社会保险基金绩效审计综述论文

摘要：财政透明度的核心是公众能够及时、充分地获取政府的财政信息，以正确评价政府公共受托责任的履行情况。提高财政透明度，对于强化政府公共受托责任，降低政府代理成本，以及减少腐败，建立高效的治理政府，都具有重要意义。目前，我国财政透明度与IMF财政透明度基本要求相比，尚有较大差距。下面是小编精心推荐的《社会保险基金绩效审计综述论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

社会保险基金绩效审计综述论文 篇1：

《预算法》修订案：背景、突破与展望

【摘 要】 2014年8月，我国修订了实施近20年的《预算法》。在我国，推进政府预算制度改革的背景在于：政府预算规模不断扩张、公民民主意识日益提高、全球化浪潮中的政府竞争加剧以及历史上的权力文化根深蒂固等。修订后的新《预算法》在推进全口径预算管理、打造透明预算、构建规范的预算制度、适度扩大地方自主权限以及实现预算管理方式科学化五个方面实现了重要突破。然而，新《预算法》仍有尚待完善的地方，如人大的权力还有待加强、预算“空窗期”仍然存在、有关条款有待进一步细化等。

【关键词】 预算法； 预算管理； 地方政府性债务； 转移支付

2014年8月31日，历经两届全国人大四次审议的《预算法》修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度建设的新篇章。

一、《预算法》修订的时代背景

自1995年以来，原《预算法》已实施了20年。20年间，我国完成了从中央政府财力薄弱，到“两个比重”显著提高的历史性跨越。

（一）政府预算规模不断扩张

1994年分税制改革以来，政府财力不断增强。从绝对规模来看，我国财政收入实现了1999年过“1万亿元”、2003年过“2万亿元”、2005年过“3万亿元”、2011年过“10万亿元”的历史性飞跃。与此同时，我国的财政支出规模也随经济增长不断扩张。2013年，全国财政支出规模达到14.02万亿元①。我国1994年到2013年的全国财政收支情况如图1所示。

从相对规模来看，如图2所示，财政收入占的GDP比重，即财政依存度不断增加。2013年，全国财政收入达到12.92万亿元，占当年GDP总量的22.71%。此外，1994年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重也在不断提高。1993年这一比重仅为22%，1994年上升为55.7%，尔后基本上维持在50%左右。这意味着财力分配格局中，中央财政掌握了更大的主动权。

预算规模的扩张对预算管理水平提出了更高的要求。然而，伴随着财政支出规模的不断膨胀，年底突击花钱，地方政府无节制举债，专项转移支付项目过多、资金分散等问题日益突出。另外，分税制改革后，财权上收、事权下放，中央与地方政府的财力与事权不匹配，也要求《预算法》对中央地方财政关系进行清晰的划分与界定。

（二）公民的民主意识日益提高

近年来，我国公众受教育程度显著提高。国际上通常认为，高等教育毛入学率在15%以下时，属于精英教育阶段，15%～50%为高等教育大众化阶段，50%以上为高等教育普及化阶段。自1999年起，我国高校开始扩招。之后高等教育毛入学率快速上升，2002年已达到15%，我国的高等教育正由精英教育逐步向教育大众化转型。2013年，高等教育毛入学率达到34.5%②，如图3所示。

而随着居民个人收入的不断提高，个人所得税收入也随之增长。2013年，全国个人所得税收入规模达到

6 531.53亿元③。如图4所示，在国家税收收入中，个人所得税的比重不断上升。现在，公众可以真实地从工资条上感受到自己为政府所作的税收贡献。因此，公众会对政府提供的公共服务提出更高的要求，对财政支出的监管需求也会更加迫切。

此外，随着信息化的发展，公民获取信息的途径逐渐增多，网民对政府的监督力度也随之加大。一方面，政府网站数量显著提高。截至2010年12月28日，中国各级政府及组织机构网站数量达到75 282个。其中，中央级政府网站有122个，省级有2 314个，地市级有19 033个，县区级以下有53 813个④。政府网站的建设，搭建起政府公开发布信息的平台，有利于实现政务公开，便于公众监管。另一方面，随着移动互联网的发展，手机应用功能日益强大。越来越多的公众利用闲暇之余，在手机上浏览微博、微信和各大新闻门户网站，了解时事新闻、政策动态，并发表评论。信息传播渠道的多元化，使得国家治理中的公民参与程度不断提高。

总之，我国公众的受教育程度、纳税金额以及信息获取能力的提高，使得公众的民主意识和法治观念不断增强，对“国家账本”法治化也提出了更高的要求。

（三）全球化浪潮中的政府竞争加剧

全球化浪潮中，中国成为地球村的一员。中国政府也面临着政府竞争的挑战。2013年12月3日，“透明国际”公布“2013年全球清廉指数”（Corruption Perceptions Index）报告。中国的评分达到40分，评分连续三年上升，说明中国近年来的反腐行动成效显著。但是，中国政府廉洁指数在177个国家和地区中，仅排在第80位，仍处于中等水平。此外，国际预算合作组织对94个国家进行了预算公开程度调查，我国2010年预算公开指数仅13分，低于各国平均得分42分，排在倒数第16位⑤，仅高于卢旺达、苏丹、刚果等非洲国家。

在全球化的时代背景下，中国的优质纳税人在悄然流失。2011年10月29日，胡润研究院联合中国银行私人银行发布了《2011中国私人财富管理白皮书》。该报告显示，14%的千万富豪目前已移民或者正在申请移民，还有近一半在考虑移民。2008年金融危机后，广东办理移民的数量明显上升。尤其是广州、佛山、东莞三地，仅2009年移民到美、加两国的就达1 500名，外流财富至少45亿元，相当于两座世博会中国馆⑥。庞大的移民群体，往往是被国外优质的教育资源、自然环境以及相对完善的社会福利体系所吸引。而中国政府要吸引优质纳税人，就需要在预算安排上，加强这些方面的政府投入。

（四）中国历史上的权力文化根深蒂固

中国的传统社会是“家天下”君主专制体制，权力集中于皇帝手中。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。同时儒家文化认为，权力掌握者应成为“王道”、“德治”的载体和忠实执行者，并做到“清、勤、慎”。可见，传统文化对权力所有者的制约“重内省，轻制度”，期待凭借统治者的道德自律，来实现国家的长治久安。纵观中国历史，但凡繁荣昌盛的年代，均是由于统治者相对自律，能虚心纳谏，从善如流。但这种依靠“内省”的制衡机制，效用并不持久，约束力也相当有限。以预算为例，封建王朝里，皇室财政对国家财政的挤占屡见不鲜。

宋朝从赵匡胤开始，专门设立了“封桩库”，并把每年节余的国家财政放入库里，以此作为财政准备金，用来应对国家突发事件，但后来成为皇帝的小金库。据说，宋高宗的小金库，每年占国家财政收入的一半。在清朝，皇室财政与国家财政名义上是分立的：户部只需每年向内务府拨10万两银子，作为皇帝的花销，其他情况皇帝无权要求户部向其拨钱。但现实情况是：慈禧太后可以挪用海军经费，修建颐和园。此外，地方督抚大员需向内务府交所谓的“议罚银”。“议罚银”少则万两，通常三万两上下。最多的一例是乾隆五十九年（1794年），两淮盐政全德交“议罚银”38.4万两。

可见，在传统的权力文化影响下，由于缺乏对权力的有效制约机制，造成了游离于监督之外的特权阶层。而未来的中国，要推进民主制度建设，公共财政改革被认为是最佳切入口。此时，修订《预算法》，对权力进行有效的制衡和监督，对于推进依法治国，提升国家治理能力，具有深远的意义。

