃圾、饮用水源、农村畜禽等基本的生态环境保护职能。但在履行职能的理念上，要区别于传统职能，即更应该发挥主观能动性，更加积极地干预对生态环境的开发、利用行为，更加应该发挥“有形的手”的作用。地方政府拥有生态环境的事权，根据“权责一致”原则，若在履行生态环境保护职能中出现了“失范行为”④，理应要承担相应的责任。因此，笔者认为地方政府应当被纳入环境行政公益诉讼的“被告”范围。

（二）司法实践

自《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》实施以来，各地检察院作为公益诉讼人，纷纷提起了环境行政公益诉讼，并且多数案件都是以检察院胜诉结案，检察院提起环境行政公益诉讼可谓“一打一个准”。在检察院提起的环境行政公益诉讼案件中，有相当多的是以地方政府部门为“被告”，还有少部分是以地方乡镇政府为“被告”。以乡镇政府为“被告”的案件多数以一审胜诉告终。由此可见，地方政府作为环境行政公益诉讼“被告”在司法实践中已经存在。

在以乡镇等地方政府为“被告”提起的环境行政公益诉讼案件中，案由主要集中在乡镇政府违法履职和不履行保护生态环境职责方面。例如，在临泉县庙岔镇人民政府不履行环境保护法定职责一案中①，安徽省临泉县检察院认为被告庙岔镇政府具有对涎河环境的监督管理职责。当涎河流经庙岔段时，由于沿河居民将生活垃圾随意倒入涎河的现象比较严重，同时还将大量生活、经营产生的废水直接排入涎河，引起涎河水体富营养化，水面布满杂草，被告庙岔镇政府怠于履行环境保护职责。该案例和朝阳案的相似之处在于，二者都是由于居民随意倾倒生活垃圾致使周围生态环境受到侵害。但值得注意的是，这两个案件一个胜诉，另一个经过一审二审都败诉了。从司法实践可看出，以乡镇政府等地方政府为“被告”的案件数量呈上升趋势。由此可反映出两个问题：一是自《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》实施以来，环境行政公益诉讼制度得到了很好的实践;二是以乡镇政府等地方政府为“被告”的环境行政公益诉讼，能够督促地方政府履行基本的生态环境保护职责。但同时也引发了一些问题。乡镇政府虽然具有保护生态环境的职责，但也会由于客观原因陷于不履职或是强制履行职责所引发的社会矛盾中。例如，强拆村民养猪场、打死村民养的猪等强制履行法定职责行为，就引发了官民矛盾。这些问题是在构建环境行政公益诉讼制度过程中所不能回避的，但地方政府能否纳入环境行政公益诉讼“被告”范围的问题，司法实践已经给出了肯定答案。

（三）地方政府生态职能的特征和内涵

中国在改革发展过程中付出了巨大的资源、环境代价，发展不平衡、不协调的矛盾突出，生态退化、环境污染问题不断加重②。这些问题的成因源于中国立法缺乏对政府生态环境保护职责的具体规定以及政府怠于履行生态环境保护职责。政府生态环境保护职责属于政府生态职能的范畴，明确政府生态职能的内涵是研究地方政府不履行生态环境保护职责问题的前提。政府生态职能指政府在遵循人与自然和谐共生理念、坚持科学可持续发展观的前提下，承担着改善生态环境的公共责任，充分发挥依法为全社会提供优质的生态公共产品和良好的生态公共服务的职责与功能③。在分析政府生态职能的具体内涵前，首先要分析政府生态职能的特征，从特征入手把握大致方向。政府生态职能的主要特征有如下三点：一是具有宽泛性。生态系统的整体性和复杂性决定了生态环境问题的复杂性和多元性，复杂的生态环境问题要求政府必须扩大生态职能的范围，才能切实履行生态环境职责，由此可见政府生态职能具有宽泛性。二是具有协调性，这是相对于政府承担的经济、政治、社会、文化等职能而言的。生态文明建设是“五位一体”的组成部分，“五位一體”总体布局要求政府的生态职能必须与经济、社会、文化、政治职能相协调，特别是要与经济职能相协调;既要避免“追求金山银山，抛弃绿水青山”的经济发展模式，也要避免“过度重视生态环境利益，而过度限制经济”的发展模式，要形成“经济和生态环境相协调的绿色经济”的发展模式。三是具有社会公共服务性，这是由生态环境的公共利益性决定的。生态环境的公共利益性又使得生态环境容易陷入“公地悲剧”的境地。政府具有管理公共事务的事权，承担着公共事务职责。因此，监管生态环境必须由政府介入，才能避免“公地悲剧”的发生，而政府的这种监管就是其提供社会公共服务的表现。

