农村合作医疗基金审计论文

2022-04-21

[摘要]我国农村社会保障严重滞后已成为现代化建设和社会主义新农村建设的瓶颈。我国农村迫切需要构建科学、合理、可行的社会保障制度，并且从基本项目、保障基金、管理监督等方面进行合理、有效的制度安排。下面是小编为大家整理的《农村合作医疗基金审计论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

农村合作医疗基金审计论文篇1：

对新型农村合作医疗审计的思考

摘要：就我国目前新型农村合作医疗制度的运行现状来看，虽然在一定程度上改善了农村卫生医疗条件，提高了医疗服务水平。但就基金审计工作而言，却仍然存在一些有待解决的问题。鉴于此，本文首先对审计工作的意义和内容进行介绍，并在分析现有问题的基础上，对审计工作的完善措施进行探讨，进而更好的促进新型农村合作医疗制度的有效实施。

关键词：新型农村合作；医疗审计；思考

随着我国农村经济发展脚步的不断加快，改善乡村卫生医疗条件，为广大农民群众提供更好的医疗服务引起了国家相关部门的高度重视。新型农村合作医疗制度作为一项基本的医疗保障制度，该制度的有效实施不仅缓解了农民看病贵、看病难的问题，而且对农村经济的可持续发展也具有重要意义。审计工作作为提高新农合基金使用和管理水平的重要途径，能够更好的促进农村医疗工作的顺利开展。

一、新型农村合作医疗审计的意义

基金审计工作的有效性直接决定了新农合是否能够健康发展，所以，做好基金审计工作成为了当前新农合发展的一项重要工作。就目前新农合发展的现状来看，做好基金审计工作具有以下几个方面的现实意义：（1）可以对当前新农合的机机构设置、基金筹集和基金使用情况进行全面了解与掌握，为下一步工作的顺利开展提供重要依据；（2）能够将违规和违法行为全面揭示，确保医疗基金的安全性和完整性；（3）更加全面的将医疗基金使用过程中存在的问题反映出来，并在此基础上分析问题产生的原因，继而从战略发展角度出发，制定切实可行的对策建议，以此来为日后各项工作的开展提供依据。

二、新型农村合作医疗审计的内容

1.新农合基金筹集情况。这一部分内容主要包括4个方面，即中央补助资金申报情况、各级政府补助资金到位情况、参合人数和个人缴费情况以及资金存储情况。对以上内容进行审查的时候，其重点主要集中在对参合人数上报是否与实际相符上。目前，部分医疗机构为了骗取国家补助资金，在上报参合人数的时候，往往会在实际数额上增加一定的人数。所以，对上报人数的审查非常重要。此外，基金筹集审查工作还包括对资金到账情况、是否存在资金挤占、挪用等问题进行审查。只有做好上述工作，才能够对新农合资金筹集情况进行全面、系统的掌握与了解。

2.新农合基金管理情况。新农合的基金管理情况主要包括基金背部控制制度的执行情况、风险基金的建立情况和基金的保值升值情况。对于基金管理情况的审计，其重点主要集中在相关部门是否建立了健全的内部控制制度；各项制度是否得到了切实落实；风险基金是否建立；基金运行过程中是否保值增值。

3.新农合基金支出情况。基金支出的具体方式是否科学，不仅关系着基金的使用效率，而且对农村卫生医疗服务水平的提升也具有重要意义。所以，在开展新农合基金支出审计的时候，审计工作的重要应该围绕以下几个方面开展，即支付标准是否公平；支付结构是否合理；资金报销人员是否为参保对象；报批审批手续是否健全等。只有充分了解新农合基金支出情况，才能够更好的提高基金的使用效率，更好的促进新农合的可持续发展。

三、新型農村合作医疗审计的现状

随着新型农村合作制度的不断深入，医疗审计工作的重要性也逐步凸显出来，然而就目前新型农村合作医疗审计工作开展的现状来看，却仍然存在一些有待解决的问题，这些问题主要体现在以下几个方面：

1.筹资机制不完善，报销补偿保障水平有待提高。个人、集体和政府是当前新农合医疗基金的三个主要来源，从个人的角度来看，由于当前农村经济发展与城市之间仍然存在较大区别，所以，农民的收入并不是很高，从而导致其投保能力也会受到一定程度的限制。从集体扶持角度来看，自从实行家庭联产承包责任制之后，农村集体经济便逐渐解体，已经基本上丧失了资金注入能力。而从政府的角度来看，现阶段政府在新农合方面所投入的资金十分有限，而且这些资金往往都是以后续补贴的方式注入。只有当农民缴费之后，地方政府才会给予配套资金。在这种筹资模式下，虽然能够在一定程度上对现有医疗资源进行优化，但是，农民看病贵、看病难的问题仍然没有得到有效解决，导致一些患大病的农民在看病过程中，依旧要支付高昂的医疗费用。