二、新《预算法》的重要突破

修改后的《预算法》由原有的79条增加至101条，改动共计82处。修订后的《预算法》在预算的完整性、透明度、规范性、自主性、科学化五个方面进步突出。

（一）实现全口径预算管理

新《预算法》致力于建立全口径预算管理制度，实现财政收支全部列入政府预算体系。

1.“预算外资金”成为历史名词。2010年6月，我国财政部制发了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门各单位、地方各级财政部门取消全部预算外收支科目，全部预算外收入纳入预算管理，接受人大审查监督。因此，新《预算法》中删去了原附则中有关预算外资金的规定，“预算外资金”成为财政学领域的历史名词。同时，新《预算法》第四条明确规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第三十六条第二款中则再次强调：“所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”政府资金全部纳入预算管理，有利于实现预算的完整性，规范政府资金的分配秩序。

2.新《预算法》首次从法律层面上确立了全口径预算体系。目前，我国政府全口径预算体系还不够完善。截至2011年底，4 100户中央部门所属企业尚未纳入国有资本经营预算⑦。社会保险基金预算在2010年起开始试编，2013年才第一次正式报送全国人大审查。在此基础上，新《预算法》确立了四本预算组成的全口径预算体系，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。如新《预算法》第六条规定：一般公共预算主要安排税收收入，将其用于保障和改善民生、促进社会及经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面。中央以及地方一般公共预算主要由本级各部门（含直属单位）的预算、相应的税收返还和转移支付预算组成。第九、十、十一条则分别对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算进行了明确的界定。

此外，新《预算法》第五条规定：四本预算应当各自保持完整、独立；其他三本预算应当与一般公共预算相衔接。这就是说，四本预算既各自独立，又相互关联。继新《预算法》之后，国务院于2014年10月8日发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号，以下简称《决定》）。《决定》部署了进一步深化预算管理制度改革的具体措施。其中就包括：“建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。”

（二）打造透明预算

阳光是最好的防腐剂，公开透明是现代财政制度的基本特征。为此，新《预算法》在第一条就明文规定，要建立健全“公开透明的预算制度”。

1.政府预决算、部门预算、政府采购全面公开。新《预算法》首次对“预算公开”作出全面规定。新《预算法》第十四条明确规定了公开的内容和时限：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”而部门预决算及报表，也应当在本级政府财政部门批复后二十日内，由各部门向社会公开。此外，政府采购的情况，各级政府、各部门、各单位也应当及时向社会公开。新《预算法》第九十二条中，还规定了违反预算公开规范的法律责任。而《决定》中还规定了由财政资金安排的“三公”经费全部要公开，涉密信息除外。

近日，清华大学公共经济、金融与治理研究中心公布了“2014年289个城市财政透明度排行榜”，其中，广州、北京、上海获得前三名。作为地方政府，要提升财政透明度，应遵循全口径政府财政信息公开、用户友好发布以及一站式服务三大原则。在公开内容上，应全面完整，四本预算、各部门预算、各部门“三公经费”以及政府采购信息，均应予以公开。在公开形式上，应力求实现用户友好发布与一站式服务，如集中在某个政府网站发布，网页查找路径不宜太分散等。

2.细化预算公开内容。财政资金往往涉及较大数额，如果公开的财务信息不够细化，仅告知一个项目耗资几亿元的话，公众的监督根本无从谈起。因此，预算公开的内容不仅要全面，而且要细化。根据新《预算法》第三十二条，在政府收支分类科目中，收入分为类、款、项、目；按其功能分类，支出分为类、款、项，按其经济性质分类，分为类、款。第四十六条指出，若按其功能分类，本级一般公共预算支出应当编列到项；而按其经济性质分类，应当编列到款。其余三本预算，按其功能分类应当编列到项。而在《决定》中则要求，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。这就是说，最基本的支出科目层级，都要向社会公开。

而在市县政府财政预决算公开现状调查中，截至2014年3月31日，在234个样本中，尽管超过九成市县政府在其政府网站上设置了政府信息公开专栏，但仅有不到两成市县政府网站公开了2013年至2014年财政预决算。其中，将公开内容细化到支出功能分类的项级科目的，仅占3%⑧，与全面细化公开的要求尚有不小的距离。

（三）构建规范的预算制度

《预算法》的宗旨之一，就是规范政府的财政收支行为，引导政府花好纳税人的钱。为此，新《预算法》在规范性方面进行了相关修订。

1.规范地方政府性债务管理。审计署公布的数据显示，截至2013年6月，地方政府性债务17.89万亿元，其中融资平台举借的债务余额将近7万亿元。新《预算法》按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，允许地方政府举借债务。但同时对举债主体、用途、规模、方式、监管等方面作出了限制性的规定，以有效防范债务风险。

第一，限制发债主体。根据新《预算法》第三十五条，只有省、自治区、直辖市政府，才能举借债务。《决定》补充规定：“市县级政府确需举借债务，省、自治区、直辖市政府代为举借。”第二，限制债务用途。第三十五条规定：“举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。第三，限制举债规模。地方政府必须在国务院下达的限额内举借债务。第四，限制举债方式。只能采取发行地方政府债券的方式来举借债务。第五，地方政府性债务纳入预算管理。第三十五条规定：“省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）也进一步提出，基于2013年政府性债务审计结果，对地方政府存量债务进行甄别。地方政府将甄别后的存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。这就意味着，长期游离在人大监督之外的地方政府性债务，要纳入预算管理体系中。

2.硬化预算支出约束。为了有效避免政府支出的随意调整，增强预算执行的严肃性，新《预算法》对预算调整作出了严格的规定。如第十三条规定：如果没有经过法定程序，凡是人民代表大会批准的预算不能进行调整。各政府、部门和单位的支出中，未列入预算的不得支出。如确实需要调整，第六十七条明确了预算调整的范围，第六十九条严格规定了预算调整的程序。而对于预算执行结果——决算，需要先审计，再审批。新《预算法》第七十七条明确规定：“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”决算在提请人大审批之前，由专业的审计部门先行审计，这是本次《预算法》修订新增的要求。此举意味着多一个部门为决算把关，财政支出监管的力度加强。

3.规范国库现金管理。自2001年开始推行国库集中支付制度以来，国库资金的使用效率和管理水平都不断提高。修订后的《预算法》，在法律层面对国库管理制度作出了明确界定。第五十六条规定：“政府收入应当全部上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”对于财政专户，则必须进行清理整顿。如《决定》中要求：“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在两年内逐步取消。”事实上，2011年以来，财政部一直在坚持清理整顿地方财政专户，累计撤并地方财政专户7.4万多个，撤户率达32.4%⑨。2014年10月28日，财政部发布《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》，充分体现了中央对于规范国库现金管理的决心。

（四）适度扩大地方自主权限

与中央政府相比，地方政府获得公民信息的成本更低，能更为准确高效地满足公民的需求。正如哈耶克所说：“把政府的大多数服务性活动重新交给较小的单位进行管理，很可能会促使那种因中央集权而在很大程度上蒙遭扼杀的公共精神得到复兴”⑩。处理好中央与地方的财政关系，赋予地方政府一定的自主性，是今后预算体制改革的方向。除了允许省级地方政府发债，新《预算法》还就转移支付制度的完善，作了相关规定，以适度扩大地方政府自主财力。

