行政诉讼中的检察监督论文

摘要:行政违法检察监督作为法律监督的重要内容,要求检察机关通过诉讼性权力和非诉讼性权力的全面行使来实现对行政主体违法行为的法律监督。行政违法的检察监督权能结构及其实现,需要构建系统完备的行政违法检察监督制度。下面是小编整理的《行政诉讼中的检察监督论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政诉讼中的检察监督论文 篇1：

检察监督文化建设论纲

摘要：检察监督文化是检察机关在履行检察监督职能过程中遵循与创新的一种文化形式，是观察、研究检察文化的一个视角，是精神内核、制度形式、工作机制等的复合体。新中国检察监督制度建立以来，取得了辉煌的成绩，但也存在着很多不足。新时期如何创新发展检察监督文化，是实施依法治国方略、建设法治国家的重要课题。

关键词：检察文化；检察监督文化；创新发展

文献标识码：A

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”在人类社会发展的历史长河里，监督文化可谓渊源流长，博大精深。监督制度更是现代国家治理中不可或缺的机制和手段。我国检察机关的法律监督作为整个国家监督体系的一部分，有自身鲜明的特点，但也不失监督制度的共性。把检察制度放在我国整个监督制度中去考量，从监督文化的角度去审视检察文化，对于更加深刻地认识检察文化，把握检察文化建设的规律，推进检察文化建设大发展具有重要意义。

一、检察监督文化的内涵

（一）检察监督的概念

何谓检察监督？我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察监督即检察机关的法律监督，指检察机关根据法律的授权，运用法律规定的手段，对法律实施情况进行的有法定效力的监察、督促。根据现行法律规定，检察监督的内容可以概括为职务犯罪侦查、公诉、诉讼活动监督三项基本权能。这三项基本权能从不同的角度表现出了检察机关代表国家对有关国家机关及其工作人员执行法律情况的监督：第一，职务犯罪侦查。是检察机关通过司法弹劾（刑事追诉），对国家机关工作人员贪污、渎职、侵犯公民人身权利等职务犯罪直接立案侦查，监督国家工作人员廉洁、公正执法的一种执法监督方式。第二，公诉。检察机关审查起诉，决定是否提起公诉，意味着诉讼程序是否继续进行。既是对公安侦查机关侦查活动的总体性、决定性评价，也控制着案件向法院的流向，制约着审判权力的行使。第三，诉讼活动监督。是在整个诉讼活动中，检察机关通过审查和批准逮捕、抗诉、发出纠正违法通知书、检察建议等形式，对侦查机关、审判机关和执行机关的执法活动直接进行监督。

（二）检察监督文化的概念

检察监督文化是检察机关在履行检察监督职能过程中遵循与创新的一种文化形式，是观察、研究检察文化的一个视角，是检察文化的一个载体，是内在的主观内容与外在的客观形式的统一，是精神内核、制度形式、工作机制等的复合体。

检察监督文化是一种检察文化。检察文化是检察机关和检察人员在履行法律监督职责中形成的价值观念、思维模式、行为准则以及与之相关联的物质表现的总和。检察监督文化就是从监督的角度来认识检察文化，是检察文化的一个下属概念。

检察监督文化是一种监督文化。所谓监督文化就是围绕监督活动而产生的一种文化，是人们在长期的监督活动中，逐渐形成的具有监督特点，并得到共同遵循的价值观念、思维模式、行为准则和与之有关的物质载体的总和。检察监督制度作为整个国家监督制度的一部分，检察监督文化也要受国家整个监督文化的影响和制约，是监督文化的组成部分。

检察监督文化是一种制度文化。检察监督文化是检察监督制度的文化形态，它由三个层面构成：一是传统、习惯、经验与知识积累形成的制度理念层面；二是由理性设计和建构的制度规范层面；三是包括机构、组织、设备、工作机制等的实施层面。

（三）我国检察监督文化的历史渊源与理论渊源

1 御史文化是检察监督文化的历史渊源

御史制度作为中国特有的政治法律现象，贯彻于整个封建社会的始终。御史制度初创于秦汉，发展于魏晋南北朝，完善于隋唐及宋，高度完备于明清[2]，经历了监察御史、御史台、督察院、都御史等不同形式。御史制度受到历代君主的高度重视，发挥了极其重要的作用。一是御史可以代表皇权，监督百官，弹劾官吏；二是御史可以参与理讼治狱，三司会审，监督审判。中国古代御史制度为中国检察监督制度的建立和发展提供了历史文化渊源，中国检察监督制度的某些本质内容可以从中国御史制度中找到源远流长的历史文化传统。但是，中国古代的御史制度是封建中央集权统治制度的体现，与强调分权、制衡价值理念的现代检察监督制度是根本不同的。它既不是御史制度的简单复制，也不是御史制度的自然演进。中国检察监督制度是中国御史制度与西方检察制度共同演化的结果。