2.监管机制尚不够完善。任何一项工作的开展都离不开健全的监管机制作为支撑，新农合制度的实施也同样如此。目前，由于监管机制不完善而导致的问题普遍存在，比较常见的主要包括以下几个方面：（1）为了获取更高的新农合医疗补偿款，进而对门诊和住院人员进行虚报，随意变更疾病名称，增加医疗费用；（2）个别医生为了个人利益，往往将患者的病情夸大，诱导病人住院或延长住院时间，以此来套取新农合基金；（3）个别参合农民存在租借合作医疗证的情况，比如说，将自己的医疗卡转借给亲戚朋友使用，或者使用别的医疗卡看病等。这些问题都是引起监管机制不够完善导致的，很大程度上阻碍了新农合制度的有效实施。

3.药品价格虚高，以药养医现象存在。药品与其他商品不同，它的终端客户对其并没有选择权，只能被动的接受医生的建议。然而就目前医疗机构销售的药品来看，其价格与外部市场相比，要高出两倍之多，而且这种局势会伴随着竞争的日趋激烈而越来越明显。药品的定价越高，中间环节可实现的回扣就越高，随着药品价格的不断上涨，农民需负担的医药费也就越来越高。加上当前农村医疗机构的资金供给不充足，从而导致部分医疗机构过于依赖药品费用来维持自身的发展。在这种发展模式下，新农合制度的实施势必会受到影响，进而阻碍了农村医疗事业的可持续发展。

四、对新型农村合作医疗审计工作的思考

1.完善筹资机制，提高报销补偿保障水平。首先，要根据当前新农合制度实施的具体情况和农民的收入水平，建立个人、集体、政府等多个方面的筹资比例，逐步形成一个长效机制。其中，政府部门需要首先将资金注入其中，而不是在农民缴纳费用的基础上才开展筹资活动。其次，要确保新农合基金有一个固定的来源，相关部门要结合当前新农合制度实施的具体情况，对年度医疗费用的报销方案进行合理调整，适当将补偿比例提升，以此来更好的降低农民的看病费用；最后，对于基金结余较多的，可以按照有关要求，开展第二次补偿或健康体检工作，使农民可以充分受益。

2.强化基金监管，确保基金平稳运行。首先，要建立巡查、突击巡查和基金审核常态工作机制，并在此基础上加强对定点医疗机构的抽查工作，一旦发现问题，应第一时间采取相应的措施将问题解决，避免新农合基金风险的发生；其次，做好必要的监督检查工作，将基金审计工作纳入到每年度的审计计划中，并确保该项工作能够顺利开展。最后，要对监督举报制度进行进一步完善，应该将内部监督、财政监督、审计监督和社会监督的作用充分发挥出来，进一步确保基金的平稳运行。

3.规范医疗机构服务行为，严格控制医药费用不合理增长。对于服务行为的规范，一方面要进一步推进医疗支付制度改革，在门诊费用方面要实行门诊总额付费制度；在住院费用方面则应该推行按病种付费方式。另一方面，要推进公立医院改革，不断扩充基本药物目录，帮助患者节省医药费，提高服务水平，降低医疗费用。

五、结语

综上所述，随着新型农村合作医疗制度在农村医疗事业发展中的不断深入，基金审计工作的有效性也引起了相关部门的高度重视。从本文的分析我们能够看出，当前新农合医疗审计工作的开展仍然存在一些有待解决的问题，这就要求审计部门要从实际情况出发，根据问题产生的根本原因，采取最佳的措施将其有效解决，以此来进一步提高审计工作的整体质量，进而更好的为新农合制度的有效落实奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]谢银芬.新型农村合作医疗保障基金审计调查后的思考[J].管理观察，2012（18）.

[2]谭必丹.新型农村合作医疗基金审计的意义、内容及作法的思考[J].新经济，2013（26）.