1.扩大一般转移支付规模。为使地方有更大的自主权来满足基本开支需要，新《预算法》第十六条规定，财政转移支付主体应是下级政府可自行安排财政支出的一般转移支付，用以均衡地区间基本财力、实现基本公共服务能力均等化。《决定》中也提出，增加一般性转移支付规模和比例，原则上通过一般性转移支付，来弥补中央颁布增支政策而形成的地方财力缺口。1995年，我国的一般性转移支付资金仅为21亿元，2008年达到3 511亿元，一般转移支付占比从7.2%增长到41.3%{11}。2013年，一般性转移支付占转移支付总额的比例为56.7%{12}。《决定》中要求，今后应逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

2.清理、整合、规范专项转移支付。自2008年开始，随着4万亿元投资计划的大规模推进，2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大。而专项转移支付存在着下级政府资金配套压力大、资金下达不及时等问题，不利于地方财力的统筹运用。针对这些问题，新《预算法》作出相关规定，健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场竞争机制可以有效调节的事项，不得设立专项转移支付；上级政府对下级政府进行专项转移支付，一般不得要求下级政府承担相应的配套资金。《决定》中进一步强调：要压缩或者稳定需要保留的专项转移支付规模，并改进专项转移支付分配方式；整合目标、用途或管理方式接近的专项转移支付。同时，还对专项转移支付的项目设立、资金分配、管理使用、绩效评价和信息公开等，作出严格的规定。

3.提前告知地方政府转移支付金额。新《预算法》第三十八条规定：“县级以上各级政府应当提前下达对下级政府的转移支付预计数。地方各级政府应当将提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”提前告知转移支付金额，有助于地方政府预先规划，合理安排预算进度。

（五）实现预算管理方式科学化

随着各级政府行政管理的不断创新，推进预算管理科学化显得更为迫切。

1.改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。原有的预算执行过程中，往往要求税收征收部门完成上缴任务。这就带来预算执行的“顺周期”问题，即收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济更加低迷；而在经济过热时，为不抬高预算基数，某些收入该收不收，结果导致经济进一步扩张，不利于经济的宏观调控。基于此，新《预算法》从收入和支出管理两个方面，对预算控制方式加以改进。从收入管理看，收入预算从约束性转向预期性。新《预算法》第五十五条规定，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。从支出角度看，《决定》中明确提出：“一般公共预算的审核重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”

此外，跨年度预算平衡机制得以构建。新《预算法》第四十一条规定，对于一般公共预算，各级政府可以建立预算稳定调节基金，作为调剂年度资金余缺的重要工具。第六十六条规定，预算超收收入仅限于抵减赤字或者弥补预算稳定调节基金；若出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中加以补充。这就是说，预算稳定调节基金发挥着资金“蓄水池”的功能：财政收入短收了，可通过它来弥补；超收了也不允许“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。这就有利于预算资金在年度间“以丰补歉”，有效熨平经济波动。

2.健全预算绩效管理机制。20世纪70年代中后期，新公共管理运动在世界范围内兴起，政府预算绩效管理逐步推广。相对于发达国家，我国实施绩效预算的时间较晚，还存在着绩效管理范围偏窄、绩效评价质量不高、评价结果应用不力等问题。因此，新《预算法》第五十七条明文规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。《决定》中进一步明确：扩大绩效管理范围，争取覆盖各级预算单位和所有财政资金；拓展绩效评价重点，由传统项目支出，扩大到部门整体支出以及政策、制度、管理等方面；加强绩效评价结果应用，将评价结果作为安排预算的重要依据。加强预算绩效管理，对政府业绩进行量化考核，有利于推动政府职能转变，提高财政资金的使用效率。

3.加强结转结余资金管理。目前，相当数量的财政资金在账上沉淀。2014年3月底，审计署重点审计的9个省本级和9个市本级财政，财政存量资金共计7 673亿元，其中近三成已无法按原用途使用{13}。一方面，地方政府举借巨额债务；另一方面，又有大量的资金在账上闲置，这说明财政资金的管理效率亟待提高。为此，新《预算法》第四十二条规定：“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。”这有助于盘活存量财政资金，提高资金使用效益。

三、《预算法》修订的未尽事项

尽管《预算法》在诸多方面有所突破，但仍有一些问题尚未解决。

（一）人大的权力还有待加强

新《预算法》中，在人大权力的保障规则和操作机制方面，没有根本性的改变。首先，应该充分保证人大的审查时间，按照国际惯例，预算审查时间一般为4个月以上，而我国目前仅为45天，预算审查的时间相当有限。其次，应该提升人大代表审查能力，建立专业委员会审查机制，体现审查专业性，从而避免非专业性导致的审查失误。最后，建立预算分项表决机制，逐步取代当前的整体表决。2013年1月，温州市首创分项审查表决机制，在其十二届人大常委会第九次会议上，对人社局、国资委、卫生局、外事办、人防办、海洋与渔业局6个试点部门的预算草案进行了分项审议表决。分项表决，有利于细化预算审查内容，加强人大的审查监督力度。

（二）预算“空窗期”仍然存在

新《预算法》对预算年度未做调整。根据规定，中国预算年度从1月1日开始，至12月31日止。但全国人大会议通常在3月召开，即审批程序需要到3月才能完成。这就是说，预算在未经人大审批的情况下，就已经开始执行，有“先斩后奏”之嫌。审批时间在执行时间之后，使得行政部门的权力过大，人大的预算审批在很大程度上会成为形式。根据蒋洪教授的建议，为解决预算执行与审批之间的“空窗期”，可规定在人大审批之前，行政部门可以使用的资金限于维持机构运转的基本支出，项目支出在人大审批之后实施。

（三）有关条款有待进一步细化

要建立符合现代国家治理体系的预算制度，新《预算法》仍有许多条款需要进一步细化。目前，有很多属于社会公众委托政府管理的收支和资产负债尚未纳入预算。例如，国有资本经营利润只有不到10%反映在预算内，而90%以上在账外{14}。此外，新《预算法》中规定，预算报告、预算表格都要向社会公开，但预算报告公开的粗细程度可以有很大差别。《预算法》下一步修订应该明确政府所有收支范围界定。同时，可以通过增加一系列公开条款细则来规范政府预算公开内容，如统一公开的预决算报告和表格格式、全面细化预算公开内容等。

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[13] 古炳玮.政府预算管理与监督的问题及完善思路[J].会计之友，2013（1）：39-41.

作者：毛晖　雷莹

社会保险基金绩效审计综述论文 篇2：

中国财政透明度问题研究

摘要：财政透明度的核心是公众能够及时、充分地获取政府的财政信息，以正确评价政府公共受托责任的履行情况。提高财政透明度，对于强化政府公共受托责任，降低政府代理成本，以及减少腐败，建立高效的治理政府，都具有重要意义。目前，我国财政透明度与IMF财政透明度基本要求相比，尚有较大差距。为此，应当加强政府信息公开，(包括构建政府财务报告体系)并建立相关的质量保证机制，以提高财政透明度。

关键词：财政透明度；会计透明度；公共受托责任；政府财务报告

随着改造政府运动的不断深入，要求提高政府财政透明度(fiscal transparency)的呼声日益高涨。目前，财政透明度已成为各国政府和有关国际组织普遍关注的热点问题。我国的行政管理体制改革不断深入，建立透明、廉洁、高效的服务型政府已成为政府改革的重要目标，尤其是加入世贸组织(WTO)、2003年的SAILS疫情以及2004年的“审计风暴”等事件，使得透明度问题日益成为公众关注的热点，提高财政透明度已经成为我国建立公平有效的公共财政的重要议题。