笔者将在政府生态职能特征的基础上简析政府生态职能的内涵。从定义可知，政府生态职能的内涵包括两方面：一是提供生态公共产品，二是进行生态管理、承担生态责任。生态公共产品是指满足人们在工作生活中所享有的非排他性和非竞争性，且偏重于满足人的健康和生命需要的自然物质和制度型公共产品①。与政府对市场调节“无形的手”不同的是，政府在提供生态公共产品的过程中，应当发挥“有形的手”的作用，加大强度干预企业对生态环境的开发利用。进行生态管理和承担生态责任是一脉相承的。生态管理是政府生态职能的核心，管好了，是切实履行职能的表现;管得不好，则会引起政府不履职问题。有人认为，这无形中会加大政府的负担，因为政府管了反而给政府自身增加了被诉风险，这对政府而言不尽公平。但是，生态型政府区别于传统型政府的一个新特点就是其衍生出的生态管理权。社会在进步，公民对政府的要求也在提高。生态管理权是政府或者政府部门的一种行政管理权，是现代新型政府的一种新职权。关于政府生态管理权的事宜，中国立法已有相关规定。这种职权主要表现为政府生态管理部门按照国家有关法律规定，主动承担生态环境保护责任，解决各种生态环境问题。

三、地方政府不履职行为的可诉性要件

（一）环境行政公益诉讼的受案范围

中国对环境公益诉讼制度的立法规定较为混乱，对环境行政公益诉讼受案范围的规定也比较模糊。造成这个问题的原因之一是中国环境公益诉讼制度立法顺序的颠倒。正确的立法顺序应当是先立环境行政公益诉讼制度，后立环境民事公益诉讼制度②。但是这个问题已不可挽回，我们应将目光聚焦于中国立法对环境公益诉讼的新规定。法律对环境公益诉讼的规定是新《环境保护法》的一大亮点，该法第五十八条是构建中国环境公益诉讼制度的基本依据和基础③。在2013年1月开始施行的新的《民事诉讼法》中第五十五条，对环境公益诉讼进行了规定④。2015年12月24日施行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中的第二章第二十八条，也对环境行政公益诉讼进行了规定⑤。2017年6月新修订的《行政诉讼法》也顺应前面规定，在第二十五条第四款中新增了人民检察院提起环境行政公益诉讼的条款⑥。2018年3月2日起施行的两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，又进一步细化了相关规则。