作者：周云旺

农村合作医疗基金审计论文篇2：

论我国农村社会保障的制度安排

[摘要]我国农村社会保障严重滞后已成为现代化建设和社会主义新农村建设的瓶颈。我国农村迫切需要构建科学、合理、可行的社会保障制度，并且从基本项目、保障基金、管理监督等方面进行合理、有效的制度安排。

[关键词]农村；社会保障；制度安排

一、农村社会保障基本项目的制度安排

按照社会保障理论，完善的农村社会保障项目体系一般应包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四部分。从当前我国农村的具体情况和农民的迫切需求来看，我国农村应当建立以保障农民基本生活为目的，以法律制度建设为基础，与农村社会保障服务网络建设相配套，重点突出，形式多样，覆盖面广，标准适当的多层次的农村社会保障体系。在农村社会保障的各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度的构建，使农民在面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸多困难时，能够得到最基本的帮助，基本实现老有所养，病有所医，困有所济。有学者认为，这三项制度的重点应当是养老保险。理由主要有两点：一是建立养老保险机制，解决农民的养老之忧，使计划生育政策的实施能得到农民的支持；二是适应农村人口老龄化的趋势，通过养老保险制度，建立解决农村老龄化问题的安全网。笔者认为，养老保险制度必须建立，但它不是农村社会保障首先要解决的问题，因近几年，农村计划生育所导致的家庭保障功能弱化问题和农村人口老龄化问题还不十分突出。在广大农村农民因病致贫、因病返贫的现象非常普遍，因此，农村社会保障的首要项目应当是医疗保险。

农村医疗保险制度是指以农村居民为对象，在农民患病治疗期间，可以获得必要的医疗费资助和疾病津贴的一种社会保险制度。我国农村的医疗保险目前大致有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，但其中合作医疗是最普遍的形式。合作医疗制度以集体经济为基础，以农民自愿参加为原则，合作医疗资金有集体出资和个人集资或集体出资和个人集资相结合的形式。该制度以量入为出为原则，群众看病只需缴纳少量费用，大部分可以从合作医疗基金中报销。但自家庭联产承包责任制推行以来，农村集体经济保障能力减弱，农村的合作医疗制度几乎名存实亡，虽经恢复和发展，目前的覆盖面仍然非常狭窄，再加上长期以来国家对农村医疗卫生事业投入不足，农村医疗卫生事业十分薄弱。农民因病致贫、返贫的现象非常普遍。传统的农村合作医疗制度已不能适应新的形势。对此，笔者认为，农村应当建立健全以“保大病”为主的农村合作医疗制度体系，调动政府、农民、集体经济和乡村企业集中有限的经济力量，重点解决农民患大病无钱医治和因治疗大病致贫的问题。各地应根据农村的经济发展水平和群众的意愿，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡镇合作医疗组织为重点、一定范围的多级合作医疗组织体系。

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。社会救济是社会保障网的漏洞守门人或称作社会保障的最后安全网。最低生活社会保障制度能及时、有效地保障农民的基本生活权益，保障农民生存权利的实现。同时，最低生活社会保障制度体现国家对人权的尊重和保护，体现社会主义社会对农民的责任，也是构建社会主义和谐社会的基本要求。制度的安排过程中应注意，首先，科学地制定最低生活保障线标准。所确定的标准既要实事求是、合情合理，又要有效，能真正解决贫困农民生活中的困难。其主要考虑因素包括维持农民最基本生活的物质需要、农村经济发展水平、地方财政和村集体的承受能力等因素。各地也应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学、可行的最低生活保障线标准的参照系数。考虑到各地经济发展水平的不同，参照系数亦有差异。为能尽快建立农村最低生活保障制度，保障线标准在起步阶段可以低一点，以后随着农村经济的发展、农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。农村最低生活保障线标准以县市为单位划线较为合适。其次，准确界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳动力、低收人造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。界定农村最低生活保障对象要以通过最大劳动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。要在全面调查、了解和掌握了贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，严格按审批程序，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围。

农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要社会政策。农村养老保险制度必须建立的原因在于：农村经济体制的改革打破了计划经济下的生产格局，原来以集体经济为依托的社会保障体系已趋于瓦解；由于计划生育政策的推行，传统的家庭保障功能不断弱化；耕地逐年减少，土地保障功能逐步减弱；农村人口老龄化趋势较为明显。在制度安排方面，首先，坚持“分类指导、地区有别、依次推进”的原则，从经济发达地区做起，逐步推广农村社会养老保险制度建设。其次，妥善处理被征地农民的养老保障。在征地时利用个人养老金账户的功能，合理安排失地农民进城居住、就业和养老，并使其尽快与城镇养老保险制度前后衔接。再次，逐步扩大养老保险覆盖面。应逐步面向所有拥有农村土地承包权的农村居民，无论他们处于怎样的就业和生活状况，包括终止了劳动关系的农民工。最后，农村养老保险制度必须以法律的形式出现，实现农村养老保险制度由政策向法律的转变。