一、相关理论综述

1998年9月，BCBs在题为“增强银行透明度”的研究报告中将(银行的)透明(度)定义为：公开披露可靠而及时的信息，这些信息有助于信息使用者准确评价一家银行的财务状况和业绩、经营活动、风险分布及风险管理实务。该报告同时指出，单单是披露未必会导致透明。为了达到透明，银行必须提供及时、准确、相关和充分数量和质量的信息，以便信息使用者恰当地评估机构的活动和风险分布。从上面的论述可看出，透明的核心在于充分而及时的信息披露，透明的目的则在于能够使外部主体清晰地了解对象的特征。因此，透明可以理解为有关外部主体能够透过相关的信息清楚地了解对象的某方面或综合的特质，而不会产生模糊或错误的“映像”，或者说，不存在严重的“信息不对称”现象。(Geraats，2002)由此可看出，透明度是一个相对概念，判断是否透明的依据是信息所反映的主体的“像”与其真实情况之间的差距，差距越大，则越不透明。

财政透明(度)的权威定义是由Kopits和Craig于1998年做出的。他们将财政透明定义为，向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测。这一定义为国际货币基金组织(IMF)财政事务部的《财政透明度手册(修订版)》所采纳。此外，由于预算在政府的财政活动当中具有重要地位，一些学者从预算的角度来理解财政透明度。如徐仁辉(2003)认为，财政透明度要求政府财政预算过程的透明公开以及及时、充分及有系统地揭露财政信息。

由此可见，财政透明度是透明度在公共财政方面的具体体现，即公众能够清楚地了解政府的财政层面。具体而言，财政透明要求政府及时、完整、可靠地提供关于其财政政策、活动及其结果的信息，从而使外部公众能够了解其财政层面并做出相关的评价和决策。值得指出的是，尽管财政透明度主要着眼于政府的财政层面，但财政透明度的完整要求并不仅仅局限于狭义的财政活动的透明上。例如，IMF(2001)就要求政府必须向公众公开自己的结构与功能。其原因在于，政府的结构以及其他方面的活动都可能对财政活动产生影响，或者说通过财政活动体现出来，进而影响财政透明度的高低。

根据Kopits and Craig(1998)的观点，财政透明度要求随时提供可靠、完整、及时、可理解以及国际可比的关于政府活动的信息，以便选民和金融市场能够准确而方便地评估政府的财务状况以及政府活动的真实成本与收益。在《财政透明度手册(修订版)》中，IMF提出了财政透明度的四项基本原则：(1)对政府作用和责任的澄清，涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其他部门的关系；(2)公众获得信息的难易程度，强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性；(3)预算编制执行和报告的公开，涉及提供关于预算程序信息的种类；(4)对真实性的独立保证，涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要。这四项原则，实质在于能够使公众及时、方便地获取关于政府的结构、预算等方面的真实信息。Kulziek(2004)则认为，透明度应从财务信息的使用者而不是提供者的角度来理解，财务透明度至少包括以下八个相关概念：准确性、一致性、恰当性、完整性、清晰性、及时性、便捷性和治理与执行。尽管从信息使用者角度和从提供者角度来理解财政透明度的具体内涵(质量要素)有所差异，但两者并非完全不相容，因为良好的政府信息公开，必须要从公众的信息需求人手，尤其在民主社会当中，政府必须要根据公众的需求来提供更加及时、完整、准确的信息，这实际上是政府对公众所负有的公共受托责任的要求。

综上，笔者认为，财政透明度至少应当包含以下几方面基本特征：(1)完整性(充分披露性)，财政透明度要求以及时和系统的方式对所有相关的财政信息(包括预算信息)进行充分披露。(Matheson，2002)充分披露性还包括公开性(可获性)，即公众能够方便地获得关于政府及其活动的信息。(2)及时性，所谓及时，就是在其失去决策作用之前，就为决策者所拥有。(3)可靠性，政府必须如实地向公众报告其相关的财政收支、政策取向与具体制度等信息，而不能无中生有、扭曲事实或夸大其词。为了保证政府信息公开的可靠性，相关部门应建立一套控制机制，尤其是外部独立审计制度。除上述三个核心质量要求外，财政透明度的要求还包括可理解性、一贯性和可比性。

如上所述，财政透明度的核心要求是政府必须及时、完整、准确地向公众披露其财政政策、活动与结果等方面的信息，以便公众了解和评价政府的财务受托责任。对此，鹤光太郎(2003。)认为，财政透明度包括“制度透明度”、“会计透明度”、“指标与预测的透明度”三方面，政府必须要加强预算、财务信息、宏观经济政策指标等方面的信息披露，以提高政府财政层面的透明度。

笔者认为，财政透明度是一个综合的概念，它要求政府必须完整、准确地提供财政活动的过去、现在、未来的信息，从而帮助公众对政府的财政层面做出判断。具体而言，为达到财政透明的目的，政府需要及时、充分、准确地提供下列信息：(1)关于过去的财政活动及其结果信息，主要是通过政府财务报告提供关于政府公共受托责任履行情况的信息，包括预算的执行情况、财务状况(包括或有负债、金融资产和负债等)。政府财务报告既应包括预算活动的信息，也应包括预算外活动的信息；既应包括预算执行的信息，还应包括比较信息和预测信息；既应提供财务报表，又应披露相关的经济假设和会计政策。(2)关于现在的财政活动的信息，即通过有关方式(包括财务报告和其他政府信息公开方式)披露政府正在进行的财政和财务活动以及相关的政策、制度。(3)关于未来的财政活动的信息，即预算和预测信息。政府应当向公众披露其预算的目标、假设以及具体的预算内

容。此外，政府还应当及时向公众披露有关经济预测信息。

二、提高财政透明度的意义

财政透明是政府公共受托责任的必然要求，提高财政透明度在建立高效的治理政府、降低政府代理成本、保障社会公平、融洽政府与公众之间的关系等方面都具有十分重要的意义。

所谓公共受托责任，就是受托管理公共资源的政府、机构和人员，履行社会公共事务管理职能并向公众报告的义务。提高财政透明度，是政府受托责任的内在要求。政府接受全体人民的委托，管理国家资源并提供公共安全、公共卫生、国防等公共产品。资财提供者(公众)则必须依赖政府的报告来了解政府受托责任的履行情况。财政活动综合反映了政府财务、效率和效果受托责任的履行情况。政府及时、完整、真实地对公众报告其财政活动，可以使公众了解政府提供服务的效率和效果。从政府的角度来说，政府必须对其行为向议会或人民做出合理的说明、解释，以证明其行为是负责任的(Stewart，1984)，这实际上是政府与人民之间社会契约的重要内容。如果没有透明的信息公开，政府就脱离了公众的监督，容易产生背离公众利益的行为。因此，IMF(2001)强调指出，公布财政信息应是政府的一项法律义务。实际上，如果政府未能透明地公开相关信息，本身就表明其在履行公共受托责任方面存在不足。

提高财政透明度，还有助于政府发现其在履行受托责任过程中存在的不足，从而更好地履行公共受托责任。没有透明，就无从知道制度是否有效地实现其目标以及该目标是否正确。(Florini，2002)

从现实的角度来说，财政透明度的重要性具体表现在以下五个方面：

第一，财政透明是建立治理政府的前提。透明的政府能够使公众了解政府发生了什么以及为什么会发生从而对政府加以监督和评价，因而是一个易于治理的政府。鹤光太郎(2003b)则认为，财政透明对于加强政府治理的作用在于，提高透明度可以创造一个良性循环的环境。加强信息公开，使选民能够获得据以评价现任政府政策的信息，将会激励选民参与政治的积极性，强化国民以“发言”的形式对政府进行治理，从而构筑更加民主的政治体系。就我国而言，提高财政透明度，有利于人民加强对政府的监督，促进政府及其官员对人民的责任意识，从而提高党的执政水平。