2 列宁的法律监督思想是检察监督文化的理论渊源。我国检察制度的建设自始就是以列宁关于法律监督的理论作为指导思想，较多地吸纳了前苏联检察制度中的有益部分。列宁的法律监督思想在我国检察监督制度中表现在以下几个方面：一是在国家权力体系中确立了法律监督权的独立属性；二是在宪法中明确地把检察机关定位为国家的法律监督机关；三是检察机关不仅是国家的公诉机关，更重要的是国家的法律监督机关；四是检察机关依法独立行使职权，具有鲜明的外部独立性；五是检察机关内部实行集中统一领导，具有鲜明的系统独立性。我国检察机关法律监督制度在遵循列宁法律监督思想和借鉴前苏联检察制度的同时，也具有自己鲜明的特色。例如，在我国，检察监督不是最高的监督，而是居于人大监督之下的专门监督；检察机关的法律监督不同于一般监督，而主要是司法监督；检察机关领导体制不实行单一的垂直领导，而是实行在同级党委领导下的双重领导体制并受同级人大及其常委会监督等。

二、当前检察监督文化建设的状况

（一）检察监督文化建设取得的成就

1 检察监督意识深入人心。随着普法教育的深入实施和检察机关多年来的工作实践，检察机关的法律监督逐渐被人们所接受，检察人员主动监督的意识以及自觉接受监督的意识也在不断提高。2006年4月，中央政法委在全国政法系统部署开展的社会主义法治理念教育活动，将社会主义法治理念的内容概括为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。以深入开展社会主义法治理念教育为契机，检察机关进一步用科学的、先进的、正确的法治理念和价值取向统一检察干警的执法思想和行动，特别提出了公平正义这一基本理念，使检察干警秉公执法、主动监督的意识得到增强，同违法犯罪作斗争，强化法律监督、维护公平正义的意识进一步牢固。同时，对程序公正更加重视，自觉推进执法公开，接受群众和社会各界监督，增强了执法工作的透明度和公信度。检察机关对执法活动的法律监督也逐渐得到社会各界的普遍认可。

2 检察监督制度已成体系。2010年底，中国特色社会主义法律体系如期形成。作为中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分的检察制度，也日益健全，并形成体系。我国宪法和法律关于检察机关的性质、地位、设置、组织、职权等规定，已经明确。随着全国人大及其常委会不断加强立法工作，特别是人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、检察官法等法律的颁布实施和修改完善，检察制度日益健全完善，形成了中国特色的检察制度体系。

3 检察监督机制不断健全。近年来，各级检察机关把检察监督机制建设摆在一个重要位置上来抓，逐步建立起内部监督与外部监督相结合、纵向监督与横向监督相结合、对执法活动监督与对执法人员监督相结合的监督制度体系。加强立案监督工作，建立刑事执法与行政执法相衔接的工作机制，通过联席会议制度，加强检察机关与公安等行政执法部门的协调沟通。加强侦查监督工作，显著的标志是全国各级检察院统一将审查批捕部门更名为侦查监督部门，建立了提前介入重大案件侦查活动引导侦查等制度，使侦查监督工作更加规范。加强审判监督工作，探索量刑建议改革，出台检察长列席人民法院审判委员会规定等相关制度，进一步加强对审判活动的监督力度。加强民事行政诉讼监督，综合运用抗诉、再审检察建议、纠正违法通知等多种形式，增强监督实效。加强对刑罚执行和监管活动的监督，建立健全羁押通报、期限变更报备、催告督办、责任追究等一系列制度，促进了刑罚执行权的依法行使。

4 监督实践取得成效。近年来，伴随着国家法制建设的加强，全国各级检察机关认真履行查办职务犯罪和对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动法律监督职能，在维护法律统一和正确实施方面发挥了法律监督机关特有的职能作用。2011年，全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人908756人，依法决定不批捕151095人；提起公诉1201032人，决定不起诉39754人；立案侦查各类职务犯罪案件32567件44506人，人数同比增长1%；对应当立案而不立案的，督促公安机关立案19786件，对不应当立案而立案的，督促撤案11867件；对侦查活动中的违法情况提出纠正意见39432件次；对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉5346件；纠正减刑、假释、暂予监外执行不当11872人；对认为确有错误的民事行政裁判提出抗诉10332件。

（二）检察监督文化建设存在的问题与不足

1 在监督理念层面还需要进一步发展。一些检察机关监督意识和能力不强，存在不敢监督、不善监督、监督不到位等现象。有的缺乏敢于碰硬的勇气，怕影响与公安、法院的关系，怕纠正后没人听，抗诉后得不到改判；有的只抓指控犯罪，重配合轻监督，导致一些错案和违法问题没有得到依法监督纠正。实践中出现的一些冤案案例，如湖北省余祥林杀妻案、河北省聂树彬强奸杀人案、河南省胥敬祥抢劫盗窃案及赵作海杀人案，固然反映了部分公安机关侦查手段落后、刑讯逼供问题严重、看守所管理混乱和审判机关执法不严、司法不公等突出问题，也从另一个侧面反映出检察机关法律监督意识薄弱、监督措施不到位、监督手段不力、履行职责专业能力不强、情况掌握不明等问题。