以新《环境保护法》第五十八条为基点，可分化出环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种环境公益诉讼类型。从逻辑上分析，环境民事公益诉讼属于民事诉讼范畴，其受案范围受《民事诉讼法》限制。那么，环境行政公益诉讼与行政诉讼的关系是否似环境民事公益诉讼和民事诉讼的关系那么简单呢？有学者认为，环境行政公益诉讼属于行政诉讼的范畴，其诉讼提起也应限于《行政诉讼法》受案范围。也有学者提出，根据传统行政法思维理解，行政诉讼是一种“民告官”的诉讼活动，而环境行政公益诉讼的原告，即公益诉讼人，是检察院，是国家监督机关，即公主体，因而环境行政公益诉讼不属于行政诉讼的范畴。笔者认为，深究环境行政公益诉讼的性质，对实践并未有显著效果，焦点应放在受案范围上。环境行政公益诉讼受案范围是指法院可以审理的行政诉讼案件的范围①。2015年12月24日施行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，在第二章第二十八条中规定了环境行政公益诉讼的受案范围。2017年6月27日实施的《行政诉讼法》，在第二章中以肯定式和否定式、列举式和兜底式的形式规定了行政诉讼的受案范围。在2018年2月8日实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一章，也规定了行政诉讼的受案范围。但是细观这些规定，大多没有具体的判断标准，例如对环境行政机关违法行为和不作为行为的判断标准，哪些具体的环境行政执法行为可以成为环境行政公益诉讼的受案事由等问题，都没有明确列出。粗糙的法条规定难以满足实践的需要。有学者认为，确定环境行政公益诉讼的受案范围，实质标准是判断负有环境保护监督管理职责的行政职能部门是否存在违法行使职权或者不作为而造成侵害环境公共利益的行为②。但是，如何确定受案范围，确定的标准和确定的内容俨然已成为司法实践的难题。理论上能提起行政公益诉讼的案件，具体可分为三种：一是他人的人身权或财产权因行政机关作为或不作为受到损害的，二是他人的其他法律权益受到损害的，三是纯粹为了客观上的公共利益而提起诉讼的③。若将环境权益视为其他法律权益的一种，环境利益作为纯粹的公共利益，则能提起环境行政公益诉讼的情况就是后两种。

鉴于现行立法规定的不完善，对环境行政公益诉讼的受案问题，可从如下三个方面进行分析：一是从法律逻辑上考虑，环境行政公益诉讼是公益诉讼的一种，其受案范围理应将“公益”纳入考察基准。公益的定义与公益诉讼的受案范围息息相关，建立公益诉讼制度，如何界定公益的范围是无法回避的问题④。二是建议出台相关立法，细化环境行政公益诉讼的受案范围。三是关于环境行政公益诉讼的受案范围，可以行政诉讼法的保护权益范围、可诉对象和可诉行政行为类型等诸多方面为参考，结合实践中的环境行政执法行为和执法结果来确定环境行政公益诉讼的受案范围。

（二）生態环境损害结果

根据一般责任承担的逻辑原理，有损害后果的出现是责任承担的前提。地方政府承担生态责任的前提是有生态环境损害后果发生，并且只有因地方政府的失范行为造成了特定的损害性后果时，才产生了实际承担责任的问题，即外部行政责任问题。外部行政责任问题才是环境行政公益诉讼制度所需研究的。假如地方政府不履行生态职责，但未造成相应的损害后果，那么地方政府所承担的可能只是内部的行政责任，而无需承担法律责任。

政府具有生态环境保护职能，对生态环境拥有环境行政管理权。政府在行使环境行政权力时，因为不适当行使权力或者是怠于行使权力而造成相应的生态环境损害后果的，即因政府的失范行为造成了相应生态损害后果的，需要对其进行是否应当承担法律责任的论证。因环境行政失范行为造成相应生态损害后果而需要承担法律责任的另一个条件，是这一行为属于现行环境行政公益诉讼的“受案范围”。整个逻辑关系可表示为：环境行政失范行为—相应生态损害后果—属于现行环境行政公益诉讼的“受案范围”。再以朝阳案为例，德惠市检察院认为朝阳乡政府未积极履行对擅自倾倒、堆放垃圾行为的监管职责，由此造成了污染生态环境的后果。在德惠市检察院发出检察建议书后，朝阳乡政府仍未完全治理好因垃圾堆放造成的生态环境污染问题。朝阳乡政府认为，其在收到德惠市检察院发出检察建议书后已组织相关人员进行治理，但是由于垃圾堆放场是历史遗留问题，垃圾体量巨大，短时间内让朝阳乡政府彻底解决是强人所难。可以看出，该案件中从头至尾都存在这样一个事实，即垃圾堆放造成了生态环境污染，也即因为此事实，德惠市检察院才坚定地认为朝阳乡政府未切实履行生态环境保护职责。所以，在生态环境损害结果而是因地方政府未依法履行生态环境监管职责行为引起时，地方政府的行为可纳入环境行政公益诉讼的受案范围，以地方政府为被告提起环境行政公益诉讼。