第二，财政透明是建立高效政府的保证。财政透明度对于提高政府效率的意义体现在：(1)财政透明有助于宏观政策的制定。政府财政活动的信息是政府制定相关政策的基本依据。如果基层政府及其活动的透明度不高，公众、立法机关、上级以及政府本身就无从了解当地社会经济的运行情况以及政府有关政策执行的情况，从而难以发现问题并及时地制定、调整相关政策，以保证决策的科学、及时、有效。因此，财政透明是政府有效地做出相关决策的重要保障。IMF(1998)强调，财政透明是做出正确的经济政策的前提，财政不透明会误导资源的配置，并导致经济的不稳定性。(2)财政透明有助于提高公共财务管理的效率。亚洲开发银行(ADB，1994)指出，对于公共部门管理而言，提高透明度有助于提高项目的质量和持续性。IMF财政事务部2003年在一份题为《评价与促进财政透明度：进展报告》中指出，公共财务管理关键要素信息的不充分性和不能获取性，是造成公共财务管理不足的重要原因，提高财政透明度是加强财政管理的驱动力量。(3)财政透明有助于防范财政风险。只有正确地核算并公开披露，才能够有效地管理财政风险。(Walker，2004)政府公开其财政状况及其意图等信息，将有助于提高其从国际资本市场融资的能力，并能在面对变幻的经济情况时更早且更平滑地调整其财政政策，从而降低财政风险。(Petrie，2003)

第三，提高财政透明度是降低政府代理成本的内在要求。代理理论认为，信息不对称是造成代理问题的根源。如果要求代理人为委托人的利益而行动，就必须要求代理人的行为透明。(Florini，2002)透明度的提高可以降低委托人与代理人之间的信息不对称，使委托人可以更好地监督和评价代理人的行为，进而有助于解决代理问题，并强化对“代理人”的治理。政府作为人民的代理人，同样存在委托一代理问题。而为了掩盖其政策失误，政府比民营机构拥有更强的隐匿信息的动力。(鹤光太郎，2003b)克服委托代理问题成为政府治理的基本难题。更重要的是，在政府治理方式上，国民无法使用“退出”的选择权，因此对于不特定的多数国民来说，政府公开信息、提高透明度极其重要。(鹤光太郎，2003b)透明的信息公开，不仅可以使公众和立法机构更有效地监督和评价政府，还能有效地减少腐败行为。

第四，财政透明度是实现社会公平的重要保障。财政不透明会加剧不平等现象。(IMF，1998)由于社会中各参与者获得信息的难易程度不同，必然导致其在经济生活中的不平等地位。拥有信息优势的团体或个人可以利用这些私人信息来为本集团或个人谋取利益，这不仅会损害公平，而且容易导致围绕着信息搜寻的寻租行为，进而产生腐败。为避免政府与特定利益团体之间的共谋、腐败问题，必须要提高财政透明度。(鹤光太郎，2003b)尤其是政府采购、贸易政策等信息的公开、透明，是实现公平竞争、减少或避免暗箱操作的重要条件。

第五，财政透明度有助于融洽政府与公众的关系。财政透明度对于融洽政府与公众关系的作用表现在：(1)公众通过政府披露的信息可以参与对政府的管理和监督，政府与公众的关系回归为本来的委托代理关系，在公众面前，政府不再以强权机关的面目出现，这可以降低民众对政府的抵触情绪。(2)政府通过提高透明度，可以使其努力得到选民的赞赏，提高选民对现任政府的信赖，从而巩固其政治地位。(鹤光太郎，2003b)(3)在极端的情况下，当政府遭遇财政危机时，及时而真实的信息公开可以稳定公众的信心，并取得公众的谅解与支持，从而及时渡过危机。

三、我国财政透明度的现状与问题

随着全球经济的发展，尤其是新公共管理运动的兴起，财政透明度得到世界各国政府及相关组织的重视，尤其是IMF、OECD、世界银行、ADB等国际组织极大地推动了财政透明度的发展。然而，就目前来看，我国的财政透明度还存在很多问题和不足，主要体现在以下几个方面：

(一)忽视公众的信息需求

财政透明度的核心就是满足公众的信息需求。IMF《财政透明度良好行为守则》要求，政府应向公众提供关于过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息。政府提供财政信息的重要途径是政府财务报告。然而，我国目前尚未建立政府财务报告制度，甚至不存在真正意义上的政府会计，充其量只有政府预算执行会计。从目标上来讲，我国的预算会计信息主要是为满足国家宏观经济管理和预算单位内部管理的需要，对于公众的信息需要仅是模糊地用“有关方面”一笔带过。尤其是，目前不论是行政、事业单位的预算会计报告，还是总预算会计的预算会计报告，都不用提交人民代表大会审议。各级财政部门在将本级及汇总的下一级的预算会计信息进行汇总后，仅将其中的

部分信息反映在预算执行情况报告中并提交各级人民代表大会审议。在其他与财政透明度相关的政府信息方面，我国公众获取的途径更加缺乏。尽管我国近年来在加强政府信息公开方面已经作了巨大努力，尤其是2007年4月颁布并从2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》将在一定程度上促进政府各类信息的公开，但客观地说，目前我国在政策和决策过程的透明、政府各类信息公开的及时性和充分性方面尚存在许多问题，难以满足公众的信息需求。

(二)现有预算会计难以全面反映政府的财务状况和业绩

长期以来，由于我国一直强调预算会计为预算管理服务，使得一些与预算收支没有直接关系的重要会计信息被忽视和遗漏，导致预算会计报表不能全面反映政府的资产和债务信息。从资产的核算和报告方面来看，我国目前对部分国有资产的核算和反映不充分，尤其是对政府固定资产和国有股的核算和反映不充分。从负债的核算和报告来看，由于我国的预算会计制度以现金制为基础，这就使那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府债务，即政府的“隐性债务”，并不能反映在总预算会计报表中。

虽然我国现行的预算会计系统能提供关于政府整体的“预算收支表”和依据财政总预算会计的收入支出表编制的“政府财政收支的决算总表”，但许多类别的财政交易(如政府基金和预算外交易)都没有包括在这两张表中。因此，现行预算会计系统所提供的关于政府整体的预算会计报告并不是完整意义上的政府整体预算报告。(王雍君，2004)2006年3月，OECD在一份名为《中国公共支出面临的挑战》的报告中称，我国预算外支出以及其他没有被官方统计和认可的制度外支出的数目相当巨大，过度依赖于预算外支出使得中国公共支出严重缺乏透明度。此外，我国现行的以现金制为基础的预算会计体系，不能公正、客观地核算公共部门提供公共服务的成本，也无法对公共部门进行绩效考核。

(三)政府信息公开缺乏可靠性

真实反映性是财政透明度的重要内容。如果信息是不真实的，公众等外部主体就不能够“透过现象看本质”，也就不能清楚地了解政府受托责任的履行情况。尽管近年来我国在加强国家审计方面采取了许多措施，尤其是连续的“审计风暴”使得许多违规行为得以曝光，但一些地方、部门仍然存在较为严重的捏造、夸大数字或隐瞒不报的情况，这极大地降低了我国的财政透明度。

综上所述，我国在财政透明度方面还存在着很多不足，与IMF财政透明度的基本要求有较大差距，难以满足反映政府公共受托责任的要求。

四、关于提高我国财政透明度的建议

提高财政透明度、保障公众的知情权，是建立透明、廉洁、高效的政府的内在要求。提高财政透明度已经成为我国政府目前的一项重要任务。笔者认为，可从以下几方面提高财政透明度：