2 在制度规范层面还需要进一步完善。首先，《刑事诉讼法》虽然赋予了检察机关一些侦查手段，但是同公安机关相比，缺乏必要的技术侦查手段和特殊侦查手段，使得同为侦查机关的检察机关相形见绌，侦查能力大打折扣。其次，监督空白点较多。根据《刑事诉讼法》的规定，侦查机关除了逮捕要提请检察机关批准外，采取拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留等强制措施或技术侦查、搜查等侦查措施，只需要公安机关的内部审批，没有相应的司法审查程序。在民事行政诉讼监督中，我国法律将检察机关的抗诉范围仅仅限制于已经发生法律效力的判决、裁定，这就造成了对在诉讼过程中出现的管辖权异议、财产保全、先予执行等裁定检察机关无法单独提出抗诉。最后，监督缺乏强制性。立法对于检察机关法律监督的规定，许多条文只规定了适用条件和行为模式，而没有规定被监督对象如不履行义务时应承担的法律责任，常常导致在立案监督、刑事审判监督和刑罚执行监督实践中，检察机关对发出立案通知书后公安机关不立案或者立案后不予侦查的情形、对发出纠正违法通知书后法院、监狱不予执行的情况束手无策。

3 在实施层面监督环境还有待进一步改善。实践中，一方面由于对坚持党的领导与检察独立的关系、人大监督与检察独立的关系缺乏具体的法律规定，一些地方权力、行政权力不当地、非制度化、非程序化地干涉具体检察业务工作的情况时有发生，个别甚至要求检察机关进行个案请示，对某些案件的处理直接下达指令，以“执法监督”为名干预乃至操纵检察机关办案，使检察机关依法独立行使检察权得不到必要的保障。另一方面，检察长和检察官的产生、任命及提职晋级、检察机关的人员编制等，基本上由地方控制，法律所规定的检察一体化管理模式难以实现，“独立行使检察权”具有实际操作的难度。

三、新时期检察监督文化建设的创新发展

（一）理念创新：检察监督文化建设创新发展的核心

理念是行为的指导思想和评价标准，具有什么样的工作理念，就产生什么样的工作效果。要确保检察监督工作的有效开展，构建科学的监督理念至关重要。

一是在监督思想上，确立服务大局的理念。服务大局是社会主义法治的重要使命，是政法工作的重大政治任务。检察监督必须紧紧围绕党和国家的工作大局来开展。要始终把检察监督工作置于党和国家工作大局来谋划和推进，认真落实稳定第一责任，主动服务发展第一要务。只有围绕大局开展法律监督工作，才能增强监督的主动性和自觉性。

二是在监督依据上，确立依法监督的理念。检察机关的各项监督活动都必须以法律为限，严格依法办事。凡有法律规定并确实是错误或者违法适用法律的，或者利用职权贪赃枉法、徇私舞弊、枉法裁判或者执行的，都要敢于监督、认真监督；凡没有法律规定的，无论监督的对象、方式、手段、措施、途径等，都不能超越现行的法律框架；凡确实需要拓展对象范围、增加监督措施等内容的，应当通过立法解决。

三是在监督目的上，确立公平正义的理念。法律以公平与正义为最高价值目标。检察监督是法律制度的重要组成部分，公平与正义自然是法律监督权的价值蕴含。在公平和正义两种价值关系中，公平是法律监督权追求的社会形式状态，正义是法律监督权追求的社会实质状态。检察机关在履行法律监督职责时，要把公平正义作为自觉追求，坚持监督的力度、质量、效率和效果的有机统一，实现打击犯罪与保障人权、实体公正与程序公正、监督制约与协调配合、法律效果与政治效果、社会效果的有机统一。

四是在监督方法上，确立监督制约与支持配合相统一的理念。人民检察院在加强诉讼监督的过程中，必须明确，检察机关与人民法院、公安机关、刑罚执行机关虽然在诉讼活动中分工不同，但根本目标一致，都在各自职权范围内严格执行法律，为建设中国特色社会主义服务。我们的目的是督促和支持有关机关严格依法行使职权，确保法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。要树立监督与支持相统一的理念，错误的坚决纠正，正确的大力支持，在监督中支持，在支持中监督，推动社会主义法治建设顺利进行。

五是在监督要求上，确立监督者必须自觉接受监督的理念。“打铁还需自身硬”，检察机关作为国家专门的法律监督机关，在监督别人的同时，必须清醒地认识到，检察监督是社会主义权力架构中的一极，是监督体系中的一个组成部分，不是超然于其他权力之上的监督，必须高度重视内部的监督制约，必须自觉接受来自外部的监督，树立检察机关既是监督者也是被监督者的观念。

（二）制度创新：检察监督文化建设创新发展的基础

一是强化检察机关上下级领导关系。根据宪法和法律的规定，我国检察机关的领导体制实行双重从属制，即实行上级领导下级，最高人民检察院领导全国各级地方人民检察院和专门检察院的领导体制，各级人民检察院同时受同级党委领导，对本级人民代表大会及其常务委员会负责并受其监督。从我国检察实践看，省级人民检察院在最高人民检察院和地市级人民检察院之间，具有承上启下的重要作用，又处于地方各级人民检察院组织体系中的领导地位。可考虑实行省级以下检察机关的垂直领导，这样既可以防止地方部门保护主义对检察权的干扰，缓冲外部压力，树立法律监督权威，又能控制检察权的滥用，保证统一正确实施法律监督。

二是完善检察机关经费保障体制。如前所述，由于同级行政机关掌握着检察机关经费保障的管理权，导致行政权干预检察权独立行使的现象普遍存在。根据中央关于“省级财政部门要结合本地区的实际情况，逐步建立起有效的政法机关的经费保障机制”的政策精神，以及检察机关强化法律监督职能、克服地方保护主义影响的要求，以有利于科学合理地配置资源、发挥经费的使用效益出发，把检察经费纳入中央财政预算，省级以下地方检察机关经费由省级检察院统一拨付和管理，从根本上为检察权的独立行使提供物质保障。