（三）失范环境行政行为

环境行政公益诉讼的目的是督促行政机关切实履行生态环境职责，督促政府保护生态环境。因造成环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为，统称为“失范环境行政行为”。地方政府实施环境行政行为的权力源于政府的生态环境管理权。失范环境行政行为至少包含两种，即不当行使职权和怠于行使职权。以检察院发出检察建议为节点，又可将失范环境行政行为的持续状态分为两类，即检察建议发出前的先失范环境行政行为和检察建议发出后的失范环境行政行为。检察建议发出后，相关联的职责义务有三种：一是行政机关对检察建议的答复义务;二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务;三是行政管理相对人相关联的履行义务①。根据该逻辑，可将地方政府的失范环境行政行为归纳为三类，即在先的失范环境行政行为、检察建议发出后的答复不当行为和检察建议发出后未纠正违法或未切实履行职责行为。由于地方政府的答复不当行为仅涉及程序问题，不涉及环境行政公益诉讼实体问题，并且程序瑕疵问题易于补救，因此不予讨论。在先的失范环境行政行为和检察建议发出后未纠正违法或未切实履行职责行为是本研究的重点。

以朝阳案为例，垃圾场堆放垃圾所造成的生态环境污染属于纯粹的客观上的公共利益损害。地方政府不履行生态环境保护职责行为属于行政不作为，是失范环境行政行为的一种。朝阳乡政府在检察院发出检查建议前未对该垃圾场进行处理，已存在一个在先的失范环境行政行为。检察院发出检查建议后，朝阳乡政府对垃圾场进行了“一定程度的治理”，但因垃圾场是多年形成的，时间跨度长，倾倒主体复杂，难以短时清理掉。德惠市检察院据此认为朝阳乡政府在检查建议发出后，未切实履行生态环境保护职责，即存在后失范环境行政行为。那么，该案的后失范环境行政行为是否成立，值得思考，这涉及诉前程序与诉讼程序的衔接问题，这一问题在实践中较为突出。一个比较极端的现象是：一些地区的检察机关出于追求“吸睛效应”或为完成上级下达的任务，刚到一个月的回复时间便迫不及待地提起诉讼。客观地说，不少行政事务具有复杂性，即使行政机关有依法履职的意愿，但一个月的回复时间实难完成任务①。检察院的建议作为环境行政公益诉讼的诉前程序，是督促行政机关履职的重要手段。诉前程序的独立性价值表现为：若诉前程序能够纠正行政机关的违法行为或者督促依法履职的，应当终结程序、决定结案，可视之已经实现环境行政公益诉讼的制度目标。但现实情况是，未履行法定职责的行政机关即使在诉前程序环节履行了法定职责，按照检察机关的建议矫正了违法行为或不作为，却依然被提起诉讼②。其中最关键的问题是，诉前程序启动后如何确定行政机关的后续履职行为是否达标？已有学者提及，中国现行行政公益诉讼存在如何认定行政机关行政不作为这个基本问题，并呼吁学者们对这个问题进行深入探讨③，朝阳案的最关键问题便在于此。朝阳乡政府在德惠市检察院发出检查建议后有履职的行为，只是履职的效果未达到德惠市检察院的要求，因而被起诉，一审法院以被告主体不适格駁回检察院起诉，二审法院以诉由未纳入行政公益诉讼受案范围驳回检察院上诉。但两审法院都忽略了诉前程序启动后，朝阳乡政府的行为是否仍属于行政不作为，以及是否构成了在后失范环境行政行为的问题。