(一)加强政府信息公开，提高信息的充分性和易得性

我国现行的政府信息公开多局限于办事制度公开，而缺乏对财政信息的公开。在政府信息公开的充分性和便捷性方面，我国离财政透明度的基本要求还有不小的差距。

笔者认为，在政府信息公开方面，目前尤其要注重以下三点。一是应逐步实现政府信息公开法定化，改变目前政府信息公开由政府自己说了算的状况，改由立法机关来决定政府信息公开的内容、形式和频率。二是应从公众的信息需求出发来提供信息。政府信息公开必须建立从消费者需求出发的观念，也就是作为信息提供者的政府必须要了解公众及其代表的信息需求，进而在法律的框架之下，尽可能地扩展政府信息公开种类，以提高信息公开的充分性。从目前来看，我国政府尤其应当加强以下几方面信息的公开：(1)政府事务方面的信息，如政府的发展规划、管理规范、行政审核项目、重大决策及重大突发性事件的处理情况。(2)财务方面的信息，包括财政预算及其执行情况和审计结果；政府的资产、负债、净资产及其变动情况；国有资产经营情况；重要专项经费的分配使用情况及重要物资招标采购情况的信息；重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事业建设情况的信息，等等。(3)政府部门的机构设置、机构职能情况等信息，以便于公众评价政府履行受托责任的能力。(4)宏观经济分析与预测信息。需要强调的是，立法机关要加强对政府信息公开的监督，避免政府利用信息公开与国家机密边界的模糊性来故意隐匿公众所需要的信息。三是应采用多种手段，以更低的成本、更加便捷的方式向公众公开有关信息，以提高公众对信息的易得性。尽管《政府信息公开条例》已经对政府必须公开的部分信息做出了规定，各级政府也纷纷建立政府信息公开查阅中心以供公众查阅，但在目前，公众仍然难以便捷、低成本地获取所需要的各类信息，获取信息的高昂成本仍在很大程度上阻碍公众对政府财政信息的获取。有关部门应当充分利用网络、报纸等手段，降低公众获取政府信息的成本，并提高政府信息更新的频率，从而更加及时、方便地向公众披露有关财政信息以及其他相关信息，以帮助公众评价政府的受托责任履行情况。实际上，对于多数公众所需要的信息，政府应当主动地对外公开，而不应当要求公众自己承担相关成本进行查阅。

(二)建立政府财务报告体系

政府财务报告是政府信息公开的重要手段。为了提高财政透明度，满足新公共管理环境下政府报告和解除其公共受托责任的要求，我国应逐步建立健全政府财务报告制度。

1.扩展政府会计的核算对象和核算内容，即将政府会计的核算范围扩展到政府的全部资金运动，而不仅仅是预算资金的收支活动。政府会计不仅应核算和反映政府的财政性资金，而且应对固定资产投资、国有企业投资以及政府的债权债务进行核算和反映；不仅应核算和反映自身及其所属行政、事业单位的资金运动，而且应对其所管理的社会保险基金、公益领域中关系国计民生的大型国有企业的资金运动进行核算和反映，以实现全面、完整地反映政府对受托责任的履行情况。(刘笑霞，2007)尤其需要指出的是，目前我国许多地方的政府负债已经到了非常严重的地步，尤其是存在大量的账外负债，为了向公众报告政府完整的财务状况，必须要将这部分负债纳入到政府财务报告以内。

2.考虑在一级政府层面上编制合并的政府整体的财务报告，以便向使用者提供合并的政府整体的财务信息。

3.逐步采用应计制基础。传统的政府会计一般采用现金制确认基础，但20世纪90年代以来，随着各国公共财政管理改革的深入，应计制被逐步引入政府预算和会计中。尤其是新西兰和澳大利亚率先采用应计制以后，极大地提高了财政透明度，从而对其他国家起到了积极的示范作用。目前，OECD国家中已有一半以上在政府预算和会计中采用了应计制或修正的应计制。就我国而言，政府盲目扩大投资规模、拖欠债务，很大程度上就是由于在收付实现制基础之下难以恰当地反映政府在任期内的受托责任，从而对经济发展的可持续性产生了严重的制约。为了更好地核算政府的资产负债，明确划分政府的代际责任，我国应当根据国情，逐步在政府会计中采用应计制。(刘笑

霞，2007)

4.多渠道、实时化向公众提供政府财务信息。如前所述，财政透明度强调的是公众(而不仅仅是立法机构)对信息的可得性。对于政府财务报告而言，也应当采用多元化的公开机制，从而使公众有充分的机会能够接触、取得政府财务报告。政府财务报告不仅应向人民代表大会公布，还应向公众和其他信息使用者公布。具体来说，可以通过报纸、电视、杂志及互联网等方式及时向公众公布政府财务报告，以满足其评价政府受托责任和做出与之相关的决策的需要。

(三)进一步加强政府审计

如前所述，政府审计是财政透明度的重要保障机制。我国具体应从如下两方面加强政府审计。一是建立政府信息公开审计制度。在西方国家，政府财务报告往往必须由政府审计师鉴证后，才能对外公布，审计报告是政府财务报告的一个不可或缺的部分。(李建发，2001)然而，直到目前，我国各级财政部门所编制的预算执行情况报告在提交人大之前并未经过政府审计部门的审计鉴证。为此，我国在建立政府财务报告制度的同时，还应当建立对政府财务报告的审计鉴证制度，以保证政府财务报告的真实，从而保证政府活动的预算遵循性、经济性。对于政府公开的其他信息，同样应当进行审计，对于故意虚假披露或者隐瞒必须要披露的信息的，必须要追究行政领导和相关责任人的责任。二是完善政府审计结果公开制度。目前，我国在政府审计结果公开方面仍未形成统一的、具有强制力的制度，政府审计部门的审计报告只有经过政府首长的审定以后才能有选择性的公开，导致很多反映政府在履行公共受托责任方面的问题的信息被隐瞒。然而，审计公开恰恰是财政透明度的明确要求。为了促使政府努力提高透明度，必须要通过立法来加强审计结果公开，明确规定，对于国家审计的结果，必须要向公众以及立法机关公开，只有经过严格的法律程序认定确属国家机密的才可以例外。

结语

财政透明是政府公共受托责任的必然要求。提高财政透明度，是建立民主政治、实现政府治理的需要，它对于降低政府代理成本、减少腐败行为、提高公共财务管理效率具有重要意义，这已经成为世界范围内的一种普遍共识。近年来，在新公共管理运动的大背景下，IMF、OECD等国际组织大力推动有关国家和地区提高财政透明度。从我国来看，提高财政透明度对于保障公众的知情权、促进服务型责任政府的建立更具有重要意义。然而，从实践来看，目前我国的财政透明度程度尚有待提高。为此，应当在《中华人民共和国政府信息公开条例》的基础上，进一步加强政府信息公开，并建立和完善政府财务报告与政府审计制度，以便及时向公众提供完整、可靠的财政信息。

责任编辑　叶颖玫

作者：刘笑霞　李建发

社会保险基金绩效审计综述论文 篇3：

养老保险统筹层次问题的产生机理及其解决思路

摘　要：统筹层次作为贯穿我国养老保险制度改革全过程的难点问题，其实质是如何合理配置政府间的养老保障责权。我国财政分权体制和单一制国家结构对中央政府和地方政府的行为选择产生了很大影响，进而影响到统筹层次的提高。为了从根本上解决统筹层次问题，为最终实现全国统筹打下基础，应该在明确转轨成本筹资渠道的基础上，合理划分中央和地方在财政补贴方面的责任，并建立有效妁养老保险结余资金管理体制。