三是拓展检察监督的范围。首先，可考虑建立行政公诉制度。如前文所述，行政机关承担着大量的法律实施工作，但实践中的两种监督方式——行政诉讼和职务犯罪侦查都略显不足：行政诉讼只能针对具体行政行为起诉，限制了司法审查范围；而查办职务犯罪、追究违法行政人员的刑事责任，是对严重违法的惩戒，对其依法行政只能起到一种事后的威慑和教育作用。笔者认为，行政公诉应是目前比较稳妥的制度设计，即检察机关有权针对侵害公共利益的行政行为，以原告的身份提起诉讼，监督行政机关依法行政。其次，将侦查机关采取变更拘留、取保候审、监视居住以及扣押、冻结等强制措施列入监督范围。“在人身保护令已成为国际刑事司法最低标准的一项基本内容的情况下，我国公安机关在采取诸如数十天的拘留、取保候审、监视居住及搜查、扣押等刑事强制性措施时却不受司法权的限制，是极不协调的。”最后，扩大民事诉讼监督范围。将民事执行、民事调解等活动纳入检察监督范围。

四是强化监督的手段。赋予检察机关对职务犯罪使用技术侦查措施的权力。在使用程序上可作较严格的规定，如适用技术侦查措施的案件必须是重大职务犯罪案件并且必须经省级以上人民检察院批准等。赋予检察机关侦查指导权。可由检察机关向公安机关派出临时人员、常驻人员或专门机构，参与侦查活动，及时了解和掌握侦查动态，对侦查程序违法、非法取证等现象予以指出和纠正，对证据的获取、固定等发表建议和看法，同时行使侦查监督权和指导权。赋予检察机关机动侦查权。检察机关对公安机关拒不执行恢复侦查的、拒不执行撤销案件的、不依法移送涉嫌犯罪案件的等情况，有权直接决定启动或终止刑事诉讼程序。最后，增设检察机关对侦查、审判活动监督的处分权。当被监督者不接受检察建议，不纠正违法行为时，检察机关应享有检查权、建议处罚权等相应的权力，使监督落到实处。

（三）机制创新：检察监督文化建设创新发展的抓手

机制是工作系统各要素间相互作用的过程、方式和原理。在法律授权明确、充分的情况下，法律监督的效果很大程度上取决于实践中的具体运行机制和有效的工作方式方法。

一是加强和完善检察机关内部协助配合机制。加强检察机关职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告申诉检察等部门之间的衔接协助和配合，建立和完善内部情况通报、信息共享、线索移送、侦结反馈制度，形成监督合力。各部门在办案中发现立案、侦查、批捕、起诉、审判、执行等环节存在违法行为，但不属于本部门职责范围的，应当及时通报相关部门依法进行监督。职务犯罪侦查部门以外的各部门在办案过程中发现执法不严、司法不公背后的职务犯罪线索的，应当依照规定及时移送，并加强与侦查部门的协作配合。进一步完善监督职权在上下级检察机关之间和检察机关各内设机构之间的优化配置，健全上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的诉讼监督体制。完善信息共享和线索通报移送制度，探索建立案管中心，加快实现检察机关对案件线索统一管理、对办案活动统一指挥、对办案力量和设备统一调配的机制。规范授权办案、联合办案、交叉办案、异地办案等办案模式，优化办案资源，确保监督工作顺利进行。

二是完善工作考评和激励机制。加强监督检查，围绕办案诸环节的规范标准、承办人、审核人的职责要求，开展经常性的案件督导检查。成立常设性的案件督查机构，从实体、程序、文书制作等方面对本院各部门办案情况进行经常性的检查、督导和考核，促进内部规范化制约机制的形成。坚持和完善绩效考核机制。秉持指标考核体系与监督目标效果相互统一的原则，修改完善考核项目，把办案数量、质量、效率、效果和安全作为评价法律监督工作的基本标准，引导干警树立理性、平和、文明、规范的执法观，形成讲质量、重效果、比奉献的良好氛围。坚持执法过错责任追究。一手抓规范执法行为，一手抓过错责任追究，认真贯彻落实最高检《执法过错责任追究条例》，对于检察官在执法过程中违法履行职责的，严格追究其所应承担的责任。坚持奖惩结合，对工作取得突出成绩的单位、部门和人员，及时予以表彰。

三是拓展监督的方式方法。综合运用多种监督手段。根据诉讼活动的基本规律和实际需要，采取多种方法开展诉讼监督，多方面、多层次、多渠道地做好诉讼监督工作。将事中、事后监督和事前预防相结合，尝试将监督关口前移。将个案监督和综合预防相结合，在纠正具体违法行为的同时，对侦查、审判、刑罚执行机关在执法司法过程中存在的共性问题提出检察建议，建议相关部门建章立制。积极开展专项监督活动。针对立案、侦查、审判、执行等环节中人民群众反映强烈、社会关切度高的执法不严、司法不公等问题，适时开展专项监督活动，争取一年解决几个重点问题。认真审查举报、控告和申诉，加大查办执法不严、司法不公和违法办案背后的职务犯罪案件力度，为社会经济政治发展营造清廉的法治环境。