二、农村社会保障基金的制度安排

建立健全农村社会保障制度的关键和难点是农村社会保障基金问题，包括社会保障基金的筹措模式和个人账户制度等。

基金筹措是社会保障制度的核心问题。有的学者提出，鉴于西欧一些“福利”国家由于政府对社会保障投入过大、福利项目过多、保障范围过宽造成严重浪费等一系列不良后果，我国政府在农村社会保障的资金投入中比例不宜过大，政府应采取以政策扶持为主的方针，大规模投资是不符合中国国情的。在目前情况下，宁可社会保障水平滞后一些，也决不能超前，否则就会重蹈“福利国家”的覆辙。也有学者认为，依照国外经验，社会保障制度的一个基本特征就是社会保障资金来源于政府、集体(雇主)和个人，农村社会保障基本上属于国民收入再分配的范畴，财政投入

应当是社会保障资金的主渠道，如果政府在财政投入方面比例过小，国家在农村社会保障制度建设中的主导责任就无从体现。

我国民政部于1992年颁布实施的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》确立的“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”筹资原则，在一定程度上有违于“社会”保障的性质，随后在我国很多地区的试点已被事实证明是不成功的，政策效应与政策目标的偏离是非常明显的。但是，西方国家“从摇篮到坟墓”的“福利国家”模式，即由国家大包大揽承担全部社会保障资金的做法目前在我国是不可行的；而以商业保险方式运作社会保险，也超越了社会经济发展的阶段。笔者认为，根据我国财政状况和农村、农民的实际，在农村社会保障项目中，国家应当继续对社会救助和优抚承担出资义务；而对养老保险、合作医疗保险基金建议采取“两头大、中间小”的出资原则较为可行，即在养老保险、合作医疗保险基金的构成上，国家财政出资、村集体出资、农民个人交纳资金的比例一般情况国家和农民占到80％以上。同时，随着农村的发展，村集体出资比例要逐渐提高并占主导。

政府应该加大对农村社会保障体系建设的财政投入力度。社会保障体系建立的最初阶段离不开财政的投入。我国城镇社会保障体系建立之初，财政也是进行了大量投入。历经十余年的改革才慢慢摆脱了对政府财政投入的过分依赖。当前建立农村社会保障制度，需要加大政府财政投入力度。伴随中央财政收入和GDP的提高，对农村社会保障事业的投入也要按比例增长。我国农村开发式扶贫己经取得了显著的成效。然而，由于目前农村绝对贫困人口的数量与分布已经明显缩小，扶贫工作的组织和投资效率也明显降低。虽然国家每年投放巨额扶贫资金但农村绝对贫困人口的受益都十分微薄。2000年基本解决温饱问题后，对农村扶贫资金使用方向应该进行必要的调整。一方面，国家应加大向农村的转移支付力度。政府应该加大对农村社会保障体系建设的财政投入力度，建立全面覆盖的保障网络，改变财政投入不足的状况。国家安排财政资金对农村特别是落后地区集中投入社会保障建设资金，使之顺利走过起步阶段，形成一定的自身循环的能力。另一方面，广开融资渠道，既可通过开征社会保障税、发行社会保障债券和福利彩票等形式筹措资金，还可考虑将土地补偿费、土地使用费和向农民个人征收的营业税、所得税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、社会抚养费以及农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金。

农村集体视经济状况适当补助一部分社会保障基金。农村集体的社会保障基金的来源主要有两个。一是乡镇企业的利润。从过去农村社会保险经验看，乡镇和村办企业的务工农民的养老金主要来自企业利润，或一次性发给退休生活补贴，或企业给在职农民一定比例的养老保险，或有的农村企业把一定比例的企业利润交给村集体，与村民一样享受集体投保的养老保险的一部分。可见，农村集体企业或农民联办企业的利润收入是农村社会保险的经济支柱之～和农村社会保障金的重要来源，因此大力发展农村工业成为当前和今后农村工作的重点，也是从根本上解决农民交保费的有效途径。二是土地利润。土地利润是对土地的占有、开发、使用、经营、出租、赠与、抵押所带来的收益，一般在政府(包括事业单位)、社区(村、组、企业)和个人三者之间进行分配。建议将这部分投入按老、中、青、少由高到低的比例划入集体保障专户。由于目前全国各地区乡镇企业发展还很不平衡、不稳定，因而村集体交纳社会保障基金的比例是有限的，但随着农村现代化、工业化、城镇化的发展，这部分基金将占据主导地位。