关键词：养老保险；统筹层次；转轨成本；财政补贴

一、文献综述

2008年3月，劳动和社会保障部设定了实现省级统筹的时间表，即到2009年，全国各省、直辖市和自治区都应实现养老保险省级统筹，争取到2012年实现全国统筹。可以说，统筹层次成为贯穿我国养老保险制度改革全过程的重点和难点问题。

理论上，大多数学者都主张尽快提高统筹层次，近期目标是实现省级统筹，最终实现全国统筹。李珍认为应把省级社会统筹建成为社会保险实体机构，而不是一个省级准备金制度或再保险制度，应该把省级统筹做实。冯兰瑞指出：社会化是社会保障的本质特征，统筹层次提高就是社会化水平提高。”陆解芬、朱玉林指出省级统筹存在许多弊端，认为应建立全国统筹的养老保险制度。万春、邱长溶的研究明确指出建立全国统筹是健全我国养老保险制度的重要保障，并认为我国具备实现全国统筹的条件。

但在长达十几年之久的过程中，中央政府数次提出实现省级统筹的目标，却未能得到很好的执行，其原因是多方面的。王晓军认为：由于不同地区在历史债务、经济发展水平、人口结构、养老保险覆盖范围、待遇水平等方面的差异，以及过去长期以来形成的中央、地方、企业、个人等不同的利益格局严重制约了统筹层次的提高。江春泽、李南雄认为实行省级统筹会出现多方面利益的矛盾和摩擦。

二、统筹层次问题的实质

需要澄清的是，人们通常所讲的“统筹”一词有两个隐含的意思：一是在一定范围之内统一筹集和调配使用资金，二是集中管理和运营资金。具体来讲，统筹层次是指在一定范围内实现“四统一”，即统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金。“统筹层次”问题的实质是各级政府怎样配置养老保险的事权和财权，以及构建一个什么样的养老保险基金管理运营体。各级政府在养老保险制度中责权划分，集中体现在统筹层次上，它是整个制度的“牛鼻子”。也就是说，统筹层次并不是一个单纯的问题，它是养老保险各项责权在政府间搭配结果的反映，统筹层次问题的解决有赖于各项养老保障责权在各级政府间的合理划分，是各方利益平衡的结果。单纯的以提高统筹层次为目标的政策，如果不以各项责权在政府间的合理配置为依托，最后只能是无疾而终或者无法达到预期目标。换句话说，如果政府间各项责权得到合理、清晰的界定，统筹层次也就会迎刃而解。

当前，我国政府间养老保险责权划分的问题突出表现在：第一，养老保险统筹层次问题悬而未决，没有形成一个合理的目标定位。第二，各级政府间的财务责任划分模糊。实际上，这两个问题又是交织在一起的，而且互为影响，互为前提。统筹层次问题的解决必须要以清晰界定各级政府财务责任为前提，否则容易形成对某级政府财政的过分依赖以及某级政府的“道德风险”行为。而各级政府财务责任的界定又离不开统筹层次的合理定位。第三，养老保险滚存结余资金管理体制不完善，巨额资金分散在各统筹单位，成为地方政府在养老保险制度中的既得利益，阻碍了统筹层次的提高。因此，无论是从当前改革的推进和完善，还是基于养老保险制度长期的可持续健康运行，以统筹层次的调整为“牛鼻子”，在明确转轨成本筹资渠道的基础上，合理划分中央和地方在财政补贴方面的责任，并建立有效的养老保险结余资金的管理体制，将是我们必须解决的重大问题。

三、养老保险统筹层次问题的产生机理：基子政治经济环境的分析

养老保险统筹层次问题的产生，是特定历史时期的产物，与其所处的政治经济环境密切相关。只有对制度所处的社会环境有一个清晰的认识，才能找到符合现实需要的解决问题之路。国外许多学者的研究证明了政策环境对于制度绩效和制度选择有着重要的影响。我国学者雷根强、苏晓春的研究也指出：养老保险制度改革进程离不开既有的财政体制的影响，制度改革会直接或间接的触及财政利益在各级政府间的分配。

从政治角度看，我国是单一制国家，中央政府是一切权力的拥有者和责任的承担着，地方各级政府受中央的委托承担相应的责任，二者之间是一种授权关系，遵循下级服从上级的政治传统，并且上级政府对下级政府官员的任命拥有决定权。从经济角度看，我国采取的是分税制的财政体制，地方政府和中央政府都有其独立的财政收入来源和支出项目，具有联邦主义特色，许多学者称之为“财政联邦主义”或“准财政联邦主义”。虽然学者们对我国财政联邦主义实现程度存在争议，但是，不可否认，通过财政体制改革，“大一统”的统收统支的财政体制已经被财政分权制度取代，地方各级政府都有其相对稳定的收入来源和支出责任，成为具有独立经济利益行为主体。这样一种政治、经济环境格局，对中央政府和地方政府的行为选择产生了很大影响。

(一)有些地方政府在经济利益的驱动下，不积极承担养老保险财政补贴责任

由于GDP导向的政绩观，使得有些地方政府更倾向于短期内能产生经济效益，促进经济发展的财政支出项目，而对于养老保险支出等纯消费性或无法产生即期经济利益的支出项目则缺乏激励。此外，由于中国单一制国家结构，使有些地方政府考虑，在与中央政府的博弈中，中央政府出于政治稳定和政府合法性的需要，将在养老保险制度中承担财务“兜底”责任。

这样导致了有些地方政府不积极分担养老保险收支缺口的补贴责任，而是将责任层层上推至中央政府。自1997年建立统一的基本养老保险制度以来，中央政府的财政补贴逐年增加，尤其是自2001年以来，承担了绝大部分的政府补贴责任，而地方政府的财务责任则相对降低。到2006年，中央政府累计用于弥补养老保险收支缺口的资金高达3062.3亿，其中2001年到2006年五年间就高达3049.9亿元；而地方政府财政补贴为942.1亿元，其中2001年到2006年支出451.7亿元，仅占同期中央政府支出的14.8％。1997年以来的近10年，地方政府用于补贴养老保险收支缺口的资金为中央此项支出的30.8％。而与此同时，掌握在地方政府社保部门手中的养老保险结余资金逐渐增多，到2006年，滚存余额高达5489亿元。

此外，在制度转轨过程中，由于没有明确各级政府应该承担的转轨成本责任以及资金筹措渠道，有些

地方政府官员在GDP导向下，宁愿挪用个人账户基金用于当期养老金的发放，也不愿意从财政预算中拨款补贴，偿还历史债务，造成个人账户空账规模不断扩大，截止2006年底，已经高达8400亿。

(二)“分灶吃饭”的财政体制，影响了统筹层次的提高和各统筹地区结余资金的上解，容易产生“鞭打快牛”的逆向激励

财政体制是我国中央和地方关系的重中之重。改革开放后，经过数次财政体制调整，尤其是1994年分税制改革，已基本建立了分权制财政制度。财政制度调整的实质是各级政府经济利益的变革，而财政体制的变革又进一步影响了政府的行为目标和行为方式。

分权制财政体制是导致统筹层次难以提高的根源所在，因为统筹层次意味着财政“兜底”责任，在哪一级统筹就要哪一级财政负责。对于省级政府而言，在没有外力的强有力推动下，其缺乏促成省级统筹的动力。

此外，在这种分权制财政体制下，地方政府之间缺乏合作的基础，不可能产生一个地方政府之间的直接转移支付制度，这也是在分权制财政体制下统筹层次难以提高的又一表现，即年龄结构轻、养老金支付压力小的地区不希望将结余资金调剂用于老龄化程度高、养老金支付压力大的地区。