作者：张国臣

行政诉讼中的检察监督论文 篇2：

试论行政违法检察监督权能结构及其实现

摘 要: 行政违法检察监督作为法律监督的重要内容,要求检察机关通过诉讼性权力和非诉讼性权力的全面行使来实现对行政主体违法行为的法律监督。行政违法的检察监督权能结构及其实现,需要构建系统完备的行政违法检察监督制度。

关键词: 行政违法; 检察监督; 检察权

On the Realization of Procurator Supervision Power over Illegal Administrative Actions

ZHANG Yun-ping

(Guangzhou Institute of Technology,Guangzhou 510630, China)

Key words: illegal administrative actions; procurator supervision; procurator power

我国宪法将检察权定位于法律监督权,这种宪法上的优势定位为检察权介入行政权提供了政治上的正当性。当前公共利益遭受严重损害的现状亟待创设和构建对行政违法进行检察监督的新型方式,为检察机关监督行政违法提供了现实合理性。据此,对行政违法的检察监督获得了制度上的正当性。检察机关的法律监督地位是不能动摇的,不仅如此,在目前中国转型时期,检察机关还应全方位地落实和强化其监督职能。[1]但是,我国立法对行政违法检察监督的规定在实践中陷入了难解的困境,检察监督在行政法制监督中的边缘化,因而需要系统探讨行政违法的检察监督权能结构及其实现机制。

一、行政违法检察监督权能结构

司法实践中,行政违法检察监督权是人民检察院依法享有的,对行政违法行为进行法律监督的权力,检察院通过依法启动法律程序,促使行政执法机关或人民法院依法定程序履行实体性权力对法律问题作出决断,从而纠正和制裁违法行为,维护法制的统一正确实施。[2]可见,人民检察院是行政违法检察监督权的权力主体,检察监督权的客体是行政机关的行政违法行为,而不是行政机关的民事行为或行政诉讼中人民法院的审判行为。行政违法检察监督权既然是人民检察院对行政机关行政违法行为进行法律监督的权力,就应当按照宪法和行政诉讼法总则第10条的规定,对行政行为和行政诉讼活动进行全方位监督,除了行政抗诉外,还应赋予检察机关对损害公共利益行政案件的起诉权、参诉权和其他监督权。只有这样的行政违法检察监督权才是完整的,才能满足检察机关行使法律监督职能的需要。检察监督权力①的内容与结构和检察监督权力设置问题密切相关,是检察监督权力宏观设置的具体化和明确化,完备的行政违法检察监督权应当包括以下内容:

(一)公诉权

公诉权是检察机关代表国家提起诉讼,要求法院予以审判,使公共利益得以维护的权力。这是对行政诉讼中不告不理原则的弥补,是对当事人诉权的国家干预。公诉权从本质讲是法律监督权,是检察机关实施法律监督的最基本手段。[3]是否建立行政公诉制度是我国长期以来有争议的问题。在对公共利益的保障检察机关在监督行政违法行为过程中也应当履行相应的职责并承担相应的法律责任。本文主要讨论的是检察机关的监督权力和行政机关接受监督义务。

体系中,需要建立制度化的、法律化的保障机制,特别是通过“公共利益代言人和守护者”即检察机关提起行政公诉来保障公共利益,是世界上许多国家的普遍做法。多年的行政与司法实践已经在一定程度上说明,确立行政公诉制度是必要的。

(二)参加诉讼权

参加诉讼是检察机关为维护公共利益而以国家法律监督者的身份参与行政诉讼,区别于行政诉讼的起诉人和抗诉人。在各国的行政诉讼制度中,几乎都有检察机关参加行政诉讼的规定。尽管我国现行法律没有明确规定这种监督权,但是《人民检察院组织法》第6条授权检察院保障公民对违法的国家工作人员提出控告的权利,即检察院应当创造条件让公民提出控告,所以,参加行政诉讼理应成为我国检察机关监督行政违法行为的一种基本的、法定的权力。检察机关参加诉讼是基于其法律监督权,代表的是国家利益、社会公共利益,参加诉讼的目的是维护国家和社会公共利益,并对行政行为和行政审判活动进行法律监督。

(三)抗诉权

抗诉是法律授予人民检察院代表国家行使的一项法律监督权。抗诉是指人民检察院对人民法院作出的判决、裁定,认为确有错误时,依法向人民法院提出重新审理要求的诉讼活动。对法院就违法行政行为未能正确裁判提出抗诉,不但体现出检察机关对审判权的直接监督,同时也体现出对行政执法行为的间接监督。

(四)检察建议权

“检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种程序性监督方式,和澳门廉政公署行政申诉局所采用的劝喻方式极为类似。”[4]73《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条和第48条规定,人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议。这一规定表明,行政检察监督行政执法活动时,不论是间接监督还是直接监督,检察建议这种监督方式都可以适用。特别是发现行政行为违法时,人民检察院以检察建议的方式启动纠错程序,促使行政机关自我纠正,应是检察机关监督行政执法活动的首选方式。

(五)纠正违法权

纠正违法主要针对正在发生或已经出现的行政违法,严重损害国家利益和公共利益,如果不及时予以纠正的话,会发生难以弥补的损失,检察机关按照宪法、法律赋予的职责,向有关行政主体发出纠正意见,要求其在规定的期限内予以纠正。这种监督方式比检察建议有更强的强制效力,行政机关应当对属实的纠正违法意见予以纠正,并将纠正情况书面通知检察院。纠正权的特点是简便快捷,而且这种方式更加有利于行政机关发挥主观能动性,符合监督经济、高效的原则。