对于长期而复杂的区域生态环境污染问题，要求地方政府在短时内彻底解决是不切实际的。况且将其诉至法院，即使胜诉，也难以短时切实履行。因此，判断地方政府在后失范环境行政行为是否成立，不应局限于结果层面，而应当根据生态环境问题的实际情况，同时结合地方政府在诉前程序启动后所进行的履职行为和履职效果进行综合判断。政府保护环境的责任履行是以正确行使政府环境权力为前提的，且政府环境权力不可让渡，不正确行使环境权力是对环境保护责任的背离④。在朝阳案中，堆放垃圾造成了生态环境污染问题，朝阳乡政府在收到德惠市检察院的检察建议书后，已经组织人员进行了垃圾清理工作，只是最后依然存在垃圾清理不干净的问题。德惠市检察院复查后看到仍有垃圾未处理完，认为朝阳乡政府未履职，而朝阳乡政府认为其已经履行了职责。笔者认为，在诉前程序启动后，朝阳乡政府已经采取了实际行动去解决环境污染问题，达到了环境行政公益诉讼的实质目的，即朝阳乡政府已实际履行职责，德惠市检察院不应囿于实际结果而否定朝阳乡政府的履职行为。

地方政府能否作为环境行政公益诉讼“被告”？关于这一问题，虽然没有法律的直接规定，但是根据法理和实践，地方政府因为失范环境行政行为造成生态环境损害后果的，可被纳入环境行政公益诉讼“被告”范围。在裁判文书网中检索由人民检察院提起的以乡镇政府为被告的环境行政公益诉讼案可发现，案件诉由多集中在由乡镇政府负责整治的基础生态环境工作中，例如居民生活垃圾对周围空气、水、土壤带来的污染，农村畜禽养禽场对周围环境造成污染等。在起诉证据中，主要以《环保法》《水污染防治法》和地方出台的法规规章等来证明乡镇政府不履行职责或者怠于履行职责。检察院基于自身职责，依法督促乡镇政府监督整改，切实履行职责，而对于乡镇政府职责内的生态环境问题在整治后应由专业人员进行评判。因此，在肯定地方政府具有被诉资格的前提下，还应当考虑地方政府在收到检察院的建议通知后所采取的行动及取得的效果。法院在审理过程中，除需对地方政府的被告资格进行认定外，还需对被告行为进行界定，对是否履行职责、履行可能性和履职效果等方面进行综合判断，而不是仅局限于结果层面。

四、结语

将地方政府纳入环境行政公益诉讼“被告”范围是大势所趋。国家宜建立起地方政府作为环境行政公益诉讼“被告”的制度，以夯实环境行政公益诉讼理论内容，为司法实践提供解决思路。

目前，无论是从立法角度还是司法角度看，中国环境行政公益诉讼制度整体都不够完善。因此，必须对环境行政公益诉讼进行学理分析，以期对其立法和实践有所启示。本文以实际案例为切入点，结合现行立法，分析了地方政府不履行生态环境保护职责的可诉性问题。笔者认为，以地方政府这一主体能否作为环境行政公益诉讼的“被告”进行研究，一来可以弥补地方政府可否作为环境行政公益诉讼“被告”的学理研究空白，二来可以纠正大众的误解，即只有政府部门才可作为环境行政公益诉讼的“被告”。进一步看，通过论述不履职的环境行政行为能否被纳入环境行政公益诉讼的受案范围，分析判断地方政府的失范环境行政行为的成立与否，应当考量地方政府是否负有生态环境保护职责、是否有履职可能性、实际履职行为及履职效果等因素，需对地方政府不履行生态治理责任的可诉性要件进行界定。笔者从法理和实践两个层面论述了地方政府不履行生态环境保护职责的可诉性问题，以期为完善中国环境行政公益诉讼制度尽绵薄之力。