农民个人适当负担部分养老保险和合作医疗保险基金。根据权利和义务、公平和效率相统一的原则，个人在参加社会保障中享受的社会保障权利和其承担的义务是相对应的，这里的义务主要是缴费义务，农民参加社会保障需要缴纳一定的保费，这样体现了社会保障的公平性。因此，农民个人应当适当负担部分养老保险和合作医疗保险基金。农民个人负担时，缴费标准应多档次，方法应灵活。由于农民收入的不稳定性，可根据经济状况确定缴费标准，允许农民经济状况好时多交、不好时少交、遇天灾人祸时可停交、恢复生产后可续交。同时要采取多种措施，加速发展农村经济，增加农民收入。

个人账户制度是社会保障基金制度的重要内容，也是涉及农民切身利益的问题，它包括社会保障基金的支取、使用、管理、监督、保值增值等一系列制度。不论政府、集体补助多少或有无补助连同个人缴纳的部分，都归到投保人的个人账户上。其特点主要是各人享受的社会保障基金要靠自己的主动积累，这种方式让农民既有安全感又有自主感，有利于调动广大人民群众参加社会保障的积极性。在设立个人账户的同时，还必须有一部分社会统筹基金，以承担起社会互济的功能。因此，必须做好社会统筹和个人账户的结合工作，不断推进农村社会保障制度向更深层次发展。按照国际惯例，保障基金的节余使用首先必须保证安全原则，其次才是效益原则。从我国农村的实际情况来看，可以委托国家社会保障管理机构集中于财政部门直接办理购买国库券和国家特种公债，以确保基金保值增值和充分利用。

三、农村社会保障运行的制度安排

农村社会保障运行机制包括社会保障的立法、管理和监督等多个方面，其中社会保障的立法工作是基础，社会保障的管理工作是关键，社会保障的监督是保障。

1．通过立法的形式建立健全农村社会保障制度。虽然我国已经颁布了《老年人权益保障法》、《农村五保户供养工程条例》、《劳动保险条例》、《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》等法律和法规，但是，这些法律和法规或由于其规定的原则性，或由于缺乏可操作性，或由于调整对象和调整范围的特定性，并不能够解决农村的社会保障问题。到目前为止，我国还没有一部关于农村社会保障的法律。因此从法律上确认农村社会保障在农村经济和社会发展中的地位和作用，明确社会转型期农村社会保障的性质、对象、内容和标准。规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，是我国改革农村社会保障制度、建立健全保障体系、维护农村社会稳定的当务之急。国家应尽快形成以全国人大制定的《农村社会保障法》为统领的，以国务院针对农村社会保障问题制定的、专门条例为主体的、并配以各地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律体系。

2．健全农村社会保障管理体系。健全农村社会保障管理体系，一要健全组织机构，理顺管理体制。为改变政出多门、效率低下的

状况，建议在中央和省级人民政府建立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划、政策、实施办法的制定和对资金征收、管理、经营、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹措和管理等方面的职责分工，特别是农村社会养老保险工作在政府机构改革之后，主管部门由民政部门移交到了劳动与社会保障部门。由于劳动与社会保障部门过去主要负责城镇职工的社会保障问题，由于农村缺乏相应的管理机构和人员，在农村开展工作比较困难。因此，要坚持人、财、物整体移交的方式。尽快明确有关政策，做好移交工作，确保农村社会保障业务的正常开展，防止这项工作的停顿、滑坡甚至中断。二要健全农村社会保障实务规程、强化管理、严格监督和检查，实行业务公开和信息定期发布制度，增加工作的透明度，实行岗位目标责任制，强化约束和激励机制，提高工作效率。三要加强对农村社会保障干部和一般工作人员的培训，争取在较短的时间内对在岗人员轮训一遍，努力提高干部和一般工作人员的管理水平、业务素质和服务意识。