(六)督促权

当检察机关发现行政机关违法行使权力,以及滥用职权,损害国家利益或社会公共利益,检察机关应当督促违法行政机关在合理的期限内履行职责。法定督促期限后,相关主体或职能部门仍放弃职守,则一方面可对其追究失职的法律责任,构成渎职犯罪的依法追究刑事责任;另一方面在督促期满后,检察机关可根据相应的立案标准及立案原则进行初步审查。这种监督模式体现检察权的谦抑性,检察机关始终处于超脱的地位,主要是针对行政违法不作为所采取的一种监督手段。

提起行政公诉、参与诉讼、提出抗诉三种监督权力的运用必然引起或推动诉讼程序,共同构成诉讼性监督体系;检察机关针对行政执法行为的具体情形还应当综合运用纠正违法、检察建议、督促为主的非诉讼性监督方式。诉讼性监督权力和非诉讼性监督权力共同构成系统、完备的行政违法检察监督权体系。

二、行政违法检察监督权之实现机制

为落实行政公诉、参诉、抗诉以及非诉讼监督等一系列行政违法的检察监督权能,充分发挥国家检察机关的法律监督作用,维护行政法制统一,行政违法的检察监督制度不能仅仅停留在理论层面上,必须进一步健全制度。检察机关开展对行政违法行为的法律监督是一项崭新业务,因此,需要从检察监督行政违法行为的机构设置、监督范围、监督方式等方面进行系统的理论探讨并在实践中完善。

(一)机构设置

检察机关开展行政违法行为监督,必须有相应的机构和人员。行政行为是一项专业性、技术性极强的工作,它涉及到数量众多、内容繁杂、变化更新快的各种行政法规和行政法律。由于历史和制度的原因,长期以来检察机关没有一个专门的机构负责对行政机关的违法行为实施法律监督。因此,检察机关开展行政违法行为监督,不能满足于先有的固有模式和经验,必须组成专门的职能部门,抽调专业检察人员进行系统的行政法律和行政诉讼法律监督业务的专门训练,掌握行政违法检察监督的特性。

目前检察机关内部已经设立有专司信访接待,处理公民控告、申诉和举报的控告申诉检察部门。各级检察机关的控告申诉检察部门每年都会收到相当数量的针对行政违法行为的申诉、控告和检举(其中大部分是行政机关未及时解决转而到检察机关重复上访的)。除公民控告举报之外,还有上级检察院、党委、人大、政协批转或交办,纪检、监察、审计、公安、人民法院等机关移送,人民团体以及新闻媒体在舆论监督过程中发现并移交,本院其他部门履行法律监督职责时发现并移交的线索等。这些反映因行政违法损害公民人身、财产权利的信访件约占检察机关信访总量的60%以上。[4]73为了顺利开展行政违法检察监督,应当在检察机关内设与刑事诉讼监督机构平行的行政检察监督机构,该机构专门负责行政检察业务。

(二)行政违法检察监督制度之立法完善

行政违法检察监督制度之有效运行期待立法对检察权的内容进行必要的调整,即按照检察机关作为国家法律监督机关的性质,增加具有法律监督性质的权能,缩减与法律监督性质不协调的职能,同时,增加对检察权的监督制约,使法律监督职能既得以充分发挥,又能与行政权、审判权保持一种相对稳定的平衡状态,避免由于监督权的膨胀而发生法律监督权力滥用。检察机关作为法律监督机关,负责监督法律的严格执行,对违反法制统一的行为进行检举、纠察,检察机关法律监督的客体是违法行为。监督范围除了传统的对三大诉讼的审判监督之外,还必须加强对行政执法活动的监督和违宪行为的监督,[5]并根据法律监督权的本质特点发展相应的检察权能。

鉴于宪法和相关法律缺乏对检察机关履行法律监督职责的全面、详细而科学的规定,现行法律监督方面存在着许多立法空白,无法适应检察机关法律监督的需要。建议以宪法为依据,出台《检察监督法》。《检察监督法》的规范结构主要应包括:1. 制定该法的依据和目的,即明确以宪法为依据,其目的是保证法律的正确实施;2. 规定法律监督的主体、对象,即明确检察机关是国家法律监督的专门机关,监督的对象是行政机关、人民法院;3. 规定法律监督权的基本内容,主要应突出规定行政法律的执法监督职能并增加行政诉讼中的法律监督职能;4. 规定法律监督的效力,主要规定行使法律监督权后对被监督机关法律上的约束力;5. 规定法律监督的程式,包括程序、时限、文书等。总之,检察监督法应尽可能详备、周全,克服过粗过原则的传统立法倾向,真正成为检察机关履行法律监督职能的重要法律依据。