责任编辑：郑 颖

作者：梁珠琳 任洪涛

行政执法行为检察监督探讨论文 篇3：

论行政检察制度的完善

摘 要：深入分析了存在的民事检察监督范围过于狭窄、监督的方式单一、抗诉后再审的周期过长等问题及主要原因，并提出了构建检、法权力平等的检察监督机制、完善民行抗诉机制、确立民事执行检察监督机制、建立民事公诉机制等符合中国现实的可行性民事行政检察制度，希望对完善和发展我国民行检察制度有所裨益。

关键词：行政检察制度；完善；法律监督

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），对合理配置权力、推进检察改革作出了重要部署。《决定》强调要保证公正司法，提高司法公信力，完善确保依法独立公正行使检察权的制度。《决定》要求“强化对行政权力的制约和监督”，列出了诸种类型，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等外部监督，也包括内部监督，强调“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”。这表明，党对行政权力运作规律性的认识达到了新的高度，具有极其重要的意义。我国的民事行政检察制度经过数十年的曲折发展，至今已成为我国法律监督体系的重要组成部分，但由于立法的先天不足和实践中存在的种种困难，民事行政检察监督处境仍很尴尬，监督效果也大打折扣.民事行政检察监督何去何从，已成为亟待解决的問题.因此，我们深入分析了存在的民事检察监督范围过于狭窄、监督的方式单一、抗诉后再审的周期过长等问题及主要原因，并提出了构建检、法权力平等的检察监督机制、完善民行抗诉机制、确立民事执行检察监督机制、建立民事公诉机制等符合中国现实的可行性民事行政检察制度，希望对完善和发展我国民行检察制度有所裨益。

一、明确检察监督对象，扩大监督范围

《决定》把“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”作为“加强对司法活动的监督”的首要任务，进行了全面部署。作为“保证公正司法，提高司法公信力”的重要组成部分，要求“优化司法职权配置”“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这样，不仅指明了优化职权配置进行“司法监督”的具体内容，而且阐明了“检察机关行使监督权”的另一种重要形态——对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督。无论是对行政强制措施实行司法监督（检察监督），还是对行政机关行使或者不行使行政职权进行检察监督，都将成为检察监督制度的重要组成部分，将构成“强化对行政权力的制约和监督”的“司法监督”的重要内容，具有重要的实践指导价值。

检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，而不是法律救济机关；是国家法律监督机关，而不只是诉讼监督机关。应当通过很多具体的法律，包括三大诉讼法、检察院组织法、检察官法等既有的相关法，以及将来可能出台的其他相关法律来不断地落实法律监督的内容。行政诉讼法中的诉讼监督只是法律监督的一部分，现行行政诉讼法规定的抗诉也仅是诉讼监督的一种形式。

扩大检察机关的行政检察监督范围，主要从扩大监督权的范围，扩展监督内容的范围，以及增加监督对象这三个方面入手，其中扩大监督权范围是基础，扩展监督内容范围以及增加监督对象是保障，三者缺一不可，同等重要。

新《行政诉讼法》修改将具体行政行为改为行政行为，为检察机关对抽象行政行为的监督提供了法律依据。建议在《人民检察院组织法》修订时，增设“人民检察院对于限制或者剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚活动是否合法实行监督的职权”。明确对影响行政相对人人身和财产的重大行政执法行为的检察监督，将违法行政行为纳入检察监督的范围。

有人建议对具体行政行为的监督开展“一般监督”，实践中，一方面由于具体行政行为数量宏大，对具体行政行为进行随时随地的全程监督难以实现。另一方面，因行政权具有强制性特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待行政执法检察监督。因此，开展行政行为检察监督应当筛选案件，并且监督时应注意方式方法。