3．健全农村社会保障监督制度。近几年，社保大案频繁发生。这些案件涉及到地方政府、经办机构、财政部门、劳动保障部门、统计部门、税务征收机构等。事实说明，建立健全农村社会保障的监督制度至关重要。我国农村社会保障监督体系应由四部分组成：一是行政监督。由政府职能部门代表国家对农村社会保障工作进行监督，主要监督资金的收缴、支出、投资等，接受重大违规案件的投诉和处理。二是审计监督。依法由国家审计机关定期对社会保障经办机构的财务收入及管理进行审计，并向社会公布审计结果，以减少和杜绝违纪行为的发生，确保农村社会保障的财务安全。三是社会监督。由农民、农村集体、社会团体、新闻媒体等对农村社会保障工作实行全面监督，充分发挥社会监督的职能。四是法律监督。在尽快制定农村社会保障法律制度的前提下，一方面，由人民检察院依法代表国家对危害农村社会保障利益的犯罪行为提起刑事诉讼：另一方面，农民、农村集体依法对侵害农村社会保障利益的行为提起行政诉讼或民事诉讼。

[责任编辑：陈雪梅]

作者：杨文圣　焦存朝

农村合作医疗基金审计论文篇3：

论社会主义新农村建设中的社会保障机制建设

【摘要】在建设社会主义新农村的大背景下，农村社会保障成为一个迫切需要深入研究的现实课题。当前农村社会保障机制建设存在一系列问题：缺乏法律层面的制度设计；保障水平低，覆盖面窄；财政投入的力度小；基金管理水平低下，使用混乱。改变这种状况，需要我们在几个方面进行改革。

【关键词】自主建构；互动式教学；实践研究

一、我国农村社会保障的基本现状

社会主义新农村建设是党在新时期推动农村建设的战略决策，是实现全面小康和中华民族伟大复兴的基石。建设社会主义新农村既是全面贯彻科学发展观的必然要求，也是全面建设小康社会的必然要求，还是构建社会主义和谐社会的必由之路。

推进社会主义新农村建设必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，应把生产发展和生活宽裕作为主要矛盾，把生活宽裕作为矛盾的主要方面。随着农业税的全面取消和其他支农政策的实施，农业生产发展问题已基本解决。而生活宽裕是农民一直向往但还没有得到彻底解决的问题。

2004年末，全国农村绝对贫困人口还有2610万人，有4977万低收入人口仅能勉强解决温饱问题，说明我国农村居民还有相当一部分生活处于较为困难状态，这是其一。其二，农民看病难、看病贵的问题突出，试点中的农村新型合作医疗仅覆盖约20% 的人，而且筹资水平低。其三，目前我国农村60岁以上的老人已达8000多万，占农业人口的10% 以上，按照国际通行的标准，我国农村已成为老龄型社会。而农村家庭结构的小型化，家庭养老负担沉重，使得生活富裕受到了一定的影响。

目前，我国的农村社会保障制度从总体上处于过渡阶段，主要包括三个方面：

一是农村社会救济。主要是国家针对灾害的突发性特点，采取应急措施。在对待贫困户方面，国家通过设立扶贫基金，帮助发展生产。同时，为解决贫困者的生活问题，部分地区开始了最低生活保障制度试点工作。但全国各地农村最低生活保障制度发展参差不齐，如北京、浙江、广东、福建、辽宁等经济较发达的省市，已经全面实行农村最低生活保障制度，其他省份虽然也在部分地区实行农村低保制度，但还没完全实行，根据有关统计资料，2004年我国农村享受最低生活保障总人数为488万人，不到需要保障人口总数的3％。

二是五保供养制度。这是农村社会保障的一项基本制度，是以《农村五保供养工作条例》予以法规确认的制度。到2003年底，全国实际五保供养人数为254.5万人、敬老院2.4万所、集中供养五保对象50.3万人。从保障的程度上来看，五保老人年平均五保金1200元，但因各地财力不足，实际到位一般只有800元左右，

三是养老保险为主，医疗保险为辅的保险制度。早在1986年前后，各地就陆续展开了农村养老保险试点，目前全国基本上都已开展此项工作，由于社会及制度等多方面原因，在资金保障等方面不是很完善。几经起落，在经历了试点、全面推广和整顿规范几个阶段后，目前又处于试点阶段，到2003年末全国参加农村养老保险人数5428万人。农村养老保险基金滚存结余216.1亿元。198万农民领取养老金。其总体覆盖率还不足10％。

农村医疗保险方面，正在试点的农村新型合作医疗只覆盖约20％的人口，而且筹资水平不高，保障能力不强。据2003年卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果显示，目前，有79．1％的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的2／3。

目前全国绝大多数乡村的社会保障制度处于缺位状态。在广大的农村，农民的社会保障依然是以国家救济和乡村集体福利事业为重点，以家庭保障为主体，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。