由于检察机关的法律监督职能还来源于其他法律,因此,在制定《检察监督法》的同时,还须理顺它与刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及人民检察院组织法的相互关系,以此共同构筑成我国检察机关实施法律监督的有机法律整体。一要健全行政诉讼法。有必要改革现行行政诉讼制度,确立并完善检察机关提起行政公诉、参加行政诉讼、实施行政抗诉制度。建议在行政诉讼法中规定:人民检察院有权提起或参加涉及国家、集体重大利益或公共利益的行政诉讼;人民检察院应法院通知或当事人的申请,有权参加行政诉讼。对检察机关提起或参加的行政诉讼,地方各级人民检察院认为同级人民法院第一审判决、裁定确有错误时,有权向上一级人民法院提出抗诉。二要完善《人民检察院组织法》(以下简称《组织法》)。《组织法》是检察机关设立和行使职权的法律依据,现行的组织法是1979年制订,1983年修订的,现行《组织法》规定的法律监督权已不能满足法律关系和执法环境的变化。第九届全国人民代表大会已经把《组织法》的修订工作纳入本届立法规划。最高人民检察院起草的《人民检察院组织法修订草案(稿)》增设了人民检察院对于限制或者剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚活动是否合法实行监督的职权。[6]笔者认为,《组织法》修订应当确立检察机关“对于行政机关的行政执法活动是否合法实行法律监督”的基本原则,完善检察机关对行政执法行为进行监督的监督措施、监督程序、监督手段的效力以及对检察监督的救济程序等相关规定。

参考文献:

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[5]张智辉.中国检察——强化法律监督的制度设计[M].北京:北京大学出版社,2004:112.

[6]吴步钦.略论检察机关行使行政执法监督权的法理基础[J].人民检察,2006,(7):20.

[责任编辑、校对:杨栓保]

作者：张运萍

行政诉讼中的检察监督论文 篇3：

浅谈行政违法的检察监督

[摘 要]对于行政违法检察监督的范围，在理论界存在不少争议，随着我国社会主义法治化进程的不断加快，确实保障依法行政得以贯彻落实，尽快建立起对行政违法的检察监督体系已势在必行。

[关键词]行政违法；检察监督；检察权

一、现阶段我国检察监督的范围

（一）历史观念阻碍检察监督全面发展

我国的检察监督起源于前苏联的“一般监督制度”，列宁在《论“双重”领导与法制》中第一次对“检察权”的概念及检察监督进行了详尽的阐述。所谓“一般监督”是指人民检察院代表国家对于政府机关及其公职人员和公民的行为是否合法进行监督。[1] “二战”结束后，一般监督制度迅速在社会主义国家继承和发展，如古巴、朝鲜等，成为社会主义国家普遍采用的一种监督体制，在社会主义国家的法律体系中处于非常重要地位。前苏联解体后，大多数独联体国家采取了比较保守的做法，保留了一般监督的大部分内容。随着社会的不断发展，不少国家对一般监督体制做出更为系统深入的发展，如越南将一般监督权与诉讼监督权相结合，受监督的对象范围非常广泛，并不局限于人民法院，也不局限于审判活动。[2]

新中国成立后，也与其他社会主义国家一样，实行的是一般监督制度，但由于特殊的历史时期的影响，检察权受到打击，致使在检察院恢复重建后，其检察权急剧萎缩，并严格限制在了一个狭小的领域，也造成了虽然《宪法》作为根本大法对检察监督权赋予的权力非常广泛，但缺乏具体的法律规定。此外，与人民法院及公安机关相比，由于法律宣传力度不够，人们对于检察机关比较陌生，很多人甚至不清楚检察机构究竟是干什么的，将检察机关与反贪局划等号，更谈不上到检察机关来反映问题。

（二）法律空缺使得对行政违法的检察监督缺位

1.监督方式的单一，导致监督对象的单一。目前，对于行政执法的监督方式只有一种，就是根据我国《行政诉讼法》的规定对行政判决、裁定的抗诉权。监督方式的单一，使得检察机关的检察监督与行政机关数量众多的行政执法行为不相匹配，使得检察监督在很多情况下力不能及。

2.由于缺乏具体的法律依据，使得检察监督的权威性受到冲击。监督方式的单一与行政机关违法行为的存在，与人民法院执行过程中违法行为的普遍存在不相适应，使得检察监督对行政执法无法起到应有的制约作用，不利于维护法律的统一。为了解决这一矛盾，强化法律监督，维护公平正义，检察机关通过发送检察建议等方式，对行政执法中出现的问题，提出具体整改意见。检察建议形式灵活，不局限于某个阶段，提出建议的方式也容易为监督对象所接受，是一种非常好的检察监督方式，但由于缺乏法律的明确规定，对方是否接受监督，是否接受提出的建议，完全取决于行政机关的态度。这一方面使得检察机关对行政机关不敢监督，不愿监督，另一方面也使得对行政机关的检察监督处于一种十分尴尬的地位。

3.缺乏具体程序的规定，使得检察监督可操作性较差。虽然法律在诉讼监督方面出台了一些法律，但对具体的程序没有规定。

二、从历史角度和比较法角度进行借鉴[3]

（一）我国对行政权进行监督的制度源远流长

我国对行政的监督权古已有之，并随着社会的不断进步，行政权能的不断扩展，逐渐发展为两个独立的监督制度：监察御史制度及言谏制度。通过梳理这两种监督制度的发展脉络可以看出：1.自古以来，我国的监督权都是独立于行政权、司法权、军事权之外的，与后者权力地位平等的权力；2.对行政权进行监督的目的就是防止行政权的滥用。