(三)有些地方政府(官员)基于特殊利益驱动，违规使用养老保险基金的现象时有发生

根据人力资源和社会保障部像008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报)：截止2008年底，我国养老保险滚存余额达9931亿元。而这些巨额资金被分散在全国2000多个地、县的社会保险经办机构。作为掌握在地方社保经办机构手中的资源，给其带来了很大的部门利益；同时，由于我国社保管理体制中客观存在的“政资不分”、“执监不分”等问题，即社会保障行政管理和资金管理职能分配不清，基金投资运营权和运营监管权分配不清，使得这部分资金又成为地方政府的“第二财政”，挤占挪用等违规使用养老基金的现象时有发生。根据审计报告，1996年全国发现被挤占挪用的社会保险基金近60亿元。2006年，上海社保案的披露则更将养老保险基金的安全问题提到了前所未有的高度。分散掌握在地、县级经办机构手中的养老保险基金，成为阻碍统筹层次提高的重要因素，也成为地方既得利益最直接的表现。

四、统筹层次问题的解决思路

统筹层次的实质是政府间财权和事权的合理配置，它的解决有赖于诸如转轨成本、财政补贴责任以及养老保险结余资金管理体制等问题的有效解决。

(一)关于转轨成本的责任承担

转轨成本是我国养老保险制度运行中的基础性问题，根据专家测算，我国转轨成本的规模约3.7万亿元。划拨国有资产充实社保基金，对于解决转轨成本问题有着重要意义，而且各方已基本达成共识。据统计，2006年，全国国有企业资产总额29万亿元，如果按照10％的比例划拨国资，那么可以获得大约3万亿的所有者权益，这个数据与我国转轨成本的测算规模大致相当。但是，如果仅靠中央的力量，则相差甚远。截止2006年底，中央企业资产总额为12.2万亿元，如果按照10％的比例划拨国资，也仅能获得1.2万亿的资产用于偿还转轨成本，仍有大约2.5万亿的差额。因此，在推进提高统筹层次的过程中，必须合理划分各级政府在偿还转轨成本方面的责任，按照一定比例划拨央企和地方国企资产充实社保基金。为了与现行的国有资产管理体制和养老保险省级统筹相匹配，因此建议：划拨的中央企业资产交由全国社保基金理事会负责管理运营，而地方国有企业资产则由省政府委托省社会保险经办机构统一管理。当养老保险全国统筹实现后，各省划拨的国资也应交由全国社保基金理事会统一管理。

划拨国有资产筹集社保基金，可以在很大程度上筹集转轨成本，保证制度转轨期养老保险财务收支的大致平衡。但受多种因素制约，划拨的国资不能迅速转变为现金流，用于当期养老金收支缺口的弥补。为此，需要各级政府动用财政资金来弥补当期收支缺口，根据财政部预测，到2010年，统筹基金收支缺口将达4080亿元，这就给政府当期财政带来了很大的压力。但如果完全依靠财政补贴，这意味着制度中的“新人”和“中人”承担了几乎所有的转轨成本，而制度转轨结束后，下一代人的负担则相对较轻。美国著名社会保障研究专家费尔德斯坦的研究指出：由于制度转轨的收益将由几代人共同分享，因此，转轨成本由几代人来共同承担是合理的。因此，基于代际公平的考虑，应该合理确立转轨成本的偿还方式。

基于个人账户资金周期长与偿还转轨成本的长期性特点，借用部分个人账户资金来弥补当期统筹账户的收支缺口，待劳动者年老退出劳动领域时，也是三四十年之后的事情，那时可以通过变现国资等方式来偿还借用的个人账户资金，这样可以在一定程度上降低当期政府的财政压力。由于通过此种方式形成的个人账户“空账”责任明晰，而且有相应的资产作为保证，不会影响人们对制度的信心，有利于提高人们的参保积极性。

(二)政府财政补贴责任

当前，“做实”个人账户试点的省份大多以5％为标准，因此，有关政府财政补贴责任的计算也以此为基础。由于将各地、县划拨的国资由省政府统一经营管理，因此，财务补贴责任的测算仅集中于中央和省级层面。

以2006年全国各地养老保险收支情况为基础，可以得出各地需财政资金补贴的规模(见表1)。2006年养老保险的实际收支情况为，养老金收入6310亿元，其中征缴收人为5215亿元，各级政府的财政补贴资金为971亿元，其他来源收入为124亿元，因此，如果按照统筹账户比重23％计算，考虑到北京、广东、浙江三省的统筹账户存在结余，而未实现全国统筹的情况下，这部分资金无法在全国范围内调剂使用，则需要政府财政补贴的资金为677.8亿元，比当年实际政府负担降低近25％。如果可以实现全国统筹的话，政府的财政补贴资金仅需要489.1亿元。

从各省当期养老保险收支缺口占财政收入的比重来看，负担较重的省份依次为西藏、青海、黑龙江、辽宁、海南、湖北、湖南、新疆、重庆、吉林，需要政府财政资金补贴的规模占财政收入的比重超过8％，其中前八个省负担率超过10％。而北京、广东、浙江三省则存在资金盈余。此外，山西、江苏、福建、山东、宁夏五省的财政压力也较轻，都低于4％。其余13个省的负担率集中在5％-8％。

对于这部分财政补贴应如何在政府间划分，应该综合考虑各省的负担率和经济发展水平。总体来看，负担较重的10个省份多为历史负担较重的重工业区和经济欠发达省份，对此，中央政府负担的比重应当适当扩大。而负担较轻的八个省，经济发展水平较高，比如广东、山东、浙江、江苏等省为经济发达地区，对这些省份中央政府负担的比重应适当降低。其他的13个省则应该介于二者之间。从2001年开始在辽宁、吉林、黑龙江试行的东北试点方案中，按照3％或5％的比例做实个人账户后统筹账户的资金缺口采取75％：25％的比例划分中央和地方的责任，这可以作为中央和地方责任划分的基准。对于负担较轻的、经济发展水平较高的6个省(山西省经济发展水平相对较低，而且属于煤炭资源性地区，宁夏属于经济欠发达民族地区，故将其作为负担居中的省份考虑)，可以采取25％：75％的比例划分。其他的15个省可以采取50％：50％的划分比重。当然，最终财政责任承担比例的确定应以协商为基础，上述比例仅提供参考。

(三)各统筹地区結余资金问题及其个人账户的投资运营体制

分散掌握在地、县级经办机构手中的养老保险基金，成为阻碍统筹层次提高的重要因素，也成为地方既得利益的最直接的表现。为了解决这一制约统筹层次提高的问题，需要从根本上明确这笔资金的性质，进而确定合理的管理体制。

以2006年我国养老保险收支为例，当年养老保险收入6310亿元，其中征缴收入为5215亿元，各级政府补贴971亿，其他收入124亿，当年支出4897亿元。根据2005年12月发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，个人账户的比重由原来的11％调整为8％，企业缴费的20％全部进入统筹账户。依此比例计算，当期征缴收人中可用于养老金发放的资金总额为3166.3亿，而个人账户资金应为2048.7亿。实际情况是，通过政府的财政补贴及其他渠道资金支持，仍然挪用了615.7亿元，当年的结余资金为1433亿元。因此，截止2006年底，我国累计结余的5489亿元的养老基金的实质是个人账户基金。对于这部分个人账户基金，在提高统筹层次后，地、县级社保经办机构继续持有的合法性将不复存在，应采取果断措施，提高基金的管理层次，集中到省级社保经办机构统一管理。并且建立“个人——省级社保经办机构——专业资产管理公司”的信托投资管理体制，努力实现基金的保值增值。

责任编校　黄 晗

作者：刘德浩