二、我国农村社会保障机制建设存在的主要问题

(一) 缺乏监督保证机制，法律层面制度设计不完善

我国宪法对社会保障进行了原则性的规定，体现在第45条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”我国参加的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第9条也明确规定：“本公约缔约国各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”。

但是，我国《社会保障法》依然未制定出台，缺乏规范社会保障制度的专门法律。法律的缺失导致农村社会保障机制不健全，带来一系列的问题，如保障资金来源不稳定、保障资金的管理不规范、保障体系的建设。

就广大农村地区而言，农村现有的社会保障立法可以说是一片空白。现行的法律依据大多是准法律与相关文件，对农村各项社会保障的地位与作用、保障的权利与义务、保障机构的的建设等，都还没有明确的法律规范。由于制度上的缺陷，再加上执行中的不到位，导致农民对社会保障的受益缺乏信任感。

(二) 没有建立稳定的资金来源机制，农村社会保障资金来源不稳定

把我国中央财政用于社会保障的支出与世界上其他国家进行比较，就知道我国投入的力度是偏小的：加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，而我国只有10％左右，且这10％的投入也基本给了城镇居民。农村社会保障面临的最为突出的问题可以说主要是资金缺乏的问题。

应该说，在农村地区建立社会保障制度是政府的职责。在经济较发达的地区地方政府拥有雄厚的财力来安排养老及医疗保险，农民也有较多的机会获得兼业等，因此收入状况比较理想。但在广大的欠发达地区，由于经济落后，很多地方是吃饭财政，即使是略有余额，地方政府在安排财政资金时也首选见效快的投资领域，吸引外来资金，而不是将财政资金投入到社会保障。

因此，目前农村社会保障的项目少，大多是救济性质，而工伤、生育、养老等意义重大的项目大多尚未全面开展，有的地方即使有所涉及，也存在运作不规范的问题。近几年来，农民的人均收入增长趋缓，扣除必要的生产生活开支，大部分农民实际无力承担各类保险所需费用，即使部分农民有实力缴纳，却由于对社会保险制度认识不清等因素，而不愿参加保险。从集体投入这部分看。大部分县乡政府均是财政开支，也没有能力解决这一棘手的问题。这导致农民社会保障资金来源不稳定。

同时，农村社会的保障水平相对较低。比如根据某地《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，农民缴费可以自由选择，因为收入水平低，不少人选择最低档次每月2元，这样，在不考虑通货膨胀的情况下，在缴费l0年后农民也只能每月领到不到5元，缴费15年后每月也只能领到l0元。这样的养老制度安排，对农民的养老问题的解决无法起到多大的作用。

（三）考评管理机制不健全，农村社会保障基金的管理水平低下

目前我国农村的社会保障由民政部门(社会救助)、卫生部门(农村合作医疗)、社保部门(养老保险)等各管一块，由于缺乏统一的管理机构，也没有法律的明确规定，因此，在全国各地，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等不少机构均涉及农村社会保障基金，而且在一些地方出现了相互扯皮，挪用、委托不当或基金保值增值混乱的状况。有的地方基金管理不规范，甚至一些地方政府利用掌管基金的便利挪用基金、造成资源浪费、管理不规范的情况存在。

此外，我国不少地方的农村社会保障基金没有进入财政专户，均是征缴、管理与使用集于一身，缺乏有效的监督和控制，保障基金的使用比较混乱，直接威胁到基金的安全。极少数地方的农保部门甚至还用农保本金来支付其工作人员的工资和福利。

再次，农村养老保险基金投资渠道单一，按照国家规定，农村社保基金仅仅用于购买国债和存入银行。但近年来，国家连续8次下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10．9％下降到现在的2．25％。农村社保基金面临巨大支付压力。由于缺乏合适的投资渠道和专业的投资人才，又要面临通货膨胀的压力，使得基金无法保值和增值，收益有限。

三、完善我国农村社会保障机制的对策思考

（一）加强立法保障，增强制度刚性

农村社会保障是政策性、法规性很强的工作，但到目前为止，还没有一部规范的农村社会保障法出台。由于对社会保障缺乏明确的认识，许多农民群众对参加农村社会保障有抵触情绪，私自改变国家给予他们的保障补贴的用途。因此，迫切需要加强社会保障制度的立法，明确社会保障的主要目标和管理规则，使政府在社会保障方面对企业硬约束。