（二）英美法系国家对行政权进行检察监督的规定

英国对行政权的检察监督历史非常久远，是从国王的法律顾问制度演变而来。历史上，检察机关对行政执法的监督范围非常广泛，不仅监督行政执法，甚至对于行政违法行为给行政相对人造成的损失，检察机关都可以依法予以救济。对于涉及公共利益的行政诉讼，检察机关必须派员参加，检察官甚至可以允许公民或相关权利主体以检察官的名义提起行政诉讼。如今，英国的检察机关依然享有广泛的监督权，如对违法行政行为及侵权行政行为的监督与纠正，再如对行政机关执行和贯彻法律的敦促与监督等等。

（三）大陆法系国家对行政权进行检察监督的规定

“对国家整体执法活动进行监督”是法国最高检察长的重要职责，法国的检察机关拥有非常广泛的对行政权的监督权力，甚至包括对公立精神病医院的监督等。葡萄牙的检察机关不仅可以对具体的行政行为进行监督，对于抽象行政行为的违宪、违法都可以进行审查。德国则赋予检察机关充分的行政诉讼参与权。总之，大陆法系国家都充分的给予检察机关对行政权的广泛的监督权力，从而有效地制约行政权的不断膨胀及滥用。

三、树立全面监督的检察监督理念

（一）不应局限于事后监督

法律虽然规定检察机关是法律监督机关，理应包括对于行

政机关的执法行为进行监督，但就监督的范围、监督的手段、监督的后果等具体问题没有相关规定。对于审判的检察监督，虽然有三大诉讼法进行了具体程序的规定，但也仅仅规定了对于人民法院确有错误的生效判决或裁定进行的抗诉，由于只专注于司法裁判结果的是否合法，而忽略对诉讼过程进行监督的实体监督理念的影响，检察监督实质上成为事后监督，对一些诉讼过程中存在的问题不能及时解决，只能等到最终判决生效才能启动检察监督程序，致使行政诉讼行为在审前、审中阶段失去制约；致使一些本身违法，但情节轻微，不影响判决的行为不能受到应有的惩罚，如违法调解、违法扣押等，虽然最后的判决不存在法律问题，但程序中的瑕疵，也可能对相对人的合法权益造成实际影响。即使是在这种非常有限的检察监督下，还是存在着诸多问题，如与发生错误判决、裁定的人民法院同级的基层检察院没有抗诉权；抗诉周期长，监督效率低等等。

此外，由于立法的不周延，使得检察监督的范围仅仅被局限在诉讼领域，而对人民法院的非诉讼活动不能依法行使监督权。有学者称：“法律监督实质上是一种诉讼监督，即人民检察院通过参与刑事、民事、行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的违法行为实施监督，并予以纠正。”[4]“检察机关在监督内容上的局限性，是现行检察机关具体职权的狭隘性和法律实施的广泛性之间矛盾的必然反映。这使作为法律监督机关的检察院本身也无力制止一般违法行为向犯罪行为的转化。”[5]

（二）不应局限于有限监督

从应然角度来看，根据我国宪法的规定，我国的检察监督应当是包括对司法权的监督和对行政权的监督在内的全面监督，不仅包括诉讼监督还要包括非诉监督，这是检察监督的应有之义。按照目前法律规定，检察监督涉及的范围仅限于行政诉讼，而实际情况是越来越多的非诉案件成为行政案件的主流，非诉案件的数量十倍、二十倍高于同期行政诉讼案件的数量，如果实行有限监督的原则，那么势必使得如此大量的案件面临着检察监督的空白。目前，检察机关对行政违法的监督，仅限于对违法犯罪的国家工作人员涉嫌犯罪的行为进行侦查并提起公诉，而对于未达到犯罪标准的一般轻微违法行为，被排斥在检察监督范围之外。检察监督在行政执法方面的缺位，与行政执法日益暴露出的问题形成鲜明对比，如果不从全面监督的角度理解检察监督的内涵，将行政执法纳入检察监督的范畴，重构行政违法检察监督模式，必将使检察监督处于虚化状态，从而违背了检察监督设立的初衷。“而改革的思路，就是在《宪法》确定的检察机关是法律监督机关的框架下，恢复其应然层面的法律监督权，将检察机关的法律监督职能扩展到行政领域和地方立法领域，将法律监督从侧重监督司法权，转向监督司法权、行政权和地方立法权并立。”[6]

（三）将行政执法纳入检察监督范畴

“没有对行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）和地方立法行为的法律监督权，检察权就不是完整意义上的法律监督权。”[7]目前我国行政执法的现状迫切要求我国对现有检察监督范围予以明确。法律的空缺及长期的司法实践，形成了我国的检察监督范围过于狭小，仅限于有限的审判监督及职务犯罪的监督，这是与我国的法治进程不相适应的。在建设社会主义法制国家的前提下，我国的政体决定了审判权、行政权、军事权应当平等的至于法律监督之下。检察监督权是一项专门的权力，其设置的目的就在于维护国家法律的统一和正确实施，所以一切立法、司法、执法、守法等与法律统一有关联的活动，都应当纳入检察监督的范畴。党的十八大报告中明确指出：要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此对于与老百姓利益息息相关的行政违法行为，必须至于检察机关的监督之下，从而保障法律统一正确实施，维护社会公平正义，妥善化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，让行政权在阳光下运行。

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[作者简介]菅森，北京市丰台区人民检察院助理检察员。

作者：菅森