二、增加检察监督手段，发挥检察职能

对确有错误的行政判决和裁定进行抗诉，开展这项工作，要按照行诉法修正案的规定，不仅对审判结果进行监督，还要对立案行为进行监督。对审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的，一律提起抗诉。对适用法律错误或违反法定程序的，如系当事人利益，则应依当事人申请提出抗诉；如系国家利益或社会公益，则不必依申请而应主动提起抗诉。在抗诉的范围上，行政检察应当扩张适用于诉前、诉中和诉后，既可对诉讼过程严重违反程序实施监督，也可对审判结果错误提起抗诉。要明确抗诉期限。发现损害国家利益、社会公共利益的，检察机关依职权提起抗诉的不受两年限制，以此督促行政机关和法院正确履行职权。

赋予行政公诉权。行政公诉制度是为了保障公共利益不受损害，由代表公共利益的国家机关针对行政机关侵害公共利益的违法行为提起诉讼的制度。正如习近平同志在他对《决定》说明中指出的那样：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察機关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”

加强对行政案件执行检察监督。充分发挥两法衔接平台作用，行政机关在作出重大的行政处罚案件时，应当及时向检察院通报案情，对于构成犯罪的要及时移交，对于不构成犯罪需要申请法院执行的案件，在申请法院执行的同时，将有关材料送检察机关备案。一方面可以避免法院有案不立，另一方面可以避免申请执行后，托关系、循私情损害国家利益的事情发生。检察机关发现行政机关不作为的，可以通过检察建议督促其履行职责；对于行政机关滥用职权、侵害公民、法人或者其他组织合法权益的，可以通过检察建议纠正违法行为；发现法院滥用终结执行程序的，也可以通过检察建议进行纠正。

三、细化检察监督程序，促进规范监督

行政检察的功能在于维护行政法律的权威和尊严，维护行政法律的统一正确实施，防止权力滥用。最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭认为，行政检察监督对象是行政法律实施中的公权力，这包括行政诉讼活动，也包括行政行为。就行政诉讼监督而言，其监督范围和民事诉讼是一致的，应该涵盖行政诉讼活动中公权力行使的全过程，包括审判程序、执行程序、实体裁判结果等等；就对行政行为监督而言，其范围目前还没有达成共识，需要进一步探讨。（下轉第页）

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关于行政检察的启动权。行政诉讼中的抗诉监督依照行政诉讼法的规定，这里重点介绍针对侵害公益的违法行政行为的申诉控告。一般来说，应当以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外。主动介入监督的范围应当仅限于是国家利益、社会公共利益和不特定多数人受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为和不作为案件；非诉执行中违法裁定终结损害国家利益的案件，造成环境严重污染的行政作为和不作为案件；破坏自然资源的行政作为和不作为案件等。

行政公诉应建立前置程序。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段，这种方式耗时较长且成本较为高昂，非确有必要不应发动。应松年认为，为了节约司法资源，在检察机关提起行政公诉前，可以设立前置程序。检察院认为行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的时候可以向有关机关提出要求纠正的法律意见或者建议。行政机关应当在一定时限内纠正或者给予书面答复。逾期未按要求纠正或者不予答复的，检察院可以提起公诉。

关于提起行政公诉。如果法定期限内行政机关没有纠正违法行为或者没有及时回复，检察机关可以对抽象行政行为提请同级人大常委会审查决定，对具体行政行为起诉到法院。这样一来，虽然检察建议本身不具有法律强制力，但却可以成为诉讼的前置程序。如果行政主体不采取相应的措施就可能引起检察机关正式采取诉讼行动，这就意味着检察建议和纠正违法通知可以引起相应的法律后果。惟有如此，行政权力的才能得到全方位的监督，国家利益、社会公益和行政相对人的合法权益才能得全面的保护。

参考文献：

[1]蔡涛.民事调解的检察监督[J].国家检察官學院学报，2009（02）.

[2]谭义斌，黄萍.关于检察建议实施情况的调研报告[J].人民检察，2016（08）.

[3]孙玉琼，李瑞兴.从规范到运作：民事检察建议适用的新路径分析[J].河南警察学院学报，2013（02）.

作者：蒋世明