要是社会主义新农村建设的需求，尽快制定《农村社会保险法》、《农村社会福利法》、《农村社会救济法》等法律法规，完善包括农民养老保险、农民医疗保险、农村工伤保险、农村灾害救济保险等方面内容的农村社会保障体系。在这其中，首先应考虑社会救助的制度建设，其次是医疗保险、养老保险和失业保险，再次则应积极考虑建立农村居民最低生活保障制度。

在目前国家立法条件不成熟的情况下，可积极鼓励和倡导省级人大或政府根据所在地实际情况，先颁布有关条例，为全国性的立法提供经验。从管理层面上看，农村的社会保障应改变多头管理的现状，由立法设立统一的机构负责，并要求该机构积极有效地管理使用好社会保障基金。要尽早把农村社会保障的基本框架、管理机制、保障方式、保障范围和方式以立法的形式明确确定下来，让农村社会保障的运行纳入法制化的轨道，使农村社会保障做到有法可依，增强制度刚性，明确有关主体责任，规范化管理。

（二）多元化筹措农村社会保障资金，保证资金稳定

1．充分依靠农民自身力量进行自我保障。我国经济总量基数虽然很大，但是人均的GDP却很低。在这种情况下，主要依靠国家财政拨款开展社会保障工作，是不现实的，也是不符合我国基本国情的。农村社会保障应该坚持国家部分投入，个人交费为主，集体补助和社会筹资为辅的原则，依靠农民自身的力量进行自我保障，充分体现自济互助的特点。通过探索，建立一条适合我国国情的家庭自主保障和群众互助保障相结合的新型的社会主义农村保障模式。要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是通过有关政策强化农村集体对保障资金的投入；二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。

2．建立和完善失地农民养老保障金制度。同时，要规范和提高农村土地征用补偿标准，建立合理的利益补偿和分享机制。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况，可以导入市场拍卖机制，对征用土地实行公开拍卖，也可以导入市场谈判机制等，让农民分享征地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益。最后，设立失地农民社会保障制度专项基金，确保失地农民养老保障制度的可持续运转。

除国家拨款、土地收益、农民自筹外，也可以采取农民交纳社会保险资金的方式筹资金，争取各种慈善机构和城市扶贫筹资金等方式筹措资，使农村社会保障资金的筹措渠道多元化。

3．加强政府积极作为，增加财政投入。首先，国家要依据经济和社会的发展形式，改革现有的财政体制和投资体制，切实把国家财政的重点转移到建设服务型政府的轨道上来，加大公共财政的支出力度，在国家、地方两个层次上积极稳妥地建立、完善社会保障资金的筹资模式，为社会基本保障提供资金支持。其次，要改革现有税收体制，依据当前的新形式，开征社会保障税或开征新税种，对城乡不同从业者的实际收入征收相应的社会保障税，并按照经济的发展状况予以调节，通过以丰补歉，做到既有充足的社会保障基金，又能保护或促进经济的发展。对农村社会保障事业的财政支持，中央应依据各地区经济发展状况，确定中央和地方的分担比例，中央负责全国范围内基本养老和医疗保险的费用支出以及农村最低生活保障，各地方依据自身的发展实际和个人缴费的多少予以补充。中央财政转移支付还要加大对贫困地区的扶贫力度及社会救济、优抚安置等方面的建设，以更好地体现社会保障的公平性。对于农村社会保险基金的保值、增值，可根据国家对农业和农村经济投入的宏观要求实行谁动用谁负责的原则。

（三）建立健全农村社会保障基金的管理制度，保证其保值增值

首先，保证资金的安全，可以将一部分资金用于购买国债和存入银行，保证资金增值安全。可以将资金交由专业投资公司进行市场投资，提高其增值率，国家可对其投资的方向及组合进行指导和监管，保证资金运作安全。

其次，财政审计等相关部门应定期或不定期地对农村社会保障基金的使用管理情况进行监督检查，农村社会保障经办机构应定期向农村社会保障委员会和社会公众汇报和公布基金的具体使用和收支情况，保证农民的知情权和监督权。各级政府应该建立、健全各项管理规章制度，加强行政审计和民意监督，使广大农村的合作医疗和养老保险以建立家庭或个人帐户的方式不断发展与完善。

此外，要加强农村社会保障专业人才的培养。国家应积极地采取各种措施，培养专门的农村社会保障专业人才，并对现有人员进行培训，提高其理论水平和管理能力。这些人员应该熟识农村状况，了解农民的需求和呼声，以适应新农村建设和农村社会保障涉及面广、政策性、技术性强和管理水平高的特点。

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